Berufungszulassung abgelehnt: Unbestimmtheit der Festsetzungen macht Bebauungsplanänderung unwirksam

Oberverwaltungsgericht NRW · 10 A 2834/21 · 01.02.2024

KI-Zusammenfassung

Die Beklagte beantragte die Zulassung der Berufung gegen ein Urteil, das der Klägerin einen Anspruch auf einen bauplanungsrechtlichen Vorbescheid zuerkannte. Streitpunkt war insbesondere, ob die 6. Änderung eines Bebauungsplans wegen Bestimmtheitsmängeln unwirksam ist und ob Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 VwGO vorliegen. Das OVG NRW lehnte den Zulassungsantrag ab, weil das Vorbringen die tragenden Erwägungen des VG zur Unbestimmtheit der zeichnerischen und textlichen Festsetzungen nicht schlüssig erschütterte und keine besonderen Schwierigkeiten dargetan waren. Nach Fristablauf vorgebrachte Einwände zu Veränderungssperre bzw. neuem Bebauungsplan blieben unberücksichtigt.

Ausgang: Antrag auf Zulassung der Berufung mangels dargelegter Zulassungsgründe abgelehnt.

Abstrakte Rechtssätze

Ein Antrag auf Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) erfordert die substantiiert-schlüssige Auseinandersetzung mit den tragenden tatsächlichen Feststellungen oder Rechtssätzen der angefochtenen Entscheidung.

Sind in einem Bebauungsplan für dieselbe Fläche widersprüchliche Baugebietsfestsetzungen enthalten, ohne dass sich ein Vorrang einer Festsetzung aus der Planurkunde oder durch Auslegung entnehmen lässt, ist die Festsetzung unbestimmt.

Verwendet der Plangeber in der Planurkunde eine Zeichenerklärung, muss eine in der Planzeichnung benutzte Linienkombination dort eine Entsprechung finden; fehlt diese, kann die Festsetzung wegen Unbestimmtheit unwirksam sein.

Nach Ablauf der Darlegungsfrist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO können neue Zulassungsgründe, die auf nachträglich geltend gemachte tatsächliche oder rechtliche Umstände gestützt werden, grundsätzlich nicht mehr berücksichtigt werden.

Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) liegen nur vor, wenn begründete Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung bestehen, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären lassen.

Vorinstanzen

Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 9 K 3755/17

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 67.500 Euro festgesetzt.

Gründe

Der zulässige Antrag ist unbegründet.

Aus den innerhalb der Frist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO dargelegten Gründen ergeben sich weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) noch besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache (Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).

1. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Stützt der Rechtsmittelführer seinen Zulassungsantrag auf den Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel, muss er sich mit den entscheidungstragenden Annahmen des Verwaltungsgerichts auseinandersetzen. Dabei muss er den tragenden Rechtssatz oder die Feststellungen tatsächlicher Art bezeichnen, die er mit seinem Antrag angreifen will, und mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellen. Daran fehlt es hier.

Das Verwaltungsgericht hat angenommen, die Klägerin habe einen Anspruch auf Erteilung des beantragten bauplanungsrechtlichen Vorbescheids. Zur Begründung hat es - soweit mit Blick auf das Zulassungsvorbringen von Relevanz - ausgeführt, die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens beurteile sich mangels eines wirksamen Bebauungsplans nach § 34 Abs. 1 BauGB; u. a. erweise sich der Bebauungsplan Nr. 157 in der jüngsten Fassung der am 27. Februar 2015 bekanntgemachten 6. Änderung unter Zugrundelegung der von der Beklagten vorgelegten Kopie der Planurkunde mit dem Aufdruck „Endstand: rechtsverbindlich seit 18.12.1989 in der Fassung vom 14.03.2011 (6. Änderung, rückwirkende Bekanntmachung am 27.02.2015)“ als unwirksam. Der Bebauungsplan leide an mehreren Bestimmtheitsmängeln. Die auf § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB gestützte Festsetzung 2.1 bestimme, dass die Außenfassaden von Aufenthaltsräumen und Dächer über den zum dauernden Aufenthalt von Menschen vorgesehenen Räumen mindestens die in der folgenden Tabelle aufgeführten Bauschalldämmmaße gemäß DIN 4109 aufweisen müssten. Die Festsetzung verweise auf den im Plan zeichnerisch dargestellten Lärmpegelbereich IV. Diese grüne Linie finde sich im Plan entlang der westlichen, südlichen und nördlichen Baugrenzen der an der Z.-straße im WA-Gebiet gelegenen Grundstücke und entlang der westlichen, südlichen und nördlichen Flurstücksgrenzen des unmittelbar an der Z.-straße im MI-Gebiet liegenden bebauten Flurstücks. Eine östliche Begrenzung sei jeweils nicht eingetragen. In der in die Festsetzung 2.1 aufgenommenen Tabelle heiße es in Spalte 3: „Aufenthaltsräume in Wohnungen, Übernachtungs-“. Diese textliche Formulierung sei unbestimmt, da unklar sei, welche Räumlichkeiten von dieser unvollständigen Formulierung erfasst würden. Zudem sei die zeichnerische Darstellung der Lärmpegelbereiche, an die die Vorgaben der textlichen Festsetzung anknüpften, inhaltlich unbestimmt, weil die räumliche Ausdehnung des Lärmpegelbereichs nicht hinreichend konkret dargestellt sei und auch nicht ermittelt werden könne. Dies gelte entsprechend für die zeichnerische Darstellung des Lärmpegelbereichs im MI-Gebiet. Ferner überdeckten sich in den zeichnerischen Festsetzungen teilweise die farbigen Festsetzungen Gewerbegebiet mit denen des Sondergebiets Baumarkt. Überdies sei im südöstlichen Bereich des Plangebiets unklar, welche Baugrenze nach der Änderung festgesetzt sein solle. Diese Bestimmtheitsmängel führten zur Unwirksamkeit der 6. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 157 insgesamt.

