GFG 2022: Differenzierte fiktive Hebesätze nach Kreisstatus verfassungsgemäß

Verfassungsgerichtshof NRW · VerfGH 115/22 · 18.11.2025

KI-Zusammenfassung

Acht kreisfreie Städte griffen § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 an, weil höhere fiktive Hebesätze ihre Steuerkraftmesszahl und damit Schlüsselzuweisungen sowie die Landschaftsumlage nachteilig beeinflussten. Streitpunkt war, ob die Differenzierung nach Kreisfreiheit/Kreisangehörigkeit gegen interkommunale Gleichbehandlung und Systemgerechtigkeit verstößt. Der VerfGH NRW wies die Kommunalverfassungsbeschwerde zurück: Der Gesetzgeber durfte mangels allgemein anerkannter Methode zur Realsteuerpotenzialmessung typisierend an den Rechtsstatus anknüpfen und stützte sich vertretbar auf empirische Evidenz. Eine spiegelbildliche Differenzierung auf der Bedarfsseite oder die Berücksichtigung von Konsolidierungspflichten bei Bedarf/Steuerkraft sei nicht erforderlich.

Ausgang: Kommunalverfassungsbeschwerde gegen differenzierte fiktive Realsteuerhebesätze im GFG 2022 zurückgewiesen.

Abstrakte Rechtssätze

Der Landesgesetzgeber verfügt bei der Ausgestaltung des kommunalen Finanzausgleichs über einen weiten Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum; verfassungsrechtlich unzulässig sind nur willkürliche, sachlich unvertretbare Differenzierungen zwischen Gemeinden.

Fiktive Realsteuerhebesätze zur Ermittlung der Steuerkraftmesszahl sind verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig, weil sie den Finanzausgleich von der Hebesatzentscheidung der einzelnen Gemeinde unabhängig machen und strategische Hebesatzpolitik im Ausgleichssystem vermeiden.

Mangels wissenschaftlich allgemein anerkannter Methode zur Bestimmung kommunaler Realsteuererhebungspotenziale darf der Gesetzgeber typisierend auf ein von der Gemeinde nicht disponierbares Merkmal abstellen, sofern die verfügbaren Erkenntnismöglichkeiten ausgeschöpft und die Annahmen nicht offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar sind.

Für die verfassungsrechtliche Beurteilung der Differenzierung fiktiver Hebesätze ist die konkrete Ursache unterschiedlicher tatsächlicher Hebesätze (z.B. Konsolidierungsdruck) grundsätzlich unerheblich, weil die Steuerkraftermittlung typisierend und unabhängig von den individuellen Motiven kommunaler Hebesatzbeschlüsse ausgestaltet ist.

Aus dem Gebot der Systemgerechtigkeit folgt keine Pflicht, Differenzierungskriterien der Steuerkraftermittlung spiegelbildlich in der Bedarfsermittlung oder durch getrennte Schlüsselmassen zu übernehmen, da Bedarf (Ausgangsmesszahl) und Steuerkraft (Steuerkraftmesszahl) systematisch getrennt und unabhängig ermittelt werden.

Leitsatz

Die im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs durch das Gemeindefinan­zierungsgesetz 2022 normierte Ermittlung der Steuerkraftzahlen der Gewerbe­steuer und Grundsteuer B anhand von fiktiven Hebesätzen, deren Höhe nach der Rechtsstellung der Gemeinde als kreisfrei oder kreisangehörig differenziert ist (§ 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022), verstößt nicht gegen das Gebot der interkom­munalen Gleichbehandlung mitsamt dem Gebot der Systemgerechtigkeit.

Der Gesetzgeber hat im Rahmen seines Gestaltungsspielraumes bei der Ausge­staltung des kommunalen Finanzausgleichs in verfassungsrechtlich zulässiger Weise an die Rechtsstellung als kreisfrei oder kreisangehörig als Differenzie­rungskriterium bei den fiktiven Realsteuerhebesätzen anknüpfen können. Der Verfassungsgerichtshof kann nicht feststellen, dass die nach Rechtsstellung dif­ferenzierten fiktiven Realsteuerhebesätze zur Steuerkraftermittlung offensichtlich ungeeignet sind.

Nach Ausschöpfung der umfassenden verfügbaren Erkenntnismöglichkeiten hat sich der Gesetzgeber unter Berücksichtigung der vorhandenen finanzwissen­schaftlichen Positionen dafür entschieden, der Rechtsstellung der Gemeinde als kreisfrei oder kreisangehörig maßgebliche Bedeutung für die Abbildung von Steu­ererhebungspotentialen beizumessen und auf dieses Merkmal als Differen­zierungskriterium abzustellen. Der Gesetzgeber hat eine empirische Evidenz sei­ner Entscheidung zugrunde gelegt, die nicht schlichtweg falsch oder unvertretbar erscheint, zumal die verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Differen­zierungsgrad bei der Erfassung und typisierenden Einordnung der Gemeinden nach ihrer Realsteuerkraft nicht überspannt werden dürfen.

Die „Ursache“ für die jeweiligen Realsteuerhebesätze der Gemeinden ist für das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung verfassungsrechtlich unerheblich. Die Steuerkraftermittlung nach dem Gemeindefinanzierungsgesetz zeichnet sich dadurch aus, dass sie von der Willensentscheidung der einzelnen Gemeinde und damit von den insoweit entscheidenden tatsächlichen Verhältnissen der jeweili­gen Gemeinde unabhängig ist.

Die Normierung von nach Rechtsstellung differenzierten fiktiven Realsteuerbe­sätzen ist unter dem Gesichtspunkt der Sachgerechtigkeit vertretbar und begrün­det keinen Widerspruch im System des kommunalen Finanzausgleichs. Dabei kann offen bleiben, ob das Gebot der Systemgerechtigkeit auch „übergreifend“ gleichsam auf der Seite der Finanzbedarfs- und Steuerkraftermittlung anzuwen­den ist.

Der Gesetzgeber ist nicht verpflichtet gewesen, auch im Rahmen der Ermittlung der Ausgangsmesszahl nach der Rechtsstellung der Gemeinde als kreisfrei oder kreisangehörig zu differenzieren, d.h. die Rechtsstellung als Bedarfsindikator zu berücksichtigen. Die Ermittlungen der Ausgangsmesszahl und Steuerkraftmess­zahl erfolgen unabhängig voneinander. Dies folgt sowohl aus der normsystema­tischen Stellung der § 8 und § 9 GFG 2022 als auch aus dem Sinn und Zweck des kommunalen Finanzausgleichs.

Der Umstand, ob bzw. dass eine Gemeinde haushaltsrechtlichen Konsolidie­rungspflichten aus Haushaltssicherung oder Haushaltssanierung nach dem Stär­kungspakt Stadtfinanzen unterliegt, ist weder im Rahmen der Ermittlung der Steu­erkraftmesszahl noch der Ermittlung der Ausgangsmesszahl zu beachten. Dieser Umstand ist vielmehr das Ergebnis der Relation zwischen Ausgangsmesszahl und Steuerkraftmesszahl. Erst hierdurch bzw. die Ableitung der Schlüsselzuwei­sung wird deutlich, ob und in welcher Höhe eine Gemeinde Schlüsselzuweisun­gen erhält und damit „finanzschwach“ oder „finanzstark“ im Sinne des Gemein­definanzierungsgesetzes 2022 ist.

Tenor

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen. 

Gründe

A.

Die Beschwerdeführerinnen sind acht nordrhein-westfälische kreisfreie Städte. Sie wenden sich mit ihrer Kommunalverfassungsbeschwerde gegen die Bestimmung ihrer Steuerkraftmesszahl durch das Gesetz zur Regelung der Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und Gemeindeverbände im Haus­haltsjahr 2022 vom 17. Dezember 2021 (Gemeindefinanzierungsgesetz 2022 – GFG 2022, GV. NRW. S. 1493).

I.

1. Gegenstand des Verfahrens sind die Regelungen des § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022, die Relevanz bei der Bestimmung der Steuerkraftmesszahl einer Gemeinde und damit der einer Gemeinde im Rahmen des Finanzausgleichs zukommenden Schlüsselzuweisungen haben.

Die Beschwerdeführerinnen wenden sich dagegen, dass im Rahmen der Ermittlung der Steuerkraftmesszahlen hinsichtlich der Gewerbesteuer und Grundsteuer B eine Differenzierung bei den anzuwendenden fiktiven Hebesätzen nach der Rechtsstel­lung der Gemeinde als kreisfrei oder kreisangehörig vorgenommen wird, die bei den Beschwerdeführerinnen zu einer unzutreffend erhöhten Steuerkraftmesszahl führe.

2. Die Gemeinden und Gemeindeverbände erhalten vom Land Nordrhein-Westfalen im Wege des Finanz- und Lastenausgleichs zur Ergänzung ihrer eigenen Erträge nach den Regelungen der Gemeindefinanzierungsgesetze allgemeine und zweck­gebundene Zuweisungen für die Erfüllung ihrer Aufgaben (§ 1 Abs. 2 GFG 2022).

a) Für das Haushaltsjahr 2022 stellte das Land hierfür einen Prozentsatz von 23 v.H. (Verbundsatz) seines Anteils an der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer und der Umsatzsteuer (Gemeinschaftsteuern) zur Verfügung (§ 2 Abs. 1 Satz 1 GFG 2022) und beteiligte die Gemeinden und Gemeindeverbände in Höhe des Verbund­satzes an vier Siebteln seiner Einnahmen aus der Grunderwerbsteuer (§ 2 Abs. 1 Satz 2 GFG 2022). Nach weiteren Bereinigungen gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 1 bis 12 GFG 2022 und dem Vorwegabzug nach § 3 GFG 2022 stand eine Finanzausgleichs­masse in Höhe von 14.052.300.000 Euro zur Verfügung (Anlage 1 zum GFG 2022), die auf Schlüsselzuweisungen, Investitionspauschalen, Klima- und Forstpauschale, Aufwands- und Unterhaltungspauschale, fachbezogene Sonderpauschalen und Be­darfszuweisungen aufgeteilt wurde (§ 4 GFG 2022). Für Schlüsselzuweisungen wurde insgesamt ein Betrag von 11.816.400.200 Euro zur Verfügung gestellt. Davon betrug der Anteil für die Gemeinden 9.275.218.800 Euro, für die Kreise 1.382.368.600 Euro und für die Landschaftsverbände 1.158.812.800 Euro (§ 6 GFG 2022).

b) Ob und in welcher Höhe einzelnen Gemeinden Schlüsselzuweisungen zustan­den, ergibt sich nach § 5 Abs. 2 GFG 2022 aus der Gegenüberstellung der Aus­gangsmesszahl (§ 8 GFG 2022; ~ Finanzbedarf) und der Steuerkraftmesszahl (§ 9 GFG 2022; ~ Steuerkraft). Jede Gemeinde erhielt als Schlüsselzuweisung 90 Pro­zent des Unterschiedsbetrags zwischen der maßgeblichen Ausgangsmesszahl und der maßgeblichen Steuerkraftmesszahl (§ 7 Abs. 1 GFG 2022). Erreichte oder über­schritt die Steuerkraftmesszahl die Ausgangsmesszahl, so erhielt die Gemeinde keine Schlüsselzuweisung (§ 7 Abs. 2 GFG 2022).

aa) Die Ausgangsmesszahl, d.h. der Finanzbedarf, einer Gemeinde wird nach § 8 Abs. 1 GFG 2022 ermittelt, indem der Gesamtansatz mit dem einheitlichen Grund­betrag gemäß § 28 Abs. 1 Satz 2 GFG 2022 vervielfältigt wird. Der Gesamtansatz wird gemäß § 8 Abs. 2 GFG 2022 aus dem Hauptansatz (§ 8 Abs. 3 Satz 1 GFG 2022) unter Berücksichtigung von Bevölkerungsveränderungen, dem Beschultenan­satz, dem Soziallastenansatz, dem Zentralitätsansatz und dem Flächenansatz ge­bildet. Der einheitliche Grundbetrag wird in der Weise festgesetzt, dass der für Schlüsselzuweisungen zur Verfügung gestellte Betrag aufgebraucht wird (§ 28 Abs. 1 Satz 2 GFG 2022).

bb) Die Berechnung der Steuerkraftmesszahl, d.h. der Steuerkraft, einer Gemeinde richtet sich nach § 9 GFG 2022. Die Steuerkraft ergibt sich aus der Summe der für die Gemeinden geltenden Steuerkraftzahlen der Gewerbesteuer, der Grundsteuern, des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer, des jeweiligen Abrechnungsbetrages für das Jahr 2019 nach § 7 des Einheitslastenabrechnungsgesetzes NRW vom 9. Februar 2010 (GV. NRW. S. 127), das zuletzt durch Gesetz vom 1. Dezember 2020 (GV. NRW. S. 1112) geändert wor­den ist, und der jeweiligen Gewerbesteuerausgleichszahlung nach dem Gewerbe­steuerausgleichsgesetz NRW vom 1. Dezember 2020 (GV. NRW. S. 1111), soweit diese gemäß § 2 Abs. 5 Satz 2 Gewerbesteuerausgleichsgesetz NRW nicht als der Gemeinde im ersten Halbjahr 2020 zugeflossen gilt, abzüglich der Steuerkraftzahl der Gewerbesteuerumlage in der Referenzperiode nach § 27 Abs. 8 GFG 2022 (= 1. Juli 2020 bis 30. Juni 2021).

Das für die entsprechenden Steuerkraftmesszahlen maßgebliche Aufkommen an Gewerbesteuer und Grundsteuer B wird nach den von den Beschwerdeführerinnen angegriffenen Regelungen der § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 unter Berücksich­tigung von fiktiven Hebesätzen ermittelt, deren Höhe – im Gegensatz zu den voran­gegangenen Haushaltsjahren und wogegen sich die Beschwerdeführerinnen wen­den – von der Rechtsstellung der Gemeinde als kreisfrei oder kreisangehörig ab­hängig ist.

Bei der Gewerbesteuer werden gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 GFG 2022 als Steuerkraft­zahlen zugrunde gelegt das Ist-Aufkommen des ersten Halbjahres der Referenz­periode, geteilt durch den im ersten Halbjahr der Referenzperiode tatsächlich fest­gesetzten Hebesatz, addiert zu dem Ist-Aufkommen des zweiten Halbjahres der Re­ferenzperiode, geteilt durch den im zweiten Halbjahr der Referenzperiode tatsäch­lich festgesetzten Hebesatz, multipliziert mit 435 bei den kreisfreien Städten und multipliziert mit 414 bei den kreisangehörigen Städten und Gemeinden.

Bei der Grundsteuer B werden gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 3 GFG 2022 als Steuerkraft­zahlen zugrunde gelegt das Ist-Aufkommen des ersten Halbjahres der Referenzpe­riode, geteilt durch den im ersten Halbjahr der Referenzperiode tatsächlich festge­setzten Hebesatz, addiert zu dem Ist-Aufkommen des zweiten Halbjahres der Refe­renzperiode, geteilt durch den im zweiten Halbjahr der Referenzperiode tatsächlich festgesetzten Hebesatz, multipliziert mit 511 bei den kreisfreien Städten und multi­pliziert mit 479 bei den kreisangehörigen Städten und Gemeinden.

Durch die Rechenoperationen in § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 wird zur Ermittlung der realsteuerlichen Steuerkraft der Gemeinden hinsichtlich der Gewerbesteuer und Grundsteuer der jeweils von der Gemeinde tatsächlich festgesetzte Hebesatz elimi­niert und durch einen gesetzlich normierten fiktiven Hebesatz ersetzt. Dies verhin­dert Auswirkungen von Veränderungen der tatsächlichen Hebe-sätze der Gemein­den auf die Höhe der Schlüsselzuweisungen.

c) Unmittelbare fiskalische Konsequenz einer Differenzierung nach der Rechtsstel­lung der Gemeinde bei den fiktiven Realsteuerhebesätzen ist – bei Unterstellung einer identischen Ausgangsmesszahl –, dass kreisfreie Gemeinden aufgrund der für sie in § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 normierten höheren fiktiven Hebesätze ge­ringere Schlüsselzuweisungen erhalten als kreisangehörige Gemeinden, für die die vorgenannten Normen des GFG 2022 geringere fiktive Hebesätze vorgeben. Auf­grund der höheren fiktiven Hebesätze für kreisfreie Gemeinden errechnet sich inso­weit eine höhere Steuerkraftmesszahl nach § 9 Abs. 1 GFG 2022 dieser Gemeinden, die nach Anwendung der Ausgleichsregelung nach § 7 Abs. 1 GFG 2022 zu einer entsprechend geringeren Schlüsselzuweisung der kreisfreien Gemeinden führt.

Eine weitere fiskalische Konsequenz einer Differenzierung nach der Rechtsstellung der Gemeinde bei den fiktiven Hebesätzen ist, dass kreisfreie Gemeinden eine er­höhte Landschaftsumlage (§ 22 Abs. 1 Satz 1 Landschaftsverbandsordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, LVerbO) an die Landschaftsverbände zahlen. Denn die Höhe der Landschaftsumlage knüpft nach §§ 25, 23 Nr. 3 GFG 2022 an die Steuer­kraftmesszahl und die Schlüsselzuweisungen an. Die Landschaftsumlage wird nach § 25 GFG 2022 in Prozentsätzen der festgesetzten Umlagegrundlagen nach § 23 Nr. 3 GFG 2022, d.h. der Steuerkraftmesszahlen der Gemeinden (Nr. 3 Buchst. a) und der zu veranschlagenden Schlüsselzuweisungen der Gemeinden (Nr. 3 Buchst. b) festgesetzt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass nach Anwendung der Ausgleichs­regelung nach § 7 Abs. 1 GFG 2022 (nur) 90 Prozent des Unterschiedsbetrages zwischen der maßgeblichen Ausgangsmesszahl und der maßgeblichen Steuerkraft­messzahl ausgeglichen werden.

3. Die Gewerbesteuer und Grundsteuer sind grundlegend wie folgt ausgestaltet:

Die Gewerbesteuer wird durch das Gewerbesteuergesetz (GewStG) ausgestaltet. Die Gewerbesteuer wird von den Gemeinden erhoben (§ 1 GewStG); die Ertrags­kompetenz steht den Gemeinden zu (Art. 106 Abs. 6 Satz 1 Grundgesetz, GG); es handelt sich um eine Realsteuer (§ 3 Abs. 2 Abgabenordnung, AO). Der Gewerbe­steuer unterliegen Gewerbebetriebe (§ 2 GewStG). Besteuerungsgrundlage für die Gewerbesteuer ist der Gewerbeertrag (§§ 6, 10 GewStG), der ausgehend von dem nach den Vorschriften des Einkommensteuergesetzes oder des Körperschaftsteu­ergesetzes zu ermittelnden Gewinn aus Gewerbebetrieb um Hinzurechnungen (§ 8 GewStG) vermehrt oder um Kürzungen (§ 9 GewStG) vermindert wird (§ 7 GewStG). Bei der Berechnung der Gewerbesteuer ist von einem Steuermessbetrag auszuge­hen (§ 11 Abs. 1 Satz 1 GewStG). Dieser Steuermessbetrag ist das Ergebnis der Multiplikation des maßgeblichen Gewerbeertrages mit der (bundes-)gesetzlich nor­mierten Steuermesszahl (§ 11 Abs. 1 Satz 2 GewStG), die im Jahr 2022 3,5% betrug (§ 11 Abs. 2 GewStG). Der Steuermessbetrag wird durch das Finanzamt festgesetzt (§ 14 GewStG). Die von dem Steuerschuldner zu zahlende Gewerbesteuer ist das Ergebnis der Multiplikation des festgesetzten Steuermessbetrages und des durch die jeweilige Gemeinde bestimmten Hebesatzes (§ 16 Abs. 1 GewStG).

Die Grundsteuer wird durch das Grundsteuergesetz (GrStG) ausgestaltet. Die Grundsteuer wird grundsätzlich von den Gemeinden erhoben (§ 1 Abs. 1 GrStG); die Ertragskompetenz steht den Gemeinden zu (Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG); es han­delt sich um eine Realsteuer (§ 3 Abs. 2 AO). Der Grundsteuer unterliegt inländi­scher Grundbesitz (§ 2 GrStG), d.h. Betriebe der Land- und Forstwirtschaft, für die Grundsteuer A zu entrichten ist, und (sonstige) Grundstücke, für die Grundsteuer B zu entrichten ist. Besteuerungsgrundlage ist der Grundsteuerwert (§ 10 Abs. 1, § 13 Abs. 1 Satz 1 GrStG), der nach dem Bewertungsgesetz ermittelt und vom Finanzamt festgesetzt wird. Bei der Berechnung der Grundsteuer ist von einem Steuermessbe­trag auszugehen (§ 13 Abs. 1 Satz 1 GrStG). Dieser Steuermessbetrag ist das Er­gebnis der Multiplikation des maßgeblichen Grundsteuerwertes mit der gesetzlich normierten Steuermesszahl (§ 13 Abs. 1 Satz 2 GrStG). Im Jahr 2022 betrug die Steuermesszahl für Betriebe der Land- und Forstwirtschaft 0,55 Promille (§ 14 GrStG) und für (sonstige) Grundstücke grundsätzlich 0,34 bzw. 0,31 Promille (§ 15 GrStG). Die von dem Steuerschuldner zu zahlende Grundsteuer ist das Ergebnis der Multiplikation des festgesetzten Steuermessbetrages und des durch die jewei­lige Gemeinde bestimmten Hebesatzes (§ 25 GrStG).

