Eilrechtsschutz: Keine Duldung einer Wettvermittlungsstelle trotz laufenden Erlaubnisverfahrens

Oberverwaltungsgericht NRW · 4 B 511/22 · 07.12.2023

KI-Zusammenfassung

Die Antragstellerinnen begehrten im Eilverfahren u. a. die vorläufige Duldung einer Wettvermittlungsstelle bis zum Abschluss des Klageverfahrens gegen die Ablehnung/Regelung der Bezirksregierung. Soweit sie das Begehren auf Unterlassung einer Strafanzeige zurücknahmen, wurde das Verfahren eingestellt; im Übrigen wurde die Beschwerde zurückgewiesen. Ein Anordnungsanspruch nach § 123 VwGO sei nicht glaubhaft gemacht, weil kein Ausnahmefall für eine Duldung eines formell illegalen Betriebs vorliege. Insbesondere greife das Abstandsgebot zu Kinder- und Jugendeinrichtungen (100 m bei Bestandsstandort) durch und eine ermessenslenkende Abweichung sei nicht geboten.

Ausgang: Verfahren nach teilweiser Antragsrücknahme eingestellt; im Übrigen Beschwerde gegen Versagung des Eilrechtsschutzes zurückgewiesen.

Abstrakte Rechtssätze

Eine einstweilige Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO setzt die Glaubhaftmachung von Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund voraus; fehlt es an einem Anordnungsanspruch, ist der Antrag abzulehnen.

Allein der Umstand, dass ein glücksspielrechtliches Erlaubnisverfahren noch nicht abgeschlossen ist, begründet grundsätzlich keinen Anspruch auf vorläufige Duldung einer erlaubnispflichtigen Wettvermittlungsstelle.

Eine behördliche Duldung eines formell illegalen Betriebs kommt nur ausnahmsweise in Betracht, etwa wenn nach eingehender Prüfung substanzielle Zweifel an der Verfassungs- oder Unionsrechtskonformität der maßgeblichen Regelungen bestehen oder die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen offensichtlich erfüllt sind.

Das Mindestabstandsgebot zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe nach dem AG GlüStV NRW steht der Erlaubniserteilung entgegen, wenn der maßgebliche Luftlinienabstand unterschritten wird; eine Abweichung ist regelmäßig nur in atypischen Fällen verhältnismäßigkeitsbedingt zu erwägen.

Bei der Entscheidung über eine Abweichung vom Mindestabstand darf sich die Behörde an der gesetzgeberischen Grundentscheidung orientieren; verbleibende Zweifel an der Einhaltung materieller Erlaubnisvoraussetzungen rechtfertigen ein Einschreiten statt einer Duldung.

Vorinstanzen

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 3 L 64/22

Tenor

Soweit die Antragstellerinnen ihren Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zurückgenommen haben, wird das Verfahren eingestellt.

Im Übrigen wird die Beschwerde der Antragstellerinnen gegen die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes durch den Beschluss des Verwaltungsgerichts Z. vom 13.4.2022 zurückgewiesen.

Die Antragstellerinnen tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens als Gesamtschuldner. Hiervon ausgenommen sind die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.

Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung für die erste Instanz sowie für die zweite Instanz bis zur teilweisen Antragsrücknahme auf 12.500,00 Euro und für die zweite Instanz auf 7.500,00 Euro festgesetzt.

Gründe

Soweit die Antragstellerinnen ihren Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes – bezogen auf das Begehren, der Antragsgegnerin vorläufig aufzugeben, keine Strafanzeige gegen die Antragstellerinnen zu erstatten – am 21.4.2022 zurückgenommen haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung der §§ 92 Abs. 3 Satz 1, 125 Abs. 1 Satz 1, 126 Abs. 3 VwGO einzustellen. Im Übrigen ist die Beschwerde der Antragstellerinnen unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den sinngemäßen Antrag,

der Antragsgegnerin aufzugeben, den Betrieb der Wettvermittlungsstelle in der R.-straße 19, Z., bis zum Abschluss des gegen den Bescheid der Bezirksregierung Z. vom 10.1.2022 gerichteten Klageverfahrens zu dulden, keine Untersagung auszusprechen und keine Strafanzeige gegen die Antragstellerinnen zu erstatten,

in dem noch streitgegenständlichen Umfang zu Recht abgelehnt. Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO liegen nicht vor.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund sind glaubhaft zu machen, § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. den §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO.

