Eil-Normenkontrolle: Außervollzugsetzung eines Bebauungsplans nach Folgenabwägung
KI-Zusammenfassung
Ein Umweltverband beantragte im Wege des § 47 Abs. 6 VwGO die vorläufige Außervollzugsetzung eines Bebauungsplans. Streitpunkt war, ob angesichts komplexer unions- und naturschutzrechtlicher Einwände (Vogelschutz/Natura 2000) eine einstweilige Anordnung ergehen kann, obwohl der Ausgang der Hauptsache offen ist. Das OVG NRW setzte den Plan ausnahmsweise nach Folgenabwägung außer Vollzug, weil drohende, ggf. irreversible Beeinträchtigungen gewichtiger Schutzgüter substantiiert dargelegt waren und eine verlässliche Prognose im Eilverfahren nicht möglich war. Überwiegende öffentliche Belange, die eine sofortige Umsetzung als unaufschiebbar erscheinen lassen, sah das Gericht nicht.
Ausgang: Bebauungsplan wurde im Eilverfahren bis zur Hauptsacheentscheidung vorläufig außer Vollzug gesetzt.
Abstrakte Rechtssätze
Eine einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO zur Außervollzugsetzung eines Bebauungsplans zur Abwehr schwerer Nachteile ist nur in besonders gelagerten Ausnahmefällen gerechtfertigt, in denen der Erlass unabweisbar erscheint.
Die Außervollzugsetzung eines Bebauungsplans kann aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten sein, wenn sich der Plan bei summarischer Prüfung als offensichtlich unwirksam erweist und der Vollzug den Antragsteller konkret beeinträchtigt.
In Ausnahmefällen kann die Außervollzugsetzung eines Bebauungsplans zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) auf eine Folgenabwägung gestützt werden, wenn gewichtige Beeinträchtigungen substantiiert geltend gemacht werden und eine zuverlässige Beurteilung der Erfolgsaussichten im Eilverfahren nicht möglich ist.
Bei einer Folgenabwägung im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO ist nicht nur auf kurzfristig anstehende Maßnahmen abzustellen; maßgeblich ist der gesamte Zeitraum bis zur Entscheidung in der Hauptsache.
Ein Plan ist unionsrechtlich nur zulässig, wenn nach einer Natura-2000-Verträglichkeitsprüfung aus wissenschaftlicher Sicht kein vernünftiger Zweifel verbleibt, dass erhebliche Beeinträchtigungen der Erhaltungsziele vermieden werden; den Ausschluss erheblicher Beeinträchtigungen hat der Planungsträger nachzuweisen.
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Leitsatz
1. In besonders gelagerten Ausnahmefällen kann die Außervollzugsetzung eines Bebauungsplans mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG auch nach einer Folgenabwägung in Betracht kommen. Voraussetzung dafür ist, dass der Antragsteller hinreichend substantiiert Umstände vorträgt, die auf eine erhebliche Beeinträchtigung seiner Belange durch den Vollzug des Bebauungsplans hindeuten, dass die Belange von einigem Gewicht sind und mit den im Rahmen des Eilverfahrens zur Verfügung stehenden Mitteln eine zuverlässige Beurteilung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache nicht möglich erscheint.
2. Anders als bei einem Hängebeschluss sind im Rahmen der Folgenabwägung nicht nur die kurzfristig anstehenden Maßnahmen zu berücksichtigen; vielmehr ist der gesamte Zeitraum bis zur Entscheidung in der Hauptsache maßgeblich.
Tenor
Der Bebauungsplan P.-000 „A. Park Ost" der Gemeinde V. wird vorläufig bis zu einer Entscheidung im Normenkontrollverfahren 10 D 16/25.NE außer Vollzug gesetzt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 10.000 Euro festgesetzt.
Gründe
Der Antrag hat Erfolg.
A. Er ist zulässig.
Der Antragsteller ist insbesondere gemäß § 2 Abs. 1 UmwRG antragsbefugt. Nach dieser Vorschrift kann der Antragsteller als eine nach § 3 UmwRG anerkannte inländische Vereinigung, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, unter näher bestimmten Voraussetzungen Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG einlegen. Der streitgegenständliche Bebauungsplan ist eine solche Entscheidung. Es kann offen bleiben, ob die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 lit. a UmwRG i. V. m. § 2 Abs. 6 Nr. 3 UVPG, Nr. 18.5.1 der Anlage 1 zum UVPG vorliegen, weil jedenfalls ein Fall des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 lit. a UmwRG i. V. m. § 2 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 UVPG, Nr. 1.8 der Anlage 5 zum UVPG gegeben ist. Der Antragsteller macht auch im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG u. a. die Missachtung von Vorgaben der Richtlinie 2009/147/EG vom 30. November 2009 (im Folgenden: Vogelschutzrichtlinie) sowie von § 34 Abs. 1 und 2 BNatSchG, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können, und damit die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften geltend. Die weiteren Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG liegen ebenfalls vor.