4. Der Gesetzgeber hat mit dem Gemeindefinanzierungsgesetz 2022 eine Differen­zierung bei den fiktiven Hebesätzen hinsichtlich der Realsteuern (§ 3 Abs. 2 AO) Gewerbesteuer und Grundsteuer wieder eingeführt, nachdem bereits die Gemein­definanzierungsgesetze für die Haushaltsjahre 1983 bis 1997 insoweit nach der Ein­wohnerzahl differenzierend unterschiedliche fiktive Hebesätze auswiesen; sodann sahen die Gemeindefinanzierungsgesetze ab dem Haushaltsjahr 1998 zwar fiktive, jedoch keine differenzierten Hebesätze vor.

Im Jahr 1995 erstellte das ifo Institut – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung an der Universität München e.V. (ifo Institut) im Auftrag des Innenministeriums des Lan­des Nordrhein-Westfalen das Gutachten „Der kommunale Finanzausgleich des Lan­des Nordrhein-Westfalen“ (ifo-Gutachten 1995).

Im Jahr 2008 erstellte das ifo Institut im Auftrag des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen das Gutachten „Analyse und Weiterentwicklung des Kommu­nalen Finanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen“ (ifo-Gutachten 2008).

Im Jahr 2013 erstellte das Finanzwissenschaftliche Forschungsinstitut an der Uni­versität zu Köln (FiFo) im Auftrag des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen das Gutachten „Weiterentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen“ (FiFo-Gutachten 2013).

Im Jahr 2020 erstellte das Walter Eucken Institut (WEI) im Auftrag des Ministeriums für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung des Landes Nordrhein-Westfalen (MHKBG) ein „Finanzwissenschaftliches Gutachten zur weiteren / ergänzenden wis­senschaftlichen Überprüfung der Einwohnergewichtung im Kommunalen Finanzaus­gleich in Nordrhein Westfalen“ (WEI-Gutachten 2020) und führte u.a. wie folgt aus:

„Im vorliegenden Gutachten soll (…) die aktuell praktizierte Einwohnerge­wichtung innerhalb der Ermittlung des Hauptansatzes des kommunalen Finanzausgleichs finanzwissenschaftlich und empirisch überprüft werden. Insbesondere soll die Frage beantwortet werden, ob Einwohnerprogressions­effekte für die Gemeinden Nordrhein-Westfalens empirisch belegt werden können. [S. 1] (…) Zudem widmet sich das Kapitel der Untersuchung einer einnahmeseitigen Einwohnerprogression. [S. 2]

(…)

Zur Konsistenz der Ermittlung der Schlüsselzuweisungen ist es aus finanzwis­senschaftlicher Sicht geboten, mögliche Einwohnereffekte nicht nur ausga­benseitig, sondern, falls empirisch nachweisbar, auch einnahmeseitig zu be­rücksichtigen. Hierbei stellt sich insbesondere die Frage, ob ein von der Ein­wohnerzahl abhängiges, unterschiedliches Verhalten in der Setzung der Re­alsteuerhebesätze vorliegt. Wäre dies der Fall, so müsste die einheitliche Set­zung der Nivellierungshebesätze über alle Gemeinden hinweg in Frage ge­stellt werden. (…) Für beide Realsteuern können wir keine von der Einwoh­nerzahl abhängige Hebesatzprogression nachweisen. [S. 82 f.]

Wiederum zeigt sich jedoch, dass institutionelle Charakteristika der Gemein­den eine bedeutende Rolle spielen. So liefern die Hebesatzregressionen Evi­denz dafür, dass die Hebesätze der kreisfreien Städte ökonomisch und sta­tistisch signifikant höher sind als jene der kreisangehörigen Gemeinden. (…) Während es daher finanzwissenschaftlich nicht geboten ist, bei der Ermittlung der Nivellierungshebesätze eine Einwohnerprogression zu berücksichtigen, sollte eine getrennte Ermittlung der Nivellierungshebesätze von kreisangehö­rigen Gemeinden und kreisfreien Städten in Betracht gezogen werden. An­dernfalls besteht die Gefahr, dass die Nivellierungshebesätze der kreisange­hörigen Gemeinden für diese Gemeinden einen systematisch zu hoch ange­setzten Wert widerspiegeln. [S. 84]

(…)

Auf der kommunalen Einnahmeseite lässt sich kein statistisch signifikanter Hebesatzprogressionseffekt in Abhängigkeit von der Einwohnerzahl feststel­len. Es besteht jedoch ein statistisch und ökonomisch signifikanter Unter­schied zwischen den Realsteuerhebesätzen von kreisfreien und kreisange­hörigen Gemeinden. Dies könnte grundsätzlich unterschiedliche Nivellie­rungshebesätze zwischen dem kreisfreien und dem kreisangehörigen Raum rechtfertigen.“ [S. 94]

Der von der Landesregierung eingebrachte Gesetzesentwurf des Gemeindefinan­zierungsgesetzes 2022 vom 31. August 2021 (LT-Drs. 17/14702) sah bei den im Rahmen der Steuerkraftermittlung relevanten fiktiven Realsteuerhebesätzen eine Differenzierung nach der Rechtsstellung der Gemeinde vor, die so auch später be­schlossen worden ist. Die Begründung des Gesetzesentwurfs führte insoweit wie folgt aus:

„Des Weiteren haben die Gutachter einen statistisch und ökonomisch signifi­kanten Unterschied zwischen den Realsteuerhebesätzen von kreisfreien und kreisangehörigen Gemeinden festgestellt. Dies kann grundsätzlich unter­schiedliche Nivellierungshebesätze zwischen dem kreisfreien und dem kreis­angehörigen Raum rechtfertigen. Um eine realitätsnahe Abbildung der Ein­nahmekraft zu ermitteln, werden im GFG 2022 daher nach der Rechtstellung differenzierte fiktive Hebesätze verwendet.

Die sich aus der Umsetzung der Gutachterempfehlung und der Grunddaten­aktualisierung ergebenden Differenzen der Gewichtungsfaktoren zu den Ge­wichtungsfaktoren des GFG 2021 werden mit hälftigen Abschlägen umge­setzt. [S. 2 f.]

(…)

Bei der im Rahmen des WEI-Gutachten vorgenommenen Betrachtung der Hebesätze wurde festgestellt, dass die der kreisfreien Städte statistisch und ökonomisch signifikant oberhalb jener der kreisangehörigen Gemeinden lie­gen. In diesem Zusammenhang ließ sich jedoch eine Einwohnerprogression bei der Setzung der Hebesätze der Realsteuern empirisch nicht nachweisen. Vielmehr ist die Rechtsstellung ein signifikanter Indikator für die Höhe der He­besätze. Eine Differenzierung nach der institutionellen Stellung der Gemein­den ist demnach sachgerecht.

Um eine realitätsgerechte Abbildung der Einnahmekraft zu ermitteln, werden im GFG 2022 daher nach der Rechtstellung differenzierte fiktive Hebesätze verwendet.

Hierbei wird die Differenz zwischen den gewogenen Durchschnitten der kreis­freien Städte und der kreisangehörigen Gemeinden zum gewogenen Landes­durchschnitt ermittelt. Für die Festsetzung der differenzierten Hebesätze wird im Rahmen des GFG 2022 zunächst die Hälfte dieser Differenz von den nach Rechtsstellung ermittelten gewogenen Durchschnitten abgezogen bzw. hin­zuaddiert. Diese Vorgehensweise ist vergleichbar mit der schrittweisen Um­setzungen von Veränderungen der Systematik aufgrund von Gutachteremp­fehlungen in der Vergangenheit, um daraus resultierende Verteilungseffekte abzumildern. Von den auf diese Weise ermittelten Nivellierungshebesätzen werden aus Anreizgesichtspunkten weiterhin prozentuale Abschläge vorge­nommen.“ [S. 70 f.]

Mit Bericht der Landesregierung an den Ausschuss für Heimat, Kommunales, Bauen und Wohnen (Ausschuss für HKBW), übersandt mit Schreiben des MHKBG vom 31.  August 2021, (LT-Vorlage 17/5624) informierte die Landesregierung über die Grund­lagen des Gemeindefinanzierungsgesetzes 2022 und führte wie folgt aus:

„Basis für die Systematik dieses GFG 2022 sind – wie auch schon bei den vergangenen Gemeindefinanzierungsgesetzen – unter anderem das Gutach­ten des (…) FiFo aus dem Jahr 2013, das Gutachten der Sonderforschungs­gruppe Institutionenanalyse e.V. der Hochschule Darmstadt (sofia) aus dem Jahr 2017 und nunmehr auch das (…) Gutachten des (…) WEI (…). [S. 1]

(…)

Neben den bedarfsorientierten Optimierungen im Finanzausgleich sehen die Eckpunkte zum GFG für die Kommunen nach Rechtsstellung differenzierte fiktive Hebesätze vor. Finanzwissenschaftlicher Zweck der Nivellierungshe­besätze ist es, strategisches Verhalten von Gemeinden zu vermeiden. Umso stärker der tatsächlich gesetzte Hebesatz jedoch vom Nivellierungshebesatz abweicht, desto stärker verzerrt der Nivellierungshebesatz die ermittelte Steu­erkraft und damit die gemeindespezifische Bedarfsermittlung.

Nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes für das Land Nordrhein- Westfalen ist die Steuerkraft einer Gemeinde im Rahmen der aus praktischen Gründen unvermeidbaren Typisierung möglichst sachgerecht zu erfassen. Soweit eine Differenzierung vorgenommen werde, müsse dieser eine fun­dierte wissenschaftliche Methode zugrunde liegen (Urteil vom 9. Juli 1998 – 16/97, 7/97, Rn. 112 ff).

Bei der im Rahmen des WEI-Gutachtens vorgenommenen Betrachtung der Hebesätze wurde festgestellt, dass die der kreisfreien Städte statistisch und ökonomisch signifikant oberhalb jener der kreisangehörigen Gemeinden lie­gen (Gutachten Seite. 84 ff). In diesem Zusammenhang wurde keine Einwoh­nerprogression bei der Setzung der Hebesätze der Realsteuern empirisch nachgewiesen. Vielmehr ist die Rechtsstellung ein signifikanter Indikator für die Höhe der Hebesätze. Eine Differenzierung nach der institutionellen Stel­lung der Gemeinden ist demnach sachgerecht.

Um eine realitätsgerechte Abbildung der Einnahmekraft zu ermitteln, werden im GFG 2022 daher nach der Rechtsstellung differenzierte fiktive Hebesätze verwendet. Die Vorgehensweise trägt den Vorgaben des Verfassungsge­richtshofes für das Land Nordrhein-Westfalen in diesem Zusammenhang Rechnung (vgl. Urteil des VerfGH vom 06. Juli 1993), da die Differenzierung nach Rechtsstellung keine Sprungstelle nach Einwohnerzahl enthält.“ [S. 3]

Die differenzierten Hebesätze u.a. für die Gewerbesteuer und Grundsteuer B wur­den wie folgt ermittelt (Anlage 2 zu dem Bericht der Landesregierung an den Aus­schuss für HKBW, übersandt mit Schreiben des MHKBG vom 31. August 2021, LT-Vorlage 17/5624): Zunächst wurden die Hebesätze mittels eines gewogenen Durchschnitts (jeweils kreisangehörig und kreisfrei) hinsichtlich der Grunddatenjahre 2014 bis 2018 errechnet, welcher sowohl die realen Hebesätze als auch die entsprechenden Steuereinnahmen der Kommunen berücksichtigen sollte. Sodann wurde die Differenz zwischen den gewogenen Durchschnitten der kreisfreien Städte und der kreisangehörigen Gemeinden zum gewogenen Landesdurchschnitt ermittelt. Für die Festsetzung der differenzierten Hebesätze wurde sodann zunächst die Hälfte dieser Differenz von den nach Rechtsstellung ermittelten gewogenen Durchschnitten ab­gezogen bzw. hinzuaddiert. Anschließend wurden „aus Anreizgesichtspunkten“ (LT-Drs. 17/14702, S. 71; LT-Vorlage 17/5624, S. 4) prozentuale Abschläge vorgenom­men, 10 Prozent bei der Grundsteuer B und 6 Prozent bei der Gewerbesteuer. Zusammenfassend ergibt sich folgende Berechnung:

	Grundsteuer B	Gewerbesteuer
	gewogener Hebesatz in %	gewogener He­besatz in %
Mittelwert 2014 – 2018
Nordrhein-Westfalen	546,80	450,26
kreisfreie Städte	588,99	475,52
kreisangehörige Gemeinden	516,60	431,35
Differenz gewogene Hebesätze zwischen Mittelwert 2014 – 2018 und Verwaltungs­form
Nordrhein-Westfalen
kreisfreie Städte	-42,19	-25,26
kreisangehörige Gemeinden	30,20	18,91
gewogene Hebesätze Mittelwert 2014 – 2018 mit hälftiger Berücksichtigung der Dif­ferenz
Nordrhein-Westfalen	546,80	450,26
kreisfreie Städte	567,895	462,89
kreisangehörige Gemeinden	531,7	440,805
gewogene Hebesätze mit Abzug in Höhe von 10 bzw. 6 Prozent
Nordrhein-Westfalen	492	423
kreisfreie Städte	511	435
kreisangehörige Gemeinden	479	414

Mit Schreiben vom 23. September 2021 nahm der Städtetag Nordrhein-Westfalen zu dem Gemeindefinanzierungsgesetz 2022 Stellung (LT-Stellungnahme 17/4327) und führte wie folgt aus:

„Der Städtetag NRW lehnt eine differenzierende Steuerkraftermittlung weiter­hin deutlich ab: Anders als in den Eckpunkten behauptet, kann durch eine Differenzierung der fiktiven Hebesätze keine größere Realitätsnähe der fikti­ven Steuerkraftermittlung erreicht werden. Dieses Argument leitet sich aus einer abstrakten, rein zahlenmäßigen Betrachtung ab und lässt jeglichen Sachzusammenhang unberücksichtigt. So hat das Gutachten des [WEI] aus­schließlich einen ökonomisch und statistisch signifikanten Hebesatzunter­schied zwischen den kreisfreien Städten und den kreisangehörigen Gemein­den festgehalten. Eine inhaltliche Begründung, warum die kreisfreien Städte aufgrund ihrer Rechtsstellung höhere Hebesätze aufweisen sollen, bleibt das WEI-Gutachten jedoch schuldig. Auch der Gesetzentwurf beruft sich aus­schließlich auf das Rechenergebnis der Gutachter.

(…)

Anders als behauptet, führt die Trennung der gemeindlichen Ebene in zwei grob unterschiedene Gruppen nicht zu einem realitätsnäheren Abbild, ge­schweige denn zu einer „gerechteren" Berücksichtigung des tatsächlichen

Hebesatzpotentials. Denn die individuellen Hebesatzentscheidungen der Städte und Gemeinden beruhen auf vielfältigen Einflussfaktoren, wobei Kon­solidierungszwänge im Vordergrund stehen. (…)

Gerade strukturschwache Städte waren in der Vergangenheit aufgrund man­gelnder Finanzausstattung und aufsichtsrechtlicher Maßnahmen zu Erhöhun­gen der Realsteuerhebesätze gezwungen.“ [S. 3 f.]

Mit Schreiben vom 28. September 2021 nahmen der Landkreistag Nordrhein-West­falen und der Städte- und Gemeindebund Nordrhein-Westfalen zu dem Gemein­definanzierungsgesetz 2022 Stellung (LT-Stellungnahme 17/4388) und führten wie folgt aus:

„Wir begrüßen deshalb ausdrücklich die in § 9 des Gesetzentwurfs enthaltene Regelung zur Anwendung differenzierter Nivellierungshebesätze bei den Re­alsteuern. Sie entspricht dem Verfassungsauftrag an den Gesetzgeber, hält sich in der konkreten Ausgestaltung im Rahmen des gesetzgeberischen Er­messens und wird im Ergebnis zu einer deutlich realitätsnäheren Erfassung der Finanzkraft im System des kommunalen Finanzausgleichs führen. [ S. 3]

(…)

Der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber ist aus verfassungsrechtli­chen Gründen nicht gehindert, die Finanzkraft der Städte und Gemeinden im Rahmen der Bestimmung der Steuerkraftmesszahl nach § 9 GFG bezüglich der Gewerbesteuer und der Grundsteuer B mittels gestaffelter Nivellierungs­hebesätze zu bestimmen. (…)

Auch das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung hindert den Gesetzge­ber nicht an einer sachgerechten Differenzierung der Nivellierungshebesätze. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Differenzierungsgrad bei der Erfassung und typisierenden Einordnung der Gemeinden nach ihrer Re­alsteuerkraft dürfen nicht zu hoch angesetzt werden. (…) Der verfassungs­rechtliche Spielraum des Landesgesetzgebers umfasst auch eine Staffelung nach Gemeindegrößenklassen im Rahmen der Hebesätze der Gewerbe­steuer und der Grundsteuer B. [S. 5]

(…)

Am plastischsten werden die Auswirkungen [einer größenabhängigen Hebe­satzverteilung], wenn man über einen längeren Zeitraum die fiktive Realsteu­erkraft nach den jeweiligen GFG der tatsächlichen Steuerkraft gegenüber­stellt. (…) Da die Nivellierungshebesätze mit Abschlägen gegenüber den re­alen durchschnittlichen Hebesätzen versehen sind, liegen die fiktiven Steuer­kraftwerte typischerweise unter den realen. (…) Gegenüber den kreisange­hörigen Kommunen verbleibt den kreisfreien Städten in jedem Jahr ein „Ein­nahmevorteil" von mindestens 500 Mio. Euro, der ihnen ohne Anrechnung im kommunalen Finanzausgleich zugutekommt. Dieser über viele Jahre kon­stante Befund belegt, dass die Verwendung einheitlicher fiktiver Hebesätze der Verfassungsvorgabe, die Steuerkraft möglichst realitätsnah zu erfassen, nur sehr eingeschränkt gerecht wird.“ [S. 6]

Im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens führte der Ausschuss für HKBW eine öffentliche Anhörung von Sachverständigen zu dem Gesetzesentwurf des Gemein­definanzierungsgesetzes 2022 durch. Es wurden am 1. Oktober 2021 u.a. Herr Prof. Dr. Martin Junkernheinrich, Herr Dr. Michael Thöne für das FiFo und Herr Dr. Manfred Busch als Sachverständige angehört (LT-APr 17/1583), die jeweils auch schriftliche Stellungnahmen einreichten.

Herr Prof. Dr. Junkernheinrich führte in seiner Stellungnahme wie folgt aus (LT-Stel­lungnahme 17/4376):

„Die Differenzierung der fiktiven Hebesätze zur Steuerkraftmessung anhand des Rechtsstatus ist sachlich nicht zu rechtfertigen. Der Rechtsstatus bildet die Ertragspotenziale nicht ab, auf die Städte und Gemeinden mit ihrer Hebe­satzpolitik zugreifen können. Das hinter dem Wunsch bzw. dem Bedarf nach einer Differenzierung der fiktiven Hebesätze stehende Grundproblem ist das insgesamt viel zu hohe Hebesatzniveau der nordrhein-westfälischen Gemein­den, dass sie im bundes- und weltweiten Standortwettbewerb belastet. Das wiederum ist aber in einem hohen Maße dem Konsolidierungsbedarf geschul­det. Insbesondere bei der Gewerbesteuer sind hohe Hebesätze aber kontra­produktiv für den notwendigen Strukturwandel und die Schaffung neuer Be­steuerungspotenziale. Auch hier bedarf es eines umfassenderen Lösungsan­satzes. [S. 2]

(…)

Ein einheitlicher fiktiver Hebesatz ist dann sachgerecht, wenn alle Gemeinden in einem Bundesland die Möglichkeit haben, diesen auch gegenüber Bürgern und Unternehmen durchzusetzen. Dies ist aber nicht der Fall, da das Poten­zial der Hebesatzanspannung auch von Faktoren abhängt, die in den Städten und Gemeinden in unterschiedlicher Ausprägung vorliegen und damit die Wohnqualität der Einwohner und die Ertragskraft der Unternehmen beeinflus­sen. [S. 5]

Die Unterschiedlichkeit der Höhe der Hebesätze hat also viele Ursachen. Vor diesem Hintergrund ist es bislang nicht gelungen, ein sachgerechtes Verfah­ren, wie es etwa für die Bedarfsmessung in verschiedenen Formen vorliegt, zu entwickeln, um das Einnahmenpotenzial abzuleiten. Das Ergebnis der Un­tersuchung zu Hebesatzunterschieden der Gemeinden in Nordrhein-Westfa­len [Anm. durch das WEI-Gutachten 2020] bildet eine bekannte Feststellung ab. Kreisfreie Städte, die größer sind als kreisangehörige Städte, verfügen in der Regel über eine höhere Standortqualität, haben aber auch einen höheren Aufwand für Daseinsvorsorge und Infrastruktur und weisen deshalb höhere Hebesätze auf. [S. 6]

(…)

Die Rechtsstellung als Kriterium für die Differenzierung von fiktiven Hebesät­zen ist vor dem Hintergrund der vielfältigen Einflussgrößen deshalb nicht sachgerecht. Zudem ist die Rechtsstellung einer Stadt nur ein Organisations­prinzip, das veränderbar ist. (…) Ihre Rechtsstellung ist staatlich und nicht durch divergierende Hebesatzanspannungspotentiale determiniert.“ [S. 7]

Herr Dr. Thöne für das FiFo führte in seiner Stellungnahme wie folgt aus (LT-Stel­lungnahme 17/4385):

„Das [WEI] hat in seinem GFG-Gutachten von 2020 eine kurze empirische

Überprüfung für die Gewerbesteuer und die Grundsteuer B vorgelegt. Fest­gestellt wird, dass es Unterschiede zwischen den kreisfreien Städten und den kreisangehörigen Städten gibt, die sich auch signifikant in der gemeindlichen Hebesatzfestlegung widerspiegeln. Auf diese Beobachtung rekurriert die mit dem GFG 2022 formulierte Differenzierung.