Vorliegend fehlt es jedenfalls an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs. Der Senat hat in seinem ebenfalls gegenüber der Antragstellerin zu 1. ergangenen Beschluss vom 30.6.2022

– 4 B 1864/21 –, juris,

näher ausgeführt, in welchen Ausnahmekonstellationen eine aktive Duldung einer Wettvermittlungsstelle ohne die hierfür erforderliche Erlaubnis mit das Strafunrecht nach § 284 StGB ausschließender Wirkung in Betracht kommen kann.

Danach ergibt sich ein Ausnahmefall, in dem eine Wettvermittlungsstelle ohne die hierfür erforderliche Erlaubnis zu dulden sein kann, nicht schon allein aus der Tatsache, dass das Genehmigungsverfahren noch nicht abgeschlossen ist. Ein Duldungsanspruch ist in diesen Fällen insbesondere nicht aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes oder zur Wahrung der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG geboten. Mit Art. 12 Abs. 1 GG ist es grundsätzlich vereinbar, den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle auf gesetzlicher Grundlage einem Erlaubnisvorbehalt zu unterstellen, wie dies in den §§ 4 Abs. 1, 21a Abs. 1 GlüStV 2021 und den §§ 4, 13 Abs. 1 AG GlüStV NRW geschehen ist. Zweck des Erlaubnisvorbehalts und der seiner Einhaltung dienenden Eingriffsermächtigung in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV 2021 ist es gerade, zum Schutz des Geschäftsverkehrs die vorherige behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit der beabsichtigten Gewerbetätigkeit zu sichern und damit die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren. Vor der Aufnahme einer erlaubnispflichtigen Gewerbetätigkeit ist deshalb ganz regelmäßig der reguläre Abschluss des Erlaubnisverfahrens abzuwarten. Dies gilt auch und gerade mit Blick auf die Strafbarkeit der unerlaubten Veranstaltung eines Glücksspiels nach § 284 StGB.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.6.2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 53 ff., m. w. N.

Angesichts dessen kann eine Duldung zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG nur ausnahmsweise geboten sein. In den Fällen bereits bestehender Wettvermittlungsstellen kommt dies möglicherweise in Betracht, wenn nach eingehender tatsächlicher und rechtlicher Prüfung des im Hauptsacheverfahren geltend gemachten Anspruchs substantielle Zweifel an der Verfassungs- oder Unionsrechtskonformität der für das Erlaubnisverfahren maßgeblichen Regelungen bestünden und daher eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht bzw. den Europäischen Gerichtshof ernsthaft in Betracht käme, die übrigen Erlaubnisvoraussetzungen aber zweifelsfrei vorlägen und deshalb im Einzelfall eine erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung von Grundrechten drohte, die durch eine der Klage stattgebende Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden könnte. Einer Duldung bis zum rechtskräftigen Abschluss des Genehmigungsverfahrens bedarf es aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes jedenfalls nicht, wenn bereits im Eilverfahren mit der verfassungsrechtlich gebotenen Prüfungstiefe hinreichend sicher geklärt werden kann, dass die erhobenen Einwände nicht erfolgversprechend sind.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.6.2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 60 ff., m. w. N.

Ferner kann sich im Einzelfall aus dem Verhältnismäßigkeitsgebot eine Pflicht ergeben, eine ohne Erlaubnis und damit formell illegal betriebene Wettvermittlungsstelle bis zu einer Entscheidung über den Erlaubnisantrag zu dulden. Dies ist aber allenfalls dann anzunehmen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllte und dies offensichtlich, d. h. ohne weitere Prüfung erkennbar wäre, so dass die Untersagung nicht mehr zur Gefahrenabwehr erforderlich wäre. Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen rechtfertigen dagegen ein Einschreiten.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.6.2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 63 f., m. w. N.

Hier liegt kein Ausnahmefall vor, der die Duldung des Betriebs der Wettvermittlungsstelle bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens gegen den Bescheid der Bezirksregierung vom 10.1.2022 rechtfertigen könnte. Die von den Antragstellerinnen geltend gemachten verfassungs- und unionsrechtlichen Einwände gegen das Abstandsgebot zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe nach § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW greifen nicht durch (hierzu unter 1.). Der formell illegale Betrieb der Wettvermittlungsstelle erfüllt auch nicht offensichtlich die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen (hierzu unter 2.).