Die Richtigkeit dieser Erwägungen stellt die Beklagte nicht schlüssig in Frage.

a. Ernstliche Zweifel folgen nicht aus dem Vortrag der Beklagten, die zeichnerischen SO- bzw. GE-Festsetzungen seien entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts widerspruchsfrei und damit bestimmt. Insoweit räumt die Beklagte zunächst ein, dass sich unmittelbar östlich und nördlich der gelb markierten Fläche, die laut „Zeichenerklärung (für den farbigen Teil)“ eine öffentliche Verkehrsfläche kennzeichnet, ein hellgrauer Streifen - der laut „Zeichenerklärung (für den farbigen Teil)“ für ein Gewerbegebiet steht - anschließt, der zudem von einer rot schraffierten Fläche - die laut Festsetzungen das Sondergebiet Baumarkt beinhaltet - erfasst wird. Die daran anschließende Behauptung der Beklagten, aus der zeichnerischen Darstellung ergebe sich zwanglos, dass das Gewerbegebiet im Bereich des Sondergebiets durch dieses ersetzt werde, denn die rote Schraffur für das Sondergebiet sei klar als aktuelle Regelung erkennbar, weil sie sämtliche Zeichenbestandteile des älteren Gewerbegebiets überdecke, trifft so nicht zu. Aus der (kopierten) Planurkunde ergibt sich lediglich, dass für dieselbe Fläche zwei unterschiedliche Baugebiete festgesetzt worden sind: Zum einen ein Gewerbegebiet und zum anderen ein Sondergebiet. Für den Vorrang einer der beiden Festsetzungen kann der (kopierten) Planurkunde ein Anhaltspunkt nicht - auch nicht im Wege der Auslegung - entnommen werden. Ebensowenig enthält die (kopierte) Planurkunde einen Anhaltspunkt dafür, dass die jüngere Sondergebietsfestsetzung die ältere Gewerbegebietsfestsetzung verdrängen soll.

Abgesehen davon sind die zeichnerischen Baugebietsfestsetzungen auch im weiteren Bereich des Sondergebiets Baumarkt widersprüchlich und deshalb unbestimmt. Denn für dieselbe Fläche ist zusätzlich ein Gewerbegebiet (intensiv schwarz-gepunktete Fläche) festgesetzt. Auch insofern ist nicht ersichtlich, welche Festsetzung gelten soll.

