Kennzeichnungspflicht für frisches Geflügelfleisch: Preisangaben auf Verpackung erforderlich
KI-Zusammenfassung
Die Klägerin wandte sich gegen eine Ordnungsverfügung, die bei frischem Geflügelfleisch in Fertigpackungen die Angabe von Gesamtpreis und Grundpreis auf der Verpackung bzw. einem Etikett verlangte. Streitpunkt war, ob „Hähnchen-Innenbrustfilet“ als Geflügelfleisch i.S.d. VO (EU) Nr. 543/2008 gilt. Das VG Köln bejahte dies und hielt die Anordnung nach § 8 Abs. 1 GFlFleischV für rechtmäßig; Regalpreisschilder genügen nicht. Aufgehoben wurde allein die Zwangsgeldandrohung, weil ein Zwangsgeld „für jeden festgestellten Verstoß“ bei bundesweiter Filialstruktur unverhältnismäßig sei.
Ausgang: Zwangsgeldandrohung aufgehoben; im Übrigen Klage gegen Kennzeichnungsanordnung abgewiesen.
Abstrakte Rechtssätze
Die Kennzeichnungspflicht nach Art. 5 Abs. 4 lit. b VO (EU) Nr. 543/2008 erfordert bei frischem Geflügelfleisch in Fertigpackungen die Anbringung von Gesamtpreis und Preis je Gewichtseinheit auf der Verpackung oder einem daran befestigten Etikett.
Der Begriff „Geflügelfleisch“ in der VO (EU) Nr. 543/2008 ist mangels eigener Definition anhand der Begriffsbestimmung der zugrundeliegenden Marktordnungsverordnung (VO (EU) Nr. 1308/2013) auszulegen.
Die in Art. 1 VO (EU) Nr. 543/2008 enthaltenen Definitionen zu Schlachtkörpern und Teilstücken beschränken den Anwendungsbereich der Verordnung nicht, wenn die einschlägige Norm (Art. 5 Abs. 4) allgemein auf „Geflügelfleisch“ abstellt.
Eine Anordnung zur Beseitigung und Verhütung von Kennzeichnungsverstößen kann auf § 8 Abs. 1 GFlFleischV gestützt werden, wenn die nach Art. 5 Abs. 4 VO (EU) Nr. 543/2008 erforderlichen Preisangaben nicht auf Verpackung oder Etikett erfolgen.
Eine Zwangsgeldandrohung ist unverhältnismäßig, wenn das angedrohte Zwangsgeld für jeden einzelnen festgestellten Verstoß in jeder Betriebsstätte und bezogen auf jede einzelne Fertigpackung anfällt und dadurch bei flächendeckendem Vertrieb unangemessen eskaliert.
Vorinstanzen
Oberverwaltungsgericht NRW, 9 A 1007/20 [NACHINSTANZ]
Tenor
Der Bescheid des beklagten Landes vom 17. April 2019 wird hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung (Ziffer 4) aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch das beklagte Land durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Tatbestand
Die Klägerin betreibt Selbstbedienungsläden, in denen Lebensmittel und andere Waren vertrieben werden. Sie betreibt unter anderem einen R. -O. in der R1.---------straße 000 in F. .
In diesem O. vertreibt sie u.a. das Produkt „O1. Hähnchen-Innenbrustfilet frisch“ der Firma R2. I. GmbH. Zur Gewinnung des Hähnchen-Innenbrustfilets wird die Brust des Huhns in der Form getrennt, dass der äußere Muskel vom inneren Muskel abgelöst wird. Das Hähnchen-Innenbrustfilet besteht nur aus dem inneren Brustmuskel; es enthält keine Bestandteile des äußeren Brustmuskels.
Auf der Verpackung befindet sich unterhalb der Bezeichnung ein Hinweis auf das Gewicht von 350 g. Angaben über den Gesamtpreis und den Grundpreis (Preis pro Kilogramm) befinden sich nicht auf der Verpackung, sondern auf Preisschildern am Kühlregal.
Am 24. September 2018 fand in dem R. -O. eine Kontrolle der Amtlichen Lebensmittelüberwachung der Stadt F. statt. Während der Kontrolle wurde eine Packung des besagten Geflügelprodukts entnommen und geprüft.
Mit Schreiben vom 24. Januar 2019 teilte das beklagte Land der Klägerin mit, dass es erforderlich sei, auf der Verpackung des Produktes oder auf einem daran befestigten Etikett den Gesamtpreis und den Preis je Gewichtseinheit anzubringen. Es handele sich bei dem angebotenen Fleisch um Geflügelfleisch im Sinne der Verordnung (VO) (EG) Nr. 543/2008, sodass die Kennzeichnungspflicht des Art. 5 Abs. 4 lit. b) der Verordnung zu erfüllen sei.