1. Der Senat hat bereits in seinem Beschluss vom 30.6.2022 – 4 B 1864/21 – näher ausgeführt, dass die Abstandsregelung des § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW auch für Bestandswettvermittlungsstellen insbesondere mit Blick auf die für Bestandsspielhallen geltende Übergangsregelung in § 18 Abs. 1 AG GlüStV NRW eine kohärente und mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG vereinbare Regelung darstellt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.6.2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 66 ff.

Nichts anderes folgt aus dem Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 21.3.2023 – 23 C 22.2677 –, wonach das in Art. 7 Abs. 2 Nr. 4 BayAG GlüStV für Wettvermittlungsstellen im Hauptgeschäft normierte Abstandsgebot voraussichtlich gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot verstößt. Auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof geht im Ansatz davon aus, dass Abstandsgebote für Wettvermittlungsstellen in Bezug auf Schulen sowie Kinder- und Jugendhilfeeinrichtungen als solche weder unionsrechtlich noch verfassungsrechtlich zu beanstanden sind und bei einer ausreichend lange im Voraus absehbaren Änderung der Rechtslage nicht gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen. Einen Verstoß der bayerischen Abstandsregelung für Wettvermittlungsstellen gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot hat der Verwaltungsgerichtshof lediglich darin gesehen, dass in Bayern – anders als in NRW – Spielhallen trotz mindestens vergleichbar hohem Gefährdungspotential gar keinen entsprechenden Mindestabstand zu Schulen einhalten müssen.

Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 21.3.2023 – 23 CS 22.2677 –, juris, 30 ff.

Die dort in den Blick genommenen landesrechtlichen Regelungen unterscheiden sich von dem hier maßgeblichen nordrhein-westfälischen Landesrecht insoweit, als dass dort für Spielhallen kein Mindestabstand zu Kinder- und Jugendeinrichtungen gilt, Wettvermittlungsstellen hingegen einen Mindestabstand von 250 Metern Luftlinie einzuhalten haben. Demgegenüber ist in Nordrhein-Westfalen abgesehen von Sonderregelungen in Übergangsvorschriften sowohl für Spielhallen als auch für Wettvermittlungsstellen übereinstimmend ein regelmäßig einzuhaltender Mindestabstand von jeweils 350 Metern zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe vorgesehen (vgl. § 13 Abs. 13 Satz 2 und § 16 Abs. 3 Satz 2 AG GlüStV NRW). Die hier streitgegenständliche Frage, ob Bestandswettvermittlungsstellen gegenüber Bestandsspielhallen verfassungswidrig ungleich behandelt werden, weil erstere 100 Meter Abstand zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe halten müssen, letztere hingegen nicht, stellte sich in dem der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs zugrundeliegenden Fall daher gar nicht erst.

Die verschiedenen Übergangsregelungen im nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag rechtfertigen sich auch bei im Wesentlichen vergleichbarem Gefährdungspotential für Schulen sowie Kinder- und Jugendhilfeeinrichtungen im näheren Umfeld aus der unterschiedlichen Schutzwürdigkeit von Bestandsspielhallen und Bestandswettvermittlungsstellen, auf die der Senat bereits in seinem Beschluss vom 30.6.2022 abgestellt hat. Das Spielhallengewerbe unterliegt bereits seit 1960 einer besonderen zunächst bundesrechtlich in § 33i GewO geregelten Erlaubnispflicht. Der Gesetzgeber hat mit dem Vierten Bundesgesetz zur Änderung der Gewerbeordnung erstmalig eine personen- und raumbezogene Erlaubnis für Spielhallen und ähnliche Unternehmen eingeführt (vgl. Art. 1 Nr. 13 des Vierten Bundesgesetzes zur Änderung der Gewerbeordnung vom 5.2.1960, BGBl. I S. 61). Nach § 33i Abs. 2 Nr. 3 GewO a. F. war die Erlaubnis zu versagen, wenn der Betrieb eine Gefährdung der Jugend, eine übermäßige Ausnutzung des Spielbetriebs oder eine nicht zumutbare Belästigung der Allgemeinheit, der Nachbarn oder einer im öffentlichen Interesse bestehenden Einrichtung befürchten ließ. Während der Versagungsgrund der „Gefährdung der Jugend“ der Abwehr der vom konkreten Spielhallenbetrieb ausgehenden Gefährdungen für Minderjährige dient – diesen Gefahren wird inzwischen durch die Bestimmungen des Jugendschutzgesetzes vom 23.7.2002 (BGBl. I S. 2730) entgegengetreten (siehe § 6 Abs. 1 JuSchG und § 11 Satz 2 AG GlüStV NRW) –,

vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2015 – 8 C 6.15 – BVerwGE 157, 126 = juris, Rn. 59; hierzu auch Bay. VGH, Beschluss vom 21.3.2023 – 23 CS 22.2677 –, juris, Rn. 73,

zielte der Versagungsgrund der „sonst nicht zumutbaren Belästigung der Allgemeinheit, der Nachbarn oder einer im öffentlichen Interesse bestehenden Einrichtung“ von Anfang an darauf, die Erteilung von Erlaubnissen einer Kontrolle auch bezogen auf die jeweilige Lage des Spielhallengewerbes zu unterziehen. In der Gesetzesbegründung heißt es hierzu, in den letzten Jahren habe der Spieltrieb nicht nur bei Erwachsenen, sondern auch bei Jugendlichen erheblich zugenommen. Neben der Überprüfung der Zuverlässigkeit derjenigen Personen, die einen solchen Spielbetrieb eröffnen wollen, sei es erforderlich, die Erteilung der Erlaubnis davon abhängig zu machen, dass hinsichtlich der Lage des Betriebs und der zu verwendenden Räume keine Bedenken bestünden.

Vgl. BT-Drs. 3/318, S. 16 (zu Art. 1 Nr. 9).

Nachdem das Recht der Spielhallen in die Gesetzgebungskompetenz der Länder (Art. 70, 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) übergegangen war, ist das Erlaubniserfordernis des § 33i GewO in Nordrhein-Westfalen – klargestellt nunmehr in § 21 Abs. 1 AG GlüStV NRW (bis zum 30.6.2021: § 21 Abs. 2 AG GlüStV NRW) – durch das Erlaubniserfordernis nach dem Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag ersetzt worden.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 – 4 A 3178/19 –, juris, Rn. 40 f., m. w. N.

Die Übergangsregelung des § 18 Abs. 1 AG GlüStV NRW (bis zum 30.6.2021: § 18 Satz 3 AG GlüStV NRW) dient insofern der Überleitung des gewerberechtlich bereits seit langem – auch bezogen auf seine jeweilige Lage – im Rahmen eines gewerberechtlichen Erlaubniserfordernisses kontrollierten Spielhallengewerbes in ein neues Regelungsgefüge unter Berücksichtigung des an die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO anknüpfenden Vertrauensschutzes des Spielhallenbetreibers. Anders als für solche Bestandsspielhallen war für Wettvermittlungsstellen bislang keine Prüfung der Vereinbarkeit ihrer jeweiligen Lage mit Kinder- und Jugendschutzgesichtspunkten erfolgt. Zu keinem Zeitpunkt war eine gewerberechtliche oder glücksspielrechtliche Erlaubnis unter Berücksichtigung der örtlichen Lage erteilt worden. Nach den Vorstellungen des Gesetz- und Verordnungsgebers sollten auch nach Wegfall des Sportwettmonopols und Einführung des Erlaubniserfordernisses durch § 10a des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags vom 15.12.2011 im Jahr 2012 für private Wettvermittlungsstellen diese erst nach Durchführung eines geregelten glücksspielrechtlichen Erlaubnisverfahrens und seit Inkrafttreten der Verordnung zur Änderung der GlücksspielVO NRW vom 8.3.2013 (GV. NRW. 2013 S. 138) am 29.3.2013 nach § 22 Abs. 1 GlüSpVO NRW nur dort errichtet werden, wo ein Mindestabstand von 200 Metern Luftlinie zur nächstgelegenen Wettvermittlungsstelle und zu öffentlichen Schulen und öffentlichen Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe eingehalten war. Auch wenn § 22 Abs. 1 GlüSpVO NRW nicht auf einer hinreichenden gesetzlichen Eingriffsermächtigung (vgl. Art. 80 Abs. 1 GG) beruht haben dürfte,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29.3.2017 – 4 B 919/16 –, juris, Rn. 29 ff.,