B. Der Antrag ist auch begründet.
I. Gemäß § 47 Abs. 6 VwGO kann das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Da § 2 Abs. 1 UmwRG auf Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung verweist, finden die von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze zum Prüfungsmaßstab in den Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO vorliegend Anwendung.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 6. Februar 2025 ‑ 10 B 601/24.NE -, juris Rn. 5, und vom 8. Juli 2013 - 10 B 268/12.NE -, juris Rn. 11.
Im Rahmen von § 47 Abs. 6 VwGO bindet das Erfordernis eines schweren Nachteils die Aussetzung der Vollziehung einer Norm an erheblich strengere Voraussetzungen, als sie sonst für den Erlass einstweiliger Anordnungen gemäß § 123 VwGO im verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz verlangt werden. Die Außervollzugsetzung eines Bebauungsplans zur Abwehr eines schweren Nachteils ist nur in besonders gelagerten Ausnahmefällen gerechtfertigt, die durch Umstände gekennzeichnet sind, die den Erlass einer einstweiligen Anordnung gleichsam unabweisbar erscheinen lassen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Mai 1998 - 4 VR 2.98 -, juris Rn. 3; OVG NRW, Beschlüsse vom 6. Februar 2025 - 10 B 601/24.NE -, juris Rn. 7, vom 17. Mai 2024 - 10 B 186/24.NE -, juris Rn. 8, vom 23. Februar 2024 - 7 B 350/23.NE -, juris Rn. 3, und vom 23. November 2023 - 2 B 677/23.NE -, juris Rn. 16.
Allein der Umstand, dass die Umsetzung des angegriffenen Bebauungsplans unmittelbar bevorsteht, stellt noch keinen schweren Nachteil im Verständnis von § 47 Abs. 6 VwGO dar. Hinzukommen muss vielmehr, dass die Verwirklichung des Bebauungsplans in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht eine schwerwiegende Beeinträchtigung rechtlich geschützter Positionen des jeweiligen Antragstellers konkret erwarten lässt.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 6. Februar 2025 ‑ 10 B 601/24.NE -, juris Rn. 9, vom 23. Februar 2024 - 7 B 350/23.NE -, juris Rn. 5, vom 23. November 2023 - 2 B 677/23.NE -, juris Rn.18, und vom 8. Juli 2013 - 10 B 268/12.NE -, juris Rn. 13.
Aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten sein kann die Außervollzug-setzung eines Bebauungsplans, wenn sich dieser bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes regelmäßig gebotenen summarischen Prüfung als offensichtlich unwirksam erweist und seine Umsetzung den jeweiligen Antragsteller ‑ unterhalb der Schwelle des schweren Nachteils - konkret so beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung jedenfalls deshalb dringend geboten ist.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 6. Februar 2025 ‑ 10 B 601/24.NE -, juris Rn. 11, vom 17. Mai 2024 ‑ 10 B 186/24.NE -, juris Rn. 13, vom 23. November 2023 - 2 B 677/23.NE -, juris Rn. 20, vom 24. Oktober 2016 - 2 B 1368/15.NE -, juris Rn. 11, vom 22. Juni 2016 - 10 B 536/16.NE -, juris Rn. 7 ff., und vom 8. Juli 2013 - 10 B 268/12.NE -, juris Rn. 15.
In besonders gelagerten Ausnahmefällen kann die Außervollzugsetzung eines Bebauungsplans mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG auch nach einer Folgenabwägung in Betracht kommen. Voraussetzung dafür ist, dass der Antragsteller hinreichend substantiiert Umstände vorträgt, die auf eine erhebliche Beeinträchtigung seiner Belange durch den Vollzug des Bebauungsplans hindeuten, dass die Belange von einigem Gewicht sind und die sich in diesem Zusammenhang stellenden tatsächlichen und rechtlichen Fragen mit den im Rahmen des Eilverfahrens zur Verfügung stehenden Mitteln nicht in der Weise vertiefend behandelt werden können, dass eine zuverlässige Beurteilung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache möglich erscheint. Eine deshalb angezeigte Folgenabwägung muss alle hierfür relevanten tatsächlichen und rechtlichen Umstände in den Blick nehmen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Juli 2013 - 10 B 268/12.NE -, juris Rn. 17; allgemein zur Folgenabwägung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 20. Mai 2021 ‑ 1 BvR 224/21 -, juris Rn. 2; BVerwG, Beschluss vom 15. Juni 2021 - 4 VR 6.20 -, juris Rn. 17.
Eine Aussage über den voraussichtlichen Ausgang des Hauptsacheverfahrens ist damit nicht verbunden. Der auf eine Folgenabwägung gestützte Beschluss über den Erlass einer einstweiligen Anordnung will die effektive Sachprüfung in einem Hauptsacheverfahren ermöglichen; er nimmt diese aber nicht vorweg.
Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 14. Juni 2018 - 3 BN 1.17 -, juris Rn. 28.
II. Danach liegen hier die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO vor. Mit Blick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG ist der Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalles ausnahmsweise nach einer Folgenabwägung geboten.
1. Der Antragsteller hat eine Vielzahl von umfassend - auch unter Bezugnahme auf ein umfangreiches naturschutzfachliches Gutachten - begründeten, auf dem (europäischen) Habitatschutzrecht bzw. der Vogelschutzrichtlinie beruhenden Einwänden gegen den Bebauungsplan erhoben.
Er hat u. a. substantiiert ausgeführt, warum seiner Ansicht nach die Abgrenzung des gemeldeten, bis auf eine Entfernung von ca. 250 m an das Plangebiet heranreichenden Vogelschutzgebietes „G.-U.-X. mit Z. wald und B.-straße“ (DE-0000-001) auf sachwidrigen Erwägungen beruhe und richtigerweise von einem Hineinragen des Vogelschutzgebiets in das Plangebiet ausgegangen werden müsse.
Der Antragsteller hat - u. a. mit Verweis auf aktuelle Rechtsprechung des EuGH,
vgl. Urteil vom 12. September 2024 - C-66/23 -, juris, siehe insoweit auch Thyssen/Roth, jurisPR-UmwR 12/2024 Anm. 2, Schilling, NuR 2024, 756, und VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21. Februar 2025 - 14 S 433/23 -, juris Rn. 92, -
auch umfassende und ins Detail gehende Rügen gegen die dem Bebauungsplan zugrundeliegende „Prüfung der Natura 2000-Verträglichkeit für alle FFH- und Vogelschutzgebiete im Wirkbereich des Planvorhabens“ erhoben. Neben anderen Mängeln berücksichtige diese nicht das gesamte Artenspektrum und erbringe nicht den Nachweis, dass erhebliche Beeinträchtigungen (beispielsweise Mortalitätsrisiken, Lärmbelastung, Stickstoffeinträge in das Vogelschutzgebiet) für die in den Blick genommenen Vogelarten mit der erforderlichen Gewissheit ausgeschlossen werden könnten.
2. Die vom Antragsteller geltend gemachten Belange sind angesichts des hohen Schutzniveaus der Vogelschutzrichtlinie sowie in Anbetracht dessen zwingenden Charakters auch von erheblichem Gewicht.
Für die Prüfung der Verträglichkeit eines Plans mit den unionsrechtlichen Vorgaben gilt ein strenger Prüfungsmaßstab. Ein Plan ist nur dann zulässig, wenn nach Abschluss der Verträglichkeitsprüfung aus wissenschaftlicher Sicht kein vernünftiger Zweifel verbleibt, dass erhebliche Beeinträchtigungen vermieden werden. Grundsätzlich ist jede Beeinträchtigung eines für die Erhaltungsziele maßgeblichen Bestandteils eines Gebiets erheblich und muss als Beeinträchtigung des Gebiets als solches gewertet werden. Kann eine erhebliche Beeinträchtigung auch nur hinsichtlich einer einzigen geschützten Art auf der Grundlage der Verträglichkeitsprüfung nicht ohne vernünftigen Zweifel ausgeschlossen werden, ist der Plan - abgesehen von hier nicht geltend gemachten Ausnahmen - unzulässig. Es ist dabei (allein) Sache des Planungsträgers, nachzuweisen, dass eine erhebliche Beeinträchtigung ausgeschlossen werden kann.