Auf möglichen Gründe für diese korrekte, kaum überraschende Beobachtung geht das WEI-Gutachten in seiner kurzen Betrachtung dieses Komplexes nicht ein. Auch die Frage, welche beobachtbaren Unterschiede eine Differen­zierung bei den fiktiven Hebesätzen rechtfertigen können, welche hingegen nicht, wird nicht gestellt und nicht beantwortet.

Eine so signifikante Festlegung wie die Bestimmung der fiktiven Hebesätze – seien sie einheitlich, seien sie differenziert – sollte nicht auf einer verkürz­ten Analyse beruhen. (…)

Mit Blick auf die kreisfreien Städte, die in Zukunft mit höheren Nivellierungs­hebesätzen konfrontiert sein sollen, bleibt unbeantwortet, ob ihre in der Tat höheren Hebesätze ein Zeichen größerer struktureller Steuerkraft sind oder ob sie vielmehr ein Zeichen höherer und anderweitig nicht gedeckter Finanz­bedarfe sind. Nur im ersten Fall wäre ein höherer Nivellierungshebesatz die korrekte Lösung. Im zweiten Fall müsste bei den kreisfreien Städten eine ver­tiefte Betrachtung von mit dem GFG nicht oder unvollkommen berücksichtig­ten Finanzbedarfe hinzukommen, wollte man eine Hebesatzdifferenzierung aufrechterhalten.

(…)

Das ist ein Mehrwert. Aber auch hier schlägt sich die verkürzte Analyse nie­der. Denn wenn es darum geht, in Zukunft Ungleiches nicht mehr gleich zu behandeln, ist der Eindruck, die kreisangehörigen Gemeinden bildeten eine homogene Gruppe, die nach ökonomischen Maßstäben gleichmäßig behan­delt werden dürfe, ebenso „falsch“ wie die bisherige Gleichbehandlung aller nordrheinwestfälischen Städte und Gemeinden. Wenn man differenziert, muss man richtig differenzieren.“ [S. 3]

Herr Dr. Busch führte in seiner Stellungnahme wie folgt aus (LT-Stellungnahme 17/4295):

„Demgegenüber gibt es für die neu eingeführte Differenzierung der Hebe- sätze keine nachvollziehbare Begründung. Der Hinweis auf das WEI-Gutach­ten geht fehl. (…) Dieser Unterschied in der Höhe der tatsächlichen Hebe-sätze besteht im Durchschnitt tatsächlich – allerdings ist die Streuung um die­sen Durchschnitt innerhalb der Gruppen sehr viel größer als der Unterschied zwischen den Gruppen. [S. 5]

(…)

Die offensichtlichen Unterschiede in den Hebesätzen allein liefern noch keine Begründung für differenzierte fiktive Hebesätze: Hierzu müssten höhere He­besätze auf höhere „Steuererhebungspotenziale“ verweisen, für die es aller­dings noch keine wissenschaftlich fundierte Ermittlungsmethode gibt. [S. 6]

Den höchsten Beitrag zur Erklärung der Grundsteuer-Hebesätze liefert die Höhe der Liquiditätskredite, gefolgt von der Zugehörigkeit zum Regime des NRW-Stärkungspaktes. Auch die Höhe des Gewerbesteuer-Substrats, das wesentlich stärkere strukturelle Unterschiede zwischen den Kommunen auf­weist als das Grundsteuer-Substrat, spielt eine wesentliche Rolle. Es folgen die Variablen, die die wirtschaftliche Lage der jeweiligen Kommune in Niveau und Dynamik erfassen: Beschäftigung (Beschäftigte am Arbeitsort) und Pro­duktivität (Bruttoinlandsprodukt). [S. 9]

Der institutionelle Status zeigt demgegenüber nur eine geringe Erklärungs­kraft für die Grundsteuer- bzw. Gewerbesteuer-Hebesätze. (…)

Die Finanznot ist wesentlicher Bestimmungsfaktor für die Höhe der Hebe-sätze; Ansatzpunkte zur Rechtfertigung differenzierter Hebesätze ergeben sich nicht.“ [S. 10]

Mit Schreiben vom 4. November 2021 übersandte das MHKBG dem Landtag eine von dem Landesbetrieb für Information und Technik (IT.NRW) erstelle Modellrech­nung für das Gemeindefinanzierungsgesetz 2022 (LT-Vorlage 17/5938), mit der, un­ter Berücksichtigung des Gesetzesentwurfes zum Gemeindefinanzierungsgesetz 2022 vom 31. August 2021, u.a. die Schlüsselzuweisungen der Gemeinden im Fi­nanzausgleich 2022 ermittelt wurden; zudem wurden die im Finanzausgleich 2021 festgesetzten Werte für einen Vergleich ausgewiesen. Hinsichtlich der Beschwerde­führerinnen wurden folgende Schlüsselzuweisung und normierte Steuerkraft für die Jahre 2021 und 2022 ausgewiesen:

In dem Bericht der Landesregierung an den Ausschuss für HKBW, Statistische Be­gründung differenzierter fiktiver Hebesätze im kommunalen Finanzausgleich Nord­rhein-Westfalens, übersandt mit Schreiben des MHKBG vom 24. November 2021 (LT-Vorlage 17/6046), wurde wie folgt ausgeführt:

„In diesem Kontext hat das „Finanzwissenschaftliche Gutachten (…)“ des [WEI] (…) festgestellt, dass zwar für beide Realsteuern keine von der Ein­wohnerzahl abhängige Hebesatzprogression nachgewiesen werden kann. Jedoch liefern „… Hebesatzregressionen Evidenz dafür, dass die Hebesätze der kreisfreien Städte ökonomisch und statistisch signifikant höher sind als jene der kreisangehörigen Gemeinden“ (s. Seite 84 des vorgenannten Gut­achtens). Demzufolge raten die Gutachter an, eine getrennte Ermittlung der Nivellierungshebesätze von kreisangehörigen und kreisfreien Städten in Be­tracht zu ziehen.

Diese wissenschaftliche Empfehlung liegt dem Gesetzentwurf zum Gemein­definanzierungsgesetz 2022 zu Grunde. Darüber hinaus wurden in Zusam­menarbeit mit IT.NRW die nachfolgenden statistischen Auswertungen zu den Realsteuerhebesätzen in Nordrhein-Westfalen erstellt, um die statistisch und ökonomisch signifikanten Unterschiede herauszuarbeiten und zu dokumen­tieren.“ [S. 2]

Nachfolgend wurden in dem Bericht der Landesregierung zunächst verschiedene Lagemaße (einfaches arithmetisches Mittel, Medianwert, gewogener Mittelwert) hin­sichtlich der Gewerbesteuer- und Grundsteuer-Hebesätze der kreisfreien und kreis­angehörigen Gemeinden und diesbezügliche Streuungsmaße (Standardabwei­chung) bestimmt. Sodann wurden das tatsächliche Steueraufkommen der Gewer­besteuer und der Grundsteuer im kreisfreien und kreisangehörigen Raum mit der jeweiligen Steuerkraft in den Gemeindefinanzierungsgesetzen 2011 bis 2018 vergli­chen. Als Zwischenfazit führte der Bericht der Landesregierung aus:

„Aufgrund der Untersuchungen der vorstehenden Datensätze zu den He­besätzen der Jahre 2011 bis 2018 sind deutliche Unterschiede zwischen den kreisfreien Städten und den kreisangehörigen Gemeinden erkennbar. Wie dargestellt lassen sich diese Unterschiede sowohl im Rahmen einfacher arith­metischer Lagemaße und deren Streuungsmaße sowie auch unter Berück­sichtigung gewogener Maßzahlen erkennen. Insofern werden damit die Er­gebnisse des „Finanzwissenschaftlichen Gutachtens (…)“ [Anm.: des WEI] (…) bestätigt. Damit erscheint eine nach Rechtstellung getrennte Ermittlung der Nivellierungshebesätze sowohl vor dem Hintergrund des finanzwissen­schaftlichen Gutachtens als auch der eigenen Untersuchungen mit Unterstüt­zung des statistischen Landesamtes (IT.NRW) möglich und gerechtfertigt.

Nach Rechtsstellung differenzierte Nivellierungshebesätze können dazu bei­tragen, die unter Punkt 4 angesprochenen Bewertungsdifferenzen abzumil­dern und auf diesem Wege realitätsnähere gemeindliche Finanzbedarfsrela­tionen aufzuzeigen.“ [S. 17]

Das Gemeindefinanzierungsgesetz 2022 wurde am 17. Dezember 2021 vom Land­tag beschlossen und am 30. Dezember 2021 verkündet. Das Gemeindefinanzie­rungsgesetz 2022 trat am 1. Januar 2022 in Kraft.

II.

1. Mit ihrer am 20. Dezember 2022 beim Verfassungsgerichtshof eingegangenen Verfassungsbeschwerde machen die Beschwerdeführerinnen geltend, § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 verletze ihr Recht auf kommunale Selbstverwaltung aus Art. 78 Abs. 1, Art. 79 Satz 2 LV.

Sie beantragen,

festzustellen, dass § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 des Gesetzes zur Regelung der Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und Ge­meindeverbände im Haushaltsjahr 2022 vom 17. Dezember 2021 (GV. NRW. S. 1493) sie insoweit in ihrem Selbstverwaltungsrecht aus Art. 78 Abs. 1, Art. 79 Satz 2 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen verletzen und deshalb nichtig sind, als darin für kreisfreie Städte höhere fiktive Hebesätze festgesetzt sind als für kreisangehörige Städte und Gemeinden.

Zur Begründung führen die Beschwerdeführerinnen im Einzelnen aus:

a) Die Verfassungsbeschwerde sei zulässig.

Die erforderliche Betroffenheit folge daraus, dass aufgrund der in § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 vorgesehenen Differenzierung die Beschwerdeführerinnen als kreisfreie Städte aufgrund der ihnen zugeschriebenen höheren fiktiven Steuerkraft im Vergleich zu den kreisangehörigen Städten und Gemeinden erheblich geringere Schlüsselzuweisungen erhielten. Zudem führe die höhere fiktive Steuerkraft zu einer Erhöhung der Landschaftsumlage.

Die Beschwerdeführerin zu 4., die Landeshauptstadt Düsseldorf, erhalte als abun­dante Stadt zwar keine Schlüsselzuweisungen, sei jedoch durch die Erhöhung der Landschaftsumlage betroffen. Aufgrund der wegen der Abundanz entfallenden aus­gleichenden Wirkung durch verringerte Schlüsselzuweisungen, wirke sich die hö­here fiktive Steuerkraft in besonderem Maße bei der Ermittlung der Höhe der Land­schaftsumlage aus.

Nach einer auf Grundlage der von IT.NRW vorgelegten Modellrechnung zum Ent­wurf des Gemeindefinanzierungsgesetzes 2022 durchgeführten Simulationsrech­nung des Städtetages Nordrhein-Westfalen, bei der insbesondere keine nach der Rechtsstellung der Gemeinde als kreisfrei oder kreisangehörig differenzierten, son­dern einheitliche fiktive Hebesätze angewendet worden seien, würden sich folgende fiskalische Auswirkungen für die Beschwerdeführerinnen ergeben:

b) Die Verfassungsbeschwerde sei auch begründet.

§ 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 verletze die Beschwerdeführerinnen in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung in Ausprägung der kommunalen Finanzhoheit nach Art. 78 Abs. 1, Art. 79 Satz 2 LV. Indem der Gesetzgeber bei den fiktiven He­besätzen der Gewerbesteuer und Grundsteuer B nach der Rechtsstellung der Ge­meinde differenziere, habe er in zweifacher Hinsicht den ihm eingeräumten Gestal­tungsspielraum überschritten. Zum einen verstoße er gegen das Gebot der inter­kommunalen Gleichbehandlung, da die Differenzierung ohne die erforderliche hin­reichende finanzwissenschaftliche Prüfung und Begründung erfolge und damit sach­lich nicht vertretbar sei [dazu aa)]. Zum anderen verstoße er gegen das Gebot der Systemgerechtigkeit, da die Differenzierung nicht mit der Funktionslogik des Ge­meindefinanzierungsgesetzes 2022 vereinbar sei, die den Finanzbedarf der Ge­meinden ohne Unterscheidung nach der Rechtsstellung der Gemeinde ermittele [dazu bb)].

aa) Der Gesetzgeber habe das Gebot der interkommunalen Gleichheit verletzt, indem die Differenzierung der fiktiven Hebesätze nicht sachgerecht sei. Der Gesetz­geber habe nicht die erforderliche intensivierte Prüfung vorgenommen, bei den kreis­freien Städten bestünden keine deutlich günstigeren Voraussetzungen für die Fest­setzung höherer Hebesätze als bei den kreisangehörigen Städten und Gemeinden und die Differenzierung könne nicht sicherstellen, dass alle Gemeinden mit in etwa ähnlichen Voraussetzungen derselben Gruppe zugewiesen worden seien.

(1.) Der Gesetzgeber habe die Differenzierung lediglich auf Grundlage empirischer Befunde vorgenommen, ohne die Ursachen hierfür mit einzubeziehen; es fehle da­her an einer hinreichenden sachlichen Rechtfertigung für die Differenzierung.

Der Gesetzgeber habe die vom Verfassungsgerichtshof, insbesondere in seinem Urteil vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92 (OVGE 43, 252), formulierten Anforde­rungen für differenzierte Hebesätze verkannt. Danach seien Anforderungen für die Begründung differenzierter Hebesätze zu beachten; zudem habe der Verfassungs­gerichtshof deutliche Skepsis hinsichtlich einer Differenzierung nach der Rechtsstel­lung der Kommune geäußert.

Der Gesetzgeber habe die Sachgerechtigkeit differenzierter Hebesätze intensiviert zu prüfen. Denn weder die Einwohnerzahl noch das Merkmal, ob eine Gemeinde kreisfrei oder kreisangehörig sei, habe einen besonderen Aussagewert im Hinblick darauf, in welcher Höhe die Gemeinde Hebesätze für die Realsteuern festsetzen könne. Nicht ausreichend für diese Prüfung sei der bloße empirische Befund, dass es unterschiedlich hohe Hebesätze im kreisfreien und kreisangehörigen Raum gebe. Hinzukommen müsse vielmehr eine Untersuchung der Ursachen für die unter­schiedlich hohen Hebesätze, um unter Ausschöpfung sämtlicher Erkenntnismöglich­keiten zu klären, dass deutlich günstigere Voraussetzungen für die Festsetzung hö­herer Hebesätze durch kreisfreie Städte bestünden. Diese Ursachenforschung für unterschiedlich hohe Hebesätze erfordere eine umfassende finanzwissenschaftliche und nicht nur empirische Prüfung.

Eine solche intensivierte Prüfung sei hinsichtlich des Gemeindefinanzierungsgeset­zes 2022, im Gegensatz zu den Gemeindefinanzierungsgesetzen der vorherigen Haushaltsjahre, nicht erfolgt. Weder das bereits benannte WEI-Gutachten 2020 noch die von der Landesregierung im Gesetzgebungsverfahren mit Bericht an den Ausschuss für HKBW vom 24. November 2021 (LT-Vorlage 17/6046) nachgescho­bene „Statistische Begründung differenzierter fiktiver Hebesätze im kommunalen Fi­nanzausgleich Nordrhein-Westfalens“ seien ausreichend. Vielmehr habe sich der Gesetzgeber nur auf Grundlage eines empirischen Befundes und ohne jedwede fi­nanzwissenschaftliche Untermauerung entschieden, wieder zu differenzierten He­besätze zurückzukehren. In der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 17/14702) berufe sich der Gesetzgeber auf das WEI-Gutachten 2020, um die Differenzierung der He­besätze nach der institutionellen Rechtsstellung der Gemeinden zu rechtfertigen. Das WEI-Gutachten 2020 führe aus, dass die Hebesätze der kreisfreien Städte öko­nomisch und statistisch signifikant höher seien als jene der kreisangehörigen Städte und Gemeinden. Aus diesem Befund habe das WEI-Gutachten 2020 jedoch keines­wegs die Empfehlung ausgesprochen, dass differenzierte Hebesätze einzuführen seien. Dies sei auch nicht Gegenstand des WEI-Gutachtens 2020. Vielmehr habe das WEI-Gutachten 2020 lediglich angeregt, eine getrennte Ermittlung der Nivellie­rungshebesätze von kreisangehörigen Gemeinden und kreisfreien Städten in Be­tracht zu ziehen und ausgeführt, dass der statistische Befund grundsätzlich differen­zierte Hebesätze rechtfertigen könne. Eine finanzwissenschaftliche Bewertung, ob solche differenzierten Hebesätze tatsächlich sachgerecht seien, insbesondere unter dem Gesichtspunkt der interkommunalen Gleichbehandlung, habe das WEI-Gutach­ten 2020 damit nicht vorgenommen. Der Bericht der Landesregierung vom 24. No­vember 2021 sei ersichtlich der Kritik geschuldet, die sämtliche Sachverständige an­lässlich der Anhörung zum Gesetzentwurf mehr als deutlich formuliert hätten. Diese Kritik der Sachverständigen weise das Land in der nachgeschobenen statistischen Begründung mit einer bemerkenswerten Argumentation zurück: Allein der statisti­sche Befund unterschiedlich hoher Hebesätze im kreisfreien und kreisangehörigen Raum reiche bereits für die gesetzliche Differenzierung. Nach dem Warum zu fragen sei nicht erforderlich, es bedürfe keiner weiteren Befassung mit den Ursachen für die unterschiedlich hohen Hebesätze.

Letztlich seien das WEI-Gutachten 2020 und das von der Landesregierung im ver­fassungsgerichtlichen Verfahren in Auftrag gegebene „Finanzwissenschaftliche Gut­achten im Verfahren VerfGH 115/22 (GFG 2022)“ vom 29. November 2023 (WEI-Gutachten 2023) keine geeignete Grundlage, um die Differenzierung bei den He­besätzen finanzwissenschaftlich zu untermauern. Diese Gutachten könnten die Be­deutung der Rechtsstellung als maßgebliches Differenzierungskriterium nicht hinrei­chend deutlich stützen. Das WEI-Gutachten 2020 spreche seine Schlussfolgerung ohne jedwede finanzwissenschaftliche Untermauerung aus. Die These, dass bei ein­heitlichen Hebesätzen diejenigen der kreisangehörigen Kommunen systematisch zu hoch angesetzt wären, sei im WEI-Gutachten 2020 nicht ansatzweise hergeleitet und belegt worden. Die theoretischen Begründungsansätze des WEI-Gutachtens 2023 seien nicht ausreichend, da alles andere als eindeutig, um nach der Rechts­stellung differenzierte Hebesätze zu rechtfertigen. Die Argumentation zur Agglome­rationsrente und Politökonomie könne genauso gut gegenteilig verwendet werden. Die empirische Begründung könne einen Zusammenhang zwischen Rechtsstellung und Hebesatzhöhe nicht belegen, jedoch stelle auch das WEI-Gutachten 2023 fest, dass die finanzielle Situation sowie der sich daraus ergebende Konsolidierungs­druck einen wesentlichen Einfluss auf die Hebesatzhöhe hätten.

Auch weise das WEI-Gutachten 2023 methodische Mängel auf. Dies folge aus den „Anmerkungen zum Finanzwissenschaftlichen Gutachten im Verfahren VerfGH 115/22 (GFG 2022)“ von Herrn Prof. Dr. K. Q. vom 7. März 2024 (Q.-Gutachten 2024). Danach sei der Verzicht auf eine Clusterung, d.h. ein statistisches Analyseverfahren, das bestimme, ob in zu untersuchenden Daten (statistisch „Be­obachtungen“ genannt) eine Abhängigkeitsstruktur (auch „Clusterung“ genannt) be­stehe oder nicht, in dem WEI-Gutachten 2023 äußerst kritisch zu bewerten. Eine Clusterung sei in einer finanzwissenschaftlichen Analyse nach herrschender Mei­nung der Wissenschaft unentbehrlich.

Auch die von der Landesregierung im verfassungsgerichtlichen Verfahren in Auftrag gegebenen Abschließenden Bemerkungen zur finanzwissenschaftlichen Diskussion vom 2. Dezember 2024 (WEI-Gutachten 2024) würden zunächst die fehlende fi­nanzwissenschaftliche Aussagekraft des WEI-Gutachtens 2020 für nach der Rechtsstellung differenzierte Hebesätze beststätigen. Mithin habe sich der Gesetz­geber zur Begründung der gesetzlichen Neuregelung zu differenzierten Hebesätzen ursprünglich auf ein finanzwissenschaftliches Gutachten gestützt, das nach eigener Aussage der Gutachter hierfür überhaupt keine belastbare Grundlage liefere.