konnte kein Vertrauen von Betreibern von Wettvermittlungsstellen entstehen, sie könnten ihren einmal mit einer Baugenehmigung in der Nähe einer Schule errichteten Betrieb auch dann noch weiter betreiben, wenn ein unionsrechtskonformes Erlaubnisverfahren mit einem rechtsgültigen Mindestabstandserfordernis geschaffen sein würde, womit seit langer Zeit zu rechnen war. Dies gilt umso mehr, weil der glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt für Wettvermittlungsstellen für sich genommen von Anfang an nicht gegen Unionsrecht verstieß und eine glücksspielrechtlich unerlaubte Wettvermittlungsstelle dementsprechend nicht rechtmäßig, sondern nur wegen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts zu dulden war. Wegen der Unionsrechtswidrigkeit des früheren Monopols durfte eine Erlaubnis aber auch bis zur Behebung des Unionsrechtsverstoßes in Nordrhein-Westfalen lediglich nicht schon wegen des Erlaubnisvorbehalts, sondern nur nach Prüfung unionsrechtskonformer, monopolunabhängiger Erlaubnisvoraussetzungen ausgeschlossen werden. Nur solange private Anbieter keine Wettvermittlungskonzessionen in einem unionsrechtskonformen Erlaubnisverfahren erlangen konnten, stand das Fehlen einer Erlaubnis der privaten Wettvermittlung nicht entgegen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.1.2017 – 4 A 3244/06 –, juris, Rn. 37 ff., m. w. N.

Hieraus ergab sich keine den Betreibern von Spielhallen vergleichbar schützenswerte Rechtsposition von Betreibern ohne jegliche glücksspielrechtliche Regulierung entstandener Wettvermittlungsstellen für die Zukunft. Die unionsrechtswidrigen früheren Regelungsversuche, die in der Praxis gescheitert waren, und die Ungültigkeit der früheren Abstandsregelung in § 22 Abs. 1 GlüSpVO NRW ändern daran nichts. Selbst wenn es schon früher ein unionsrechtskonformes Erlaubnisverfahren und eine gültige Mindestabstandsregelung zu Schulen sowie Kinder- und Jugendhilfeeinrichtungen gegeben hätte, hätten Wettvermittlungsstellen jedenfalls im Umfeld von bis zu 100 Metern um diese Einrichtungen gar nicht zulässigerweise entstehen können. Den Betreibern von weiter hiervon entfernten Wettvermittlungsstellen wurde gleichwohl wegen der faktisch allein auf der Grundlage von bestandskräftigen Baugenehmigungen entstandenen Wettvermittlungsstellen im Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag seit dem 1.7.2021 ein „Bestandsschutz“ zugebilligt. Dies galt allerdings zur Wahrung des Regelungszwecks nicht für alle Wettvermittlungsstellen. Solche sollten ungeachtet hierfür erteilter Baugenehmigungen unmittelbar neben öffentlichen Schulen sowie Kinder- und Jugendhilfeeinrichtungen auch durch diese Übergangsregelung wirksam vermieden werden.

Vgl. LT-Drs. 17/12978, S. 85 f.; OVG NRW, Beschluss vom 30.6.2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 84 ff., m. w. N.

Spätestens seit Einbringung des Gesetzentwurfs (LT-Drs. 17/6611, S. 8 ff.) am 24.6.2019 war die Einführung eines grundsätzlichen Mindestabstands von 350 Metern auch zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe konkret absehbar. Da erst seit Oktober 2020 eine realistische Möglichkeit bestand, Erlaubnisse zur Veranstaltung von Sportwetten in einem ordnungsgemäßen Verfahren zu erlangen,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.6.2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 31 f.,

bestand bis zu dem Zeitpunkt, in dem einer Wettvermittlungsstelle, die den schon lange beabsichtigten Mindestabstand zu Schulen sowie Kinder- und Jugendhilfeeinrichtungen jedenfalls nicht einhielt, das Fehlen einer Erlaubnis im Einklang mit Unionsrecht entgegengehalten werden konnte, genügend Zeit, um den Betrieb an einen Standort in größerer Entfernung zu verlegen. Auch der Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrags 2021 (LT-Drs. 17/12978, S. 84 f.) hielt an dem Mindestabstand von Wettvermittlungsstellen zu öffentlichen Schulen sowie Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe zum Schutz von Minderjährigen als besonders vulnerable Personen vor den Gefahren des Glücksspiels fest. Nur weil sich bei der Bearbeitung der Erlaubnisverfahren zwischenzeitlich gezeigt hatte, dass die seit dem 14.12.2019 zunächst in § 13 Abs. 14 AG GlüStV NRW a. F. aufgenommene Übergangsregelung, die sich nur auf die Abstandsregelung zu anderen Wettvermittlungsstätten bezogen hatte, wegen der oftmals unterschrittenen Mindestabstände auch zu Schulen sowie Kinder- und Jugendeinrichtungen leer lief, sollten durch den zum 1.7.2021 für Bestandswettvermittlungsstellen eingeführten verringerten Mindestabstand von 100 Metern den Bestandsinteressen in größerem Umfang als zunächst geplant Rechnung getragen werden.

Eine Inkohärenz bezogen auf die mit den Abstandsregelungen zu Schulen sowie Kinder- und Jugendhilfeeinrichtungen verfolgten Schutzziele ist schon deshalb nicht gegeben, weil mit ihnen im Recht der Spielhallen und der Wettvermittlungsstellen grundsätzlich übereinstimmende Zwecke verfolgt werden. Diese werden durch die wegen unterschiedlicher Bestandsinteressen geringfügig verschieden ausgestalteten Übergangsregelungen nicht durch eine gegenläufige Glücksspielpolitik im Bereich von Geldspielgeräten in Spielhallen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial wie dem von Sportwetten in einer Weise konterkariert, die die Eignung der Abstandsregelungen zur Zielerreichung aufhebt. Mit der behutsamen Rücksichtnahme auf grundrechtlich schützenswerte oder sonstige legitime Bestandsinteressen, die sich gegen Änderungen im Bestand nicht durchzusetzen vermögen,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.3.2020 – 4 B 977/18 –, juris, Rn. 26,

wird insbesondere ersichtlich keine Politik verfolgt, die eher darauf abzielt, zur Teilnahme an diesen anderen Spielen zu ermuntern, als darauf, die Spielgelegenheiten zu verringern.

Vgl. zu den Voraussetzungen des unionsrechtlichen Kohärenzgebots BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6.15 –, BVerwGE 157, 126 = juris, Rn. 84 f.; Bay. VGH, Beschluss vom 21.3.2023 – 23 CS 22.2677 –, juris, Rn. 56 f., m. w. N.

Unter Berücksichtigung dieser Ausführungen legen die Antragstellerinnen mit ihrem Beschwerdevorbringen keine Gründe dar, die eine gegenüber der ersten Instanz abweichende Entscheidung geböten.

2. Der formell illegale Betrieb der hier in Rede stehenden Wettvermittlungsstelle erfüllt auch nicht offensichtlich die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen. Der Erlaubniserteilung steht bereits entgegen, dass sich die Wettvermittlungsstelle in weniger als 100 Metern zu einer Einrichtung der Kinder- und Jugendhilfe befindet und der Betrieb damit gegen das Abstandsgebot nach § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 AG GlüStV NRW verstößt. Ein Anspruch auf Abweichung vom Mindestabstandsgebot unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standorts und der Lage des Einzelfalls steht den Antragstellerinnen nicht zu.