b. Die Beklagte stellt die Erwägung des Verwaltungsgerichts, im südöstlichen Bereich sei unklar, welche Baugrenze gelte, nicht schlüssig in Frage. In der „Zeichenerklärung (für den farbigen Teil)“ wird eine Baugrenze durch eine durchgezogene hellblaue Linie neben einer durchgezogenen schwarzen Linie dargestellt. Schon das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, dass nur diese beiden Linien zusammen die Bedeutung „Baugrenze“ haben. Im südöstlichen Plangebiet findet indes die Kombination einer hellblauen Linie neben einer schwarzen Strich-Punkt-Linie Verwendung. Eine diese Kombination aufgreifende zeichnerische Festsetzung enthält die (kopierte) Planurkunde nicht. Warum dennoch die hellblau-schwarze Strich-Punkt-Linienkombination unzweifelhaft als Baugrenze erkennbar sein soll, legt die Beklagte nicht nachvollziehbar dar. Zwar ist es richtig, dass eine schwarze Strich-Punkt-Linie nach den weiteren in der Planurkunde enthaltenen Festsetzungen ebenfalls eine Baugrenze beschreibt und die hellblaue Linie hierzu parallel verläuft. Auch mag - so die Beklagte - angenommen werden, dass die Kombination von hellblauer Linie und schwarzer Strich-Punkt-Linie den alten Baugrenzen der Gewerbegebiete entspricht. Das lässt jedoch nicht mit der erforderlichen Sicherheit den Schluss zu, die vorgenannte Linienkombination markiere ebenfalls eine Baugrenze.

Der Umstand, dass eine hellblaue Linie sowohl in Kombination mit einer schwarzen Strich-Punkt-Linie (vgl. so Nr. 3.5 der Anlage zur Planzeichenverordnung) als auch isoliert für Baugrenzendarstellungen gebräuchlich ist, führt ebenfalls nicht auf eine Bestimmtheit der vom Verwaltungsgericht bemängelten Linienkombination. Die Planzeichenverordnung macht dem jeweiligen Plangeber insofern keine bindenden Vorgaben. Vielmehr kann dieser davon abweichen. Diese Möglichkeit hat der Plangeber im vorliegenden Fall genutzt, indem er in der „Zeichenerklärung (für den farbigen Teil)“ als Planzeichen für eine Baugrenze eine durchgezogene hellblaue Linie neben einer durchgezogenen schwarzen Linie bestimmt hat. Das lässt jedoch gerade nicht den Schluss zu, der Plangeber wolle allen irgendwie gearteten Kombinationen von Linien, die die Farbe hellblau enthalten, die Bedeutung einer Baugrenze beimessen. Aus diesem Grund ist auch irrelevant, ob eine isolierte hellblaue Linie für Baugrenzendarstellungen allgemein gebräuchlich ist.

Die Ausführungen der Beklagten zur fehlenden Verwechslungsgefahr gehen an der Argumentation des Verwaltungsgerichts vorbei und genügen daher nicht den Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO. Das Verwaltungsgericht hat die Unbestimmtheit nicht aus einer bestehenden Verwechslungsgefahr hergeleitet, sondern aus dem Umstand, dass die verwendete Linienkombination keine Entsprechung in der Zeichenerklärung des Bebauungsplans findet.

c. Soweit die Beklagte dem Monitum des Verwaltungsgerichts, die 6. Änderung des Bebauungsplans Nr. 157 sei auch deshalb unbestimmt, weil die die Lärmpegelbereiche betreffende Formulierung „Aufenthaltsräume in Wohnungen, Übernachtungs-“ in Spalte 3 der in der textlichen Festsetzung 2.1 aufgenommenen Tabelle unvollständig sei, entgegenhält, es handele sich um ein offenkundiges Versehen, jedenfalls aber sei die nunmehr wiedergefundene Originalurkunde eindeutig formuliert, führt auch dieses Vorbringen nicht zum Erfolg des Zulassungsantrags. Das Verwaltungsgericht hat mit Blick auf die 6. Änderung des Bebauungsplans Nr. 157 mehrere unterschiedliche Bestimmtheitsmängel festgestellt und hieraus im Wege einer Gesamtbetrachtung (vgl. dazu auch die Ausführungen unter d.) geschlossen, der Bebauungsplan sei insgesamt unwirksam. Die Beklagte legt nicht dar, wieso diese Gesamtbetrachtung im Ergebnis unrichtig sein soll, wenn (lediglich) einer der vom Verwaltungsgericht angenommenen Bestimmtheitsmängel nicht vorliegt. Hierzu hätte umso mehr Anlass bestanden, als die vom Verwaltungsgericht getroffene Feststellung, neben der textlichen sei auch die zeichnerische Darstellung der Lärmpegelbereiche unbestimmt, von der Beklagten nicht angegriffen wird.