(2.) Zudem bestünden bei den kreisfreien Städten auch keine deutlich günstigeren Voraussetzungen für die Festsetzung höherer Hebesätze als bei den kreisangehö­rigen Städten und Gemeinden. Die höheren Hebesätze bei kreisfreien Städten seien nicht Resultat eines höheren Hebesatzpotentials, sondern vielmehr Folge erheb­licher Konsolidierungspflichten. Empirisch feststellbare höhere Hebesätze kreisfreier Städte seien nicht Ausdruck von Steuerstärke, sondern von Finanzschwäche.

Solche günstigen Voraussetzungen seien aber erforderlich, weil die Erfassung der Realsteuerkraft nach differenzierten fiktiven Hebesätzen tendenziell die von den hö­heren fiktiven Hebesätzen betroffenen Kommunen im System des Finanzausgleichs ungünstiger stelle als die Kommunen, bei denen von niedrigeren fiktiven Hebesät­zen ausgegangen werde. Folglich erweise sich die Differenzierung bei den fiktiven Hebesätzen nur dann als verfassungskonform, wenn kreisfreie Städte deutlich güns­tigere Voraussetzungen für die Festsetzung höherer Hebesätze hätten als kreisan­gehörige Städte und Gemeinden, d.h. die kreisfreien Städte regelmäßig in der Lage seien, höhere Hebesätze als die kreisangehörigen Städte und Gemeinden durchzu­setzen. Erforderlich sei daher, dass die kreisfreien Städte qua ihrer Rechtsstellung über ein höheres Hebesatzpotential als die kreisangehörigen Städte und Gemein­den verfügen würden.

Nach einhelliger finanzwissenschaftlicher Einschätzung könne jedoch aus dem Indi­kator der Rechtsstellung einer Kommune als kreisfrei oder kreisangehörig nicht auf ein unterschiedliches Hebesatzpotential geschlossen werden. Alle seit dem Jahr 1995 vom Land mit dieser Frage befassten Gutachter seien zu dem Ergebnis ge­langt, dass differenzierte Hebesätze finanzwissenschaftlich nicht zu rechtfertigen seien. Auch die im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zum Gemeindefinanzie­rungsgesetz 2022 angehörten Finanzwissenschaftler hätten sich gegen eine Diffe­renzierung fiktiver Hebesätze auf Grundlage der institutionellen Rechtsstellung aus­gesprochen. Dieses Ergebnis teile auch der von den Beschwerdeführerinnen beauf­tragte Prof. Q. in dessen Gutachten „Finanzwissenschaftliche Überprüfung der Differenzierung fiktiver Hebesätze im GFG 2022“ vom 24. November 2022 (Q.-Gutachten 2022).

Aus finanzwissenschaftlicher Sicht könnten mehrere Einflussfaktoren bestimmt wer­den, die unterschiedlich hohe Hebesätze in den Kommunen begründen würden, und zwar u.a. die jeweilige Haushaltslage, die Vor- und Nachteile des Standortes, der Steuerwettbewerb und die Struktur der Steuerzahler. Die Ursache für empirische feststellbare höhere Hebesätze kreisfreier Städte im Vergleich zu kreisangehörigen Städten und Gemeinden allein aufgrund der Rechtsstellung könne allenfalls ein mit dem größeren Aufgabenkatalog verbundener höherer Finanzbedarf sein.

Ursache für die höheren Hebesätze bei kreisfreien Städten seien vielmehr beson­dere Konsolidierungspflichten, wie beispielsweise die Haushaltssicherung oder die Teilnahme am Stärkungspakt Stadtfinanzen, die in der Gruppe der kreisfreien Städte signifikant häufiger bestünden als in der Gruppe der kreisangehörigen Städte und Gemeinden. Im Haushaltsjahr 2021 hätten 68 Prozent der kreisfreien Städte haus­haltsrechtlichen Konsolidierungspflichten aus Haushaltssicherung oder Haushalts­sanierung nach dem Stärkungspakt Stadtfinanzen unterlegen, wohingegen nur 27 Prozent der kreisangehörigen Städte und Gemeinden von solchen Maßnahmen be­troffen gewesen seien. Es bestehe ein ursächlicher Zusammenhang zwischen Kon­solidierungsdruck und Hebesätzen. Während die Hebesätze der Kommunen ohne besondere Konsolidierungspflichten über die Jahre im Wesentlichen stabil gewesen oder allenfalls leicht angestiegen seien, sei bei den Kommunen mit besonderen Kon­solidierungspflichten eine starke Steigerung der Hebesätze zu erkennen. In der Gruppe der Kommunen ohne besondere Konsolidierungspflichten würden sich die Hebesätze der kreisfreien Städte und der kreisangehörigen Städte und Gemeinden immer stärker annähern. Dies entspräche auch Forderungen der Kommunalaufsicht und der überörtlichen Prüfung zu Hebesatzerhöhungen gegenüber von der Haus­haltssicherung oder dem Stärkungspakt Stadtfinanzen betroffenen Kommunen.

Dies folge auch aus den im hiesigen Verfahren eingereichten finanzwissenschaftli­chen Gutachten, insbesondere dem Q.-Gutachten 2022 sowie den WEI-Gut­achten 2023 und 2024.

(3.) Zuletzt sei das vom Gesetzgeber verwendete Kriterium der Rechtsstellung der Gemeinde, und damit die von ihm vorgenommene Gruppenbildung bzw. Differen­zierung, nicht geeignet, wie erforderlich, sicherzustellen, dass alle Gemeinden mit in etwa ähnlichen Voraussetzungen derselben Gruppe zugewiesen worden seien.

Es sei nicht gewährleistet, dass alle Kommunen, die über ein vergleichbares Hebe­satzpotential verfügen würden, in derselben Gruppe zusammengefasst worden seien. Die vom Gesetzgeber vorgenommene Einteilung nach dem Kriterium der Rechtsstellung weise sehr unterschiedliche Kommunen jeweils einer der beiden Gruppen von Kommunen zu. Die Heterogenität der Gruppen sei sehr stark ausge­prägt. Sowohl in der betrachteten Gruppe der kreisfreien Städte als auch in der Gruppe der kreisangehörigen Städte und Gemeinden würde sich eine so erhebliche Streuung der jeweiligen Hebesatzhöhe befinden, dass es unmöglich sei, im Hinblick auf Hebesatzpotentiale von homogenen Gruppen auszugehen.

bb) Der Gesetzgeber verstoße mit der Differenzierung der Hebesätze auch gegen das Gebot der Systemgerechtigkeit. Das System des Finanzausgleichs differenziere im Übrigen nicht zwischen den Rechtsstellungen der Gemeinden.

Die einzelnen Bestandteile des Systems des Finanzausgleichs, die Bestimmung des Finanzbedarfs, die Berechnung der gemeindlichen Steuerkraft und die Festlegung von Ausgleichsregelungen, dürften nicht isoliert betrachtet werden. Das Gebot der Systemgerechtigkeit mache nicht auf einer Seite des Steuerkraft-Bedarfsausgleichs halt. Der Steuerkraft-Bedarfsausgleich müsse vielmehr in Gänze widerspruchslos und systemgerecht ausgestaltet sein, um einen Ausgleichsmechanismus sicherzu­stellen. Dies verkenne die Landesregierung, wenn sie Systemgerechtigkeit jeweils mit Blick auf nur eine Seite des Ausgleichssystems als ausreichend erachte.

Durch die Bildung einer einheitlichen Schlüsselmasse für die Gemeinden, unabhän­gig ob kreisfrei oder kreisangehörig, habe der Gesetzgeber die Grundentscheidung getroffen, den Finanzausgleich zwischen sämtlichen Gemeinden vorzunehmen. Es erfolge kein getrennter Ausgleich, einmal zwischen kreisfreien Städten und einmal zwischen kreisangehörigen Städten und Gemeinden. Auch werde die Schlüssel­masse allein nach bedarfsrelevanten Strukturmerkmalen verteilt. Es werde quasi durch die Rechtsstellung hindurchgeschaut.

Sowohl die einheitliche Schlüsselmasse als auch die Struktur der Bedarfsermittlung zeigten, dass das Gemeindefinanzierungsgesetz 2022 darauf angelegt sei, eine an die institutionelle Rechtsstellung geknüpfte Umverteilung zwischen kreisfreien und kreisangehörigen Kommunen zu vermeiden. Diese Zielrichtung des Finanzaus­gleichssystems werde nunmehr auf der Steuerkraftseite durch die Differenzierung der fiktiven Hebesätze nach der institutionellen Rechtsstellung konterkariert. Wenn die Schlüsselzuweisungen nach bedarfsrelevanten Strukturmerkmalen der Gemein­den verteilt würden, ohne dabei zwischen kreisangehörigen Gemeinden und kreis­freien Städten zu unterscheiden, seien auch die zur Finanzierung der Bedarfe ver­fügbaren Einnahmen ohne Unterscheidung dieser Gruppen zu ermitteln. Wolle der Gesetzgeber bei der Steuerkraftermittlung nach der Rechtsstellung differenzieren, müsse diese Differenzierung spiegelbildlich auch bei der Schlüsselmasse erfolgen, und zwar durch die Bildung von Teilschlüsselmassen für kreisfreie und kreisange­hörige Städte und Gemeinden.

Dieser Systembruch des Gesetzgebers zeige sich auch in dem WEI-Gutachten 2020. Dieses Gutachten stelle einen zusätzlichen, aus der institutionellen Rechts­stellung folgenden Finanzbedarf der kreisfreien Städte in Höhe von ca. 200 Mio. Euro fest.

2. Die Landesregierung hält die Verfassungsbeschwerde für zulässig, aber unbe­gründet.

a) Zunächst sei anzumerken, dass bereits das von den Beschwerdeführerinnen vor­getragene Verständnis des Gebots der Systemgerechtigkeit unzutreffend sei.

Es sei darauf hinzuweisen, dass der Verfassungsgerichtshof das Gebot der System­gerechtigkeit bislang nur jeweils innerhalb des Systems der Steuerkraftermittlung oder des Systems der Finanzbedarfsermittlung untersucht habe, nicht jedoch über­greifend auf die Ausgestaltung von Regelungen der Finanzbedarfs- und der Finanz­kraftermittlung.

Soweit nach Auffassung der Beschwerdeführerinnen das Differenzierungskriterium der Kreisfreiheit oder -angehörigkeit, da bei der Finanzbedarfsermittlung nicht vor­gesehen, schon aus Rechtsgründen bei der Steuerkraftbestimmung per se ausge­schlossen sei, sei dies aus grundsätzlichen, verfassungsrechtlich fundierten Grün­den nicht überzeugend. Dies sei mit der Funktionslogik des kommunalen Finanz­ausgleichs unvereinbar. Es sei gerade die voneinander unabhängige Ermittlung der Finanzkraft einerseits und des Finanzbedarfs andererseits, die die FunktionsIogik des Finanzausgleichs ausmache. Ein verfassungsgemäßer Finanzausgleich ver­lange, dass der Finanzsituation der einzelnen Gemeinden entsprechend auch Neu­verteilungen der Finanzzuweisungen zwischen Gemeinden, die unterscheidbaren Gruppen angehörten, d.h. auch über die Unterscheidung zwischen kreisangehöri­gen und kreisfreien Gemeinden hinweg, erfolgen könnten. Dabei sei, unabhängig voneinander auf der Finanzkraftseite genauso wie auf der Finanzbedarfsseite, auch die Heranziehung des Differenzierungskriteriums der Rechtsstellung der Gemeinde zulässig, soweit dies sachlich, ggf. finanzwissenschaftlich untersucht, begründet, sachgerecht sei.

Für die Regelungen des Finanzausgleichs, die der Ermittlung der Steuerkraft, wie

auch der des Finanzbedarfs, gelten würden, sei ein solcher sachlicher Grund gege­ben, wenn durch sie die Steuerkraft, im Rahmen der aus praktischen Gründen un­vermeidbaren Typisierung, möglichst sachgerecht erfasst werde. Sachgerechtigkeit meine dabei eine möglichst realitätsgerechte, realitätsnahe Abbildung der tatsäch­lich gegebenen Steuerkraft.

b) Auch sei darauf hinzuweisen, dass die Regelung differenzierter fiktiver Real­steuerhebesätze in § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 mit der bisherigen Rechtspre­chung des Verfassungsgerichtshofs vereinbar sei.

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen sei dem Urteil des Verfas­sungsgerichtshofes vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92 (OVGE 43, 252) ein ver­fassungsrechtlich begründetes Votum gerade für eine nach Möglichkeit differen­zierte Festsetzung der fiktiven Hebesätze zu entnehmen; das Gericht wende sich gegen überspannte Anforderungen an den Differenzierungsgrad bei der Erfassung und typisierenden Einordnung der Gemeinden nach ihrer Realsteuerkraft; dem Ge­setzgeber müsse schon aus tatsächlichen Gründen auch insoweit ein weiter Ein­schätzungsspielraum verbleiben. Auch wenn sodann die vom Gesetzgeber vorge­nommene Differenzierung kritisch beurteilt worden sei, sei die Einschätzung der Be­schwerdeführerinnen verfehlt, der Verfassungsgerichtshof habe bereits in dieser Entscheidung erhebliche Zweifel an der Zulässigkeit differenzierter fiktiver He­besätze geäußert. Keineswegs habe das Gericht sich kritisch zu differenzierten fik­tiven Realsteuersätzen geäußert. Vielmehr habe es den Gesetzgeber verfassungs­rechtlich gehalten gesehen, zum Zweck realitätsnaher Finanzkrafterfassung eine nach Möglichkeit differenzierte Festsetzung der fiktiven Hebesätze vorzunehmen.

Die Argumentation der Beschwerdeführerinnen nehme eine nicht gängige Verschie­bung im einschlägigen Prüfungsmaßstab des interkommunalen Gleichbehandlungs­gebots vor. Es werde unzutreffender Weise der Eindruck erweckt, gerade die Vor­nahme einer Differenzierung zwischen verschiedenen Gruppen von Gemeinden im Finanzausgleich sei besonders rechtfertigungsbedürftig. Zutreffender Weise sei nicht nur die Differenzierung zwischen Gemeinden, sondern auch deren Gleichbe­handlung rechtfertigungsbedürftig. Der Leitgedanke des Gebots interkommunaler Gleichbehandlung sei nicht die formale Gleichbehandlung aller Gemeinden unge­achtet möglicher wesentlicher Verschiedenheit, sondern die sachliche Vertretbarkeit der getroffenen Regelungen.

c) Der Gesetzgeber habe mit § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 dem verfassungs­rechtlichen Grundsatz der kommunalen Gleichbehandlung entsprochen.

Bei der Regelung der fiktiven Realsteuerhebesätze im Gemeindefinanzierungsge­setz 2022 sei für den Gesetzgeber sowohl die Vornahme wie auch die Unterlassung einer Differenzierung zwischen verschiedenen Gemeindegruppen vor dem Grund­satz der kommunalen Gleichbehandlung rechtfertigungsbedürftig gewesen. Soweit der Gesetzgeber dabei über keine wissenschaftlich fundierten und allgemein aner­kannten Methoden zur sachgerechten Ermittlung der gemeindlichen Realsteuerer­tragspotentiale verfügt habe, sei es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn er im Rahmen des ihm zuzugestehenden Einschätzungs- und Gestaltungs­spielraum auf ihm selbst für die gemeindlichen Realsteuerertragspotentiale aussa­gekräftig erscheinende Umstände abgestellt habe, sofern seine Bewertung sachlich vertretbar erschien.

Der gemeinsame Nenner der verschiedenen älteren finanzwissenschaftlichen Gut­achten, namentlich ifo-Gutachten 1995, ifo-Gutachten 2008, FiFo-Gutachten 2023, sei nicht, dass differenzierte Hebesätze finanzwissenschaftlich nicht zu rechtfertigen und abzulehnen seien. Zudem sei zu beachten, dass diese Stellungnahmen sich durchweg auf eine an Einwohnerzahlen orientierte, mit Sprungstellen arbeitende Dif­ferenzierung beziehen würden, mithin nicht ohne Weiteres auf die jetzt vorliegende Differenzierung zu beziehen seien, der das Kriterium der Kreisfrei­heit/Kreisangehörigkeit zugrunde liege.

Im Gesetzgebungsverfahren seien verschiedene finanzwissenschaftliche Stellung­nahmen berücksichtigt worden, namentlich das WEI-Gutachten 2020, die Anhörung der Sachverständigen Prof. Dr. Junkernheinrich, Dr. Thöne und Dr. Busch (LT-APr 17/1583) samt deren schriftlichen Stellungnahmen (LT-Stellungnahme 17/4376, 17/4385 und 17/4295) und eine statistische Begründung durch IT.NRW (LT-Vorlage 17/6046). Das WEI-Gutachten 2020 betrachte auch die Unterscheidung zwischen kreisangehörigen und kreisfreien Gemeinden als alternative Differenzierung und komme, entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen, nicht nur zu einer bloßen Anregung, eine nach Kreisangehörigkeit bzw. Kreisfreiheit differenzierende Ermittlung der Hebesätze in Betracht zu ziehen, sondern zur – auf Hebesatz­regressionen gestützten – finanzwissenschaftlichen Beurteilung, dass eine solche Differenzierung sachgerecht, insbesondere gleichheitsgemäß sei, und einer ent­sprechenden Empfehlung an den Gesetzgeber. Bei der Anhörung der Sachverstän­digen habe es kritische Anmerkungen gegeben, jedoch, entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen, keineswegs eine einhellige und eindeutige finanzwis­senschaftlich begründete Ablehnung. Zudem hätten auch der Landkreistag NRW und der Städte- und Gemeindebund NRW die vorgesehene Regelung begrüßt (LT-Vorlage 17/4388).

Zusammengefasst spreche aus den Stellungnahmen im Gesetzgebungsverfahren jedenfalls keine durchgängige Ablehnung von Differenzierungen bei den fiktiven He­besätzen. Deutlich werde, dass es jenseits des empirisch feststellbaren Befundes unterschiedlich hoher Hebesätze bei verschiedenen Gemeindegruppen an einem konsentierten finanzwissenschaftlichen Instrumentarium zur Feststellung darin zum Ausdruck kommender Steuererhebungspotenziale mangele. Angesichts dieser – von den Sachverständigen anerkannten – defizitären methodischen Ausgangslage sei die im Gesetzentwurf gewählte Differenzierung nach der Rechtsstellung zwar nicht zwingend, aber auch nicht als finanzwissenschaftlich nicht vertretbar zu wider­legen. Beim Gesetzesbeschluss habe dem Gesetzgeber zudem, die Gesetzent­wurfsbegründung sachlich ergänzend, eine „Statistische Begründung differenzierter fiktiver Hebesätze im kommunalen Finanzausgleich Nordrhein-Westfalens" (LT-Vor­lage 17/6046) vorgelegen. Auf Grundlage dieser Untersuchung sei die Landesregie­rung zu der Schlussfolgerung gekommen, dass eine empirische Evidenz bestehe, die auf signifikant und strukturell bedingt unterschiedliche Hebesatzniveaus im kreis­angehörigen und kreisfreien Raum hindeuten würden (vgl. LT-Vorlage 17/6046).

Das von den Beschwerdeführerinnen in Auftrag gegebene Q.-Gutachten 2022 sei zwar in der methodischen Vorgehensweise und der so gewonnenen Ergebnisse finanzwissenschaftlich nicht zu beanstanden, verfolge jedoch eine grundsätzlich ab­weichende Forschungsfrage als die WEI-Gutachten 2020,2023 und 2024, indem es den Zusammenhang zwischen Rechtsstellung und Hebesatzhöhe untersuche, nicht jedoch Verteilungskonsequenzen von etwaigen Rechtsänderungen. Das Q.-Gutachten 2022 könne nicht die WEI-Gutachten bzw. die finanzwissenschaftliche Begründung zwischen kreisfreien Städten und kreisangehörigen Gemeinden diffe­renzierender Festsetzungen fiktiver Hebesätze widerlegen. Die Ergebnisse des Q.-Gutachtens 2022 seien nicht zwingend, wie aus dem WEI-Gutachten 2023 folge, in welchem alternative methodische Vorgehensweisen zu abweichenden Er­kenntnissen geführt hätten und die Annahme eines signifikanten Zusammenhangs zwischen Rechtsstellung und Hebesatzniveau ebenfalls finanzwissenschaftlich ver­tretbar herleitbar gewesen sei.

d) Vor dem Hintergrund der statistisch belegten empirischen Evidenz für ein höheres Hebesatzniveau der kreisfreien Städte und der beschriebenen Gemengelage öko­nomischer Einschätzungen dazu habe der Gesetzgeber sich in § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 für eine zwischen kreisfreien und kreisangehörigen Gemeinden diffe­renzierende Festsetzung fiktiver Realsteuerhebesätze entschieden.