Das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV) erließ unter dem 17. April 2019 die streitgegenständliche Ordnungsverfügung, adressiert an die (...). Darin gab es der Klägerin als Tochter der (...) auf, Geflügelfleisch in Fertigverpackungen, das für den Verkauf oder die Abgabe an Endverbraucher vorgesehen sei, mit dem Packungspreis und dem Preis je Gewichtseinheit zu versehen, indem die Preise entweder auf der Verpackung selbst aufgebracht oder ein an der Verpackung befestigtes Etikett angebracht würden. Zugleich forderte das LANUV die Klägerin auf, mitzuteilen, in welchen Filialen das Produkt vertrieben werde und welche Mengen seit 2018 bis März 2019 verkauft worden seien. Unter Ziffer 4 drohte das beklagte Land für „jeden festgestellten Verstoß“ ein Zwangsgeld in Höhe von 6.400 Euro an.
Unter dem 6. Mai 2019 erließ das beklagte Land – nach dem Hinweis der Klägerin, dass die Ordnungsverfügung zu weitgehend sei – einen Änderungsbescheid, wonach in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 17. April 2019 das Wort „frisches“ vor das Wort „Geflügelfleisch“ ergänzt wurde. Zudem wurde jeweils das Wort „Tochter“ vor der Bezeichnung der Klägerin gestrichen. Die Auslegung der Verordnung Nr. 543/2008 ergebe, dass Geflügelfleisch im Sinne der Verordnung nicht auf bestimmte Schlachtkörper oder Teilstücke beschränkt sei. Dies ergebe sich schon aus der Definition in Art. 78 Abs. 1 lit. d) i.V.m. Anhang VII, Teil V, Ziffer II Nr. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1308/2013. Danach sei Geflügelfleisch solches, das für den Verzehr durch Menschen geeignet ist und keiner Behandlung, mit Ausnahme einer Kältebehandlung, unterworfen war. Auch Sinn und Zweck der Verordnung geböten eine einschränkende Auslegung nicht, da sonst Geflügelfleisch-Teilstücke mit geringeren Anforderungen an die Etikettierung vermarktet werden könnten.
Die Klägerin hat am 13. Mai 2019 Klage erhoben.
Sie trägt zur Begründung vor, dass die VO Nr. 542/2008 ausschließlich für Geflügelschlachtkörper, Geflügelteilkörper und Fettleber Anwendung finde, wie sich aus deren Artikel 1 Nr. 1-3 ergebe. Das streitgegenständliche Produkt falle nicht unter die dort genannten Teilstücke, insbesondere nicht unter den Begriff des Brustfilets im Sinne von Art. 1 Nr. 2 lit. k) der VO. Denn nach der dort genannten Definition müsse ein Hähnchenbrustfilet sowohl aus dem äußeren als auch dem inneren Brustmuskel bestehen. Die Einschränkung der Anwendbarkeit folge auch aus dem Erwägungsgrund Nr. 4 der VO. Die Formulierung „Verzeichnis der von dieser Verordnung erfassten Geflügelteilschlachtkörper, Geflügelteilstücke und Schlachtnebenprodukte“ verdeutliche, dass es sich bei der Aufzählung um die drei Unterbegriffe des Oberbegriffs „Geflügelfleisch“ im Sinne der VO handele. Die von dem beklagten Land genannte Definition des Geflügelfleischs finde vorliegend keine Anwendung, da die in der maßgeblichen VO genannten Regelungen vorrangig anwendbar seien. Art. 1 der VO lege den Anwendungsbereich der VO fest. Dieses Verständnis teilten ebenso Experten im Rahmen einer Podiumsdiskussion auf der 6. Lemgoer Lebensmittelrechtstagung. Nach der Rechtsprechung des VG Oldenburg könne das zerschnittene und ggf. wieder zusammengesetzte Stück nicht mehr als „Brustfilet“ vermarktet werden.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des beklagten Landes vom 17. April 2019 und den Änderungsbescheid vom 6. Mai 2019 aufzuheben.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es beruft sich zur Begründung auf die streitgegenständlichen Bescheide. Art. 1 der VO verhalte sich nicht zum Anwendungsbereich der VO. Er enthalte lediglich einzelne Begriffsbestimmungen. Der Gesetzgeber differenziere aber zwischen Anwendungsbereich und Begriffsbestimmungen. Die VO Nr. 543/2008 enthalte Durchführungsbestimmungen hinsichtlich der europäischen Vermarktungsnormen für Geflügelfleisch (VO Nr. 1308/2013). Der Begriff des Geflügelfleischs werden in der VO selbst nicht definiert, sodass auf die Definition der VO Nr. 1308/2013 zurückgegriffen werden müsse. Zudem heiße es in Art. 5 der VO Nr. 543/2008, dass „andere als die Erzeugnisse gemäß Artikel 1 [...] in der Gemeinschaft nur unter Bezeichnungen vermarktet werden“ können. Hieraus folge, dass die VO nicht allein für die unter Artikel 1 genannten Erzeugnisse anwendbar sein könne. Die von der Klägerin genannten Urteile beträfen allein die Frage, ob ein Hähnchenbrust-Außenfilet als Brustfilet bezeichnet werden könne. Diese Frage stehe aber in keinem Zusammenhang zu der hier allein relevanten Frage, ob es – bzw. das Innenfilet – als Geflügelfleisch zu bezeichnen sei.
