OVG NRW: Keine Umdeutung einer Nichtzulassungsbeschwerde in Zulassungsantrag (§ 124a VwGO)

Oberverwaltungsgericht NRW · 2 A 3250/21 · 25.04.2022

KI-Zusammenfassung

Die Klägerin begehrte die Zulassung der Berufung gegen ein Urteil, das ihre Klage gegen eine bauaufsichtliche Stilllegungs- und Gebührenverfügung abgewiesen hatte. Sie hatte fristgerecht jedoch ausdrücklich nur „Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Berufung“ eingelegt. Das OVG lehnte den Antrag ab, weil die Erklärung nicht fristwahrend in einen Zulassungsantrag umgedeutet werden könne und die geltend gemachten Zulassungsgründe zudem nicht durchgriffen. Materiell bestätigte es die Genehmigungsbedürftigkeit der baulichen Änderungen (tragendes Bauteil) und der Nutzungsänderung von Schwimmhalle zu „Wellnessbereich“.

Ausgang: Antrag auf Zulassung der Berufung abgelehnt; das erstinstanzliche Urteil bleibt rechtskräftig.

Abstrakte Rechtssätze

Ein von einem anwaltlich vertretenen Beteiligten eindeutig eingelegter Rechtsbehelf kann nach Fristablauf nicht in einen anderen Rechtsbehelf umgedeutet werden, wenn beide unterschiedlichen Zwecken dienen.

Ein Antrag auf Zulassung der Berufung nach § 124a Abs. 4 VwGO ist fristgebunden; eine nach Fristablauf abgegebene Klarstellung der tatsächlich beabsichtigten Rechtsmitteleinlegung wahrt die Antrags- und Begründungsfristen nicht.

Eine genehmigungsbedürftige Änderung einer baulichen Anlage liegt vor, wenn durch Einbauten eine nicht nur unerhebliche Umgestaltung erfolgt, insbesondere wenn tragende Bauteile geschaffen oder verändert werden.

Eine genehmigungsbedürftige Nutzungsänderung liegt bereits dann vor, wenn die neue Nutzung anderen oder weitergehenden bauordnungs- oder bauplanungsrechtlichen Anforderungen unterliegen kann; die abschließende Prüfung erfolgt im Genehmigungsverfahren.

Die Bauaufsichtsbehörde darf Bauarbeiten insgesamt stilllegen, wenn die genehmigungsbedürftigen, nicht genehmigten Maßnahmen ein einheitliches Vorhaben betreffen und eine Teilstilllegung den Verstoß nicht hinreichend erfasst.

Vorinstanzen

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 28 K 1623/20

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des zweitinstanzlichen Verfahrens.

Der Streitwert wird auch für das zweitinstanzliche Verfahren auf 15.100,-- Euro festgesetzt.

Gründe

Das Rechtsmittel der Klägerin bleibt ohne Erfolg.

Es spricht bereits Vieles dafür, dass der Antrag unzulässig ist, weil innerhalb der Frist des § 124a Abs. 4 Satz 1 VwGO kein Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt wurde. Vielmehr hat die anwaltlich vertretene Klägerin innerhalb der Monatsfrist ausdrücklich und lediglich eine „Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 18.11.2021, Az. 28 K 1623/20“ erhoben.

Der Inhalt der anwaltlichen Prozesserklärung ist damit unmissverständlich und bietet keinerlei Anhalt für ein vom Wortlaut abweichendes Verständnis. Hieran ändert sich nichts dadurch, dass eine Nichtzulassungsbeschwerde im Bereich der Verwaltungsgerichtsordnung nur im Revisionsverfahren statthaft ist. Es dürfte angesichts dessen auch nicht in Betracht kommen, die erhobene Nichtzulassungsbeschwerde in einen Antrag auf Zulassung der Berufung umzudeuten. Die beiden Rechtsbehelfe betreffen unterschiedliche Gegenstände und sind nicht austauschbar. Der Antrag auf Zulassung der Berufung bezweckt ausschließlich die Zulassung dieses Rechtsmittels durch das Berufungsgericht nach Maßgabe der Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 VwGO. Eine Nichtzulassungsbeschwerde betrifft hingegen eine hierauf gerichtete Entscheidung des Ausgangsgerichts, die sich im Übrigen lediglich auf die – hier offensichtlich nicht gegebenen und von der Klägerin nachfolgend auch nicht geltend gemachten - Berufungszulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO (vgl. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO) beziehen könnte. Sie haben – gerade im vorliegenden Fall - mithin unterschiedliche Anknüpfungspunkte. Im Übrigen ist das Verwaltungsgericht nach § 124a Abs. 1 Satz 2 VwGO zu einer Nichtzulassung der Berufung gerade nicht befugt.