Der Gesetzgeber habe es aufgrund der nach dem Grundsatz der kommunalen Gleichbehandlung zu beachtenden beidseitigen Rechtfertigungsanforderungen, d.h. einer nicht sachgerechteneinheitlichen Bestimmung der Finanzkraft und einer diffe­renzierten Bestimmung der Finanzkraft unterschiedlicher Gemeindegruppen, für vertretbar und angemessen befunden, die kreisangehörigen Gemeinden vor einer Schlechterstellung im Finanzausgleich zu bewahren und ihren fiktiven Realsteuer­hebesatz niedriger anzusetzen. Andernfalls würde den kreisangehörigen Gemein­den dasselbe Realsteuererhebungspotenzial wie den kreisfreien Städten zuge­schrieben.

Der Regelung liege die Annahme des Gesetzgebers zugrunde, dass es einen signi­fikanten strukturell bedingten Unterschied zwischen den Realsteuerhebesätzen von kreisfreien und kreisangehörigen Gemeinden gebe, wie auch aus den Ausführungen in dem WEI-Gutachten 2020, von IT.NRW und dem WEI-Gutachten 2023 folge. Die­ser Unterschied sei jedenfalls teilweise auf ein höheres Steuererhebungspotential der kreisfreien Städte zurückzuführen. Zwar ließen es raumordnerische Überlegun­gen möglich erscheinen, dass nicht allein die Rechtsstellung ursächlich für ein hö­heres Hebesatzpotential sei. Jedoch sei die raumordnerische Stellung in kreisfreien Städten besonders stark ausgeprägt. Ein Zusammenhang mit höheren allgemeinen Ausgaben bei zunehmender zentralörtlicher Funktion oder Bevölkerungsgröße, die durch höhere Hebesätze gegenfinanziert werden müssten, könne zwar nicht gänz­lich ausgeschlossen werden. Im Gemeindefinanzierungsgesetz 2022 werde diese Funktion aber zum einen durch die Einwohnergewichtung, zum anderen durch einen Ansatz zum Ausgleich von Mehrbedarfen einer Gemeinde durch Zentralörtlichkeit abgegolten.

Die von den Beschwerdeführerinnen und in dem von ihnen vorgelegten finanzwis­senschaftlichen Gutachten vorgebrachten Einwände gegen die Feststellung eines unterschiedlichen Realsteuererhebungspotentials könnten die Vertretbarkeit der gutachtlich gestützten Entscheidung des Gesetzgebers für fiktive, zwischen kreis­freien und kreisangehörigen Gemeinden differenzierende Realsteuerhebesätze nicht in Frage stellen.

Die Signifikanz der gemeindlichen Rechtsstellung bei der Spezifikation der Einwoh­nervariablen sei abhängig von der eingesetzten Methodik. Die in dem durch die Be­schwerdeführerinnen beauftragten Q.-Gutachten 2022 verwandte alternative Spezifikation erbringe keinen solchen Nachweis, lasse aber unberührt, dass bei einem ebenso vertretbaren anderen methodischen Ansatz dieser Nachweis möglich (gewesen) wäre. Auch der Einfluss des Konsolidierungsdrucks kreisfreier Städte auf die Hebesatzhöhe sei maßgeblich von der – im Rahmen vertretbaren Vorgehens gewählten – methodischen Vorgehensweise abhängig.

Die verschiedenen finanzwissenschaftlichen Untersuchungen würden zeigen, dass es nicht die eine finanzwissenschaftlich herleitbare Antwort auf die Frage, ob die fiktiven Realsteuerhebesätze im kommunalen Finanzausgleich einheitlich oder dif­ferenziert und ggf. nach welchen Kriterien differenziert festzusetzen seien, gebe. Vielmehr würden unterschiedliche inhaltliche und methodische Ansätze zu divergie­renden Einschätzungen und Ergebnissen führen.

3. Dem Landtag Nordrhein-Westfalen ist von der Einleitung des Verfahrens Kenntnis gegeben worden. Er hat von einer Äußerung abgesehen.

B.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig (dazu I.), aber unbegründet (dazu II.).

I.

Die Verfassungsbeschwerde ist gemäß Art. 75 Nr. 5b LV, § 52 VerfGHG zulässig.

1. Die Verfassungsbeschwerde ist gemäß Art. 75 Nr. 5b LV, § 12 Nr. 8, § 52 Abs. 1 VerfGHG statthaft. Die Beschwerdeführerinnen wenden sich gegen landesrechtliche Gesetzesvorschriften, die sie für unvereinbar mit ihrem Selbstverwaltungsrecht nach Art. 78 Abs. 1, Art. 79 Satz 2 LV halten.

2. Die Beschwerdeführerinnen sind beschwerdebefugt.

a. Sie machen geltend, durch die angegriffenen gesetzlichen Regelungen (§ 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022) in ihrem Recht auf Selbstverwaltung verletzt zu sein. Es erscheint möglich, dass die Differenzierung bei den im Rahmen der Ermittlung der Steuerkraftzahlen hinsichtlich der Gewerbesteuer und Grundsteuer B anzuwen­denden fiktiven Hebesätzen nach der Rechtsstellung der Gemeinde als kreisfrei oder kreisangehörig, die nach dem Vortrag der Beschwerdeführerinnen bei diesen zu niedrigeren Schlüsselzuweisungen und erhöhten Landschaftsumlagen führe, die Beschwerdeführerinnen in ihrem Selbstverwaltungsrecht in verfassungswidriger Weise beeinträchtigt. Das Recht auf Selbstverwaltung umfasst auch einen gegen das Land gerichteten Anspruch auf angemessene Finanzausstattung. Hierbei ist der Gesetzgeber u. a. an den kommunalen Gleichbehandlungsgrundsatz gebunden (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 10. Mai 2016 – VerfGH 19/13, NWVBl. 2017, 23 = juris Rn. 52). Es erscheint nach dem Vortrag der Beschwerdeführerinnen jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass die Differenzierung in § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 zu einer gleichheitswidrigen Finanzausstattung führt.

b. Die Beschwerdeführerinnen sind durch die angegriffene Regelung selbst, gegen­wärtig und unmittelbar betroffen. Dabei steht der unmittelbaren Betroffenheit nicht entgegen, dass die den Beschwerdeführerinnen zukommende Schlüsselzuweisung und die von den Beschwerdeführerinnen abzuführende Landschaftsumlage durch Verwaltungsakt festgesetzt werden (vgl. § 28 Abs. 6 GFG 2022). Die Beschwerde­führerinnen sind nicht darauf verwiesen, vor Erhebung einer kommunalen Verfas­sungsbeschwerde zunächst um verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz gegen die Festsetzungsbescheide nachzusuchen. Bescheide über die Festsetzung der Leis­tungen nach dem Gemeindefinanzierungsgesetz und hierzu ergangene verwal­tungsgerichtliche Entscheidungen könnten von den betroffenen Gemeinden weder mit der nach § 12 Nr. 8, § 52 Abs. 1 VerfGHG auf "Landesrecht", d. h. rechtssatzför­miges Handeln beschränkten kommunalen Verfassungsbeschwerde noch auf ande­rem Weg einer Überprüfung durch den Verfassungsgerichtshof zugeführt werden (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 27. Februar 2018 – VerfGH 17/15, KommJur. 2018, 145 = juris, Rn. 46). Da außerdem während eines fachgerichtlichen Verfahrens die Jahresfrist für die Erhebung einer kommunalen Verfassungsbeschwerde (§ 52 Abs. 2 VerfGHG) regelmäßig abliefe, ist der durch die Kommunalverfassungsbeschwerde verbürgte verfassungsgerichtliche Rechtsschutz der Gemeinden gegen Verletzun­gen ihres Selbstverwaltungsrechts nur gewährleistet, wenn sie Verfassungsbe­schwerde unmittelbar gegen das Gesetz erheben können (vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 30. August 2016 – VerfGH 34/14, DVBl. 2016, 1323 = juris, Rn. 74 m. w. N.; vom 27. Februar 2018 – VerfGH 17/15, KommJur. 2018, 145 = juris, Rn. 46).

3. Die Verfassungsbeschwerde ist am 20. Dezember 2022 und damit fristgerecht binnen eines Jahres seit dem Inkrafttreten der angegriffenen Regelung (1. Januar 2022) erhoben worden (§ 52 Abs. 2 VerfGHG).

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.

Die Beschwerdeführerinnen sind durch § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 nicht in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung aus Art. 78 Abs. 1, Art. 79 Satz 2 LV verletzt. Die Differenzierung bei den anzuwendenden fiktiven Hebesätzen nach der Rechtsstellung der Gemeinde als kreisfrei oder kreisangehörig im Rahmen der Er­mittlung der Steuerkraftmesszahlen hinsichtlich der Gewerbesteuer und Grund­steuer B ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Der hierbei maßgebliche Rechtsrahmen wird durch das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung mitsamt dem Gebot der Systemgerechtigkeit determiniert (dazu 1.). Es liegt weder ein von den Beschwerdeführerinnen gerügter Verstoß gegen das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung (dazu 2.) noch gegen das Gebot der Systemgerechtigkeit (dazu 3.) vor.

1. Für den vom Land Nordrhein-Westfalen durchzuführenden Finanzausgleich zwi­schen den Gemeinden und Gemeindeverbänden enthalten weder das Grundgesetz in Art. 28, 106 Abs. 7 noch die Landesverfassung in Art. 78, 79 detailliert formulierte Vorgaben. Der von dem Landesgesetzgeber einzuhaltende verfassungsrechtliche Rahmen ist vielmehr aus der Garantie kommunaler Selbstverwaltung und aus dem allgemeinen Gleichheitssatz herzuleiten.

Das Recht der Gemeinden und Gemeindeverbände auf Selbstverwaltung (Art. 78 LV) umfasst auch einen gegen das Land gerichteten Anspruch auf angemessene Finanzausstattung (VerfGH NRW, Urteile vom 10. Mai 2016 – VerfGH 19/13, NWVBl. 2017, 23 = juris, Rn. 52, vom 27. Februar 2018 – VerfGH 17/15, KommJur. 2018, 145 = juris, Rn. 50). Eigenverantwortliches kommunales Handeln setzt eine insgesamt entsprechende finanzielle Leistungsfähigkeit der Selbstverwaltungskör­perschaften voraus. Die für eine eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung erfor­derliche Mindestausstattung muss gewährleistet sein. Insbesondere muss der Ge­setzgeber im Blick behalten, dass die Gemeinden ihre Pflichtaufgaben erfüllen kön­nen. Verletzt ist die Finanzausstattungsgarantie im Ergebnis, wenn einer sinnvollen Betätigung der Selbstverwaltung die finanzielle Grundlage entzogen und dadurch das Selbstverwaltungsrecht ausgehöhlt wird. Den Finanzausstattungsanspruch ab­sichernd und konkretisierend gewährt Art. 79 Satz 1 LV den Gemeinden zur Erfül­lung ihrer Aufgaben zunächst das Recht auf Erschließung eigener Steuerquellen. Nach Art. 79 Satz 2 LV ist das Land verpflichtet, diesem Anspruch bei der Gesetz­gebung Rechnung zu tragen und zudem einen übergemeindlichen Finanzausgleich zu gewährleisten (vgl. auch Art. 106 Abs. 7 GG).

Dabei ist dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum eingeräumt, in welcher Art und in welchem Umfang er den gemeindlichen Finanzausstattungsanspruch er­füllt und nach welchem System er ergänzend zu sonstigen kommunalen Einnahmen im Wege des Finanzausgleichs Finanzmittel auf die Gemeinden verteilt (VerfGH NRW, Urteil vom 27. Februar 2018 – VerfGH 17/15, KommJur. 2018, 145 = juris, Rn. 51). Im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit obliegt es dem Landesgesetzgeber, den Finanzbedarf von Land, Gemeinden und Gemeindeverbänden zu gewichten, Unterschiede hinsichtlich des Finanzbedarfs und hinsichtlich der vorhandenen Finanzausstattung auszumachen und festzulegen, wie die Unterschiede auszuglei­chen sind.

Grenzen dieses gesetzgeberischen Gestaltungsspielraumes ergeben sich aus dem Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung in seinen ausdifferenzierten Ausprä­gungen mitsamt dem Gebot der Systemgerechtigkeit. Das interkommunale Gleich­behandlungsgebot und das Gebot der Systemgerechtigkeit stellen sich als direkte Ausprägung des im Rechtsstaatsprinzip verankerten objektiven Willkürverbots in Verbindung mit dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht dar (vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 6. Mai 2014 – VerfGH 9/12, Städte- und Gemeinderat 2014, Nr. 7-8, 45 = juris Rn. 34, und vom 18. Mai 2015 – VerfGH 24/12, NWVBl. 2015, 336 = juris, Rn. 39, BVerfG, Urteil vom 7. Februar 1991 – 2 BvL 24/84, BVerfGE 83, 363 = juris, Rn. 99, BVerwG, Urteil vom 25. März 1998 – 8 C 11.97, BVerwGE 106, 280 = juris, Rn. 24).

2. § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 verstoßen nicht gegen das Gebot der interkom­munalen Gleichbehandlung. Die vom Landesgesetzgeber gewählte Differenzierung nach der Rechtsstellung der Gemeinde als kreisfrei oder kreisangehörig ist nicht willkürlich, also sachlich unvertretbar.

a. Art. 78 LV i. V. m. dem rechtsstaatlich determinierten Gleichheitssatz widerspricht es, bei der Ausgestaltung des kommunalen Finanzausgleichs bestimmte Gemein­den oder Gemeindeverbände sachwidrig zu benachteiligen oder zu bevorzugen. Dieses interkommunale Gleichbehandlungsgebot verbietet willkürliche, sachlich nicht vertretbare Differenzierungen. Es ist verletzt, wenn für die getroffene Regelung jeder sachliche Grund fehlt. Der Verfassungsgerichtshof hat nicht zu prüfen, ob der Normgeber die bestmögliche oder gerechteste Lösung gewählt hat (VerfGH NRW, Urteile vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 61, vom 10. Mai 2016 – VerfGH 19/13, NWVBl. 2017, 23 = juris, Rn. 54, und vom 27. Februar 2018 – VerfGH 17/15, KommJur. 2018, 145 = juris, Rn. 68).

Auch darf der Gesetzgeber durch den Finanzausgleich die von Gemeinde zu Ge­meinde bestehenden Finanzkraftunterschiede nicht gänzlich nivellieren. Ungleich­heiten sollen nicht eingeebnet, sondern nur gemildert werden. Das Sozialstaatsprin­zip (vgl. Art. 20 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 GG) und das Leitbild der „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“ (Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 GG) bzw. der „Herstellung gleich­wertiger Lebensverhältnisse“ (Art. 72 Abs. 2 GG; vgl. auch Art. 91 a Abs. 1, Art. 104b Abs. 1 GG) fordern lediglich ein annähernd gleiches Versorgungsniveau in den Ge­meinden. Abweichungen im Stand der Verwaltungsleistungen der einzelnen Ge­meinden und Niveauunterschiede in der wirtschaftlichen und sozialen Betreuung ih­rer Bürger sind zu vermeiden. Eine durch den Finanzausgleich bewirkte weiterge­hende Vereinheitlichung der Lebensverhältnisse wäre unvereinbar mit der gemeind­lichen Selbstverwaltung. Eine Nivellierung der Gemeindefinanzen oder gar eine "Übernivellierung", d. h. eine Umkehrung der tatsächlichen Finanzkraftrangfolge der Gemeinden, stünde mit dem der kommunalen Selbstverwaltung innewohnenden Grundsatz gemeindlicher Pluralität und Individualität nicht in Einklang; sie würde die Eigenverantwortlichkeit der Selbstverwaltungsorgane aushöhlen (vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 19. Juli 2011 – VerfGH 32/08, OVGE 54, 255 = juris, Rn. 61, vom 6. Mai 2014 – VerfGH 9/12, Städte- und Gemeinderat 2014, Nr. 7-8, 45 = juris, Rn. 35, vom 6. Mai 2014 – VerfGH 14/11, DVBl. 2014, 918 = juris, Rn. 43, und vom 10. Mai 2016 – VerfGH 19/13, NWVBl. 2017, 23 = juris, Rn. 55 m. w. N.).

Auch eine Gleichbehandlung kann gegen den Gleichheitssatz verstoßen, da dieser gebietet, wesentlich Ungleiches nach seiner Verschiedenheit ungleich zu behandeln (BVerfG, Beschlüsse vom 21. Juli 2010 – 1 BvR 611/07, 1 BvR 2464/07, BVerfGE 126, 400 = juris, Rn. 78 f., und vom 21. Juni 2006 – 2 BvL 2/99, BVerfGE 116, 164 = juris, Rn. 69). Die Gleichbehandlung ist verfassungswidrig, wenn die Ungleichhei­ten so bedeutsam sind, dass ihre Nichtbeachtung gegen eine am Gerechtigkeitsge­danken orientierte Betrachtungsweise verstößt (BVerfG, Urteil vom 16. März 2001 – 1 BvR 1778/01, BVerfGE 110, 141 = juris, Rn. 92 m. w. N.). Alle Regeln des Gleich­heitssatzes gelten gleichermaßen für ungerechtfertigte Gleichbehandlungen wie für ungerechtfertigte Ungleichbehandlungen; dies gilt insbesondere auch für die Recht­fertigung (BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 – 1 BvR 1778/01, BVerfGE 110, 141 = juris, Rn. 92 ff.). Sind also regelungsbedürftige Sachverhalte in der Realität unter­schiedlich, ist der Verzicht auf differenzierende Rechtsfolgen nicht weniger rechtfer­tigungsbedürftig als eine Ungleichbehandlung auf den ersten Blick gleicher Sach­verhalte. Der Gleichheitssatz dient nicht der unterschiedslosen Gleichstellung, son­dern er ist Ausdruck einer elementaren Forderung der Gerechtigkeit, die durch un­gerechtfertigte Gleichstellung ebenso beeinträchtigt wird wie im Umkehrfall.

b. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes ist es verfas­sungsrechtlich unbedenklich, dass dem Grunde nach zur Ermittlung der Steuerkraft der einzelnen Gemeinde bei der Bemessung des Realsteueraufkommens soge­nannte fiktive Hebesätze zugrunde gelegt werden (so schon VerfGH NRW, Urteile vom 16. Dezember 1988 – VerfGH 9/87, OVGE 40, 300, 309, vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris, Rn. 52, und vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 109). Damit kommt der Gesetzgeber seinem Gestaltungsauftrag innerhalb der von der Verfassung gesetzten Grenzen nach. Die fiktiven Hebesätze wirken sich auf die Steuerkraftmesszahl aus. Diese Gesetzes­systematik knüpft an das bundesrechtlich vorgegebene Recht der Gemeinden an, den Hebesatz für die Gewerbesteuer nach § 16 Abs. 1 GewStG und den Hebesatz für die Grundsteuer nach § 25 Abs. 1 GrStG selbstverantwortlich festzusetzen. Da­mit gewinnt jede Gemeinde durch ihr Ortsrecht Einfluss auf die Höhe der ihr zuflie­ßenden Realsteuern und kann damit ihre Steuerkraft gestalten.

Die Anknüpfung an fiktive Hebesätze dient der verfassungsrechtlich gebotenen in­terkommunalen Gleichbehandlung. Hierdurch verbleiben Gemeinden, die höhere Hebesätze festgesetzt haben, die hieraus fließenden Einnahmen, während niedri­gere Hebesätze nicht zu erhöhten Schlüsselzuweisungen führen. Der übergemeind­liche Finanzausgleich wird dadurch von der Willensentscheidung der einzelnen Ge­meinde zur Höhe der Hebesätze in ihrem Gebiet unabhängig gemacht (VerfGH NRW, Urteile vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris, Rn. 52, vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 109, und vom 27.  Februar 2018 – VerfGH 17/15, KommJur. 2018, 145 = juris, Rn. 58). Die Regelungen zur Anwendung fiktiver Hebesätze im Rahmen der Steuerkraftermittlung, wie im Streitfall § 9 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 3 GFG 2022, sollen vermeiden, dass sich für die jeweilige Gemeinde im Finanzausgleich eine geringere steuerliche Belastung der eigenen Bürger durch niedrig festgesetzte Hebesätze günstig und eine stärkere steuerliche Belastung der eigenen Bürger durch höhere Hebesätze ungünstig auswirkt. Dies respektiert die kommunale Finanzautonomie und verhindert eine Gestaltung der Hebesätze zu Lasten Dritter, nämlich anderer Gemeinden, im Finanzausgleich.

c. Bei der konkreten Ausgestaltung der fiktiven Hebesätze der Höhe nach hat der Gesetzgeber im Rahmen des interkommunalen Gleichbehandlungsgebots verschie­dene Aspekte zu berücksichtigen und abzuwägen.

Maßgebend für die Festsetzung fiktiver Hebesätze ist nicht das effektive Steuerauf­kommen, sondern die potentielle Steuerkraft. Die Steuerkraft einer Gemeinde ist – ebenso wie der Finanzbedarf einer Gemeinde – im Rahmen der aus praktischen Gründen unvermeidbaren Typisierung möglichst sachgerecht zu erfassen (VerfGH NRW, Urteile vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris, Rn. 54, vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 112, 123, und vom 27. Februar 2018 – VerfGH 17/15, KommJur. 2018, 145 = juris, Rn. 64). Durch diese sachgerechte Erfassung kommt der Finanzausgleich in seiner konkreten Wir­kung dem von der Verfassungsregelung verfolgten Ziel am nächsten. Sinn und Zweck des kommunalen Finanzausgleichs ist es zum einen, die Finanzquellen der Gesamtheit der Gemeinden aufzustocken, und zum anderen aus Finanzkraftunter­schieden folgende Ungleichheiten zwischen den Gemeinden abzumildern (VerfGH NRW, Urteile vom 10. Mai 2016 – VerfGH 19/13, NWVBl. 2017, 23 = juris, Rn. 55 m. w. N., und vom 27. Februar 2018 – VerfGH 17/15, KommJur. 2018, 145 = juris, Rn. 64).