Nach § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 AG GlüStV NRW soll eine Wettvermittlungsstelle nicht in räumlicher Nähe zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe betrieben werden. Dabei soll für Wettvermittlungsstellen, die – wie die streitgegenständliche – am 22.5.2019 bestanden und zu diesem Zeitpunkt über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügt haben, ohne zeitliche Befristung regelmäßig ein Mindestabstand von 100 Metern zu Grunde gelegt werden. Nach § 5 Abs. 6 Satz 2 AG GlüStV NRW, der gemäß § 13 Abs. 13 Satz 3 AG GlüStV NRW entsprechend anwendbar ist, ist für die Berechnung des Mindestabstands maßgeblich die Luftlinie zwischen der Wettvermittlungsstelle und der Grenze des Grundstücks der Schule oder Einrichtung der Kinder- und Jugendhilfe. Die für die Erlaubnis zuständige Behörde darf unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standorts im Einzelfall von der Maßgabe zum Mindestabstand abweichen (§ 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW). Insoweit steht der zuständigen Behörde unter Berücksichtigung örtlicher Besonderheiten Ermessen offen. Dem Zweck dieser Ermächtigung (§§ 114 VwGO, 40 VwVfG NRW) entspricht es allerdings, wenn sich die Behörde bei ihren Entscheidungen von der gesetzgeberischen Grundentscheidung in § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW leiten lässt und grundsätzlich nur in atypischen Fällen, in denen dies nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip erwägenswert ist, überhaupt eine Unterschreitung des Mindestabstands in Betracht zieht.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.6.2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 107 f., m. w. N.

Entsprechend § 5 Abs. 3 der Annahme- und Wettvermittlungsstellenverordnung Nordrhein-Westfalen – AnVerVO NRW – vom 25.2.2020 (GV. NRW. S. 159) können dabei bauplanungsrechtliche Vorgaben der Standortgemeinden, städtebauliche Besonderheiten hinsichtlich des jeweiligen Standorts und der Lage – etwa Geländehindernisse wie Bahnlinien oder Flussläufe, die die fußläufige Erreichbarkeit atypisch erschweren –, und die minimale Unterschreitung des Abstandsgebots berücksichtigt werden. Im Rahmen der Ermessensentscheidung sind die besonderen Anforderungen des Kinder- und Jugendschutzes, dem der Mindestabstand zu öffentlichen Schulen und zu Kinder- und Jugendeinrichtungen dient, zu berücksichtigen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.6.2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 109 ff., m. w. N.

Gemessen an diesen rechtlichen Vorgaben steht der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum Betrieb der hier streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle das Mindestabstandsgebot aus § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW entgegen.

Zwar wurde der Standort der P.-Schule zur D.-straße in Z. verlagert. Im selben Gebäudekomplex befindet sich aber weiterhin das „Q. 5“, eine Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung der Stadt Z. und damit eine Einrichtung der Kinder- und Jugendhilfe im Sinne des § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW, zu denen entsprechend dem Regelungszweck alle Einrichtungen zählen, die regelmäßig von Kindern und Jugendlichen aufgesucht werden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.6.2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 114 f., m. w. N.

Sie ist auch nicht etwa wegen formeller und materieller Illegalität unbeachtlich. Ausweislich der grün gestempelten, dem Bauschein vom 10.10.1975 zugehörigen Baubeschreibung sind vom straßenwärts gelegenen Treppenhaus allein erreichbare Jugendräume im Kellergeschoss genehmigt. Diese genehmigte Nutzung ist nach Mitteilung der Antragsgegnerin neben der schulischen Nutzung der übrigen Gebäudeteile auch tatsächlich aufgenommen worden und erfolgt weiterhin. Solange – wie hier – anstelle der genehmigten Nutzung keine auch nur teilweise andersartige Nutzung aufgenommen wird, ist der Bestandsschutz nicht erloschen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18.5.1995 – 4 C 20.94 –, BVerwGE 98, 235 = juris, Rn. 12.

Die Einrichtung liegt weiter unstreitig weniger als 100 Meter entfernt von der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle, welche damit den hier maßgeblichen Mindestabstand nach § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW unterschreitet.

Die Abstandsregelung zu öffentlichen Schulen und Kinder- und Jugendeinrichtungen soll helfen, einen Gewöhnungseffekt bei Kindern und Jugendlichen zu verhindern.

Vgl. LT-Drs. 17/6611, S. 36.

Es spricht auch nichts dafür, dass die Bezirksregierung unter Berücksichtigung der örtlichen Lage der Wettvermittlungsstelle hätte vom Mindestabstandserfordernis abweichen müssen (Ermessensreduzierung auf Null). Es ist nach dem Vorbringen der Antragstellerinnen nicht ersichtlich, dass bauplanungsrechtliche Anforderungen für das Gebiet, in dem die Wettvermittlungsstelle der Antragstellerin zu 2. liegt, für die Bezirksregierung Anlass hätten geben können oder gar müssen, vom Mindestabstandsgebot ausnahmsweise abzuweichen. Weiter hat die Bezirksregierung nachvollziehbar die gegenüber der Luftlinienentfernung von ca. 69 m längere Fußwegentfernung (120 oder 140 m) für sich genommen nicht als atypisch bewertet. Es ist höchstrichterlich geklärt, dass die fußläufige Erreichbarkeit selbst dann noch nicht atypisch erschwert ist, wenn die tatsächliche Wegstrecke im Einzelfall mehr als das Doppelte des nach der Luftlinie bemessenen Mindestabstands beträgt.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6.6.2018 – 8 B 32.17 –, juris, Rn. 3; OVG NRW, Beschluss vom 30.6.2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 120 f., m. w. N.

Der Landesgesetzgeber hat im Übrigen bewusst bei der Berechnung des Mindestabstands die Luftlinie zwischen dem Eingang der Wettvermittlungsstelle zur Grenze des Grundstücks der Einrichtung als maßgeblich bestimmt (vgl. § 5 Abs. 6 Satz 2 AG GlüStV NRW), damit auch bei großen Grundstücken, die ebenfalls von den Kindern und Jugendlichen genutzt werden, der Schutzzweck nicht nur eingeschränkt verwirklicht wird.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.6.2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 122, m. w. N.

Soweit die Antragstellerinnen von einer gegenüber der Jugendfreizeiteinrichtung älteren Baugenehmigung für die Wettvermittlungsstelle ausgehen, begründet dies schon keinen Anspruch auf eine Abweichung, weil die Jugendfreizeiteinrichtung bereits mit Bauschein vom 10.10.1975 genehmigt worden war, sodass nicht diese, sondern die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle später hinzutrat.

Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 2 159 Satz 2 und 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen nicht für erstattungsfähig zu erklären, weil er keine Anträge gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO).

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 und 52 Abs. 1 und 2, 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG. Danach war der Streitwert unter Abänderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung für die erste Instanz auf 12.500,00 Euro, für die zweite Instanz für die Zeit vor der Antragsrücknahme auf 12.500,00 Euro und für die Zeit nach der Antragsrücknahme auf 7.500,00 Euro festzusetzen.

Der Streitwert für die erste Instanz ebenso wie für die zweite Instanz bis zur teilweisen Antragsrücknahme setzt sich gemäß § 39 Abs. 1 GKG zusammen aus dem für das Begehren der vorläufigen Untersagung der Erstattung einer Strafanzeige anzusetzenden Wert, für den mangels genügender Anhaltspunkte der Auffangwert nach § 52 Abs. 2 GKG in Höhe von 5.000,00 Euro anzunehmen ist, und dem Wert für den auf die vorläufige Duldung der Wettvermittlungsstelle gerichteten Antrag. Zur Bestimmung des diesbezüglichen Streitwerts für den auf die vorläufige Duldung der Wettvermittlungsstelle gerichteten Antrag zieht der Senat in Orientierung an dem Vorschlag unter Nr. 54.1 bzw. 54.2.1 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ-Beilage 2013, 58 [68]) den dort genannten Mindestbetrag für den Jahresgewinn von 15.000,00 Euro als Grundlage der Wertfestsetzung heran. Dieser Betrag ist wegen der Vorläufigkeit des Eilverfahrens zu halbieren (Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs 2013). Nach der Rechtsprechung des Senats ist die Halbierung auch in Fällen angezeigt, in denen es – wie hier – den Antragstellerinnen um eine vorläufige Fortführung einer Wettvermittlungsstelle geht.

Vgl. zu Spielhallenbetrieben OVG NRW, Beschluss vom 27.6.2018 ‒ 4 B 537/18 ‒, juris, Rn. 46 ff., m. w. N.

Eine damit gegebenenfalls verbundene Vorwegnahme der Hauptsache hätte nur temporären Charakter. Eine Festsetzung des vollen Hauptsachestreitwerts wäre deshalb nicht sach- und interessengerecht.

Für den nach teilweiser Antragsrücknahme in der zweiten Instanz allein noch streitgegenständlichen Antrag auf vorläufige Duldung der Wettvermittlungsstelle war nach den vorstehenden Erwägungen ein Streitwert in Höhe von 7.500,00 Euro festzusetzen.

Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.