Die von der anwaltlich vertretenen Klägerin angebrachte Beschwerde kann nach Ablauf der Antragsfrist des § 124a Abs. 4 Satz 1 VwGO nicht in einen Antrag auf Zulassung des Rechtsmittels umgedeutet werden. Mangels entsprechenden Anhalts kann die unzulässige Beschwerde eines anwaltlich vertretenen Rechtsmittelführers nicht als (fristwahrender) Antrag auf Zulassung der Berufung angesehen werden. Ein von einem Anwalt eindeutig eingelegter Rechtsbehelf kann jedenfalls dann nicht in einen anderen umgedeutet werden, wenn die Rechtsbehelfe - wie hier - unterschiedlichen Zwecken dienen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. August 2008 - 6 C 32.07 -, NJW 2009, 162, m. w. N.; Beschlüsse vom 12. August 2008 – 6 B 50.08 –, juris Rn. 5 ff., und vom 9. Februar 2005 – 6 B 75.04 –, juris Rn. 11 f.; OVG NRW, Beschlüsse vom 13. Dezember 2019 – 2 A 4183/19 -, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 24. April 2020 – 6 B 10.20 -, juris, vom 17. Mai 2018 – 4 A 1268/18.A -, juris, und vom 15. Dezember 2017 – 7 A 2570/17 -, juris.

Die Antragsfrist lief am 20. Dezember 2021 ab, ohne dass eine weitere Stellungnahme der Klägerin eingegangen wäre. Die mit Schriftsatz vom 18. Januar 2022 erfolgte Mitteilung, dass „keine Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Berufung gemeint war, sondern der Antrag auf Zulassung der Berufung“, wahrte die Frist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO nicht.

Die (Un-)Zulässigkeit des Rechtsmittels bedurfte vorliegend indes keiner abschließenden Klärung. Denn der ausweislich des Begründungsschriftsatzes vom 18. Januar 2022 in unklarer Zuordnung auf die Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nrn. 1 und 5 VwGO gestützte Antrag auf Zulassung der Berufung bleibt jedenfalls in der Sache ohne Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag,

die Ordnungsverfügung und den Gebührenbescheid der Beklagten vom 20. Februar 2020 aufzuheben,

im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, die Stilllegungsverfügung sei rechtmäßig, insbesondere habe die Beklagte sie auf die formelle Illegalität des Bauvorhabens stützen können. Die von der Klägerin durchgeführten Arbeiten und Maßnahmen an dem als „Überdachung eines Schwimmbeckens“ genehmigten Gebäude bedürften einer Baugenehmigung, die hier nicht erteilt worden sei. Mit den vorgenommenen Arbeiten sei eine Änderung des Gebäudes verbunden. Darunter sei eine nicht nur unerhebliche Umgestaltung einer baulichen Anlage zu verstehen. Eine solche sei hier namentlich durch den Einbau des „Podestes“ in das Schwimmbecken erfolgt. Zumindest diese Maßnahme sei auch nicht verfahrensfrei nach § 62 BauO NRW. Es handele sich nämlich um ein tragendes Bauteil, sodass eine Anwendung des § 62 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 a) BauO NRW ausscheide. Die Balkenkonstruktion nehme die Last des darauf aufgebrachten Bodens auf, durch den das Schwimmbecken abgedeckt werde. Insofern handele es sich unzweifelhaft um ein tragendes Bauteil. Angesichts dessen könne offenbleiben, ob und inwieweit die Statik des Dachstuhls verändert worden sei und es auch deswegen einer Baugenehmigung bedurft hätte. Zudem liege in der Umgestaltung der Schwimmhalle in einen „Wellnessbereich“ eine genehmigungsbedürftige Nutzungsänderung. Durch die Baugenehmigung vom 29. Mai 1974 sei die „Überdachung eines Schwimmbeckens“ zugelassen worden. Nach den zugehörigen Bauvorlagen umfasse dies ein Gebäude in Gestalt einer Einraumhalle zur Einhausung eines Schwimmbeckens. Hierbei handele es sich ganz offenkundig nicht um eine Wohnnutzung. Vielmehr sei eine Festlegung auf eine Nutzung des Gebäudes als „Schwimmhalle“ erfolgt. Diese Nutzungsgenehmigung decke die von der Klägerin gewünschte Nutzung als „Wellnessbereich“ in keiner Weise. Aufgrund des Einziehens von Wänden, des Einbaus von Sanitäranlagen (Toilette, Waschbecken und Dusche) und einer Sauna stellten sich andere und weitergehende Anforderungen bauordnungsrechtlicher Art, wie im Besonderen in Bezug auf den Brandschutz und die Abwasserbeseitigung. Soweit die Klägerin einwende, dass eine Dusche und eine Sauna im Gebäude vorhanden gewesen seien, verkenne sie, dass diese nicht Gegenstand der Baugenehmigung vom 29. Mai 1974 gewesen seien. Vor diesem Hintergrund sei die Einstellungsverfügung auch ermessensfehlerfrei. Namentlich sei die Beklagte nicht verpflichtet gewesen, sich auf eine Teilstilllegung zu beschränken. Der ohne erforderliche Baugenehmigung aufgenommenen Nutzungsänderung könne nur durch eine umfängliche Einstellung der Bauarbeiten begegnet werden.