Das erkennende Gericht hat den Eilantrag der Klägerin mit Beschluss vom 24. Juni 2019 (13 L 1044/19) abgelehnt. Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen hat die dagegen gerichtete Beschwerde mit Beschluss vom 27. August 2019 (13 B 864/19) zurückgewiesen.
Die Beteiligten haben auf die Durchführung der mündlichen Verhandlung verzichtet.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge – auch in dem Eilverfahren 13 L 1044/19 – verwiesen.
Entscheidungsgründe
Das Gericht konnte mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden, § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Die zulässige Klage ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet und im Übrigen unbegründet. Der Bescheid des beklagten Landes vom 17. April 2019 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 6. Mai 2019 ist überwiegend rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Dazu hat das erkennende Gericht bereits im Rahmen des von der Klägerin erfolglos durchgeführten Eilverfahrens (13 L 1044/19) ausgeführt:
„Rechtsgrundlage der in Ziffer 1 der Änderungsverfügung vom 6. Mai 2019 geregelten Kennzeichnungspflicht ist § 8 Abs. 1 der Verordnung über Vermarktungsnormen für Geflügelfleisch (GFlFleischV). Danach kann die zuständige Behörde die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und die zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen treffen.
Die Antragsgegnerin ist hier die zuständige Behörde.
Es spricht im Rahmen einer summarischen Prüfung auch Überwiegendes dafür, dass die Antragstellerin einen entsprechenden Verstoß begangen hat.
Gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 6 der GFlFleischV ist es verboten, Geflügelfleisch zum Verkauf vorrätig zu halten, feilzuhalten, zu liefern, zu verkaufen oder sonst in den Verkehr zu bringen, ohne die nach Artikel 5 Absatz 4 der Verordnung (EU) Nr. 543/2008 genannten Angaben richtig und vollständig zu machen.
Gemäß Artikel 5 Abs. 4 lit. b) der Verordnung (EU) Nr. 543/2008 sind bei Geflügelfleisch in Fertigpackungen auf der Verpackung oder auf einem daran befestigten Etikett folgende Angaben anzubringen: bei frischem Geflügelfleisch Gesamtpreis und Preis je Gewichtseinheit auf der Einzelhandelsstufe.
Unstreitig zwischen den Beteiligten ist, dass es sich bei dem von der Antragstellerin angebotenen streitgegenständlichen Hähncheninnenbrustfilet um frisches Fleisch handelt, das in einer Fertigverpackung angeboten und verkauft wird. Bei dem streitgegenständlichen Hähncheninnbrustfilet handelt es sich auch – anders als die Antragstellerin meint – um Geflügelfleisch im Sinne der Verordnung.