Bislang existiert jedoch immer noch keine wissenschaftlich fundierte und allgemein anerkannte Methode zur sachgerechten Ermittlung der Möglichkeiten einer Ge­meinde bei der Bemessung der Hebesätze für die Realsteuern. Vielmehr ist in der Finanzwissenschaft umstritten, ob und inwieweit die tatsächlichen Unterschiede der von den Gemeinden festgesetzten Hebesätze Ausdruck eines unterschiedlichen Steuerausschöpfungspotentials oder vielmehr Konsequenz unterschiedlicher Fi­nanzbedarfe sind (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 113 f. mit Hinweis auf die Ausführungen der Arbeitsgruppe aus sachverständigen Praktikern, Gutachten zur Berechnung der Schlüsselzuwei­sungen im kommunalen Finanzausgleich Nordrhein-Westfalen, 1987, S. 44; Jun­kernheinrich, LT-Stellungnahme 17/4376, S. 6 f., und Thöne, LT–Stellungnahme 17/4385, S. 3; ebenso schon FiFo-Gutachten 2013, S. 135 ff.). Dementsprechend besteht in der Finanzwissenschaft auch keine Einigkeit darüber, ob landeseinheit­liche fiktive Hebesätze oder eine differenzierte Gestaltung der Hebesätze sachge­rechter ist.

Mithin dürfen die verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Differenzierungs­grad bei der Erfassung und typisierenden Einordnung der Städte und Gemeinden nach ihrer Realsteuerkraft nicht überspannt werden (VerfGH NRW, Urteil vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris, Rn. 55). Vielmehr muss dem Gesetzgeber aus diesen tatsächlichen Gründen bei der Ausgestaltung der fiktiven Hebesätze ein weiter Einschätzungsspielraum verbleiben (dazu und zum Folgenden VerfGH NRW, Urteile vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris, Rn. 55, und vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 112). Der Gesetzgeber ist nämlich in dieser Lage darauf angewiesen, auf Umstände ab­zustellen, denen er selbst in seiner Bewertung Aussagekraft für die Möglichkeiten der Gemeinden zur Bemessung der Realsteuern beimisst. Das ist, jedenfalls so­lange und soweit zuverlässigere Erkenntnismöglichkeiten fehlen, die verfügbaren Erkenntnismöglichkeiten vollständig genutzt werden und die Bewertung sachlich vertretbar erscheint, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Überdies ist es mit Sinn und Zweck des verfassungsrechtlich verbürgten Finanzausgleichs vereinbar und auch aus anderen verfassungsrechtlichen Gründen nicht unzulässig, wenn der Gesetzgeber bei der Bemessung der Realsteuerkraft der Gemeinden die Möglich­keiten höherer Hebesätze im Vergleich zu anderen Gemeinden aus sonstigen sach­lich vertretbaren Erwägungen nicht vollständig erfasst, etwa um Anreize für Anstren­gungen der Gemeinden zur Stärkung der eigenen Wirtschafts- und Finanzkraft zu schaffen oder zu erhalten.

Bei der konkreten Ausgestaltung der fiktiven Hebesätze kann der Gesetzgeber grundsätzlich auch differenzierte, d.h. für die einzelnen Gemeinden unterschiedliche Hebesätze anwenden (VerfGH NRW, Urteile vom 16. Dezember 1988 – VerfGH 9/87, OVGE 40, 300, 309, und vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris, Rn. 53 ff.).

Eine Differenzierung bei den fiktiven Hebesätzen nach der Einwohneranzahl, wie dies in dem Gemeindefinanzierungsgesetz 1983 bis zum Gemeindefinanzierungs­gesetz 1998 normiert gewesen ist, in denen bei den fiktiven Hebesätzen für die Re­alsteuern zwischen Gemeinden bis zu und mehr als 150.000 Einwohnern differen­ziert worden ist, wobei für die Gruppe der größeren Gemeinden höhere fiktive He­besätze normiert worden sind, hat der Verfassungsgerichtshof für die Jahre 1991 und 1992 für verfassungsrechtlich nicht unbedenklich gehalten (VerfGH NRW, Urteil vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, vom 16. Dezember 1988 – VerfGH 9/87, OVGE 40, 300, 309 = juris, Rn. 56; anders noch zum Gemeindefinanzierungsgesetz 1986 VerfGH NRW, Urteil vom 16. Dezember 1988 – VerfGH 9/87, OVGE 40, 300, 309). Die Erfassung der Realsteuerkraft nach höheren fiktiven Hebesätzen stellt ten­denziell die davon betroffenen Gemeinden im System des Finanzausgleichs un­günstiger als die Gemeinden, bei denen von niedrigeren fiktiven Hebesätzen ausge­gangen wird. Im Ergebnis hat der Verfassungsgerichtshof jedoch angenommen, dass diese Differenzierung im Hinblick auf das interkommunale Gleichbehandlungs­gebot angesichts der methodischen Unsicherheiten bei der Erfassung der Real­steuerkraft keinen Bedenken begegnet, wenn einerseits die Ausschöpfung aller Er­kenntnismöglichkeiten deutlich günstigere Voraussetzungen für die Festsetzung hö­herer Hebesätze bei den größeren Gemeinden ergibt und wenn andererseits alle Gemeinden mit in etwa ähnlichen Voraussetzungen derselben Gruppe zugewiesen werden.

Eine Regelung, die hinsichtlich der fiktiven Realsteuersätze zwei Gruppen bildet oder auf eine Differenzierung überhaupt verzichtet, führt zu mehr oder minder star­ken Vergröberungen gegenüber den tatsächlichen Möglichkeiten zur Festsetzung von Hebesätzen in den verschiedenen Gemeinden (VerfGH NRW, Urteil vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris, Rn. 54).

Hinsichtlich der genauen Höhe der fiktiven Hebesätze ist der Gesetzgeber verfas­sungsrechtlich nicht verpflichtet, exakt den tatsächlichen landesdurchschnittlichen Hebesatz als fiktiven Hebesatz festzusetzen (VerfGH NRW, Urteile vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 121, und vom 1. Dezember 1998 – VerfGH 5/97, DVBl. 1999, 391 = juris, Rn. 62).

Nach finanzwissenschaftlichen Erkenntnissen führen hohe fiktive Hebesätze ten­denziell zu höheren Schlüsselzuweisungen bei Gemeinden mit einer geringeren Re­alsteuerkraft im Sinne der Bemessungsgrundlagen; steuerschwache Gemeinden profitieren mithin von einem steigenden Nivellierungshebesatz (VerfGH NRW, Ur­teile vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 113 m. w.  N., und vom 1. Dezember 1998 – VerfGH 5/97, DVBl. 1999, 39 = juris, Rn. 61). Eine differenzierte Gestaltung der Realsteuerhebesätze nach Gemeinde(größen)klassen bewirkt – im Vergleich zu einheitlichen Hebesätzen – eine zusätzliche Umverteilung von den Gemeinden mit hohen zu denen mit niedrigeren Realsteuerhebesätzen (VerfGH NRW, Urteil vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 113).

Soweit die Städte und Gemeinden nachteilige Folgen für ihre Schlüsselzuweisungen aufgrund hoher Steuerkraftmesszahlen befürchten, lassen sich diese im Allgemei­nen dadurch kompensieren, dass sie zur Verbesserung ihrer Finanzausstattung ihre unter dem Niveau der fiktiven Hebesätze liegenden tatsächlichen Hebesätze anhe­ben (VerfGH NRW, Urteile vom 16. Dezember 1988 – VerfGH 9/87, OVGE 40, 300, 309, und vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 119). Ein gewisser Anpassungsdruck ist verfassungsrechtlich hinzunehmen. Die Finanz­hoheit der Gemeinden gewährleistet nicht, die Festsetzung ihrer Hebesätze allein nach ihren örtlichen Interessen und Vorstellungen vorzunehmen; vielmehr verlangt ihre Einbindung in das gesamtwirtschaftliche Gefüge der öffentlichen Haushalte auch eine Rücksichtnahme auf übergeordnete Interessen, wie sie etwa in einem der allgemeinen Finanzlage entsprechenden übergemeindlichen Finanzausgleich ihren Ausdruck gefunden haben (BVerfG, Beschluss vom 21. Mai 1968 – 2 BvL 2/61, BVerfGE 23, 353, 371 = juris, Rn. 57).

d. Vor diesem rechtlichen Hintergrund verstößt die Differenzierung nach der Rechts­stellung der Gemeinde als kreisfrei oder kreisangehörig in § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 nicht gegen das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung. Der Ein­führung dieser differenzierten fiktiven Realsteuerhebesätze liegen sachliche Erwä­gungen zugrunde, die den Anforderungen des Gleichheitssatzes genügen.

aa. Es liegt eine (rechtfertigungsbedürftige) Ungleichbehandlung vor.

Bei der Ermittlung der Steuerkraftmesszahl (§ 9 GFG 2022) im Rahmen der Berech­nung der Schlüsselzuweisungen (§ 5 GFG 2022) im kommunalen Finanzausgleich werden kreisfreie Städte und kreisangehörige Städte und Gemeinden unterschied­lich behandelt. § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG normiert je nach Rechtsstellung der Gemeinde als kreisfrei oder kreisangehörig unterschiedliche fiktive Realsteuerhe­besätze, nämlich bei der Gewerbesteuer (§ 9 Abs. 2 Nr. 1 GFG 2022) bei den kreis­freien Städten 435 Hebesatzpunkte und bei den kreisangehörigen Städten und Ge­meinden 414 Hebesatzpunkte und bei der Grundsteuer B (§ 9 Abs. 2 Nr. 3 GFG 2022) bei den kreisfreien Städten 511 Hebesatzpunkte und bei den kreisangehöri­gen Städten und Gemeinden 479 Hebesatzpunkte.

Unmittelbare fiskalische Konsequenz dieser unterschiedlichen Behandlung ist, dass – bei identischen Voraussetzungen im Übrigen – die kreisfreien Städte niedrigere Schlüsselzuweisungen erhalten als kreisangehörige Städte und Gemeinden. Kreis­freie Städte erhalten aufgrund der durch ihre höheren fiktiven Hebesätze bedingten höheren Steuerkraftmesszahl (§ 9 GFG 2022) – bei gleichbleibender Ausgangs­messzahl (§ 8 GFG 2022) – niedrigere Schlüsselzuweisungen (§§ 5, 7 GFG 2022)

Mittelbare fiskalische Konsequenz dieser unterschiedlichen Behandlung ist, dass die kreisfreien Städte höhere Landschaftsumlagen (§ 22 Abs. 1 Satz 1 LVerbO) als die kreisangehörigen Städte und Gemeinden an die Landschaftsverbände zahlen müs­sen. Die Höhe der Landschaftsumlage knüpft nach §§ 25, 23 Nr. 3 GFG 2022 an die Steuerkraftmesszahl und die Schlüsselzuweisungen an. Dabei ist zu berücksichti­gen, dass nach Anwendung der Ausgleichsregelung nach § 7 Abs. 1 GFG 2022 90 Prozent des Unterschiedsbetrages zwischen der maßgeblichen Ausgangsmesszahl und der maßgeblichen Steuerkraftmesszahl ausgeglichen werden.

bb. Diese Ungleichbehandlung ist sachlich gerechtfertigt. Die Rechtsstellung der Gemeinde als kreisfrei oder kreisangehörig ist ein verfassungsrechtlich zulässiges Differenzierungskriterium.

(1.) Dem Grunde nach hat der Gesetzgeber in § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 differenzierte fiktive Realsteuerhebesätze normieren dürfen.

Der Gesetzgeber kann bei der konkreten Ausgestaltung der fiktiven Hebesätze auch differenzierte, d.h. für die einzelnen Städte und Gemeinden oder Gruppen davon unterschiedliche Hebesätze anwenden (so schon VerfGH NRW, Urteile vom 16. De­zember 1988 – VerfGH 9/87, OVGE 40, 300, 309, und vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris, Rn. 53 ff.). Dies ist Ausfluss des dem Gesetzge­ber zustehenden Gestaltungsspielraumes. Die Steuerkraft einer Gemeinde ist im Rahmen der aus praktischen Gründen unvermeidbaren Typisierung möglichst sach­gerecht zu erfassen (VerfGH NRW, Urteile vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris, Rn. 55, und vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 112).

Dieser Umstand ist durch die Beschwerdeführerinnen, auch im Rahmen der Erörte­rung in der mündlichen Verhandlung, nicht angegriffen worden.

(2.) Der Landesgesetzgeber hat im Rahmen seines Gestaltungsspielraumes in ver­fassungsrechtlich zulässiger Weise an die Rechtsstellung als kreisfrei oder kreisan­gehörig als Differenzierungskriterium bei den fiktiven Realsteuerhebesätzen an­knüpfen können. Der Verfassungsgerichtshof kann nicht feststellen, dass die vom Gesetzgeber normierten nach Rechtsstellung differenzierten fiktiven Realsteuerhe­besätze zur Steuerkraftermittlung offensichtlich ungeeignet sind. Für die konkrete Hebesatzbildung hat der Gesetzgeber die verfügbaren Erkenntnismöglichkeiten voll­ständig genutzt und seine gesetzgeberischen Erwägungen sind sachlich vertretbar.

(a) Es gibt bislang keine wissenschaftlich fundierte und allgemein anerkannte Me­thode zur sachgerechten Ermittlung der Möglichkeiten einer Gemeinde bei der Be­messung der Hebesätze für die Realsteuern (VerfGH NRW, Urteile vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris, Rn. 55, und vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 112; ebenso Busch, LT-Stellungnahme 17/4295, S. 6; Q.-Gutachten 2022, S. 6; vgl. auch FiFo-Gutachten 2013, S. 137, 140 f.). Dieser Befund hat sich durch den Vortrag der Beschwerdeführerinnen und der Landesregierung in der mündlichen Verhandlung bestätigt. Der Gesetzgeber ist in dieser Lage darauf angewiesen, auf Umstände abzustellen, denen er selbst in seiner Bewertung Aussagekraft für die Möglichkeiten der Gemeinden zur Bemes­sung der Realsteuern beimisst. Das ist, jedenfalls solange und soweit zuverlässigere Erkenntnismöglichkeiten fehlen, wie im Streitfall, die verfügbaren Erkenntnismög­lichkeiten vollständig genutzt werden und die Bewertung sachlich vertretbar er­scheint, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

(b) Die vorhandenen Erkenntnismöglichkeiten hat der Gesetzgeber ausgeschöpft und sogar einer eigenen Überprüfung unterzogen.

Die angegriffene Differenzierung in § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 findet ihre Grundlage in den von dem WEI und IT.NRW durchgeführten und dem Gesetzgeber bekannten Untersuchungen.

Nach dem vom MHKBG bzw. der Landesregierung dem Landesgesetzgeber vorge­legten Datenmaterial lassen sich im Hinblick auf die einzelnen Realsteuern, insbe­sondere die Gewerbesteuer und Grundsteuer B, erhebliche Unterschiede hinsicht­lich der Höhe der tatsächlichen Hebesätze zwischen kreisfreien Städten und kreis­angehörig Städten und Gemeinden aufzeigen.

Dabei hat der Gesetzgeber nicht nur auf finanzwissenschaftliche Gutachterexpertise zurückgegriffen und somit die vorhandenen Erkenntnismöglichkeiten ausgeschöpft, sondern auch originäre eigene Ermittlungen vorgenommen, mit denen auch die Gut­achtenergebnisse überprüft worden sind.

Das WEI-Gutachten 2020, auf das die Gesetzesbegründung Bezug nimmt (LT-Drs. 17/14702, S. 70 f.), hat Evidenz dafür konstatiert, dass die Hebesätze der kreisfreien Städte ökonomisch und statistisch signifikant höher sind als jene der kreisangehöri­gen Gemeinden (WEI-Gutachten 2020, S. 84).

Diese gutachterliche Expertise wird – entgegen der Ausführungen der Beschwerde­führerinnen, auch im Rahmen der Erörterung in der mündlichen Verhandlung – nicht durchgreifend dadurch in Frage gestellt, dass das Gutachten schwerpunktmäßig „die (…) praktizierte Einwohnergewichtung innerhalb der Ermittlung des Hauptan­satzes des kommunalen Finanzausgleichs“ (WEI-Gutachten 2020, S. 1), d.h. die Seite des Finanzbedarfs, untersucht hat. Zum einen ist eine solche, in der Praxis jedenfalls nicht unübliche, Schwerpunktsetzung in einem wissenschaftlichen Gut­achten jedenfalls nicht ohne konkrete Anhaltspunkte dazu geeignet, die wissen­schaftliche Tragfähigkeit einer nicht im (unmittelbaren) Zusammenhang mit dem Gutachtenschwerpunkt stehenden Aussagen zu unterminieren. Zum anderen ist durch das Gutachten auch die Untersuchung „einer einnahmeseitigen Einwohner­progression“ (WEI-Gutachten 2020, S. 2), d.h. der auch im Streitfall relevanten Seite der Finanzkraft, erfolgt.

Dieses Ergebnis ist in dem Bericht der Landesregierung an den Ausschuss für HKBW, Statistische Begründung differenzierter fiktiver Hebesätze im kommunalen Finanzausgleich Nordrhein-Westfalens, übersandt mit Schreiben des MHKBG vom 24. November 2021 (LT-Vorlage 17/6046), gewürdigt und verifiziert worden. Mit die­sem Bericht, der ebenfalls auf das WEI-Gutachten 2020 rekurriert (S. 2), sind ver­schiedene statistische Auswertungen erstellt worden, um die statistisch und ökono­misch signifikanten Unterschiede zwischen den Realsteuerhebesätzen von kreis­freien und kreisangehörigen Gemeinden herauszuarbeiten. Es sind verschiedene Lagemaße (einfaches arithmetisches Mittel, Medianwert, gewogener Mittelwert) hin­sichtlich der Gewerbesteuer- und Grundsteuer-Hebesätze und diesbezüglich Streu­ungsmaße (Standardabweichung) bestimmt worden.

Im Einzelnen ist der Bericht zu folgenden Ergebnissen gelangt: Bei der Betrachtung des einfachen arithmetischen Mittels, bei dem der Hebesatzwert jeder Gemeinde zu gleichen Anteilen in den Mittelwert einfließt, hat sich gezeigt, dass die Mittelwerte der Hebesätze zur Gewerbesteuer und zur Grundsteuer B im Zeitraum 2011 bis 2018 durchweg gestiegen sind, das durchschnittliche Niveau im kreisfreien Raum allerdings dabei stets signifikant über dem des kreisangehörigen Raums gelegen hat. Die durchschnittliche Differenz zwischen den Hebesätzen des kreisfreien und des kreisangehörigen Raums hat für die Jahre 2011 bis 2018 bei der Gewerbesteuer 45,3 Hebesatzpunkte und bei der Grundsteuer B 109,0 Hebesatzpunkte betragen. Eine Untersuchung des Medianwertes, d.h. desjenigen Hebesatzwertes, der genau in der Mitte steht, wenn die Werte der Größe nach sortiert werden, der im Vergleich zu dem arithmetischen Mittel weniger anfällig gegenüber Ausreißern ist, hat diesen Befund bestätigt. Die Hälfte der kreisangehörigen Gemeinden hat im Jahr 2018 einen Gewerbesteuersatz von mindestens 442 Hebesatzpunkte festgesetzt, wohin­gegen die Hälfte der kreisfreien Gemeinden einen Gewerbesteuersatz von mindes­tens 488 Hebesatzpunkte erhoben hat. Schließlich ist auch mit gewogenen Mittel­werten gerechnet worden, bei denen neben den tatsächlichen Hebesätzen die Höhe der Steuereinnahmen Berücksichtigung finden, so dass Hebesätze, die ein hohes Grundbetragsvolumen anziehen, ein höheres Gewicht erhalten. Die Differenzen zwi­schen kreisfreiem und kreisangehörigem Raum sind auch weiterhin eindeutig und signifikant gewesen, nämlich Gewerbesteuer 2018 für kreisfreie Städte 477 Hebe­satzpunkte und für kreisangehörige Städte und Gemeinden 432 Hebesatzpunkte und Grundsteuer B für kreisfreie Städte 606 Hebesatzpunkte und für kreisangehö­rige Städte und Gemeinden 545 Hebesatzpunkte.

Der Bericht ist zu dem Zwischenfazit gekommen, dass aufgrund der Untersuchun­gen deutliche Unterschiede zwischen den kreisfreien Städten und den kreisangehö­rigen Städten und Gemeinden erkennbar sind und damit die Ergebnisse des WEI-Gutachtens 2020 bestätigt werden.