Diese nicht zuletzt nach dem Verfahrensablauf ohne weiteres nachvollziehbaren Ausführungen des Verwaltungsgerichts stellen weder eine (verfahrensfehlerhaft zustande gekommene) Überraschungsentscheidung dar noch begegnen sie unter Zugrundelegung des Zulassungsvorbringens der Klägerin ernstlichen Richtigkeitszweifeln.

Mit den die Entscheidung für sich genommen tragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts dazu, dass es sich bei der Konstruktion, die das früher vorhandene Schwimmbecken mit einem Fußboden versieht, der zum Betreten von Menschen und zum Einbringen von Möbeln, sanitären Einrichtungen und Fitnessgeräten gedacht und geeignet ist und damit zweifelsfrei ein tragendes Bauteil darstellt, um eine genehmigungsbedürftige, hier jedoch nicht genehmigte Änderung des Gebäudes handelt, setzt sich die Klägerin inhaltlich nicht auseinander. Entgegen ihrer Auffassung rechtfertigt diese Feststellung in Anbetracht des Umstandes, dass dies nahezu die gesamte, jedenfalls aber die ganz überwiegende Grundfläche des Gebäudes betrifft, und die von ihr vorgenommenen Arbeiten nicht zuletzt ausweislich des von ihr überreichten Grundrisses ein einheitliches Bauvorhaben darstellen, auch für sich genommen die erfolgte Stilllegung der Bauarbeiten insgesamt. Dies gilt umso mehr, als die damit vorliegende Änderung des Baukörpers und seiner Funktion den Bestandsschutz für das bisherige Gebäude beseitigt haben dürfte und weder dargelegt noch ersichtlich ist, dass eine neue Baugenehmigung angesichts der Lage des Grundstücks im Landschaftsschutzgebiet erteilt werden könnte. Auch diese Frage ist indes abschließend erst in einem Baugenehmigungsverfahren zu klären, begründet aber bereits für sich genommen dessen Erforderlichkeit, um die es im Rahmen der Stilllegungsverfügung allein geht.

Vor diesem Hintergrund bedarf es auch im vorliegenden Verfahren keiner Entscheidung dazu, ob die Statik des Dachstuhls ebenfalls verändert worden ist. Dies mag in einem allfälligen Baugenehmigungsverfahren geklärt werden. Insofern merkt der Senat lediglich an, dass hierfür jedenfalls hinreichende Anhaltspunkte bestehen, nachdem sich die Klägerin aus nicht nachvollziehbaren Gründen geweigert hat, eine vollständige Fassung der von ihr offensichtlich nur auszugsweise überreichten statischen Berechnung vorzulegen und die unzureichenden Angaben nach den plausiblen und unwidersprochen gebliebenen Ausführungen der Beklagten deutlich für Änderungen der tragenden Konstruktion sprechen.

Unbeschadet dessen liegt auch unter Würdigung des Vortrags im Zulassungsverfahren auf der Hand, dass das Verwaltungsgericht hier zu Recht von einer genehmigungsbedürftigen, aber nicht genehmigten Nutzungsänderung ausgegangen ist. Mit ihren Auslassungen verkennt die Klägerin bereits grundsätzlich, dass eine genehmigungsbedürftige Nutzungsänderung bereits dann vorliegt, wenn die Möglichkeit besteht, die neue Nutzung könnte anderen oder weitergehenden Anforderungen bauordnungs- oder bauplanungsrechtlicher Art unterworfen sein. Ob dies tatsächlich der Fall ist, ist hingegen in dem genau deshalb erforderlichen Baugenehmigungsverfahren zu klären. Schon aus diesem Grund begegnet es keinen Bedenken, dass das Verwaltungsgericht die konkret in Betracht kommenden Normen nicht bezeichnet, sondern sich darauf beschränkt hat, allgemein auf die Aspekte hinzuweisen, die von dem Änderungsvorhaben jedenfalls berührt werden. Hiermit wird sich ein Genehmigungsverfahren jedenfalls beschäftigen müssen, ohne dass dies der „Spekulation“ der Klägerin überlassen bliebe. Ihr obliegt es schlicht, den erforderlichen Bauantrag zu stellen und die Prüfung der Beklagten abzuwarten, bevor gegebenenfalls Bauarbeiten durchgeführt oder – wie hier – fortgeführt werden.