d. Ohne Erfolg wendet sich die Beklagte gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Bestimmtheitsmängel führten zur Gesamtunwirksamkeit der 6. Änderung des Bebauungsplans Nr. 157. Insoweit lässt das Zulassungsvorbringen außer Acht, dass das Verwaltungsgericht - wie bereits zuvor aufgezeigt - im Wege einer Gesamtbetrachtung der unterschiedlichen Bestimmtheitsmängel auf die Gesamtunwirksamkeit der 6. Änderung des Bebauungsplans Nr. 157 geschlossen hat. Dabei hat es insbesondere die Unwirksamkeit der Festsetzungen zum Schallschutz sowie der Festsetzungen zum Gewerbe- und Sondergebiet in den Blick genommen. Diese betreffen mithin sowohl den an der Z.-straße gelegenen Planbereich westlich der topographischen Grenze als auch den östlich der topographischen Grenze im Bereich der Zechenstraße befindlichen Planbereich. Das lässt die Beklagte unberücksichtigt, wenn sie vorträgt, das Verwaltungsgericht habe nicht aus der mangelnden Bestimmtheit der für den Bereich an der Z.-straße festgesetzten Lärmpegelbereiche bzw. Schallschutzmaßnahmen auf eine Gesamtunwirksamkeit schließen dürfen. Daher sind auch die Erwägungen der Beklagten zur Unabhängigkeit der Planbereiche westlich und östlich der topographischen Grenze sowie die darauf aufbauende Schlussfolgerung, es käme allenfalls eine Teilunwirksamkeit in Betracht, nicht tragfähig.

e. Die nach Ablauf der Darlegungsfrist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO - Fristende war der 6. Dezember 2021 - mit Schriftsätzen vom 8. Februar 2022 und vom 13. Juli 2023 vorgebrachten weiteren Einwände, eine Veränderungssperre sowie ein später beschlossener Bebauungsplan stünden dem Vorhaben entgegen, verhelfen dem Zulassungsantrag ebenfalls nicht zum Erfolg.

Ob die Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nach der Sach- und Rechtslage im hierfür nach materiellem Recht maßgeblichen Zeitpunkt zuzulassen ist, hat das Oberverwaltungsgericht stets nur im Rahmen der rechtzeitig (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) dargelegten Gründe zu beurteilen. Ändern sich die tatsächlichen oder rechtlichen Umstände nach Ablauf der Darlegungsfrist, kann der Rechtsmittelführer deshalb nicht mit Blick darauf erstmals neue Zulassungsgründe geltend machen. Die Änderung der Sach- und Rechtslage muss aus diesem Grund unberücksichtigt bleiben.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Dezember 2003 - 7 AV 2.03 -, juris Rn. 11; OVG NRW, Beschlüsse vom 6. September 2023 - 2 A 1203/21 -, juris Rn. 23, vom 10. Mai 2023 - 19 A 3010/21 -, juris Rn. 41, vom 11. Mai 2022 - 1 A 2931/19 -, juris Rn. 40, vom 15. Januar 2018 - 2 A 2747/15 -, juris Rn. 7, vom 19. Dezember 2013 - 13 A 1140/13.A -, juris Rn. 21, und vom 28. August 2009 - 7 A 1308/08 -, juris Rn. 6; Bay. VGH, Beschluss vom 3. August 2023 - 2 ZB 22.1401 -, juris Rn. 15; Nds. OVG, Beschluss vom 28. Juni 2022 - 14 LA 1/22 -, juris Rn. 25.

Etwas anderes gilt nur, soweit der Vortrag zu einer geänderten Sach- und Rechtslage einen fristgerecht substantiiert dargelegten Einwand erläutert, ergänzt oder verdeutlicht, etwa wenn sich abzeichnende Änderungen innerhalb der Begründungsfrist dargetan worden sind.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10. Mai 2023 - 19 A 3010/21 -, juris Rn. 43, vom 15. Januar 2018 - 2 A 2747/15 -, juris Rn. 9, und vom 28. August 2009 - 7 A 1308/08 -, juris Rn. 6; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 20. Januar 2021 - 3 S 512/20 -, juris Rn. 12.

Ob aus Gründen der Prozessökonomie und der Rechtsschutzeffektivität eine nicht fristgerecht dargelegte nachträgliche Änderung der Sach- oder Rechtslage ausnahmsweise zu berücksichtigen ist, wenn sowohl die Änderung der Sach- oder Rechtslage als auch deren Auswirkungen auf das Ergebnis des Rechtsstreits offensichtlich sind,

vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 124 Rn. 94 und 97, § 124a Rn. 203, Kuhlmann, in: Wysk, VwGO, 3. Auflage 2020, § 124 Rn. 26 f., offengelassen von OVG NRW, Beschlüsse vom 15. Januar 2018 - 2 A 2747/15 -, juris Rn. 15, und vom 9. Mai 2017 - 4 A 2069/14 -, juris, Rn. 23,

kann offenbleiben. Ein solcher Fall ist hier, wie nachfolgend ausgeführt wird, nicht gegeben.

Nach diesen Maßstäben ist die Beklagte mit ihrem nach Ablauf der Darlegungsfrist erfolgten Vorbringen aus den Schriftsätzen vom 8. Februar 2022 (dazu aa.) und vom 13. Juli 2023 (dazu bb.) ausgeschlossen.

aa. Der Hinweis auf den Erlass einer auch das Vorhabengrundstück erfassenden ‑ im Übrigen zwischenzeitlich außer Kraft getretenen - Veränderungssperre betrifft schon nicht den Fall einer Änderung der Rechtslage nach Ablauf der Darlegungsfrist, weil die Veränderungssperre bereits im Amtsblatt der Beklagten vom 19. Juni 2020 bekanntgemacht wurde. Der Vortrag stellt auch keine Erläuterung, Ergänzung oder Vertiefung einer zuvor fristgerecht ausreichend dargelegten Begründung dar. Denn das Bestehen einer Veränderungssperre wurde bis zum Ablauf der Frist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO von der Beklagten mit keinem Wort erwähnt.

bb. Der von der Beklagten geltend gemachte Umstand, dass am 6. Juli 2023 der das Vorhabengrundstück erfassende Bebauungsplan Nr. 248 „Zechenstraße Nord“ in Kraft getreten ist, stellt eine Änderung der Rechtslage nach Ablauf der Darlegungsfrist dar. Diese muss jedoch unberücksichtigt bleiben, weil es die Beklagte unterlassen hat, mit Blick auf die bevorstehende Änderung der Rechtslage vor Ablauf der Frist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils darzulegen. Die Beklagte hat die bevorstehende Rechtsänderung innerhalb der Darlegungsfrist nicht einmal angesprochen, obgleich bereits weit vor deren Ablauf, nämlich bereits in der Ratssitzung vom 14. Mai 2020, die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 248 „Zechenstraße Nord“ beschlossen worden ist. Die Auswirkungen dieser Rechtsänderung auf das Ergebnis des Rechtsstreits sind auch nicht offensichtlich, weil die Frage, wie sich das Inkrafttreten des Bebauungsplans auf den Anspruch auf Erteilung eines bauplanungsrechtlichen Vorbescheids auswirkt, von dessen im Einzelnen zu prüfender Wirksamkeit abhängt.

2. Die Rechtssache weist auch keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf.

Das wäre nur dann der Fall, wenn die Angriffe des Rechtsmittelführers gegen die Tatsachenfeststellungen oder die rechtlichen Würdigungen, auf denen das angefochtene Urteil beruht, begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung gäben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären ließen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern würden. Wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, ist der Ausgang des Rechtstreits nicht in diesem Sinne offen.

Anders als die Beklagte meint, sagt der bloße Umstand, dass das Oberverwaltungsgericht erstinstanzlich gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO über Normenkontrollanträge betreffend Bebauungspläne entscheidet, nichts darüber aus, ob der konkrete Einzelfall, in dem ein Verwaltungsgericht inzident über die Wirksamkeit eines Bebauungsplans befindet, besondere rechtliche (und tatsächliche) Schwierigkeiten aufweist.

Besondere rechtliche Schwierigkeiten folgen ferner nicht aus dem von der Beklagten angeführten Umfang des angefochtenen Urteils von 55 Seiten - richtigerweise sind es hier, anders als im Parallelverfahren 10 A 2833/21, 53 Seiten. Dies kann viele Gründe haben, etwa auch an einem besonders umfangreichen Prüfprogramm liegen. Dass der Begründungsaufwand hier auf besondere rechtliche Schwierigkeiten zurückgeht, legt die Beklagte nicht dar. Schließlich weist die Rechtssache nicht deshalb besondere rechtliche Schwierigkeiten auf, weil zwischen Klageerhebung und erstinstanzlichem Urteil ca. vier Jahre vergangen sind. Die Dauer eines Verfahrens wird vielmehr maßgeblich von der Gesamtbelastung des zuständigen Spruchkörpers sowie der Notwendigkeit der Priorisierung bestimmter Verfahren beeinflusst.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 40, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar. Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).