Der Begriff des Geflügelfleischs ist in der maßgeblichen Verordnung (EU) Nr. 543/2008 nicht definiert. Die in Art. 1 der Verordnung aufgeführten Definitionen von Geflügelschlachtkörpern (Nr. 1) bzw. Geflügelteilstücken (Nr. 2) verengen den Anwendungsbereich der Verordnung auch nicht auf die dort aufgeführten Geflügelteile und -erzeugnisse. Dafür spricht bereits der Wortlaut des hier einschlägigen Art. 5 Abs. 4 lit. b), der – anders als Art. 1 der Verordnung – nicht von Erzeugnissen oder Schlachtkörpern oder Teilstücken, sondern ganz allgemein von Geflügelfleisch spricht. Dass der Anwendungsbereich nicht auf Erzeugnisse nach Art. 1 der Verordnung beschränkt sein kann, folgt insbesondere aus der Systematik. So erfasst Art. 5 Abs. 1 der Verordnung ausdrücklich andere als in Art. 1 der Verordnung genannte Erzeugnisse. Darüber hinaus handelt es sich bei der VO (EU) Nr. 543/2008 ausweislich des Titels um eine Verordnung, die Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EU) Nr. 1234/2007 (heute: Verordnung (EU) Nr. 1308/2013) beinhaltet. Sie knüpft daher – mangels in den Durchführungsvorschriften enthaltener abweichender Definition – an die Definition der zu den Durchführungsvorschriften ermächtigenden Verordnung an. In der aktuell geltenden – die Verordnung (EU) Nr. 1234/2007 ersetzenden – Verordnung (EU) 1308/2013 ist in Anhang VII Teil 5 Abschnitt II Nr. 2 Geflügelfleisch als zum Verzehr für Menschen geeignetes Geflügelfleisch, das keiner Behandlung, mit Ausnahme einer Kältebehandlung, unterworfen wurde, definiert. Darunter fällt auch das streitgegenständliche Hähncheninnenbrustfilet, da es keiner solchen Behandlung unterworfen wurde. Die Definition ist auch mit der in Anhang XIV Teil B Abschnitt II Nr. 1 der VO (EU) 1234/2007 enthaltenen Definition des Geflügelfleischs identisch. Es widerspräche auch der Natur der Durchführungsvorschriften, wenn diese den Anwendungsbereich der ermächtigenden Verordnung für den Bereich der Vermarktung von Geflügelfleisch insgesamt verengen würden.
Das streitgegenständliche Produkt weist eine Kennzeichnung von Gesamtpreis und Preis je Gewichtseinheit auf der Verpackung oder auf einem daran befestigten Etikett nicht auf (vgl. Bl. 31 GA), sodass ein Verstoß vorliegt.
Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Insbesondere ist die streitgegenständliche Anordnung verhältnismäßig. Ein gleich geeignetes milderes Mittel als das Anbringen der streitgegenständlichen Informationen auf der Verpackung direkt oder mittels eines Etiketts ist nicht ersichtlich. Es ist auch nicht vorgetragen oder ersichtlich, dass mit dem Ergänzen der auf der Verpackung ohnehin befindlichen Informationen um den Packungspreis und den Preis je Gewichtseinheit ein hoher wirtschaftlicher Aufwand seitens der Antragstellerin verbunden ist. Die Antragsgegnerin hat angesichts der geringen Umlaufzeiten von frischem Geflügelfleisch auch davon abgesehen, noch in den Filialen vorhandene Ware nachetikettieren zu lassen.“
Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen hat die hiergegen gerichtete Beschwerde mit Beschluss vom 27. August 2019 (13 B 864/19) zurückgewiesen.
Es ergibt sich auch keine andere rechtliche Beurteilung unter Berücksichtigung der Klagebegründung, insbesondere nicht aus der Rechtsprechung zur Vermarktung von Hähnchen-Außenbrustfilets. Es spielt für den vorliegenden Rechtsstreit keine Rolle, ob ein Hähnchen-Außenbrustfilet oder -Innenbrustfilet als „Brustfilet“ vermarktet werden kann. Denn es geht hier allein um die Frage, ob es sich dabei um Geflügelfleisch im Sinne der VO 543/2008 handelt. Dies ist aus den bereits genannten Gründen zu bejahen.
Erfolg hat die Klage dagegen im Hinblick auf die Zwangsgeldandrohung unter Ziffer 4 des angefochtenen Bescheids, weil sich die Androhung als rechtswidrig, nämlich unverhältnismäßig erweist. Dies ergibt sich daraus, dass das angedrohte Zwangsgeld von 6.400,00 Euro, wie ausdrücklich in dem angefochtenen Bescheid angedroht, für jeden festgestellten Verstoß und somit in jeder Filiale und für jede angebotene Fertigpackung gilt. Mit Blick auf die bundesweit tätige Klägerin erweist sich die Androhung daher als unangemessen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO; die Zwangsgeldandrohung wirkt sich nicht streitwerterhöhend aus. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. den § 708 Nr. 11, § 711 der Zivilprozessordnung.
Gründe
Mit Rücksicht auf die wirtschaftliche Bedeutung der Sache für die Klägerin – insbesondere mit Blick auf die bundesweite Verbreitung des streitgegenständlichen Produkts – ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG).
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Statt in Schriftform kann die Einlegung des Antrags auf Zulassung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
50.000 €
festgesetzt.
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.