Entgegen der Auffassung der Klägerin verstößt diese Annahme auch nicht gegen Denkgesetze. Soweit der Landesgesetzgeber in § 62 BauO NRW bestimmte einzelne bauliche Änderungen verfahrensfrei gestellt hat, betrifft dies lediglich den Fall, dass die Nutzung als solche nicht geändert wird, wie es hier indes zweifellos bei der nach den Angaben der Klägerin beabsichtigten Nutzung des als Schwimmhalle genehmigten Gebäudes zu einem „Wellnessbereich“ der Fall ist. Insoweit beschränkt sich das Vorhaben im Übrigen auch nicht auf das Einziehen von Wänden, sondern – neben einer vollständig neuen Fußbodenkonstruktion – etwa auch auf die Errichtung einer Dusche, eines WCs und einer Sauna. Hinzu kommt ein in dem vorgelegten Grundriss eingezeichneter „HAR“, der für sich genommen indes für die beabsichtigte Nutzung zumindest ungewöhnlich ist. Dass sich mit dem Einbau vorgenannter Einrichtungen zumindest Fragen der Abwasserbeseitigung und – namentlich im Hinblick auf die Sauna – des Brandschutzes sowie – wie gesagt – der Statik stellen können, liegt indes auf der Hand. Mit Blick auf den Vortrag der Klägerin zur erforderlichen Entwässerung eines Schwimmbeckens ist lediglich darauf hinzuweisen, dass es sich insoweit jedenfalls um andere Fragen handelt, als sie sich etwa bei der Nutzung einer Toilette oder einer Dusche stellen, zumal hier offenbar nur eine Abwasserbeseitigung über eine Kleinkläranlage in Rede steht. Diese Gesichtspunkte sind indes – wie gesagt – nicht schon bei der Frage der Nutzungsänderung, sondern erst im deshalb erforderlichen Genehmigungsverfahren zu klären.

Entgegen der wiederholt geäußerten Annahme der Klägerin bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass eine Sauna oder eine Dusche bereits im Jahre 1974 im Rahmen der Genehmigung der Schwimmhalle („Überdachung eines Schwimmbeckens“) zugelassen worden sein könnten. Die grüngestempelten Bauvorlagen enthalten solches nicht, weder in der Baubeschreibung (Seite 71 der Genehmigungsakte) noch im Grundriss (Seite 65) ist eine Dusche oder gar eine Sauna erwähnt oder eingetragen; sie erscheinen im Übrigen auch mit Blick auf die seinerzeit offenbar geltend gemachten gesundheitlichen Beeinträchtigungen und den „ganz schlichte[n] … in der Art einer Jagdhütte bzw. eines Gartenhäuschens errichtete[n] Holzbau“ auch sonst nicht von der seinerzeitigen Maßnahme umfasst. Auf welchen „Grundriss“ in einer angeblich nicht paginierten Bauakte sich die Klägerin in diesem Zusammenhang bezieht, erschließt sich im Weiteren nicht. Weder gibt es nichtpaginierte Akten noch ein weiteres Genehmigungsverfahren für die Schwimmhalle.

Ebenso wenig ist ersichtlich, dass vorgenannte inhaltliche Erwägungen des Verwaltungsgerichts die Klägerin überrascht haben könnten oder es insoweit an Hinweisen gefehlt hätte. Die hier aufgeworfenen Fragestellungen waren bereits in der Begründung der angefochtenen Verfügung enthalten und offensichtlich auch Thema des durchgeführten Ortstermins. Dass das Verwaltungsgericht diese Fragen für wesentlich halten würde, musste sich zumindest einem verständigen Beteiligten, wie es hier zumindest für die Prozessbevollmächtigten der Klägerin zu unterstellen ist, aufdrängen. Zu einer Verletzung des rechtlichen Gehörs führt es angesichts dessen nicht, wenn ein Beteiligter diese Hinweise lediglich nicht zur Kenntnis nehmen will.