Vgl. mit Blick auf Vogelschutzgebiete nach dem sog. „Regimewechsel“ BVerwG, Urteile vom 6. April 2017 - 4 A 16.16 -, juris Rn. 33 f., und vom 21. Januar 2016 - 4 A 5.14 -, juris Rn. 70, 83, 91; für faktische Vogelschutzgebiete siehe BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2021 - 7 C 7.20 -, juris Rn. 18.
Gelingt dies nicht, besteht für die entsprechenden Festsetzungen des Bebauungsplans - und damit (ggfls.) für den gesamten Bebauungsplan - ein dauerhaftes Vollzugshindernis.
3. Ob der Antrag des Antragstellers mit Blick auf die oben näher dargelegten Einwände in der Hauptsache Erfolg haben wird, lässt sich in diesem Ausnahmefall mit einem dem Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO angemessenen Aufwand und den in einem solchen Verfahren zur Verfügung stehenden Erkenntnismitteln wegen der Größe der insoweit in Betracht zu ziehenden Flächen - allein das Plangebiet hat eine Fläche von rund 94 ha - und wegen der Zahl und Komplexität der Einwände nicht mit der notwendigen Sicherheit beurteilen. Dies bestätigen auch die substantiierten und umfassend begründeten Erwiderungen der Antragsgegnerin. In diesem Zusammenhang sind vielfältige hinsichtlich ihrer Relevanz und ihres Inhalts zu beantwortende Streitfragen aufgeworfen. Die Beantwortung dieser Fragen verlangt neben der Erfassung des umfänglichen Aktenbestandes und einer Beschäftigung mit den fachwissenschaftlichen Grundlagen der ihnen zu Grunde liegenden Sachkomplexe unter Umständen auch weitergehende Ermittlungen, die ihrer Natur gemäß dem Hauptsacheverfahren vorbehalten sind.
Vgl. in diesem Zusammenhang OVG NRW, Beschluss vom 8. Juli 2013 - 10 B 268/12.NE -, juris Rn. 21.
4. Bei der angesichts der offenen Erfolgsaussichten in der Hauptsache gebotenen Folgenabwägung streitet in maßgeblicher Weise zu Gunsten des Antragstellers in seiner Gestalt als Sachwalter u. a. auch von Vogelschutzgebieten, dass die von ihm befürchteten, etwaigen erheblichen Beeinträchtigungen den unionsrechtlich gebotenen Schutz von Vogelschutzgebieten betreffen.
Vgl. zur Maßgeblichkeit dieses Aspekts im Rahmen einer Folgenabwägung BVerwG, Beschluss vom 15. Juni 2021 - 4 VR 6.20 -, juris Rn. 19.
Zudem wäre die mögliche Verwirklichung von Verstößen gegen diese Vorgaben des Unionsrechts (jedenfalls regelmäßig) auch irreversibel. Anders als bei einem Hängebeschluss sind dabei im Rahmen der Folgenabwägung nicht nur die - hier von den Beteiligten (verstärkt) in den Blick genommenen - kurzfristig anstehenden (Bau-) Maßnahmen zu berücksichtigen; vielmehr ist der gesamte Zeitraum bis zur Entscheidung in der Hauptsache maßgeblich.
Öffentliche Belange, die diese gewichtigen Interessen überwiegen, sind nicht ersichtlich. Insbesondere handelt es sich bei der Verwirklichung des hier in Rede stehenden Bebauungsplans, mit dem die planungsrechtlichen Voraussetzungen für eine gewerblich-industrielle Nutzung von Teilflächen eines ehemaligen britischen Militärstandorts geschaffen werden sollen, nicht um eine Maßnahme, die im Interesse des allgemeinen Wohls unaufschiebbar wäre. Hinsichtlich der eintretenden Verzögerung hat die Antragsgegnerin schon nicht (substantiiert) vorgetragen, dass sich diese unmittelbar finanziell auf ihre öffentlichen Haushalte oder sonst negativ auf Allgemeininteressen auswirkt. Nichts Anderes würde gelten, wenn die finanziellen Interessen Dritter (z. B. der Eigentümerin der Grundstücke im Plangebiet) Berücksichtigung fänden, zumal auch diese nicht ansatzweise substantiiert worden sind.
Bei dieser Sachlage ist die vorläufige Außervollzugsetzung des Bebauungsplans auch unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die Bauleitpläne Normcharakter haben und sie ihre gesetzlich zugewiesene Entwicklungs- und Ordnungsfunktion auch im Falle ihrer Anfechtung grundsätzlich bis zur etwaigen Erklärung ihrer Unwirksamkeit durch das Normenkontrollgericht erfüllen sollen, unabweisbar.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).