Ebenso hat sich der Gesetzgeber die fiskalischen Konsequenzen einer Differenzie­rung nach der Rechtsstellung veranschaulicht, insbesondere hinsichtlich der nor­mierten Steuerkraftmesszahl (§ 9 GFG 2022) und der Schlüsselzuweisungen (§§ 5, 7 GFG 2022) und vergleichsweise mit den entsprechenden Beträgen des Vorjahres. Mit Schreiben vom 4. November 2021 hat das MHKBG dem Landtag eine von IT.NRW erstellte Modellrechnung für das Gemeindefinanzierungsgesetz 2022 über­sandt (LT-Vorlage 17/5938), mit der, unter Berücksichtigung des Gesetzesentwurfes zum Gemeindefinanzierungsgesetz 2022, u.a. die Schlüsselzuweisungen der Ge­meinden im Finanzausgleich 2022 ermittelt worden sind; zudem sind die im Finanz­ausgleich 2021 festgesetzten Werte für einen Vergleich ausgewiesen worden.

(c) Nach Ausschöpfung dieser umfassenden verfügbaren Erkenntnismöglichkeiten hat sich der Landesgesetzgeber im Rahmen des ihm zustehenden Gestaltungsspiel­raums – unter Berücksichtigung der vorhandenen finanzwissenschaftlichen Positio­nen – dafür entschieden, der Rechtsstellung der Gemeinde als kreisfrei oder kreis­angehörig maßgebliche Bedeutung für die Abbildung von Steuererhebungspotenti­alen beizumessen und auf dieses Merkmal als Differenzierungskriterium abzustel­len. Der Verfassungsgerichtshof kann – auch unter Berücksichtigung des umfängli­chen Vortrages der Beschwerdeführerinnen in der mündlichen Verhandlung – nicht feststellen, dass der Gesetzgeber dabei Einschätzungen vorgenommen hat, die im Ansatz oder in der Methode offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar wa­ren. Vielmehr spricht für diesen Befund seine empirische Evidenz.

Dieser aus praktischen Gründen unvermeidbaren Typisierung (VerfGH NRW, Urteile vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris, Rn. 54, vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 112, 123, und vom 27. Feb­ruar 2018 – VerfGH 17/15, KommJur. 2018, 145 = juris, Rn. 64) kann – entgegen dem Vortrag der Beschwerdeführerinnen, u.a. unter Bezugnahme auf die sachver­ständigen Ausführungen von Herrn Dr. Busch, LT-Stellungnahme 17/4295, – nicht durchgreifend entgegengehalten werden, dass eine Streubreite bei den einzelnen Werten der Realsteuerhebesätze in der Gruppe der kreisfreien und kreisangehöri­gen Gemeinden besteht. Dies ist gerade Ausfluss einer Typisierung. Zudem ist ent­scheidend zu berücksichtigen, dass sich der Gesetzgeber bewusst für die in § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 normierten Hebesätze entschieden hat und zuvor verschie­dene Lagemaße hinsichtlich der Realsteuerhebesätze der kreisfreien und kreisan­gehörigen Gemeinden samt diesbezüglichen Streuungsmaßen bestimmt hat sowie das tatsächliche Realsteueraufkommen im kreisfreien und kreisangehörigen Raum mit der Steuerkraft in den Gemeindefinanzierungsgesetzen 2011 bis 2018 vergli­chen hat (Bericht der Landesregierung an den Ausschuss für HKBW, Statistische Begründung differenzierter fiktiver Hebesätze im kommunalen Finanzausgleich Nordrhein-Westfalens, übersandt mit Schreiben des MHKBG vom 24. November 2021, LT-Vorlage 17/6046).

Ebenso wenig kann der gesetzgeberischen Entscheidung zur Differenzierung – ent­gegen dem Vortrag der Beschwerdeführerinnen, auch im Rahmen der Erörterung in der mündlichen Verhandlung unter Benennung von Einzelfallbeispielen – durchgrei­fend entgegengehalten werden, dass bei den kreisfreien Städten, deren fiktive He­besätze höher sind, keine deutlich günstigeren Voraussetzungen für die höheren fiktiven Hebesätze bestünden und alle Gemeinden mit in etwa ähnlichen Vorausset­zungen nicht derselben Gruppe zugewiesen worden seien. Der Gesetzgeber hat die vorstehend dargelegten finanzwissenschaftlichen Erkenntnismöglichkeiten über­prüft und ist dabei zu dem Ergebnis gelangt, dass der Umstand, dass die tatsäch­lichen Hebesätze der Gewerbesteuer und Grundsteuer B bei den kreisfreien Städten höher sind als bei kreisfreien Städten und Gemeinden, dahingehend zu deuten sei, dass in kreisfreien Städten deutlich günstigere Voraussetzungen für höhere He­besätze bestünden. Der Gesetzgeber hat mithin eine empirische Evidenz seiner Ent­scheidung über eine Differenzierung bei den Realsteuerhebesätzen zugrunde ge­legt. Diese datenbasierte Einschätzung bzw. Wertung des Gesetzgebers bewegt sich im verfassungsrechtlich zulässigen Rahmen des Gestaltungs- und Einschät­zungsspielraumes des Gesetzgebers. Es erscheint nicht schlichtweg falsch oder un­vertretbar, anzunehmen, dass die tatsächliche Erzielung von (Real-)Steuereinnah­men auf ein entsprechendes (Real-)Steuerpotential hindeutet. Letztlich dürfen die verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Differenzierungsgrad bei der Erfas­sung und typisierenden Einordnung der Städte und Gemeinden nach ihrer Realsteu­erkraft nicht überspannt werden (VerfGH NRW, Urteil vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris, Rn. 55). Dem Gesetzgeber muss vielmehr schon aus tatsächlichen Gründen ein weiter Einschätzungsspielraum verbleiben. Zumal der Umstand, dass kreisfreie Städte tatsächlich höhere Realsteuerhebesätze haben – was von den Beschwerdeführerinnen nicht in Abrede gestellt wird –, belegt, dass diese regelmäßig in der Lage sind, höhere Hebesätze als kreisangehörige Städte und Gemeinden durchzusetzen. Zudem setzt diese an der Empirie ausgerichtete Differenzierung das verfassungsrechtliche Petitum nach einer möglichst sachge­rechten, d.h. realitätsgerechten Erfassung der gemeindlichen Steuerkraft (hierzu VerfGH NRW, Urteile vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris, Rn. 55, und vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 112) um.

Die von den Beschwerdeführerinnen unter Bezugnahme auf die Q.-Gutachten 2022 und 2024 erfolgten finanzwissenschaftlichen Betrachtungen unter Einbezie­hung verschiedener Determinanten für die Bestimmung von Steuererhebungspoten­tialen, die auch im Rahmen der Erörterung in der mündlichen Verhandlung von den Beschwerdeführerinnen ausführlich dargelegt worden sind, sind schon deshalb nicht offensichtlich vorzugswürdig, weil entsprechende allgemein anerkannte valide Da­ten nicht verfügbar sind. Lassen sich die Steuererhebungspotentiale der Gemeinden nicht ohne Rückgriff auf Bewertungen und Schätzungen ermitteln, kann der Gesetz­geber, wie im Streitfall, sachverständig beraten einer vertretbaren Einschätzung fol­gen. Die Vertretbarkeit der vom Gesetzgeber angenommenen Betrachtung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Beschwerdeführerinnen abweichende Be­rechnungen angestellt haben. Nach den von der Landesregierung im hiesigen Ver­fahren vorgelegten finanzwissenschaftlichen WEI-Gutachten 2023 und 2024 können die von den Beschwerdeführerinnen herangezogenen Betrachtungen nicht als fi­nanzwissenschaftlich zwingend angenommen werden. Hierdurch wird zumindest die Vertretbarkeit der Einschätzung des Gesetzgebers belegt.

(d) Der empirische Befund, dass im Hinblick auf die einzelnen Realsteuern, insbe­sondere die Gewerbesteuer und Grundsteuer B, erhebliche Unterschiede hinsicht­lich der Höhe der tatsächlichen Hebesätze zwischen kreisfreien Städten und kreis­angehörigen Städten und Gemeinden bestehen, ist weder von den im Laufe des Gesetzgebungsverfahren angehörten Sachverständigen zu dem Gesetzesentwurf des Gemeindefinanzierungsgesetzes 2022 (vgl. so Busch, LT-Stellungnahme 17/4295, S. 5; Junkernheinrich; LT-Stellungnahme 17/4376, S. 6, Thöne, LT-Stel­lungnahme 17/4385, S. 3) noch von den Beschwerdeführerinnen im Rahmen des verfassungsgerichtlichen Verfahrens in Zweifel gezogen worden. Vielmehr ist allge­mein anerkannt und empirisch belegt, dass die Realsteuerhebesätze in kreisfreien Stäten höher sind als in kreisangehörigen Gemeinden und Städten (ebenso Q.-Gutachten 2024, S. 5 und 18 ff.). Uneinigkeit besteht – in der Finanzwissenschaft und, wie auch die ausführliche Erörterung im Rahmen der mündlichen Verhandlung gezeigt hat, zwischen den Beteiligten des hiesigen Verfahrens lediglich hinsichtlich der Ursache für diese tatsächlichen Hebesatzunterschiede.

(e) Die Entscheidung des Gesetzgebers kann auch nicht deshalb als offensichtlich fehlerhaft und damit verfassungswidrig beanstandet werden, weil das der Entschei­dung zugrunde liegende WEI-Gutachten 2020 möglicherweise methodische Schwä­chen aufweist.

Die Beschwerdeführerinnen machen unter Berufung auf das Q.-Gutachten 2022 geltend, das WEI-Gutachten 2020 leide an einer Reihe von verfahrenstechni­schen Fehlern. Unabhängig davon, dass das Q.-Gutachten 2022 die Ergeb­nisse des WEI-Gutachtens als „aufgrund einer Ausreißer-Problematik wenig robust“ (S. 28) bezeichnet, haben die Gutachter des WEI zu dieser Kritik Stellung genom­men und ihre Vorgehensweise in den WEI-Gutachten 2023 und 2024 im Einzelnen sowie zusammenfassend im Rahmen der Erörterung in der mündlichen Verhand­lung erläutert. Die unterschiedlichen Auffassungen der Gutachter zur „richtigen“ Vor­gehensweise beruhen im Wesentlichen durchweg auf abweichenden Wertungen zu der Frage, welcher methodische Aufwand im Verhältnis zur „Genauigkeit“ der Er­gebnisse angemessen ist, ferner auf Schwierigkeiten bei der Verfügbarkeit von Da­ten, auf unterschiedlichen Einschätzungen, welcher Aussagewert bestimmten Indi­katoren oder Variablen zukommt sowie auf voneinander abweichenden Interpretati­onen von Sachverhalten (vgl. Q.-Gutachten 2024, S. 4). Bei komplexen Fragen der vorliegenden Art wird es nicht selten unterschiedliche Auffassungen über die „richtige“ Vorgehensweise bei der Problemlösung und – in der Folge – divergierende Feststellungen und Bewertungen tatsächlicher Art geben. Dies gilt in besonderem Maße, wenn es sich um eine schwierige und umstrittene Frage wie die zutreffende Ermittlung der gemeindlichen Realsteuerkraft handelt, in deren Beantwortung zwangsläufig auch Bewertungen und Gewichtungen einfließen, die nicht zuletzt auch pragmatische Erwägungen berücksichtigen. Dem Verfassungsgerichtshof ist es in solchen Fällen nicht gestattet, eigene Bewertungen und Einschätzungen seiner Entscheidung zugrunde zu legen (VerfGH NRW, Urteil vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 91). Er kann die Tatsachen und Erwägungen, von denen der Gesetzgeber ausgegangen ist, nur dann beanstanden, wenn sie of­fensichtlich falsch oder eindeutig widerlegbar sind. Diese Voraussetzungen sind hier mit Blick auf die unterschiedlichen Beurteilungen und Wertungen der finanzwissen­schaftlichen Gutachter nicht gegeben.

(3.) Die „Ursache“ für die tatsächlichen unterschiedlichen Hebesätze, d.h. warum kreisfreie Gemeinden tatsächlich höhere und kreisangehörige Gemeinden tatsäch­lich niedrigere Hebesätze bei der Gewerbesteuer und Grundsteuer B aufweisen, ist für das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung verfassungsrechtlich – ent­gegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen – unerheblich.

(a) Der Verfassungsgerichtshof kann – entgegen den Ausführungen der Beschwer­deführerinnen – nicht feststellen, dass das höhere Realsteuerhebesatzniveau in kreisfreien Städten kein Ausdruck eines höheren Hebesatzpotenzials, sondern Folge erheblicher Konsolidierungspflichten im kreisfreien Raum und damit nicht Aus­druck von Steuerstärke, sondern von Finanzschwäche ist.

Dies folgt bereits daraus, dass die „Ursachen“ bzw. Motive der entsprechenden He­besatzbeschlüsse der Gemeinden nicht zweifelsfrei ermittelbar, sondern überaus vielfältig sind (so Junkernheinrich, LT-Stellungnahme 17/4376, S. 6 f., und Thöne, LT-Stellungnahme 17/4385, S. 3; ebenso schon FiFo-Gutachten 2013, S. 135 ff.; ebenso auch Q.-Gutachten 2024, S. 5 ff.).

Die Höhe der unterschiedlichen Hebesätze kann durch politischen Gestaltungswillen oder äußere Umstände bedingt sein. Es könnte ebenso Ausdruck finanzieller Not wie eines bewusst höheren Niveaus öffentlicher Leistungen oder beides zugleich sein. In aller Regel dürfte von einer – von Ort zu Ort unterschiedlich ausgeprägten – Gemengelage aus vielen Faktoren auszugehen sein. Zudem wäre die Kumulation unterschiedlicher Ursachen sachgerecht aufzulösen, da der Nachweis, dass das hö­here Hebesatzniveau kreisfreier Städte monokausal auf „Konsolidierungsdruck“ oder „Finanzschwäche“ zurückführen sei, nicht gelingen dürfte.

Ebenso erscheint völlig ungeklärt, nach welchen Kriterien derartige Feststellungen rechtssicher zu treffen wären. Es fehlt bereits an einer anerkannten, einheitlichen Definition von „Finanzschwäche“ oder „Konsolidierungspflicht“.

(b) Letztlich wäre die Berücksichtigung von „Konsolidierungspflichten“ und „Finanz­schwäche“ bei der gesetzgeberischen Normierung der fiktiven Realsteuerhe­besätze, d.h. im Rahmen der Ermittlung der Steuerkraftmesszahl nach § 9 GFG 2022, systemwidrig.

Der kommunale Finanzausgleich ist dadurch gekennzeichnet, dass die den Gemein­den zustehenden Schlüsselzuweisungen durch den Unterschiedsbetrag zwischen der maßgeblichen Ausgangsmesszahl (§ 8 GFG 2022), d.h. dem Finanzbedarf einer Gemeinde, und der maßgeblichen Steuerkraftmesszahl (§ 9 GFG 2022), d.h. der Finanzkraft der Gemeinde, ermittelt werden. Mithin erfolgt systematisch eine klare Trennung zwischen dem finanziellen Bedarf und der finanziellen Kraft der Ge­meinde, durch die der Bedarf selbst gedeckt werden kann. Aspekte der „Finanz­schwäche“, werden in diesem System dadurch abgebildet, indem für die Ermittlung der Schlüsselzuweisungen geprüft wird, inwieweit der jeweilige finanzielle Bedarf durch örtlich vorhandene Einnahmen gedeckt werden kann. „Finanzschwäche“ ist in diesem System kein Aspekt der Ausgangsmesszahl- oder Steuerkraftmesszahler­mittlung, sondern vielmehr das Ergebnis eines Vergleichs zwischen diesen beiden gesetzlichen Werten, das folgerichtig erst auf dieser Ebene beziffert und durch Schlüsselzuweisungen „vergütet“ wird.

Zudem zeichnet sich die Steuerkraftermittlung dadurch aus, dass diese von der Wil­lensentscheidung der einzelnen Gemeinde und damit von den insoweit entscheiden­den tatsächlichen Verhältnissen der jeweiligen Gemeinde unabhängig ist (vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris, Rn. 52, vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 109, und vom 27. Februar 2018 – VerfGH 17/15, KommJur. 2018, 145 = juris, Rn. 58). Eine Betrachtung nach diesen Grundsätzen ist daher losgelöst von den tatsächlichen Ur­sachen der jeweiligen Hebesätze der Gemeinden..

(c) Der Landesgesetzgeber ist – entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin­nen – nicht dazu verpflichtet, bei einer intensivierten Prüfung die Ursachen für die unterschiedlich hohen Realsteuerhebesätze der Gemeinden und Städte einzubezie­hen.

Eine solche Prüfung ist schon deshalb obsolet, da nach den vorstehenden Ausfüh­rungen diese Ursachen verfassungsrechtlich unerheblich sind.

Gegenteiliges ist nicht den Ausführungen des Verfassungsgerichtshofes in dem Ur­teil vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92 (OVGE 43, 252) zu entnehmen. Soweit der Verfassungsgerichtshof in dieser Entscheidung ausführt, dass der Gesetzgeber künftig die Sachgerechtigkeit typisierender Differenzierungen einer intensivierten Prüfung unterziehen müsse (VerfGH NRW, Urteile vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris, Rn. 60), besteht insoweit kein Bezug zu den tatsäch­lichen Ursachen der unterschiedlichen Höhe der fiktiven Realsteuerhebesätze. Viel­mehr stellen diese Ausführungen auf das Differenzierungskriterium selbst – und nicht auf die zugrundeliegenden tatsächlichen Ursachen – ab; das Differenzierungs­kriterium ist vom Gesetzgeber einer intensivierten Prüfung zu unterziehen. Der Ge­setzgeber hat, sofern er weiterhin differenzierte Realsteuerhebesätze normieren möchte, zu prüfen, welches Differenzierungskriterium bzw. welche weiteren Diffe­renzierungskriterien geeignet sind und dies zu begründen. Dies folgt unmittelbar aus den nachfolgenden Ausführungen des Verfassungsgerichtshofes in der vorgenann­ten Entscheidung, mit denen der Verfassungsgerichtshof die geforderte intensivierte Prüfung konkretisiert und dem Gesetzgeber aufgibt, sich damit auseinanderzuset­zen, ob sich durch zusätzliche Kriterien neben der Einwohnerzahl und/oder durch kleinere Stufen mit geringeren Abständen zwischen den fiktiven Messbeträgen oder durch eine andere Einordnung der Sprungstelle oder deren Beseitigung die darge­stellten verfassungsrechtlichen Bedenken ausräumen ließen (VerfGH NRW, Urteile vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris, Rn. 60). Dies begrün­det sich aus der streitgegenständlichen Norm in dem vorgenannten Verfahren, § 8 Abs. 2 GFG 1991/1992, die bei den Realsteuerhebesätzen danach differenzierte, ob eine Gemeinde mehr oder weniger als 150.000 Einwohner hat. Diesbezüglich ist der Verfassungsgerichtshof der Auffassung gewesen, dass die Auswertung des Daten­materials die Annahme nahe lege, eine normative Staffelung der Hebesätze allein mit dieser Sprungstelle angesichts der besonderen Raumgliederung Nordrhein-Westfalens mit seinen Ballungsbereichen und den dort vorherrschenden unter­schiedlichen Strukturbedingungen dem Gleichbehandlungsgebot nur unzulänglich gerecht werde (VerfGH NRW, Urteile vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris, Rn. 58).

Dass der Verfassungsgerichtshof mit den vorstehenden Ausführungen keine inten­sivierte Prüfung der tatsächlichen Ursachen fordert, wird letztlich auch daran deut­lich, dass er dem Landesgesetzgeber ohne eine solche Prüfung zugesteht, sich auf die weiterhin bestehende Tendenz zu berufen, nach der Gemeinden mit einer höhe­ren Einwohnerzahl im allgemeinen auch höhere Hebesätze für die Realsteuern hät­ten (VerfGH NRW, Urteile vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris, Rn. 59).

(4.) Vor diesem Hintergrund greift der Vortrag der Beschwerdeführerinnen unter Bezug­nahme auf das Q.-Gutachten 2022 (S. 18), die Rechtsstellung sei kein taug­liches Differenzierungskriterium, da die Einwohnerzahlen zwischen den kreisfreien und kreisangehörigen Gemeinden erheblich unterschiedlich seien, verfassungs­rechtlich nicht durch. Vielmehr erfolgt hierdurch eine unzulässige Vermischung von zwei Differenzierungskriterien. Für die verfassungsrechtliche Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung ist ein sachlicher Grund bzw. ein Differenzierungskriterium ausreichend.

(5.) Die Sachgerechtigkeit des vom Landesgesetzgeber gewählten Differenzie­rungskriteriums folgt zudem daraus, dass dieses Merkmal der Willensentscheidung der Städte und Gemeinden entzogen ist. Hierdurch wird das Gebot der interkommu­nalen Gleichbehandlung umgesetzt

Im Rahmen des § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 wird dieses verfassungsrechtliche Gebot dadurch umgesetzt, dass durch die Anknüpfung an fiktive Hebesätze der übergemeindliche Finanzausgleich von der Willensentscheidung der einzelnen Ge­meinde zur Höhe der Hebesätze in ihrem Gebiet unabhängig gemacht wird (vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris, Rn.52, vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 109, und vom 27. Februar 2018 – VerfGH 17/15, KommJur. 2018, 145 = juris, Rn. 58).

(6.) Der Gesetzgeber hat die Differenzierung auch der Höhe nach vornehmen kön­nen. Die in § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 normierten fiktiven Hebesätze sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Höhe dieser Hebesätze hält sich im Rahmen des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraumes.

Der Gesetzgeber hat die Hebesatzhöhe wie folgt ermittelt (vgl. auch Anlage 2 zu dem Bericht der Landesregierung an den Ausschuss für HKBW, übersandt mit Schreiben des MHKBG vom 31. August 2021, LT-Vorlage 17/5624): Zunächst sind die Hebesätze mittels eines gewogenen Durchschnitts (jeweils kreisangehörig und kreisfrei) hinsichtlich der Grunddatenjahre 2014 bis 2018 errechnet worden, welcher sowohl die realen Hebesätze als auch die entsprechenden Steuereinnahmen der Gemeinden berücksichtigt hat. Sodann ist die Differenz zwischen den gewogenen Durchschnitten der kreisfreien Städte und der kreisangehörigen Gemeinden zum gewogenen Landesdurchschnitt ermittelt worden. Für die Festsetzung der differen­zierten Hebesätze ist sodann zunächst die Hälfte dieser Differenz von den nach Rechtsstellung ermittelten gewogenen Durchschnitten abgezogen worden. An­schließend wurden „aus Anreizgesichtspunkten“ (LT-Drs. 17/14702, S. 71; LT-Vor­lage 17/5624, S. 4) prozentuale Abschläge vorgenommen, 10 Prozent bei der Grundsteuer B und 6 Prozent bei der Gewerbesteuer.

Dabei hat der Gesetzgeber zuvor hinreichend eigene Überlegungen zur Ermittlung der Hebesatzhöhe angestellt, wie den umfänglichen Ausführungen des bereits dar­gelegten Berichts der Landesregierung an den Ausschuss für HKBW, Statistische Begründung differenzierter fiktiver Hebesätze im kommunalen Finanzausgleich Nordrhein-Westfalens, übersandt mit Schreiben des MHKBG vom 24. November 2021 (LT-Vorlage 17/6046, S. 2), zu entnehmen ist.

Die Festsetzung der fiktiven Hebesätze in § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 ist auch nicht deshalb sach- oder gleichheitswidrig, weil sie – aufgrund der dargestellten Ab­züge – unter den tatsächlichen landesdurchschnittlichen Hebesätzen liegt. Der Ge­setzgeber ist verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, exakt den tatsächlichen landes­durchschnittlichen Hebesatz als fiktiven Hebesatz festzusetzen (VerfGH NRW, Ur­teile vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 121, und vom 1. Dezember 1998 – VerfGH 5/97, DVBl. 1999, 391 = juris, Rn. 62).

Letztlich entspricht die Berechnungsweise in § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 – abgesehen von der Differenzierung nach der Rechtsstellung – der verfassungsrecht­lich zulässigen Berechnungsweise der Vorjahre.

3. § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 verstoßen nicht gegen das Gebot der System­gerechtigkeit. Der Landesgesetzgeber hat durch die Normierung von nach Rechts­stellung differenzierten fiktiven Realsteuerhebesätzen keine dem System des kom­munalen Finanzausgleichs widersprechende Regelung erlassen, sondern den ihm zustehenden Gestaltungsspielraum eingehalten.

a. Grundsätzlich obliegt es dem Landesgesetzgeber, nach welchem System er eine bestimmte Materie ordnen will (VerfGH NRW, Urteile vom 8. April 2003 – VerfGH 2/02, OVGE 49, 271 = juris, Rn. 39, und vom 11. Dezember 2007 – VerfGH 10/06, OVGE 51, 272 = juris, Rn. 63, und BVerfG, Beschluss vom 19. Oktober 1982 – 1 BvL 39/80, BVerfGE 61, 138, juris, Rn. 37). Dabei hat der Gesetzgeber im Rahmen des interkommunalen Gleichbehandlungsgebots das Gebot der Systemgerechtig­keit zu beachten, wobei Systemwidrigkeit, d. h. ein Abweichen vom selbst bestimm­ten System, für sich allein keinen Gleichheitsverstoß darstellt, sondern allenfalls einen solchen Verstoß indizieren kann (VerfGH NRW, Urteile vom 8. April 2003 – VerfGH 2/02, OVGE 49, 271 = juris, Rn. 39, und vom 11. Dezember 2007 – VerfGH 10/06, OVGE 51, 272 = juris, Rn. 63; BVerfG, Urteil vom 23. Januar 1990 – 1 BvL 44/86, BVerfGE 81, 156 = juris, Rn. 170). Ein solcher Verstoß liegt nicht vor, wenn es für die Abweichung plausible Gründe gibt.

Auch im Bereich des kommunalen Finanzausgleichs ist dem Landesgesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum eingeräumt, in welcher Art und in welchem Umfang er den gemeindlichen Finanzausstattungsanspruch erfüllt und nach welchem System er ergänzend zu sonstigen kommunalen Einnahmen im Wege des Finanzausgleichs Finanzmittel auf die Gemeinden verteilt. Im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit ob­liegt es dem Gesetzgeber, den Finanzbedarf von Land, Gemeinden und Gemeinde­verbänden zu gewichten, Unterschiede hinsichtlich des Finanzbedarfs und hinsicht­lich der vorhandenen Finanzausstattung auszumachen und festzulegen, wie die Dif­ferenzlagen auszugleichen sind. Die Einschätzungen des Gesetzgebers sind vom Verfassungsgerichtshof im Rahmen der verfassungsrechtlichen Vorgaben nur da­raufhin zu überprüfen, ob sie unter dem Gesichtspunkt der Sachgerechtigkeit ver­tretbar sind. Zudem dürfen die vom Gesetzgeber gewählten Maßstäbe, nach denen der Finanzausgleich erfolgen soll, nicht im Widerspruch zueinander stehen und nicht ohne einleuchtenden Grund verlassen werden (VerfGH NRW, Urteile vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 63, vom 1. Dezember 1998 – VerfGH 5/97, DVBl. 1999, 391 = juris, Rn. 38, vom 19. Juli 2011 – VerfGH 32/08, OVGE 54, 255 = juris, Rn. 63, vom 6. Mai 2014 – VerfGH 14/11, DVBl. 2014, 918 = juris, Rn. 44, vom 6. Mai 2014 – VerfGH 9/12, Städte- und Gemeinderat 2014, Nr. 7-8, 45 = juris, Rn. 36, vom 10. Mai 2016 – VerfGH 19/13, NWVBl. 2017, 23 = juris, Rn. 56, und vom 27. Februar 2018 – VerfGH 17/15, KommJur. 2018, 145 = juris, Rn. 51).

b. Vor diesem rechtlichen Hintergrund ist die Differenzierung nach der Rechtsstel­lung der Gemeinde als kreisfrei oder kreisangehörig in § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 mit dem Gebot der Systemgerechtigkeit vereinbar. Die Einführung dieser dif­ferenzierten fiktiven Realsteuerhebesätze ist unter dem Gesichtspunkt der Sachge­rechtigkeit vertretbar und begründet keinen Widerspruch im System des kommuna­len Finanzausgleichs.

aa. Dabei kann der Verfassungsgerichtshof offen lassen, ob das Gebot der System­gerechtigkeit auch „übergreifend“ gleichsam auf der Seite der Finanzbedarfs- und Steuerkraftermittlung anzuwenden ist, d.h. ob gesetzgeberische Systementschei­dung auf der einen Seite auch auf der anderen Seite nachvollzogen werden müssen bzw. ein Abweichen nur bei plausiblen Gründen verfassungsrechtlich zulässig ist. Im Streitfall liegt – entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen – auch bei einer übergreifenden Betrachtung bereits kein Verstoß gegen das Gebot der Sys­temgerechtigkeit vor.

Der Verfassungsgerichtshof hat das Gebot der Systemgerechtigkeit im Bereich des kommunalen Finanzausgleichs bislang sowohl auf der Seite der Ermittlung der Aus­gangsmesszahl bzw. des Finanzbedarfes (so in VerfGH NRW, Urteile vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 94, 102, vom 19. Juli 2011 – VerfGH 32/08, OVGE 54, 255 = juris, Rn. 81 ff., vom 6. Mai 2014 – VerfGH 14/11, DVBl. 2014, 918 = juris, Rn. 62 ff., vom 6. Mai 2014 – VerfGH 9/12, Städte- und Gemeinderat 2014, Nr. 7-8, 45 = juris, Rn. 41 ff., und vom 10. Mai 2016 – VerfGH 19/13, NWVBl. 2017, 23 = juris, Rn. 56, 91 ff.) als auch auf der Seite der Ermittlung der Steuerkraftmesszahl bzw. der Steuer-/Finanzkraft (so in VerfGH NRW, Urteile vom 1. Dezember 1998 – VerfGH 5/97, DVBl. 1999, 391 = juris, Rn. 58 ff., und vom 27. Februar 2018 – VerfGH 17/15, KommJur. 2018, 145 = juris, Rn. 53 ff.) und auch im Hinblick auf den kommunalen Finanzausgleich insgesamt (so in VerfGH NRW, Urteile vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 132, 136, zu der Höhe des Ausgleichgrades des Unterschiedsbetrages zwischen der Aus­gangsmesszahl und der Steuerkraftmesszahl, vom 8. April 2003 – VerfGH 2/02, OVGE 49, 271 = juris, Rn. 39, 44, zu der Bestimmung der maßgeblichen Einwoh­nerzahl, und vom 11. Dezember 2007 – VerfGH 10/06, OVGE 51, 272 = juris, Rn. 45 ff., 55 und 61 ff., zu einer neuen Ausgestaltung bzw. Systemumstellung des ver­tikalen und horizontalen kommunalen Finanzausgleichs im Gemeindefinanzierungs­gesetz 2006) angewendet.

bb. Die Differenzierung nach der Rechtsstellung der Gemeinde als kreisfrei oder kreisangehörig bei der Realsteuerkraftermittlung stellt keine systemwidrige Rege­lung im kommunalen Finanzausgleich dar.

(1.) Allein aus der vom Gesetzgeber erfolgten Normierung nach Rechtsstellung der Gemeinde differenzierter fiktiver Hebesätze auf der Seite der Ermittlung der Steuer­kraftmesszahl folgt keine Durchbrechung des Gebots der Systemgerechtigkeit im kommunalen Finanzausgleich. Wie bereits ausgeführt hat der Gesetzgeber ein sol­ches Differenzierungskriterium zur Ermittlung der Steuerkraft in verfassungsrechtlich zulässiger Weise heranziehen können.

(2.) Ebenso wenig folgt aus dem gesetzgeberischen Unterlassen einer Differenzie­rung nach der Rechtsstellung der Gemeinde auf der Seite der Ermittlung der Aus­gangsmesszahl eine Durchbrechung des Gebots der Systemgerechtigkeit im kom­munalen Finanzausgleich. Der Gesetzgeber ist – entgegen dem Vortrag der Be­schwerdeführerinnen, auch im Rahmen der Erörterung in der mündlichen Verhand­lung – nicht verpflichtet gewesen, auch im Rahmen des § 8 GFG 2022 nach der Rechtsstellung der Gemeinde als kreisfrei oder kreisangehörig zu differenzieren, d.h. die Rechtsstellung als Bedarfsindikator zu berücksichtigen. Die Ermittlung der Ausgangsmesszahl bzw. des Finanzbedarfs und die Ermittlung der Steuerkraft­messzahl bzw. der Steuerkraft einer Gemeinde erfolgen unabhängig voneinander.

Dies folgt bereits aus der normsystematischen Stellung der § 8 und § 9 GFG 2022. Das Gemeindefinanzierungsgesetz 2022, und damit auch der Gesetzgeber, unter­scheidet im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs – wie schon die vorherigen Gemeindefinanzierungsgesetze – ausdrücklich und bewusst zwischen einer Ermitt­lung des Finanzbedarfs und der Steuerkraft einer Gemeinde. Erst durch die Ermitt­lung der Schlüsselzuweisung nach § 7 GFG 2022 als 90 Prozent des Unterschieds­betrages zwischen der Ausgangsmesszahl und Steuerkraftmesszahl wird zwischen diesen beiden Beträgen eine Relation hergestellt.

Auch verwirklicht eine voneinander unabhängige Ermittlung von Ausgangsmesszahl und Steuerkraftmesszahl den Sinn und Zweck des kommunalen Finanzausgleichs. Sinn und Zweck des kommunalen Finanzausgleichs ist es zum einen, die Finanz­quellen der Gesamtheit der Gemeinden aufzustocken, und zum anderen aus Finanz­kraftunterschieden folgende Ungleichheiten zwischen den Gemeinden abzumildern (VerfGH NRW, Urteile vom 10. Mai 2016 – VerfGH 19/13, NWVBl. 2017, 23 = juris, Rn. 55 m. w. N., und vom 27. Februar 2018 – VerfGH 17/15, KommJur. 2018, 145 = juris, Rn. 64). Hierzu sind die Steuerkraft einer Gemeinde ebenso wie deren Fi­nanzbedarf im Rahmen der aus praktischen Gründen unvermeidbaren Typisierung möglichst sachgerecht zu erfassen (VerfGH NRW, Urteile vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris, Rn. 54, vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 112, 123, und vom 27. Februar 2018 – VerfGH 17/15, KommJur. 2018, 145 = juris, Rn. 64). Für eine solche sachgerechte Erfassung ist es dem Gesetzgeber im Rahmen des ihm zustehenden Gestaltungsspielraumes mög­lich, die auf der jeweiligen Seite (Finanzbedarf und Steuerkraft) seiner Einschätzung nach geeignetsten Kriterien heranzuziehen.

Auf Seiten der Ermittlung des Finanzbedarfs hat sich der Gesetzgeber für eine aus­differenzierte Ermittlung anhand verschiedener typisierender Bedarfsindikatoren der einzelnen Gemeinde entschieden und dabei nicht zusätzlich auf die Rechtsstellung der Gemeinde als kreisangehörig oder kreisfrei abgestellt. Diese Entscheidung hält sich im verfassungsrechtlich zulässigen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers. Es ist nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber die Verteilungsmaßstäbe nicht an der einzelnen Gemeinde, sondern generalisierend und pauschalierend an der Gesamtheit der Gemeinden ausrichtet und nachvollziehbar fiktive Bedarfe nach möglichst einheitlichen abstrakten Maßstäben anerkennt (VerfGH NRW, Urteile vom 6. Mai 2014 – VerfGH 14/11, DVBl. 2014, 918 = juris, Rn. 48, und vom 6. Mai 2014 – VerfGH 9/12, Städte- und Gemeinderat 2014, Nr. 7-8, 45 = juris, Rn. 39, 47). Viel­mehr ist eine andere Ermittlung des Finanzbedarfs nicht empirisch finanzwissen­schaftlich fundiert nachgewiesen, insbesondere nicht hinsichtlich der Rechtsstellung oder der Größe der Gemeinde (vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 6. Mai 2014 – VerfGH 14/11, DVBl. 2014, 918 = juris, Rn. 64, 68, und vom 6. Mai 2014 – VerfGH 9/12, Städte- und Gemeinderat 2014, Nr. 7-8, 45 = juris, Rn. 62 ff.).

Die Ermittlung der Ausgangsmesszahl zeichnet sich dadurch aus, dass sie nicht auf konkrete Ausgaben, sondern auf typisierte Bedarfsindikatoren abstellt und damit von den insoweit entscheidenden tatsächlichen Verhältnissen der jeweiligen Gemeinde unabhängig ist (VerfGH NRW, Urteile vom 6. Mai 2014 – VerfGH 14/11, DVBl. 2014, 918 = juris, Rn. 48, und vom 6. Mai 2014 – VerfGH 9/12, Städte- und Gemeinderat 2014, Nr. 7-8, 45 = juris, Rn. 39, 47). Die Festlegung typisierender Maßstäbe dient dazu, den bestehenden Bedarf vom konkreten Ausgabeverhalten zu abstrahieren, damit nicht Ausgabewilligkeit belohnt und sparsames Verhalten bestraft wird. Gleichzeitig erfolgt die Bedarfsermittlung im kommunalen Finanzausgleich jedoch erheblich ausdifferenzierter, insbesondere die Hauptansatzstaffel durch die sog. Einwohnerveredelung (vgl. § 8 Abs. 3 GFG 2022 und Anlage 2 zum Gemeindefinan­zierungsgesetz 2022) als die Steuerkraftermittlung. Indem der Gesetzgeber im Ge­meindefinanzierungsgesetz 2022 nunmehr auch im Rahmen der Ermittlung der Steuerkraft eine ausdifferenzierte Herangehensweise einschlägt, nähert er sich fol­gerichtig der Art und Weise der Ermittlung des Finanzbedarfs an und gestaltet den kommunalen Finanzausgleich systemgerecht(-er). Nunmehr erfolgt auf beiden Sei­ten des kommunalen Finanzausgleichs eine typisierende Annäherung an die Be­rücksichtigung der tatsächlichen Verhältnisse der Gemeinden.

Der Umstand, ob bzw. dass eine Gemeinde haushaltsrechtlichen Konsolidierungs­pflichten aus Haushaltssicherung oder Haushaltssanierung nach dem Stärkungs­pakt Stadtfinanzen unterliegt, ist – entgegen dem Vortrag der Beschwerdeführerin­nen – nicht im Rahmen der Ermittlung der Ausgangsmesszahl zu beachten. Dieser Umstand ist vielmehr das Ergebnis der Relation zwischen Ausgangsmesszahl und Steuerkraftmesszahl. Erst hierdurch bzw. die Ableitung der Schlüsselzuweisung (§ 7 GFG 2022) wird deutlich, ob und in welcher Höhe eine Gemeinde Schlüsselzuwei­sungen erhält und damit „finanzschwach“ oder „finanzstark“ im Sinne des Gemein­definanzierungsgesetzes 2022 ist.

Der kommunale Finanzausgleich ist dadurch gekennzeichnet, dass die den Gemein­den zustehenden Schlüsselzuweisungen durch den Unterschiedsbetrag zwischen der maßgeblichen Ausgangsmesszahl (§ 8 GFG 2022), d.h. dem Finanzbedarf einer Gemeinde, und der maßgeblichen Steuerkraftmesszahl (§ 9 GFG 2022), d.h. der Finanzkraft der Gemeinde, ermittelt werden. Mithin erfolgt systematisch eine klare Trennung zwischen dem finanziellen Bedarf und der finanziellen Kraft der Ge­meinde, durch die der Bedarf selbst gedeckt werden kann. Aspekte der „Finanz­schwäche“, werden in diesem System dadurch abgebildet, indem für die Ermittlung der Schlüsselzuweisungen geprüft wird, inwieweit der jeweilige finanzielle Bedarf durch örtlich vorhandene Einnahmen gedeckt werden kann. „Finanzschwäche“ ist in diesem System kein Aspekt der Steuerkraft- oder Ausgangsmesszahlermittlung, sondern vielmehr das Ergebnis eines Vergleichs zwischen diesen beiden gesetzli­chen Werten, das folgerichtig erst auf dieser Ebene dotiert wird.

cc. Unter entsprechender Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen stellt – entgegen dem Vortrag der Beschwerdeführerinnen – auch das Unterlassen der Schaffung von zwei (Teil-)Schlüsselmassen für kreisfreie und kreisangehörige Ge­meinden durch den Gesetzgeber keinen Verstoß gegen das verfassungsrechtliche Gebot der Systemgerechtigkeit dar. Auch zwischen Bildung der Schlüsselmasse (§§ 5, 7 GFG 2022) und der Ermittlung der Steuerkraftmesszahl (§ 9 GFG) besteht eine Trennung.

dd. Soweit die Beschwerdeführerinnen – unter Berufung auf das WEI-Gutachten 2020 – vortragen, es bestehe ein aus der institutionellen Rechtsstellung folgender Finanzbedarf von rund 200 Mio. Euro, führt dies nicht zu einem Verstoß gegen das Gebot der Systemgerechtigkeit. Nach den vorstehenden Ausführungen ist zwischen der Seite des Finanzbedarfs und der Steuerkraft zu trennen.

In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass die Beschwerdeführerinnen zusammen betrachtet durch das Gemeindefinanzierungsgesetz 2022 – mitsamt der angegriffenen Rechtsänderung in § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG – im Vergleich zum Haushaltsjahr 2021 um rund 83 Mio. höhere Schlüsselzuweisungen erhalten. Dies folgt aus der mit Schreiben vom 4. November 2021 durch das MHKBG dem Landtag übersandten und von IT.NRW erstellten Modellrechnung für das Gemeindefinanzie­rungsgesetz 2022 (LT-Vorlage 17/5938).

ee. Die Beschwerdeführerinnen tragen nicht vor und es ist auch nicht ersichtlich, dass es faktisch aufgrund der in ihren Berechnungen aufgeführten nicht unerheb­lichen finanziellen Auswirkungen der differenzierten fiktiven Realsteuerhebesätze zu einem Systembruch kommt, weil ihre angemessene Finanzausstattung im Jahr 2022 in Frage gestellt wäre.

C.

Das Verfahren ist gemäß § 63 Abs. 1 VerfGHG kostenfrei.

Die Entscheidung ist mit 5 : 2 Stimmen ergangen.