Zu keinem anderen Ergebnis führen schließlich die abschließenden „rechtlichen Erwägungen“, die die Klägerin unter 2. anstellt. Ihre Annahme, eine Nutzungsänderung liege schon deshalb nicht vor, weil ein überdachtes Schwimmbad nach der Wohnflächenverordnung zur Wohnfläche zähle, liegt unter gleich mehreren Aspekten neben der Sache. Zum einen ist weder ersichtlich noch wird es von der Klägerin auch nur ansatzweise dargelegt, inwieweit die Wohnflächenverordnung für die Frage der baurechtlichen Genehmigungsbedürftigkeit von Bedeutung sein könnte. Diese verfolgt nach ihrem § 1 Abs. 1 lediglich förderungsrechtliche Zielsetzungen im Sinne des Wohnraumförderungsgesetzes, nicht aber solche des Bauplanungsrechts oder der bauordnungsrechtlichen Gefahrenabwehr. Darüber hinaus zählen Schwimmbäder nur dann zur Wohnfläche, wenn sie ausschließlich zur Wohnung gehören. Damit dürfte ein eigenes Gebäude, wie es hier zu prüfen ist, nicht erfasst sein. Schließlich gehört ein Schwimmbad auch nicht zu den „normalen“ Wohnräumen, es ist nach § 4 Nr. 3 WoFlV vielmehr nur zur Hälfte bei der Bestimmung der Wohnfläche einzurechnen. Danach läge hier selbst nach der Argumentation der Klägerin eine wesentliche Änderung vor, weil ein Fitnessraum oder ein Wellnessbereich in vollem Umfang auf die Wohnfläche anzurechnen wäre. Lediglich ergänzend weist der Senat darauf hin, dass die Beklagte bei der von ihr im Rahmen eines früheren Genehmigungsverfahrens vorgenommenen Wohnflächenberechnung die Schwimmhalle gerade nicht eingerechnet hat, wie sich etwa zweifelsfrei aus dem Ablehnungsbescheid vom 11. September 2018 ergibt.

Demgegenüber ist die von der Klägerin bemühte Frage der Befangenheit von Mitarbeitern der Beklagten, genauer gesagt der fehlenden Durchführung des Verfahrens nach § 21 VwVfG NRW, hier schon deshalb ohne Belang, weil die angefochtene Verfügung vom 20. Februar 2020 datiert, der Befangenheitseinwand indes erstmals am 10. März 2020 erhoben worden ist. Frühestens zu diesem Zeitpunkt könnte auch ein Grund der Behördenleitung bekannt geworden sein, der an der Unbefangenheit ihrer Mitarbeiter Zweifel hätte aufkommen lassen können.

Unbeschadet dessen ist bei der erforderlichen objektiven Betrachtung aus der Sicht eines verständigen Dritten allerdings kein Grund ersichtlich, der solche Zweifel aufkommen lassen könnte. Soweit die Klägerin in ihrem Begründungsschriftsatz vom 18. Januar 2022 behauptet, sie sei mehrfach von den beteiligten Mitarbeitern der Beklagten der Lüge bezichtigt worden, widerspricht dies bereits ihren Angaben im Schreiben vom 10. März 2020 an die Beklagte selbst. Dort räumt sie vielmehr ein, ein solcher Vorwurf sei auch auf drängenste Nachfrage ausdrücklich verneint worden. Bemerkenswerterweise ist diesem Dialog offensichtlich vorausgegangen, dass der Sohn und Prozessbevollmächtigte der Klägerin den Mitarbeiter der Beklagten sogar körperlich bedrängt hatte. Nach eigener Darstellung ist er ihm „körperlich näher als unbedingt notwendig“ gekommen. Dass seitens der Beklagten bei dem Ortstermin eine angesichts der geplanten Aufteilung des Nebengebäudes und der bekannten, seit 2010 verfolgten Absichten, die Schwimmhalle zu Wohnzwecken zu nutzen, eine solche, objektiv durchaus naheliegende Vermutung geäußert worden sein mag und der Sohn der Klägerin dies in einem bestimmten Sinne verstanden hat, zeigt dann keine unsachliche Einstellung – jedenfalls nicht eine solche auf Seiten der Vertreter der Beklagten. Hierauf ist die angegriffene Ordnungsverfügung im Übrigen weder gestützt noch bestand hierfür Veranlassung, weil sich die formelle Rechtswidrigkeit der Bauarbeiten, wie vorstehend noch einmal dargelegt, aus anderen Gründen hinreichend ergab.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG und folgt – auch in der Begründung – der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung.

Der Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO. Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags ist das angegriffene Urteil rechtskräftig, § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO.