Differenzierte Grundsteuerhebesätze: Ungleichbehandlung bei Wohnförderung (VG Düsseldorf)

Verwaltungsgericht Düsseldorf · 5 K 7062/25 · 10.03.2026

KI-Zusammenfassung

Die Klägerin wandte sich gegen einen Grundsteuerbescheid 2025, der für ihr Nichtwohngrundstück einen doppelt so hohen Hebesatz wie für Wohngrundstücke anwandte. Das VG Düsseldorf hielt die landesrechtliche Ermächtigung zu differenzierenden Hebesätzen (§ 1 Abs. 1 NWGrStHsG) grundsätzlich für zulässig. Die konkrete Hebesatzsatzung verletze jedoch Art. 3 Abs. 1 GG, weil der Begünstigtenkreis der Wohnprivilegierung nicht sachgerecht abgegrenzt ist und gemischt genutzte, tatsächlich wohnlich genutzte Nichtwohngrundstücke unberücksichtigt bleiben. Wegen Teilnichtigkeit der Hebesatzregelung fehlte dem Bescheid eine wirksame Grundlage; er wurde aufgehoben.

Ausgang: Anfechtungsklage erfolgreich; Grundsteuerbescheid wegen nichtiger Hebesatzregelung aufgehoben, Berufung zugelassen.

Abstrakte Rechtssätze

Setzt eine Kommune nach § 1 Abs. 1 NWGrStHsG differenzierende Hebesätze fest, ist ihre Satzung am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG unter den Grundsätzen steuerlicher Förder- und Lenkungsnormen zu überprüfen.

Die Förderung des Wohnens durch Senkung oder Stabilisierung der Wohnnebenkosten kann grundsätzlich ein legitimer sachlicher Grund für einen niedrigeren Hebesatz bei Wohngrundstücken gegenüber Nichtwohngrundstücken sein.

Auch bei zulässigem Lenkungszweck muss die Hebesatzsatzung den Kreis der Begünstigten sachgerecht abgrenzen; eine an Bewertungsverfahren/Grundstücksarten anknüpfende Privilegierung darf Wohnnutzung nicht in wesentlichen Fallgruppen verfehlen.

Lässt die Satzung unberücksichtigt, dass auch Grundstücke der Gruppe der Nichtwohngrundstücke zu Wohnzwecken genutzt werden, kann die dadurch bewirkte Ungleichbehandlung bei einer Hebesatzdifferenz von 100 % nicht mehr durch Typisierung oder Pauschalierung gerechtfertigt werden.

Erweist sich die Hebesatzregelung als gleichheitswidrig und bilden die differenzierten Hebesätze eine untrennbare Gesamtkonzeption, führt dies zur Nichtigkeit der Hebesatzbestimmungen und zur Aufhebung des hierauf beruhenden Grundsteuerbescheids.

Leitsatz

Setzt eine Kommune auf der Grundlage von § 1 Abs. 1 NWGrStHsG differenzierende Hebesätze fest, ist unter Anwendung des für steuerliche Förder- und Lenkungsnormen geltenden Maßstabs im Einzelfall zu prüfen, ob sich die Bestimmung von differenzierenden Hebesätzen in der Satzung als gleichheitswidrig erweist.

Legitimer sachlicher Grund für die Bestimmung eines geringeren Hebesatzes für bebaute Grundstücke, die gemäß § 250 Absatz 2 des Bewertungsgesetzes im Ertragswertverfahren zu bewerten sind (Wohngrundstücke) gegenüber unbebauten Grundstücken gemäß § 247 des Bewertungsgesetzes und bebauten Grundstücke, die gemäß § 250 Absatz 3 des Bewertungsgesetzes im Sachwertverfahren zu bewerten sind (Nichtwohngrundstücke), kann die Förderung von Wohnen durch Senkung bzw. Stabilisierung der Wohnnebenkosten sein.

Allerdings muss die konkrete Ausgestaltung der Privilegierung von Wohnnutzung in der Hebesatzsatzung ihrerseits den gleichheitsrechtlichen Anforderungen genügen. Dies setzt voraus, dass der Kreis der Begünstigten sachgerecht abgegrenzt ist.

Soweit die Satzungsregelung unberücksichtigt lässt, dass auch Nichtwohngrundstücke zu dem privilegierten Zweck des Wohnens genutzt werden, sind dadurch hervorgerufene Ungleichheiten jedenfalls bei einer Differenz der Hebesätze von 100 % nicht mehr vom Pauschalisierungs-/Typisierungsgedanken gedeckt.     

Tenor

Der Bescheid der Beklagten vom 17. Januar 2025 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. Juni 2025 wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund der Entscheidung zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Gegenstand des Verfahrens ist ein an die Klägerin gerichteter Grundabgabenbescheid der Beklagten, mit dem für das Jahr 2025 die Grundsteuer auf der Grundlage differenzierender Hebesätze festgesetzt wurde.

Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks P.-straße 00 (Gemarkung V., Flur 00, Flurstück 000) in V., auf dem eine Autowerkstatt betrieben wird. Das Finanzamt setzte den Grundsteuermessbetrag für dieses Grundstück mit Bescheid vom 3. Mai 2023 auf 158,13 Euro fest.

Im Haushaltsjahr 2024 galt im Stadtgebiet der Beklagten für die Grundsteuer B ein einheitlicher Hebesatz in Höhe von 580 v.H.

Mit der Satzung vom 18. Dezember 2024 zur Festsetzung der Hebesätze der Grundsteuer (Hebesatzsatzung GrSt) setzte die Beklagte „zur Reduzierung der Wohnnebenkosten“ (vgl. § 1 Hebesatzsatzung GrSt) in § 2 für die unbebauten Grundstücke (§ 247 des Bewertungsgesetzes) und bebauten Grundstücke, die gemäß § 250 Absatz 3 des Bewertungsgesetzes im Sachwertverfahren zu bewerten sind (Grundsteuer B - Nichtwohngrundstücke), einen Hebesatz in Höhe von 1.300 v.H. und für die bebauten Grundstücke, die gemäß § 250 Absatz 2 des Bewertungsgesetzes im Ertragswertverfahren zu bewerten sind (Grundsteuer B - Wohngrundstücke), einen Hebesatz in Höhe von 650 v.H. fest.

Mit Grundabgabenbescheid vom 17. Januar 2025 setzte die Beklagte die Grundsteuer B für das Veranlagungsjahr 2025 betreffend das Grundstück I.-straße Straße 00 unter Zugrundelegung des Grundsteuermessbetrags von 158,13 Euro und des Hebesatzes von 1.300 v.H. auf 2.055,69 Euro fest.

Hiergegen legte die Klägerin am 13. Februar 2025 Widerspruch ein. Den Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 18. Juni 2025, der Klägerin zugestellt am 21. Juni 2025, zurück.

Die Klägerin hat am 16. Juli 2025 Klage erhoben.

Zur Begründung führt sie im Wesentlichen unter Heranziehung der rechtsgutachterlichen Stellungnahme von Prof. Dr. W. M. und Prof. Dr. K. B., LL.M vom 24. September 2024 für den Städtetag NRW aus, die differenzierende Besteuerung von Wohn- und Nichtwohngrundstücken verletze den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz (GG), weil es - bei Gleichheit in Bezug auf den Steuergegenstand - keinen sachlichen Differenzierungsgrund für die unterschiedliche Höhe der Hebesätze gebe. Das Ziel, Wohnnebenkosten zu senken, reiche allein nicht, um die Ungleichbehandlung in der hier gewählten Ausprägung verfassungsrechtlich zu rechtfertigen. Es sei nicht erkennbar, dass die heterogene Gruppe der Eigentümer von „Nichtwohngrundstücken“ in relevanter Weise „leistungsfähiger“ oder weniger schutzwürdig wäre als die Gruppe der Wohnungsgrundstückseigentümer, sodass sie pauschal eine doppelte Steuerlast tragen sollte. Dies gelte vor allem für gemischt genutzte Grundstücke, die den Nichtwohngrundstücken zugeordnet seien. Mit der pauschalen Besserstellung aller übrigen Wohnobjekte werde ein grobes Raster angelegt, das vielfach zu unbilligen Ergebnissen führen könne. Die massive Belastungsverschiebung zulasten der Nichtwohngrundstücke erweise sich als unverhältnismäßig und inkonsistent. Die Beklagte ziehe eine Gruppe von Steuerpflichtigen zur alleinigen Kompensation der Reformfolgen heran, um eine andere Gruppe zu schonen. Eine derartige Umverteilung innerhalb der Grundsteuer sei dem Gleichheitssatz fremd.

Die differenzierten Hebesätze verstießen auch gegen die bundesrechtliche Systematik, die grundsätzlich von einheitlichen Hebesätzen ausgehe. Durch die Einführung differenzierender Hebesätze greife die Beklagte in die vom Bundesgesetzgeber angelegte Bewertungs- und Belastungsstruktur der Grundsteuer ein. Während nämlich nach dem Bundesmodell alle bebauten Grundstücke (Wohn- wie Gewerbeimmobilien) bei gleicher Bemessungsgrundlage gleich hoch besteuert werden sollten, modifiziere die Beklagte dieses Ergebnis nachträglich zu Lasten der Nichtwohngrundstücke. Ziel dieser Maßnahme sei erkennbar, das durch die Neubewertung ab 2025 gestiegene Grundsteueraufkommen für Wohnimmobilien wieder zu senken und stattdessen den Eigentümern von Nichtwohnimmobilien aufzubürden. Hierdurch werde das normative Ergebnis der bundesgesetzlichen Grundsteuerreform - nämlich die veränderte Belastungsverteilung infolge neuer Grundstückswerte - im Gemeindegebiet V. nachträglich „egalisiert“.

Diese Vorgehensweise stelle sich als systemwidrig dar. Zwar habe der Landesgesetzgeber im Gesetz über die Einführung einer optionalen Festlegung differenzierender Hebesätze im Rahmen des Grundvermögens bei der Grundsteuer Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalens Grundsteuerhebesatzgesetz - NWGrStHsG) den Kommunen formal die Option eröffnet, differenzierende Hebesätze für Wohn- und Nichtwohngrundstücke festzulegen. Jedoch sei fraglich, ob diese landesrechtliche Ermächtigung ihrerseits mit dem Bundesrecht und dem Grundgesetz vereinbar sei. Denn die Gesetzgebungskompetenz für Abweichungen vom Bundes-Grundsteuergesetz ergebe sich nur aus Art. 72 Abs. 3 GG i.V.m. Art. 105 Abs. 2 GG im Rahmen der Grundsteuerreform. Nordrhein-Westfalen habe - anders als z.B. Bayern oder Hessen - kein vollständig eigenes Grundsteuermodell geschaffen, sondern grundsätzlich das Bundesmodell übernommen. Die partielle Modifikation durch das NWGrStHsG beschränke sich auf die Hebesatzregelung. Gerade hier schreibe aber § 25 Abs. 4 Grundsteuergesetz (GrStG) bundeseinheitliche Regeln vor, von denen das Land NRW ohne ausdrückliche bundesgesetzliche Öffnungsklausel nicht abweichen dürfe.

Andernfalls entstehe ein Wertungswiderspruch: Einerseits werde auf Bundesebene bereits durch unterschiedliche Steuermesszahlen eine gewisse Begünstigung von Wohnraum vorgenommen, vgl. § 15 Abs. 1 GrStG. Andererseits werde auf Gemeindeebene dieser Ausgleich durch den Hebesatz nochmals eigenmächtig verändert - im Extremfall sogar überkompensiert. Solche Doppeleingriffe seien vom Bundesgesetzgeber nicht vorgesehen.

Zudem sei fraglich, ob die Beklagte die Grenzen der landesrechtlichen Ermächtigung eingehalten habe. Das NWGrStHsG erlaube zwar zwei Hebesätze, fordere aber zugleich, dass der Hebesatz für Nichtwohngrundstücke nicht niedriger sein dürfe als der für Wohngrundstücke (vgl. § 1 Abs. 1 S. 2 NWGrStHsG) - also mindestens Gleichheit, tendenziell höhere Belastung der Nichtwohnobjekte. Die Beklagte habe mit dem Verhältnis 1300 % zu 650 % diesen Rahmen formal eingehalten, aber durch die exakt doppelte Belastung der Nichtwohngrundstücke bis zum Äußersten ausgeschöpft. Sollte - was näher liege - das Landesgesetz nur eine maßvolle Korrektur der Belastungsverhältnisse bezwecken, so habe die Beklagte hier eine äußerst weitgehende und rigide Differenzierung umgesetzt, die nicht vom Bundesrecht gedeckt sei.

Weiterhin erweise sich die Hebesatzdifferenzierung der Beklagten, die am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu messen sei, jedenfalls - das Ziel der Wohnkostenbegrenzung als einen legitimen Zweck unterstellt - nicht als angemessen. Die Differenzierung führe zu einer Verdopplung der Grundsteuerlast für Nichtwohngrundstücke gegenüber Wohngrundstücken. Dies bedeute eine 100%ige Mehrbelastung einer bestimmten Eigentümergruppe. Eine derartig gravierende steuerliche Mehrbelastung sei nur dann verhältnismäßig, wenn für sie ein besonders gewichtiger Grund bestehe und kein milderes Mittel zur Zielerreichung verfügbar gewesen sei. Dies sei hier fraglich. V. sei keine Universitätsstadt mit explodierenden Mieten, sondern eine mittelgroße Kommune im Kreis L.. Es sei nicht ersichtlich, dass ausgerechnet hier eine doppelte Belastung der Gewerbetreibenden notwendig gewesen sei, um Wohnraum zu schützen. Entscheidend sei, dass die Gewichtigkeit des Ziels der Wohnkostenbegrenzung in einem angemessenen Verhältnis zur Intensität der Differenzierung stehe. Je stärker die eine Gruppe belastet werde, desto gewichtiger und dringlicher müsse der rechtfertigende Grund sein. Zwar erachteten Prof. Dr. R. und Prof. Dr. X. in ihrem für das Ministerium der Finanzen des Landes Nordrhein-Westfalen erstatteten Rechtsgutachten zur optionalen Einführung differenzierender Grundsteuerhebesätze durch die Gemeinden in Nordrhein-Westfalen aus dem Jahr 2024 in Zeiten stark steigender Wohnkosten einen größeren Gestaltungsspielraum als vertretbar. Doch dieser Freiraum sei nicht unbegrenzt: Er ende dort, wo die Differenzierung offensichtlich außer Verhältnis zum Regelungsziel gerate. Genau dies sei hier der Fall, da eine Verdopplung der Steuerlast für die benachteiligte Gruppe außergewöhnlich hoch und damit in hohem Maße fragwürdig erscheine. Die Maßnahme sei daher in ihrer Intensität nicht angemessen und unverhältnismäßig.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 17. Januar 2025 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. Juni 2025 aufzuheben,

hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, den Grundsteuerhebesatz ohne Differenzierung (bzw. unter Beachtung des Art. 3 Abs. 1 GG) festzusetzen,

sowie äußerst hilfsweise die Einholung einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gemäß Art. 100 Abs. 1 GG.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, sie habe mit der Hebesatzsatzung GrSt - so wie es § 1 Abs. 1 Satz 1 NWGrStHsG im Rahmen des Grundvermögens bei der Grundsteuer Nordrhein-Westfalen vorsehe - zur Kompensation von grundsteuerbedingten Belastungsverschiebungen die Privilegierung des Wohnens beschlossen. Der Gegenfinanzierungszweck im Hinblick auf den erhöhten Hebesatz für Nichtwohngrundstücke sei nicht - wie es das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen etwa im Urteil vom 4. Dezember 2025, u.a. 5 K 2074/25 vertreten habe - isoliert zu betrachten. Die Ausführungen des Finanzgerichts Berlin-Brandenburg im Urteil vom 14. Januar 2026 (3 K 3156/25) zu der mit dem Gleichheitssatz für vereinbar erachteten Messzahldifferenzierung würden für den hiesigen Fall entsprechend gelten.

Eine unzumutbare Besteuerung aufgrund des örtlichen Hebesatzes finde nicht statt. Dies sei nach der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 4. April 2023 - 14 A 929/19 - erst dann der Fall, wenn die Belastung mit der Grundsteuer für die Gesamtheit der Grundsteuerpflichtigen im Stadtgebiet in der Regel nicht mehr angemessen und zumutbar wäre. Die im Vergleich zum Vorjahr vorgenommene Erhöhung des Grundsteueraufkommens um ca. 10 % stelle keine unangemessene und unzumutbare Belastung dar.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

A. Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet.

Die Festsetzung der Grundsteuer B für das Veranlagungsjahr 2025 im Grundabgabenbescheid der Beklagten vom 17. Januar 2025 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. Juni 2025 ist rechtswidrig (I.) und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) (II.).

I. Die dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegende Hebesatzsatzung GrSt erweist sich zum Teil als rechtswidrig und in der Folge als nichtig, was die Rechtswidrigkeit des Grundsteuerbescheides nach sich zieht.

Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Grundsteuer sind Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG, §§ 27 Abs. 1, 25 Abs. 1, 1 Abs. 1 GrStG sowie § 1 Abs. 1 NWGrStHsG in Verbindung mit § 2 Nr. 2 der Hebesatzsatzung GrSt.

Nach § 27 Abs. 1 Satz 1 GrStG wird die Grundsteuer für das Kalenderjahr festgesetzt.

Die Höhe der Grundsteuer ergibt sich aus der Multiplikation des vom Finanzamt festgesetzten Grundsteuermessbetrags, an den die Gemeinde gemäß §§ 184, 182 der Abgabenordnung (AO) gebunden ist, mit dem von der Gemeinde gemäß Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG, § 1 Abs. 1 und § 25 Abs. 1 GrStG - jedenfalls in NRW - in einer Satzung (hier der Hebesatzsatzung GrSt) bestimmten Hebesatz.

Formelle Mängel der Satzung sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Insbesondere wurde die Hebesatzsatzung GrSt für das Haushaltsjahr 2025 ordnungsgemäß bekannt gegeben. Die Bestimmung des Hebesatzes in § 2 der Hebesatzsatzung GrSt von 1.300 v.H. für Nichtwohngrundstücke einerseits (Nr. 2) und für Wohngrundstücke in Höhe von 650 v.H. andererseits (Nr. 3) erweist sich jedoch in materieller Hinsicht als rechtswidrig.

Zwar entspricht die Hebesatzsatzung GrSt den Vorgaben des einfachen Rechts (1.), nicht aber denen des Verfassungsrechts (2.), weshalb sie insoweit nichtig ist (3.).

1. Auf der Ebene des einfachen Rechts ist die Satzung insbesondere an den Vorgaben des § 25 Abs. 2 bis 5 GrStG zu messen - einen landesrechtlich vorgegebenen Höchsthebesatz gemäß § 26 GrStG gibt es nicht. Ein Verstoß gegen diese Regelungen ist nicht gegeben. Vor allem steht der Bestimmung differenzierender Hebesätze in der Hebesatzsatzung GrSt der Beklagten nicht § 25 Abs. 4 Satz 1 GrStG entgegen. Danach gilt der Grundsatz der Einheitlichkeit des Hebesatzes bezogen auf jeden Steuergegenstand im Sinne des § 2 GrStG. Das heißt, in Bezug auf Grundstücke (§ 2 Nr. 2 GrStG), für die die sog. Grundsteuer B erhoben wird, sind sachliche, persönliche oder örtliche Hebesatzdifferenzierungen vorbehaltlich des Abs. 5 (der nur unbebaute Grundstücke betrifft) und landesrechtlicher Abweichungsgesetzgebung auf der Grundlage von Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG unzulässig.

Die hier von der Beklagten festgelegte Differenzierung fußt auf einer solchen landesrechtlichen Abweichungsgesetzgebung (a.), die nach Auffassung des Gerichts nicht verfassungswidrig ist (b.).

a. Nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG können die Länder, auch wenn der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit über die Grundsteuer Gebrauch gemacht hat, hiervon abweichende Regelungen treffen. Das ist durch § 1 Abs. 1 NWGrStHsG geschehen, wonach Hebesätze jeweils einheitlich nach Satz 1 Nr. 2 für die in der Gemeinde liegenden unbebauten Grundstücke im Sinne von § 247 Bewertungsgesetz (BewG) und bebauten Grundstücke, die gemäß § 250 Abs. 3 BewG im Sachwertverfahren zu bewerten sind (Nichtwohngrundstücke) einerseits und andererseits nach Satz 1 Nr. 3 für die in einer Gemeinde liegenden bebauten Grundstücke, die gemäß § 250 Abs. 2 BewG im Ertragswertverfahren zu bewerten sind (Wohngrundstücke), festgesetzt werden dürfen. Ein einheitlicher Hebesatz für Nichtwohngrundstücke und Wohngrundstücke im Sinne dieser Regelung ist weiterhin möglich, § 1 Satz 3 NWGrStHsG.

b. Im Hinblick auf die demnach inzident zu prüfende Vorschrift des § 1 Abs. 1 NWGrStHsG ist der Rechtsstreit nicht nach Art. 100 Abs. 1 GG auszusetzen, um eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit der - hier entscheidungserheblichen - Regelung einzuholen. Denn Zulässigkeitsvoraussetzung einer Vorlage ist die eigene Überzeugung des vorlegenden Gerichts von der Verfassungswidrigkeit des Gesetzes; bloße Bedenken oder Zweifel genügen nicht.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Februar 2005 - 2 BvL 1/05 -, juris Rn. 19; Urteil vom 31. Januar 1989 - 1 BvL 17/87 -, juris Rn. 28.

Von der Verfassungswidrigkeit der Vorschrift ist die Kammer aus den nachfolgenden Gründen aber nicht überzeugt.

So auch VG Gelsenkirchen, Urteil vom 4. Dezember 2025 - 5 K 2074/25 -, juris Rn. 60.

Zu im Ergebnis nicht durchgreifenden Bedenken führt die sich vornehmlich stellende Frage, ob sich die partielle landesgesetzliche Abweichung ausschließlich in Bezug auf die differenzierenden Hebesätze bei der Grundsteuer B unter Beibehaltung des Bundesmodells als - unter gleichheitsrechtlichen Gesichtspunkten - systemwidrig darstellt, weil sie inhaltlich dem im Übrigen anwendbaren Bundesgesetz widerspricht.

Vgl. zu diesem Aspekt allgemein BeckOK GG/Seiler, 64. Ed. 15.11.2025, GG Art. 72 Rn. 24.5.

Der Landesgesetzgeber hat sich - mit Ausnahme von § 25 Abs. 4 Satz 1 GrStG - für die Umsetzung des Grundsteuer-Bundesmodells und damit auch für die Methoden zur Ermittlung des Grundstückswertes entschieden. Der Grundstückswert - früher der Einheitswert -, der vom Finanzamt festgestellt wird, ist Grundlage für die Erhebung der Grundsteuer im Bundesmodell. Hintergrund der unterschiedlichen Berechnungsmethoden nach dem Ertragswert- bzw. Sachwertverfahren ist das Leistungsfähigkeitsprinzip, auf dem - zumindest im Bundesmodell - die Grundsteuererhebung beruht. Besteuerungsgrund ist das Innehaben von Grundbesitz und die dadurch vermittelte Möglichkeit einer ertragsbringenden Nutzung, die sich im sog. „Sollertrag“ widerspiegelt und dem Steuerpflichtigen eine entsprechende objektive Leistungsfähigkeit vermittelt.

Vgl. BFH, Urteil vom 12. November 2025 - II R 31/24 -, juris Rn. 47 mit weiteren Nachweisen.

Das heißt, die Besteuerung ist an der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Steuerpflichtigen auszurichten und bedeutet, dass die Belastung der Grundsteuer nicht zu einer aus den üblicherweise zu erwartenden, möglichen Erträgen, also dem Sollertrag des Grundbesitzes, nicht gedeckten Besteuerung führen darf.

Vgl. B./M., Verfassungsrechtliche und steuersystematische Herausforderungen landesgesetzlicher Hebesatzdifferenzierungen bei der Grundsteuer, FR 2025, 341 (343) mit weiteren Nachweisen.

Der im Bundesmodell gewählte Maßstab zur Feststellung der Leistungsfähigkeit ist der Wert des Grundstücks, der unter Heranziehung der unterschiedlichen Berechnungsmethoden bestimmt wird.

Davon ausgehend besteht Anlass für die Annahme einer unter gleichheitsrechtlichen Gesichtspunkten problematischen Systemwidrigkeit des § 1 Abs. 1 NWGrStHsG im Hinblick darauf, dass die vom Bundesgesetzgeber gewählte (unterschiedliche) Methode zur Ermittlung des Grundstückswertes (Sachwertverfahren bezüglich der Nichtwohngrundstücke und Ertragswertverfahren hinsichtlich der Wohngrundstücke), die gerade ausgehend vom Leistungsfähigkeitsprinzip der Herstellung der Steuergerechtigkeit dienen soll, zum Anknüpfungspunkt für eine - ggf. die Bewertungsunterschiede konterkarierende - Differenzierung der Hebesätze in Bezug auf die jeweilige Gruppe gemacht wird.

Der Einwand der Systemwidrigkeit verfängt aber im Ergebnis in Bezug auf § 1 Abs. 1 NWGrStHsG im Allgemeinen nicht. Jedenfalls wenn sich aus der dem Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich zustehenden Abweichungsbefugnis keine Einschränkungen ergeben (aa.), ist die eigene Konzeption des Landesgesetzgebers nicht zu beanstanden, soweit sie für sich genommen allgemeinen verfassungs-, völker- oder europarechtlichen Vorgaben und damit insbesondere auch den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG genügt (bb.),

vgl. VerfGH Bayern, Beschluss vom 29. Mai 2017 - Vf. 8-VII-16 -, juris Rn. 30; X./Paeßens, GrStG, 2. Auflage 2025, Einleitung, Rn. 74.

aa. Aus der dem Landesgesetzgeber zustehenden Abweichungsbefugnis ergeben sich keine Einschränkungen. Mit Art. 72 Abs. 3 Nr. 7 GG sollte dem Landesgesetzgeber eine umfassende abweichende Regelungskompetenz eröffnet werden. Bei der Einheitlichkeit der Hebesätze nach § 25 Abs. 4 Satz 1 GrStG handelt es sich gerade nicht um einen „abweichungsfesten Kern“.

Vgl. X./Paeßens, GrStG, 2. Auflage 2025, Einleitung, Rn. 74; BT-Drs. 19/11084, Seite 1; R. in: Kahl/Waldhoff/Walter, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, 213. Lieferung, 9/2021, Art. 106 GG Rn. 304; Winkler, Die Verfassungsmäßigkeit der Grundsteuerreform, 2023, Seite 53 ff.

bb. Nimmt man die landesrechtliche Regelung des § 1 Abs. 1 NWGrStHsG in den Blick, ist aufgrund der nur rudimentären Vorgaben davon auszugehen, dass darauf aufbauend eine konkretisierende Ausformung des vom Bundesrecht abweichenden Hebesatzrechtes, welches gemäß Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG den Gemeinden zusteht, im Einzelfall möglich ist, die für sich genommen insbesondere den Vorgaben des Art. 3 Abs. 1 GG genügt.

Ausgehend davon, dass es sich beim inländischen Grundbesitz im Sinne der §§ 243, 244 BewG gemäß § 2 Nr. 2 GrStG um einen Steuergegenstand handelt, liegt zwar - sofern die Kommune differenzierende Hebesätze festlegt - eine Ungleichbehandlung innerhalb einer Vergleichsgruppe vor. Indes besteht nach den anzuwendenden rechtlichen Maßstäben ((1.) - (3.)) für die Differenzierung der Hebesätze für Nichtwohngrundstücke und Wohngrundstücke einerseits und die Gleichstellung von bebauten Grundstücken, die im Sachwertverfahren bewertet werden, mit unbebauten Grundstücken andererseits, grundsätzlich ein hinreichender Grund (jedenfalls) in Form der Förderung des Wohnens durch die Stabilisierung bzw. Reduzierung der Wohnnebenkosten (4.).

(1.) Der Gesetzgeber hat im Rahmen der durch Art. 105 und Art. 106 GG vorgegebenen Steuern und Steuerarten eine weitreichende Gestaltungsfreiheit.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 10. April 2018 - 1 BvL 11/14 -, juris Rn. 168; BFH, Urteil vom 12. November 2025 - II R 3/25 -, juris Rn. 41; Beschluss vom 27. Mai 2024 - II B 78/23 (AdV) -, juris Rn. 29.

Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers ist indes nicht uferlos, sondern wird insbesondere durch das Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG dahingehend begrenzt, dass er die Auswahl der Sachverhalte, an die er dieselben Rechtsfolgen knüpft und die er so als rechtlich gleich qualifiziert, sachgerecht zu treffen hat. Umgekehrt bedürfen Differenzierungen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die mit Blick auf das Differenzierungsziel und das Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 2024 - 2 BvL 6/19 -, juris Rn. 29 f.; BFH, Urteil vom 12. November 2025 - II R 3/25 -, juris Rn. 40.

Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten, auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern. Gleichheitsrechtlicher Ausgangspunkt im Steuerrecht ist der Grundsatz der Lastengleichheit. Die Steuerpflichtigen müssen dem Grundsatz nach durch ein Steuergesetz rechtlich und tatsächlich gleichmäßig belastet werden. Der Gleichheitssatz belässt dem Gesetzgeber einen weitreichenden Entscheidungsspielraum sowohl bei der Auswahl des Steuergegenstandes als auch bei der Bestimmung des Steuersatzes. Abweichungen von der mit der Wahl des Steuergegenstandes einmal getroffenen Belastungsentscheidung müssen sich indes ihrerseits am Gleichheitssatz messen lassen (Gebot der folgerichtigen Ausgestaltung des steuerrechtlichen Ausgangstatbestands). Demgemäß bedürfen sie eines besonderen sachlichen Grundes, der die Ungleichbehandlung zu rechtfertigen vermag. Dabei steigen die Anforderungen an den Rechtfertigungsgrund mit dem Ausmaß der Abweichung und ihrer Bedeutung für die Verteilung der Steuerlast insgesamt.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 10. April 2018 - 1 BvL 11/14 -, juris Rn. 94 ff. mit weiteren Nachweisen.

(2.) Der Steuergesetzgeber, hier der Landesgesetzgeber bzw. der kommunale Satzungsgeber, darf auch außerfiskalische Förderungs- und Lenkungsziele aus Gründen des Gemeinwohls verfolgen. Will er ein bestimmtes Verhalten der Bürger fördern, das ihm aus wirtschafts-, sozial-, umwelt- oder gesellschaftspolitischen Gründen erwünscht ist, hat er eine weitreichende Gestaltungsfreiheit. Führt ein Steuergesetz zu einer steuerlichen Verschonung, die einer gleichmäßigen Belastung der jeweiligen Steuergegenstände innerhalb einer Steuerart widerspricht, so kann eine solche Steuerentlastung vor dem Gleichheitssatz gerechtfertigt sein, wenn der Gesetzgeber das Verhalten der Steuerpflichtigen aus Gründen des Gemeinwohls fördern oder lenken will.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Juni 1995 - 2 BvL 37/91 -, juris Rn. 76.

In der Entscheidung darüber, welche Personen oder Unternehmen durch finanzielle Zuwendungen des Staates gefördert werden sollen, ist der Gesetzgeber weitgehend frei. Die Ausgestaltung des Förderungs- und Lenkungszwecks muss aber gleichheitsgerecht erfolgen und auch Vergünstigungstatbestände müssen jedenfalls ein Mindestmaß an zweckgerechter Ausgestaltung aufweisen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juli 2025 - 2 BvL 19/14 -, juris Rn. 82; Beschluss vom 28. November 2023 - 2 BvL 8/13 -, juris Rn. 151; Urteil vom 9. Dezember 2008 - 2 BvL 1/07 -, juris Rn. 59 jeweils mit weiteren Nachweisen.

Das bedeutet, dass Leistungen nicht nach unsachlichen Gesichtspunkten, also nicht willkürlich verteilt werden dürfen. Sachbezogene Gesichtspunkte stehen in weitem Umfang zu Gebote, solange die Regelung sich nicht auf eine der Lebenserfahrung geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebenssachverhalte stützt, insbesondere der Kreis der von der Maßnahme Begünstigten sachgerecht abgegrenzt ist, um diejenigen zu erreichen, die in Ansehung des Lenkungszwecks förderungswürdig erscheinen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Dezember 2021 - 2 BvL 1/13 -, juris Rn. 61 ff.; Urteil vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, juris Rn. 124; Beschluss vom 7. November 2006 - 1 BvL 10/02 -, juris Rn. 99; Urteil vom 20. April 2004 - 1 BvR 905/00 -, juris Rn. 61 mit weiteren Nachweisen; Winkler, Die Verfassungsmäßigkeit der Grundsteuerreform, 2023, Seite 142.

Förderungs- und Lenkungsziele sind allerdings nur dann geeignet, rechtfertigende Gründe für steuerliche Be- oder Entlastungen zu liefern, wenn entweder Ziel und Grenze der Lenkung mit hinreichender Bestimmtheit tatbestandlich vorgezeichnet sind oder das angestrebte Förderungs- oder Lenkungsziel jedenfalls von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen wird. Soweit die Konkretisierung nicht durch die tatbestandliche Ausgestaltung der Norm geschieht, mit der das Ziel umgesetzt wird, genügen in den Gesetzesmaterialien genannte lediglich vage Zielsetzungen für sich genommen nicht, um Abweichungen von einer leistungs- und damit gleichheitsgerechten Besteuerung zu rechtfertigen. Erforderlich ist vielmehr ein gesetzgeberischer Akt, der den Förderungstatbestand deutlich umgrenzt sowie gemeinwohlbezogen und zweckgebunden bemisst.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Dezember 2021 - 2 BvL 1/13 -, juris Rn. 63 f.

(3.) Der Gesetzgeber darf sich weiterhin bei der Ausgestaltung der mit der Wahl des Steuergegenstandes getroffenen Belastungsentscheidung von Praktikabilitätserwägungen leiten lassen, die je nach der Zahl der zu erfassenden Bewertungsvorgänge an Bedeutung gewinnen und so auch in größerem Umfang Typisierungen und Pauschalierungen rechtfertigen können. Bei der Ordnung von Massenerscheinungen ist der Gesetzgeber berechtigt, die Vielzahl der Einzelfälle in dem Gesamtbild zu erfassen, das nach den ihm vorliegenden Erfahrungen die regelungsbedürftigen Sachverhalte zutreffend wiedergibt. Begünstigungen oder Belastungen können in einer gewissen Bandbreite zum Zwecke der Verwaltungsvereinfachung nach oben und unten pauschalierend bestimmt werden. Die gesetzlichen Verallgemeinerungen müssen allerdings von einer möglichst breiten, alle betroffenen Gruppen und Regelungsgegenstände einschließenden Beobachtung ausgehen. Insbesondere darf der Gesetzgeber keinen atypischen Fall als Leitbild wählen, sondern muss realitätsgerecht den typischen Fall als Maßstab zugrunde legen. Die Vorteile der Typisierung müssen im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der steuerlichen Belastung stehen. Typisierung setzt voraus, dass die durch sie eintretenden Härten und Ungerechtigkeiten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären, lediglich eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und das Ausmaß der Ungleichbehandlung gering/nicht sehr intensiv ist.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2019 - 2 BvL 22/14 - , juris Rn. 101 ff. mit zahlreichen weiteren Nachweisen; Burghart in: Leibholz/Rinck/Mellinghoff, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar an Hand der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, 95. Lieferung, 6/2025, Art. 3 GG Rn. 555 ebenfalls mit zahlreichen Nachweisen aus der Rechtsprechung.

(4.). Nach diesen Maßgaben ist der Zweck der Förderung des Wohnens durch die Reduzierung bzw. Stabilisierung der Wohnnebenkosten grundsätzlich geeignet, eine Ungleichbehandlung von Wohngrundstücken und Nichtwohngrundstücken durch differenzierende Hebesätze zu rechtfertigen.

Die landesrechtliche optionale Einführung differenzierender Hebesätze erfolgte unter Berücksichtigung der vom Bundesgesetzgeber postulierten sog. Aufkommensneutralität der Grundsteuerreform zur Vermeidung von Belastungsverschiebungen zugunsten/zulasten einer bestimmten Grundstücksart.

Vgl. LT-Drs. 18/9242, Seite 1 f.

Der Bundesgesetzgeber hatte in der dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 10. April 2018, 1 BvL 11/14, nachfolgenden Grundsteuerreformgesetzgebung klar zum Ausdruck gebracht, eine „strukturelle Erhöhung des Grundsteueraufkommens“ sei durch die Grundsteuerreform nicht beabsichtigt. Dementsprechend appellierte der Bundesgesetzgeber an die Gemeinden, die aus der Neubewertung des Grundbesitzes resultierenden Belastungsverschiebungen durch eine gegebenenfalls erforderliche Anpassung der Hebesätze auszugleichen, um ein konstantes Grundsteueraufkommen zu sichern.

Vgl. BT-Drs. 19/11085, Seite 1, 83.

Dabei bezieht sich die vom Bundesgesetzgeber beabsichtigte sog. Aufkommensneutralität nur auf die Grundsteuer auf gesamtstaatlicher (kommunaler) Ebene. Belastungsverschiebungen zwischen den einzelnen Steuerobjekten sollten nicht auszuschließen sein. Diese seien vielmehr das Ergebnis der jahrzehntelangen Aussetzung einer aktuellen Wertermittlung.

BT-Drs. 19/11085, Seite 83 unten.

Modellberechnungen aufgrund der den nordrhein-westfälischen Kommunen für die Grundsteuer B zur Verfügung gestellten sog. Grundsteuermessbetragsverzeichnisse hatten bei der Anwendung des Bundesmodells gezeigt, dass sich die (neuen, ab dem 1. Januar 2025 geltenden) Grundsteuermessbeträge (Grundsteuerwert × Grundsteuermesszahl) für die gesamte Gruppe der Wohngrundstücke im Durchschnitt auf ähnlichem Niveau wie auf Grundlage der Einheitswerte bewegen. Dagegen hatten sich in Bezug auf die Gruppe der Nichtwohngrundstücke nach neuem Recht durchschnittlich niedrigere Grundsteuermessbeträge ergeben. Um ein gleichbleibendes („neutrales“) Grundsteueraufkommen innerhalb einer Gemeinde zu sichern, hätten die Gemeinden bei Geltung des einheitlichen Hebesatzes nach § 25 Abs. 4 Satz 1 GrStG den Hebesatz für die Grundsteuer B insgesamt (also für beide Gruppen) anheben müssen. Dies hätte zur Folge gehabt, dass Wohngrundstücke im Durchschnitt eine höhere Steuerbelastung als vor der Reform erfahren hätten, gleichzeitig hätte sich für Nichtwohngrundstücke eher eine Entlastung ergeben.

Vgl. Krause in: Stenger/Loose, Bewertungsrecht - Kommentar zum BewG, ErbstG und GrStG, 174. Lieferung, 3/2025, § 15 GrStG Rn. 30.A.

Auf diesen Umstand haben die Länder, in denen das Bundesmodell - wie in Nordrhein-Westfalen - zur Anwendung kommt, mit unterschiedlichen Maßnahmen reagiert. Zum Teil - wie zum Beispiel in Berlin - wurden abweichende landesrechtliche Steuermesszahlen eingeführt. In Nordrhein-Westfalen wurde den Kommunen stattdessen, um die regionalen Besonderheiten der Kommunen berücksichtigen zu können, die Möglichkeit eingeräumt, für die Wohngrundstücke und Nichtwohngrundstücke der Grundsteuer B unterschiedliche Hebesätze zu bestimmen.

Vgl. Krause in: Stenger/Loose, Bewertungsrecht - Kommentar zum BewG, ErbstG und GrStG, 174. Lieferung, 3/2025, § 15 GrStG Rn. 30.A.

Die Bestimmung differenzierender Hebesätze ermöglicht es den Kommunen - unter Beachtung der Grenze in § 1 Abs. 1 Satz 2 NWGrStHsG - durch eigene politische Lenkungsziele die geschaffene Belastungsverteilung ausgehend von den (neuen) Bewertungsgrundlagen auszugleichen.

Vgl. LT-Drs. 18/9242, Seite 3.

Jedenfalls das am Gemeinwohl orientierte Ziel, einen (weiteren) Anstieg von Wohnnebenkosten durch die mit den reformierten Regelungen zur Grundsteuer bei gleichbleibendem Grundsteueraufkommen ansonsten (im Durchschnitt) eingetretene Erhöhung der Grundsteuer bezogen auf die Gruppe der Wohngrundstücke zu vermeiden, stellt einen legitimen sachlichen Grund für eine Differenzierung bei der Steuermessung bezogen auf denselben Steuergegenstand dar.

Mit diesem Ziel trägt der Landesgesetzgeber dem sowohl in der Staatszielbestimmung in Art. 29 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen (LVerf NRW), als auch in dem Sozialstaatsprinzip als Staatszielbestimmung nach Art. 20 Abs. 1 GG zum Ausdruck kommenden verfassungsrechtlichen Anliegen Rechnung.

So auch R./X., Rechtsgutachten zur optionalen Einführung differenzierter Grundsteuerhebesätze durch die Gemeinden in Nordrhein-Westfalen, erstattet für das Ministerium der Finanzen des Landes Nordrhein-Westfalen, Seite 40 ff.

Der Wille zur grundstücksbezogenen aufkommensneutralen Regelung spiegelt sich auch in § 15 GrStG wider, der - soweit ersichtlich - keiner durchgreifenden gleichheitsrechtlichen Kritik ausgesetzt ist. Auch hier erfahren die Nichtwohngrundstücke einerseits, also die unbebauten Grundstücke im Sinne des § 246 BewG und die bebauten Grundstücke im Sinne des § 249 Abs. 1 Nrn. 5 bis 8 BewG, im Vergleich zu den Wohngrundstücken andererseits, also den bebauten Grundstücken im Sinne des § 249 Abs. 1 Nrn. 1 bis 4 BewG eine unterschiedliche Behandlung, indem die Steuermesszahl für Nichtwohngrundstücke 0,34 Promille (§ 15 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 b GrStG) beträgt, für Wohngrundstücke hingegen 0,31 Promille (§ 15 Abs. 1 Nr. 2a GrStG). Nachdem der durch das Grundsteuerreformgesetz vom 26. November 2019 maßgeblich geänderte § 15 GrStG in Absatz 1 noch einen einheitlichen Promillesatz von 0,34 für alle Grundstücke vorgesehen hatte, wurde mit dem Gesetz zur erleichterten Umsetzung der Reform der Grundsteuer und Änderung weiterer steuerrechtlicher Vorschriften (Grundsteuerreform-Umsetzungsgesetz - GrStRefUG) vom 16. Juli 2021 die Messzahl in § 15 Abs. 1 Nr. 2a GrStG von 0,34 Promille auf 0,31 Promille abgesenkt. Die Veränderung der Steuermesszahlen erfolgte als Reaktion auf die Anpassung der für die Ermittlung des Grundsteuerwerts in Bezug auf Wohngrundstücke maßgebenden Nettokaltmieten in der zu § 254 BewG ergangenen Anlage 39, Teil I zum BewG an den Mikrozensus 2018. Zuvor basierten die Nettokaltmieten auf dem Mikrozensus 2014.

Vgl. BT-Drs. 273/21, Seite 21 f.

Die Zugrundelegung der angepassten Nettokaltmieten führte nämlich zu veränderten und grundsätzlich höheren Wertansätzen (in Bezug auf Wohngrundstücke). Als Konsequenz wurden zur Verfolgung des legitimen Gemeinwohlziels der Wohnraumförderung (nur) die Steuermesszahlen für Wohngrundstücke gesenkt, um weiterhin ein aufkommensneutrales Messbetragsvolumen auf Bundesebene herbeizuführen.

Siehe BT-Drs. 19/28902, Seite 1; Krause in: Stenger/Loose, Bewertungsrecht - Kommentar zum BewG, ErbstG und GrStG, 174. Lieferung, 3/2025, § 15 GrStG Rn. 28.3.; Winkler, Die Verfassungsmäßigkeit der Grundsteuerreform, 2023, Seite 239 f.

§ 1 Abs. 1 NWGrStHsG ermöglicht konsequenterweise entsprechend dem dreistufigen System der Grundsteuererhebung ebenfalls eine solche grundstücksbezogene aufkommensneutrale Regelung in Bezug auf die Hebesätze vor dem Hintergrund einer ansonsten erforderlichen einheitlichen Anhebung des Hebesatzes.

Dabei lässt der Landesgesetzgeber offen, welches politische Lenkungsziel mit den differenzierenden Hebesätzen verfolgt werden soll. Er benennt jedoch die Förderung des Wohnens als hohes soziales Gut ausdrücklich als Beispiel.

LT-Drs. 18/9242, Seite 3.

Der Landesgesetzgeber hat im Einklang mit dem verfassungsrechtlich verbürgtem Hebesatzrecht der Kommunen gemäß Art. 106 Abs. 6 Satz 2, Art. 28 Abs. 2 GG diesen die weitere konkrete Ausgestaltung der Abweichungsbefugnis überlassen. Eine solche Delegation der Normsetzung bei Beibehaltung der Gesetzgebungskompetenz entspricht der Struktur anderer Abweichungsbefugnisse,

vgl. etwa zu Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG: BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2014 - 3 CN 1.13 -, juris Rn. 16, 38,

und ist zumindest keinen offensichtlichen verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt.

Dementsprechend ist die Frage, ob sich differenzierende Hebesätze als gleichheitswidrig erweisen, jeweils mit Blick auf die auf der Grundlage der landesgesetzlichen Regelung erlassene Satzung der Kommune unter Anwendung des für steuerliche Förder- und Lenkungsnormen geltenden Maßstabs zu beantworten.

2. Diese Überprüfung ergibt im vorliegenden Fall einen Verstoß der in der Hebesatzsatzung der Beklagten festgelegten differenzierenden Hebesätze gegen Art. 3 Abs. 1 GG, der nach Art. 4 Abs. 1 LVerfG NRW Bestandteil der Landesverfassung ist.

Zwar wird mit der Regelung differenzierender Hebesätze für Nichtwohngrundstücke einerseits und Wohngrundstücke andererseits ein legitimer Sachgrund in Form eines Förderungs-/Lenkungszwecks verfolgt (a.). Indes genügt die konkrete Ausgestaltung der Privilegierung von Wohnnutzung in der Hebesatzsatzung der Beklagten ihrerseits nicht den gleichheitsrechtlichen Anforderungen, weil der Kreis der Begünstigten nicht sachgerecht abgegrenzt ist, da die Regelung unberücksichtigt lässt, dass auch Nichtwohngrundstücke zu dem privilegierten Zweck des Wohnens genutzt werden (b.). Dadurch hervorgerufene Ungleichheiten sind jedenfalls unter Berücksichtigung der Höhe der Differenz der Hebesätze in der Satzung der Beklagten nicht mehr vom Pauschalisierungs-/Typisierungsgedanken gedeckt (c.).

a. Die von der Beklagten bestimmten differenzierenden Hebesätze für Nichtwohngrundstücke in Höhe von 1.300 v.H. einerseits und für Wohngrundstücke in Höhe von 650 v.H. andererseits verfolgen - unter Berücksichtigung des Finanzbedarfs der Beklagten - in legitimer Weise die Förderung des Wohnens durch die Stabilisierung/Reduzierung von Wohnnebenkosten, so auch § 1 der Hebesatzsatzung GrSt.

aa. Ausgangspunkt für die Bestimmung des Hebesatzes ist der Finanzbedarf der Kommune. Das Hebesatzrecht ermöglicht den Gemeinden, Unterschiede in der Belastung und in der Ergiebigkeit der zugewiesenen Steuerquellen auszugleichen. Die Gemeinden sollen die Möglichkeit haben, ihre Einnahmen durch Erhöhung der Grundsteuer (und/oder der ebenfalls ihrem Hebesatzrecht unterliegenden Gewerbesteuer) an den Finanzbedarf anzupassen, um damit angesichts wachsender Haushaltslasten handlungsfähig zu bleiben.

Vgl. so zum parallelen Fall der in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG ebenfalls angesprochenen Gewerbesteuer: BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 - 2 BvR 2185/04, juris, s. dort insbesondere Rn. 86, und zur Grundsteuer: BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 8 C 43.09 -, juris Rn. 16; R. in: Kahl/Waldhoff/Walter, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, 213. Lieferung, 9/2021, Art. 106 GG Rn. 280.

Aufgrund ihrer durch Art. 28 Abs. 2 und 106 Abs. 6 Satz 2 GG verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltungs- und Steuerhoheit haben die Gemeinden bei der sich an ihrem Finanzbedarf orientierenden Festsetzung der Hebesätze durch Satzung einen weitgehenden normgeberischen Spielraum. Sie sind berechtigt, im Rahmen der Gesetze selbst zu entscheiden, in welchem Umfang sie ihren Finanzbedarf über die Grundsteuer (oder anderweitig) decken wollen und welche Höhe der Hebesatz erreichen soll.

Das grundsätzlich weite Ermessen, das den Gemeinden im Rahmen ihrer Finanzhoheit zusteht, wird lediglich dadurch begrenzt, dass Steuern nicht willkürlich erhöht werden und keine „erdrosselnde“ Wirkung haben dürfen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Oktober 2016 - 9 B 28.16 -, juris Rn. 4; OVG NRW, Urteil vom 11. Dezember 2025  - 14 A 4745/19 -, juris Rn. 61 („Verbot unzumutbarer Steuerbelastung“).

Die gerichtliche Kontrolle von Hebesatzregelungen beschränkt sich vor diesem Hintergrund auf die Vereinbarkeit der aus dem Konzept der Gemeinde zur Deckung ihres Finanzbedarfs folgenden Festsetzung mit einschlägigem höherrangigem Recht, das sich vor allem aus den Vorgaben des Gemeindehaushalts- und Steuerrechts ergibt, soweit es hebesatzrechtlich bedeutsam ist; zudem sind die grundrechtlichen Bindungen hoheitlichen Handelns zu beachten.

Zum Prüfungsumfang vgl. jüngst auch OVG NRW, Urteil vom 11. Dezember 2025 - 14 A 4745/19 -, juris Rn. 60 ff.

Dies zugrunde gelegt ist - auch unter Berücksichtigung der den Beschlüssen des Rates zugrundeliegenden Dokumenten - davon auszugehen, dass die Beklagte ihren Gestaltungsspielraum dergestalt ausgenutzt hat, dass sie den Hebesatz von 580 v.H. im Jahr 2024 unter Berücksichtigung des bestehenden Finanzbedarfs differenziert auf 1.300 v.H. für Nichtwohngrundstücke und 650 v.H. für Wohngrundstücke anheben wollte, um das Wohnen durch die Senkung/Stabilisierung der Wohnnebenkosten zu fördern. Im Einzelnen:

(1.) Im Jahr 2024 galt im Stadtgebiet der Beklagten ein Hebesatz für die Grundsteuer B in Höhe von 580 v.H.. Modellberechnungen aufgrund der neuen Bewertungsgrundlagen hatten ergeben, dass der einheitliche Hebesatz für die Grundsteuer B im Jahr 2025 727 v.H. und die differenzierenden Hebesätze 569 v.H. für Wohngrundstücke und 1.212 v.H. für Nichtwohngrundstücke hätten betragen müssen, um ein gleichbleibendes Grundsteueraufkommen im Jahr 2025 zu erhalten.

Vgl. WP 20-25 SV 20/199, Mitteilungsvorlage Bericht zum Stand der Grundsteuerreform, 3. September 2024, Seite 2 unter Bezugnahme auf die vom Finanzministerium veröffentlichten sog. aufkommensneutralen Hebesätze vgl. https://www.finanzverwaltung.nrw.de/system/files/media/document/file/2024-09-06_uebersicht_aller_werte_einer_kommune_-_aktualisierung_grst_b.pdf.

Die unterschiedliche Höhe der grundstücksbezogenen aufkommensneutralen Hebesätze beruhte darauf, dass die nach der Grundsteuerreform durchgeführte Neubewertung der Grundstücke im Stadtgebiet der Beklagten konkret (bei ungefähr gleichbleibenden Fallzahlen für die Grundsteuer B, minus 50) zu einem um 19,16 % gesunkenen Messbetragsvolumen für die Grundsteuer B geführt hatte, wobei der Betrag bezogen auf die Nichtwohngrundstücke um knapp über 50 % gesunken, hingegen bezogen auf die Wohngrundstücks um ca. 3 % angestiegen war. Trugen die Grundstücksarten im Jahr 2024 noch in einem Verhältnis von 60 % zu 40 % (Wohngrundstücke zu Nichtwohngrundstücke) zum Gesamtmessbetragsvolumen bei, war es nach dem reformierten Recht (prognostisch) für das Jahr 2025 ein Verhältnis von 75 % zu 25 %.

Vgl. WP 20-25 SV 20/199, Mitteilungsvorlage Bericht zum Stand der Grundsteuerreform, 3. September 2024, Seite 4.

Bei der Beibehaltung eines einheitlichen Hebesatzes - so entsprechende Berechnungsbeispiele - hätten insbesondere Ein- und Zweifamilienhäuser und unbebaute Grundstücke die aufgrund der Neubewertung eingetretenen Verluste beim Messbetragsvolumen bezogen auf die Nichtwohngrundstücke (mit) auffangen müssen.

Vgl. die Beschlussvorlage zur Hebesatzsatzung GrStG WP 20-25 SV 20/238, Seite 2.

Das Ansinnen, Wohnnebenkosten durch differenzierende und geringere Hebesätze für Wohngrundstücke zu reduzieren, stellt im Hinblick auf die angespannte Wohnungsmarktsituation sowie steigende bzw. auf hohem Niveau stagnierende Wohnnebenkosten - wie bereits ausgeführt - einen am Gemeinwohlzweck ausgerichteten Förderungs-/Lenkungszweck dar. Dabei ist auch nicht erkennbar, dass das Stadtgebiet der Beklagten von dieser landesweiten Entwicklung am Wohnungsmarkt ausgenommen wäre.

Vgl. im Einzelnen den Wohnungsmarktbericht Nordrhein-Westfalen 2025 der NRW.Bank https://www.hausundgrund-verband.de/fileadmin/root/media/downloads/2026/Wohnungsmarktbericht_2025_barrierefrei.pdf insbesondere Seite 20 zum Zuzugsgewinn und Seite 21 zum Bevölkerungszuwachs im Kreis L. sowie Seite 64 ff. zu den Wohnnebenkosten.

(2.) Nicht zu beanstanden ist ferner die Anhebung der grundstücksbezogenen aufkommensneutralen Hebesätze um 81 Prozentpunkte auf 650 v.H. für Wohngrundstücke und um 88 Prozentpunkte auf 1.300 v.H. für Nichtwohngrundstücke. Denn diese diente nach Maßgabe des Haushaltskonsilidierungskonzepts der Beklagten der Erzielung von 2 Millionen Euro.

Vgl. Sitzungsvorlage WP 20-25 SV 20/204 „Sachstand Haushaltsplanaufstellung 2025“ im Ausschuss für Finanzen und Beteiligungen am 18. September 2024; Beschlussvorlage Grundsteuerreform 2025 WP 20-25 SV 20/206, Seite 3.

Anhaltspunkte dafür, dass es sich bei den Hebesätzen in der konkreten Höhe um eine unzumutbare Steuerbelastung handelt, sind weder konkret vorgetragen noch sonst ersichtlich.

bb. Selbst wenn man annehmen würde, dass - ausgehend von einem einheitlichen aufkommensneutralen Hebesatz von 727 v.H. - die Erhöhung auf 1.212 v.H. (bzw. 1.300 v.H.) für Nichtwohngrundstücke den fiskalischen Zweck hat, die durch den geringeren Hebesatz für Wohngrundgrundstücke entstandenen Mindereinnahmen auszugleichen, bestehen an dieser Vorgehensweise keine Bedenken.

Zwar kann, soweit es um die Umsetzung und Konturierung steuergesetzlicher Grundentscheidungen und nicht nur um die Belastungsgrundentscheidung als solche geht,

vgl. zur Differenzierung: Enders, Fiskalzwecke im Steuerverfassungsrecht, 2024, Seite 87 ff.,

allein der Zweck, höhere Einnahmen zu erzielen, eine ungleiche Belastung desselben Steuergegenstandes nicht rechtfertigen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. November 2023 - 2 BvL 8/13 -, juris Rn. 181; Beschluss vom 8. Dezember 2021 - 2 BvL 1/13 -, juris Rn. 59 mit weiteren Nachweisen; Beschluss vom 29. März 2017 - 2 BvL 6/11 -, juris Rn. 104 und 150 aE; BFH, Beschluss vom 7. Juni 2024 - VIII B 113/23 -, juris Rn. 32 und 54; Burghart in: Leibholz/Rinck/Mellinghoff, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar an Hand der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, 95. Lieferung, 6/2025, Art. 3 GG Rn. 548.

Die Annahme, dass der Finanzbedarf des Staates alleine kein ausreichendes Differenzierungskriterium enthält, um eine ungleiche Belastung legitimieren zu können, lässt allerdings nicht den Schluss zu, dass dem fiskalischen Ziel keine Differenzierungskriterien innewohnen können, die eine Ungleichbehandlung rechtfertigen können.

Vgl. Lenhart, Das Ziel der Wahrung der deutschen Besteuerungsbefugnis als Rechtfertigungsgrund, StuW 2022, Seite 50 (Seite 53 f.); so auch FG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. Januar 2026 - 3 K 3156/25 -, juris Rn. 61.

Ausgehend davon kann eine aus fiskalischen Gründen vorgenommene Kompensationsregelung als Kehrseite einer aus Gemeinwohlgründen normierten Privilegierung im Einzelfall den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG genügen und einen sachlichen Grund für eine Ungleichbehandlung darstellen.

Dies bedeutet für den vorliegenden Fall: Da der höhere Bedarf an Einnahmen zumindest auch daraus resultiert, dass eine bestimmte Gruppe von Steuerpflichtigen (Eigentümer von Wohngrundstücken) bezogen auf denselben Steuergegenstand („Grundstücke“) aus Gründen des Gemeinwohls privilegiert werden soll, dient die Erhöhung des Hebesatzes für Nichtwohngrundstücke von 727 v.H. auf 1.212 v.H. (bzw. 1.300 v.H.) jedenfalls nicht nur fiskalischen Zwecken und kann - unter dem Gesichtspunkt der Förderung von Wohnen - eine Ungleichbehandlung dem Grunde nach rechtfertigen.

A.A. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 4. Dezember 2025  - 5 K 2074/25 -, juris Rn. 100.

Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass das Bedürfnis der Gegenfinanzierung hier nicht allein durch vom Gesetz- bzw. Satzungsgeber geschaffene am Gemeinwohlzweck ausgerichtete Erleichterungen begründet wurde, die zu Steuermindereinnahmen führen und durch anderweitige Einnahmen kompensiert werden müssen - sofern keine Kompensation durch Veränderungen auf der Ausgabeseite erfolgt. Vielmehr entstand das eingetretene Defizit bezogen auf das Grundsteueraufkommen hinsichtlich der Grundsteuer B und das Bedürfnis, den Hebesatz für ein neutrales Aufkommen nach der Grundsteuerreform ab dem Jahr 2025 anzuheben, maßgeblich aufgrund der (insoweit zulasten der Kommune ausgefallenen) Neubewertung der Nichtwohngrundstücke nach der Grundsteuerreform. Denn ausschlaggebend ist, dass der Bedarf zur Gegenfinanzierung deshalb entstand, weil sich die Beklagte für die sog. aufkommensneutrale Grundsteuererhebung und - aus Gemeinwohlgründen - für die Entlastung der Wohngrundstücke entschieden hat.

cc. Daraus folgt: Unabhängig davon, ob man für die Frage der rechtlichen Zulässigkeit differenzierter Hebesätze auf einen aufkommensneutralen einheitlichen Hebesatz für das Jahr 2025 und eine einseitige Erhöhung für Nichtwohngrundstücke aus fiskalischen Zwecken abstellt oder ausgehend von einer Gesamtbetrachtung die Festlegung der differenzierten Hebesätze auf der Grundlage des bestehenden kommunalen Finanzbedarfs in den Vordergrund stellt, ist davon auszugehen, dass in der zumindest auch beabsichtigten Förderung von Wohnen durch die Senkung bzw. Stabilisierung der Wohnnebenkosten ein legitimer Förderungszweck liegt.

b. Dieser Zweck ist aber im Ergebnis aufgrund der konkreten Ausgestaltung der Satzung der Beklagten nicht geeignet, den Eingriff in den durch das Leistungsfähigkeitsprinzip geprägten allgemeinen Gleichheitssatz durch die für einen Steuergegenstand geltenden unterschiedliche Hebesätze bzw. die Ungleichbehandlung innerhalb eines Steuergegenstandes zu rechtfertigen.

Dabei ist die Rechtfertigung nicht deshalb ausgeschlossen, weil sich durch die Anpassung der Hebesätze im geregelten Umfang die Belastung der Steuergegenstände in Abkehr von den normativen Resultaten der vom Bundesverfassungsgericht geforderten Neubewertung der Grundstücke verschiebt. Denn es handelt sich gerade nicht um eine (wohl unzulässige) bewusste Korrektur des Belastungsgrundes der Grundsteuer z.B. wegen Äquivalenzüberlegungen, sondern ausschließlich um die Lenkung in Form der Förderung von Wohnen.

Vgl. hierzu R./X., Rechtsgutachten zur optionalen Einführung differenzierter Grundsteuerhebesätze durch die Gemeinden in Nordrhein-Westfalen, erstattet für das Ministerium der Finanzen des Landes Nordrhein-Westfalen, Seite 36 f.

Allerdings erweist sich die Ausgestaltung der steuerlichen Förderung des Wohnens durch reduzierte Hebesätze in der Hebesatzsatzung GrSt der Beklagten - auch unter Berücksichtigung des weiten Gestaltungs-, Beurteilungs- und Typisierungsspielraums des Gesetzgebers bei der Verfolgung von Förderungs- und Lenkungszielen - als nicht gleichheitsgerecht. Sie verstößt gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil der Kreis der von der Maßnahme Begünstigten nicht sachgerecht abgegrenzt ist.

Ausgehend davon, dass für das Greifen des reduzierten Hebesatzes nach der Hebesatzsatzung GrSt nicht auf die tatsächliche Wohnnutzung eines Grundstücks abgestellt wird, sondern nur auf die Zuordnung eines Grundstücks zur Gruppe der Wohngrundstücke, also Grundstücke, die gemäß § 250 Abs. 2 BewG im Ertragswertverfahren zu bewerten sind, wird der Begünstigungszweck - die Förderung des Wohnens durch Reduzierung/Stabilisierung der Wohnkosten - nicht in allen Fällen des Wohnens erreicht, sondern sogar im Gegenteil durch die Anwendung der höheren Hebesätze für Nichtwohngrundstücke zum Teil noch konterkariert, weil die Belastung entsprechend höher ist.

Ursächlich hierfür ist, dass auch Grundstücke mit gemischter Nutzung, die nach § 249 Abs. 1 Nr. 7 BewG den Nichtwohngrundstücken zugeordnet werden, teilweise einen erheblichen Anteil an Wohnnutzung aufweisen. Gemäß § 249 Abs. 8 BewG handelt es sich bei gemischt genutzten Grundstücken um Grundstücke, die teils Wohnzwecken, teils eigenen oder fremden betrieblichen oder öffentlichen Zwecken dienen und nicht Ein- und Zweifamilienhäuser, Mietwohngrundstücke, Wohnungseigentum, Teileigentum oder Geschäftsgrundstücke sind. Für Gebäude mit mehr als zwei Wohnungen bestimmt § 249 Abs. 4 BewG, dass eine Einordnung als Mietwohngrundstück - und damit als Wohngrundstück - nur dann erfolgt, wenn der Anteil der Wohnnutzung mehr als 80 % der gesamten Wohn- und Nutzfläche beträgt. Wird diese Schwelle nicht überschritten, ist ein Gebäude mit mehr als zwei Wohnungen grundsätzlich als gemischt genutztes Grundstück im Sinne des § 249 Abs. 1 Nr. 7 in Verbindung mit Abs. 8 BewG einzuordnen.

Auch bei Gebäuden mit lediglich einer oder zwei Wohnungen kann eine Einordnung als Wohngrundstück ausgeschlossen sein. Dies gilt insbesondere dann, wenn zwar eine überwiegende Wohnnutzung von mehr als 50 % vorliegt, die vorhandene nichtwohnliche Nutzung jedoch die Eigenart eines Ein- oder Zweifamilienhauses wesentlich beeinträchtigt. In solchen Fällen scheidet eine Klassifizierung nach § 249 Abs. 2 und 3 BewG aus, sodass das Grundstück regelmäßig als gemischt genutztes Grundstück zu qualifizieren ist.

Gleichermaßen werden wirtschaftliche Einheiten als Wohngrundstück eingeordnet, obwohl diese nicht im vollen Umfang zu Wohnzwecken genutzt werden. Wird beispielsweise die in § 249 Abs. 4 BewG festgelegte 80 %-Grenze überschritten oder bleibt die Eigenart eines Ein- oder Zweifamilienhauses trotz vorhandener anderer Nutzungen erhalten, ist das Grundstück insgesamt als Wohngrundstück zu qualifizieren.

Für die Bestimmung der Grundstücksart gilt der Grundsatz einer einheitlichen Zuordnung der wirtschaftlichen Einheit. Diese pauschale Zuordnung hat zur Folge, dass Wohnnutzungen nicht uneingeschränkt vom niedrigeren Hebesatz profitieren und auch Nichtwohnnutzungen in den Genuss der Privilegierung kommen. Hierdurch wird die aus gleichheitsrechtlichen Gründen gebotene Förderungszielgenauigkeit beeinträchtigt.

Darauf hinweisend auch R./X., Rechtsgutachten zur optionalen Einführung differenzierter Grundsteuerhebesätze durch die Gemeinden in Nordrhein-Westfalen, erstattet für das Ministerium der Finanzen des Landes Nordrhein-Westfalen, Seite 33.

c. Diese die Zielgenauigkeit beeinträchtigende Vergröberung und damit ungleiche Ausgestaltung der Privilegierung lässt sich auch nicht mit dem Argument der im Steuerrecht zulässigen Typisierung/Pauschalisierung rechtfertigen.

Wie zuvor ausgeführt, darf sich der Steuergesetzgeber bei der Ausgestaltung der mit der Wahl des Steuergegenstandes getroffenen Belastungsentscheidung zwar generalisierender, typisierender und pauschalisierender Regelungen bedienen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2019 - 2 BvL 22/14 -, juris Rn. 101 ff. mit zahlreichen weiteren Nachweisen.

Typisierung setzt aber voraus, dass die durch sie eintretenden Härten und Ungerechtigkeiten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären, lediglich eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und das Ausmaß der Ungleichbehandlung gering/nicht sehr intensiv ist.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2019 - 2 BvL 22/14 -, juris Rn. 101 ff. mit zahlreichen weiteren Nachweisen; Burghart in: Leibholz/Rinck/Mellinghoff, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar an Hand der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, 95. Lieferung, 6/2025, Art. 3 GG Rn. 555 ebenfalls mit zahlreichen Nachweisen aus der Rechtsprechung.

Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.

aa. Offen bleiben kann, ob die durch die Typisierung eintretende Ungleichbehandlung (also keine Anwendbarkeit reduzierter Hebesätze auf wohngenutztem Grundbesitz, der als Nichtwohngrundstück gilt) im Stadtgebiet der Beklagten nur eine verhältnismäßig kleine Anzahl von Steuerobjekten betrifft.

Es bedarf auch keiner abschließenden Entscheidung darüber, ob eine Gleichbehandlung von nicht-/wohngenutztem Grundbesitz in Bezug auf die Ausgestaltung der Privilegierung überhaupt und wenn ja, mit zumutbarem Aufwand erreicht werden könnte. Regelungstechnisch käme die Anknüpfung an die tatsächliche Wohnfläche in Betracht, so dass - vergleichbar der Bestimmung in § 15 Abs. 2 Satz 2 GrStG - der reduzierte Hebesatz anteilig zu gewähren wäre. In der Regel verfügt der Steuerpflichtige auch über die entsprechenden Angaben, die im Wege einer Abfrage oder eines Antragsverfahrens erhoben werden und zum Gegenstand der Bestimmung des einschlägigen Hebesatzes gemacht werden könnten. Derzeit dürfte einer solchen Ausgestaltung der Privilegierung auf kommunaler Ebene indes die vom Grundsteuerhebesatzgesetz vorgegebene Abgrenzung nach den durch die jeweiligen Bewertungsverfahren bestimmten Grundstücksarten entgegenstehen.

bb. Der Gedanke der Typisierung und Pauschalisierung rechtfertigt hier jedenfalls deshalb nicht die ungleiche Ausgestaltung der Privilegierung, weil die Ungleichbehandlung unter Berücksichtigung des Privilegierungszwecks aufgrund der im Einzelfall durch die Beklagte festgelegten Hebesätze intensiven Charakter hat. Auf die Belastung des Steuerschuldners in absoluten Zahlen, also die Höhe der festgesetzten Grundsteuer, kommt es dabei nicht an.

Der wohngenutzte Grundbesitz trägt in diesen Fällen - obwohl der Privilegierungszweck auch hier ohne Einschränkung greift - finanziell dieselben Lasten wie nicht wohngenutzter Grundbesitz. Ausgehend davon, dass die Beklagte sich hier für einen Unterschied von 650 Prozentpunkten zwischen dem Hebesatz für Nichtwohngrundstücke und Wohngrundstücke entschieden hat, demnach der Hebesatz für Nichtwohngrundstücke doppelt so hoch ist wie der für Wohngrundstücke, mithin die Steuerlast für Nichtwohngrundstücke 100 % mehr beträgt als für Wohngrundstücke, handelt es sich insoweit nicht nur um eine geringfügige Ungleichheit, die sich durch eine Typisierung/Pauschalisierung rechtfertigen ließe. Anderes könnte dann gelten, wenn sich der Satzungsgeber für eine maßvolle Reduzierung der Hebesätze entscheiden würde.

Insoweit unterscheidet sich die zu bewertende Rechtsgrundlage auch maßgeblich von derjenigen, die der von der Beklagten zitierten Entscheidung des FG Berlin-Brandenburg vom 14. Januar 2026 (Az.: 3 K 3156/25) zugrunde lag. Bezogen auf die Nichtwohngrundstücke sieht die entsprechende Regelung in § 1 des Berliner Grundsteuermesszahlengesetzes vom 27. Juni 2024 nur eine Mehrbelastung von 45 % vor (0,31 Promille für Wohngrundstücke und 0,45 Promille für Nichtwohngrundstücke).

Das Maß der Reduzierung dürfte auch der Grund sein, warum - soweit ersichtlich - keine verfassungsrechtlichen Bedenken im Hinblick auf die Differenzierung bei den Messzahlen in § 15 Abs. 1 GrStG gesehen werden.

Diesen Punkt hervorhebend: Winkler, Die Verfassungsmäßigkeit der Grundsteuerreform, 2023, Seite 241 unten und 242 oben.

Dabei wird die finanzielle Mehrbelastung der anteilig wohngenutzten Grundstücke durch die nach Grundstücksart differenzierenden Hebesätze möglicherweise im Tatsächlichen dadurch relativiert, dass der Grundstückswert insoweit im Sachwert- und nicht im Ertragswertverfahren berechnet wurde. Als Folge des seinerseits rechtfertigungsbedürftigen typisierenden Ansatzes auf der Bewertungsebene ist dieser Gesichtspunkt allerdings nicht dazu geeignet, eine Ungleichbehandlung auf der dritten Stufe der Grundsteuererhebung zu rechtfertigen.

Ferner entbindet der Umstand, dass jeder Grundstückseigentümer bei gemischt genutzten Immobilien eine zielgenaue Anwendung des für Wohngebäude geltenden niedrigeren Hebesatzes dadurch bewirken kann, dass er Wohnungs-/Teileigentum bilden kann, den kommunalen Satzungsgeber ebenfalls nicht davon, von einer zielgenauen Privilegierung Gebrauch zu machen. Im Übrigen gehen mit der Schaffung von Wohnungs-/Teileigentum nicht unerhebliche Transaktionskosten einher, die ins Verhältnis zur Grundsteuerersparnis bei den Wohngrundstücken (Wohneigentumseinheiten) gesetzt werden müssen. Ferner ist die Aufteilung nicht ohne weiteren zeitlichen und finanziellen Aufwand rückgängig zu machen.

Schließlich können aus der bisherigen Rechtsprechung der ordentlichen Gerichtsbarkeit zur Weitergabe von Betriebskosten (und damit auch der Grundsteuer) an den Mieter als Endnutzer des Wohnraums,

vgl. hierzu BGH, Urteil vom 10. Mai 2017 - VIII ZR 79/16 -, juris Rn. 15 ff.,

keine rechtlichen Rückschlüsse in Bezug auf die verfassungsrechtliche Zulässigkeit differenzierender Hebesätze gezogen werden, da die Rechtsprechung ersichtlich zur alten Rechtslage und damit zu zwingend festzulegenden einheitlichen Hebesätzen ergangen ist.

3. Steht zur Überzeugung des Gerichts ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG fest, folgt daraus die Rechtswidrigkeit der Hebesatzbestimmung. Die Satzung ist insoweit nichtig.

Weil es sich bei einer Satzung nur um eine materielle Rechtsnorm handelt, gilt Art. 100 Abs. 1 GG nicht. Die Gerichte haben anlässlich eines Anfechtungsverfahrens betreffend einen Grundsteuerbescheid die unmittelbaren Folgen aus der Rechtswidrigkeit einer Satzung selbst zu ziehen. Kommt das Gericht zu der Erkenntnis, dass ein Steuerbescheid keine Grundlage in einer gültigen Satzung findet und deshalb der Steuerschuldner in seinen Rechten verletzt ist, hebt es den Grundsteuerbescheid auf.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2019 - 9 C 4.19 -, juris Rn. 20; Schoch/Schneider/Panzer/Schoch, 48. EL Juli 2025, VwGO § 47 Rn. 7.

Dabei können nur einzelne Regelungen der Satzung oder die Satzung insgesamt kann nichtig sein. Eine Teilnichtigkeit setzt voraus, dass nur ein abtrennbarer Teil der Norm rechtswidrig ist. Der fehlerbehaftete Teil darf mit dem gesamten restlichen Normgefüge nicht so verflochten sein, dass die Restbestimmung ohne den nichtigen Teil nicht sinnvoll bestehen bleiben kann. Daran fehlt es, wenn der verbleibende Teil nicht der Rechtsordnung entspricht, etwa eine unter Gleichheitsaspekten unzureichende Regelung darstellt oder den gesetzlichen Regelungsauftrag verfehlt. Es muss ferner mit Sicherheit anzunehmen sein, dass der Normgeber die Restbestimmung ohne den nichtigen Teil erlassen hätte (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers). Der hypothetische Wille des Normgebers muss objektiviert sein.

Vgl. Schoch/Schneider/Panzer/Schoch, 48. EL Juli 2025, VwGO § 47 Rn. 110.

Dies zugrunde gelegt führt der festgestellte Gleichheitsverstoß zur Nichtigkeit der differenzierten Grundsteuer B in § 2 Nr. 2 und 3 Hebesatzsatzung GrSt.

A.A., indes ohne nähere Begründung nur die Nichtigkeit des Hebesatzes für die Nichtwohngrundstücke in einem vergleichbaren Fall annehmend: VG Gelsenkirchen, Urteil vom 4. Dezember 2025 - 5 K 3699/25 -, juris Rn. 108.

Denn die einzelnen Hebesätze in § 2 Nr. 2 und Nr. 3 Hebesatzsatzung GrSt stellen eine Gesamtkonzeption dar. Sie erweisen sich isoliert betrachtet nicht als ein inhaltlich sinnvolles, rechtskonformes Regelwerk. Insbesondere wäre es unter Gleichheitsaspekten nicht zulässig, den Hebesatz nur für die Wohngrundstücke (oder für die Nichtwohngrundstücke) als wirksam anzusehen, da dann eine Gruppe ohne rechtfertigenden Grund nicht belastet würde. Es wäre unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Gewaltenteilung bzw. des kommunalen Selbstverwaltungsrechts insbesondere auch nicht möglich, im Falle der Klägerin als „Minus“ einen einheitlichen Hebesatz - ohne entsprechende satzungsrechtliche Grundlage - anzuwenden und etwa den Hebesatz für Wohngrundstücke dem Steuerbescheid zugrunde zu legen.

II. Die Klägerin ist vorliegend dadurch, dass der Grundsteuerbescheid auf keiner wirksamen Rechtsgrundlage beruht, auch in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Sie ist Normadressatin der für unwirksam erachteten Regelung. Dabei kommt es auch nicht darauf an, dass sie nicht zu der Gruppe der Eigentümer von Nichtwohngrundstücken mit tatsächlicher Wohnnutzung gehört. Die Entstehung oder Steigerung einer Beitrags-, Abgaben-, Gebühren- oder Steuerpflicht begründet immer eine Rechtsverletzung.

Vgl. NK-VwGO/Ziekow, 6. Aufl. 2025, VwGO § 47 Rn. 245.

Hieraus folgt im Umkehrschluss, dass im Falle einer unwirksamen Erhebungsgrundlage stets eine subjektive Rechtsverletzung gegeben ist. Die gesetzliche Vorgabe, wonach kommunale Abgaben nur auf Grund einer Satzung erhoben werden dürfen (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen), dient nicht nur dem öffentlichen Interesse an der Deckung des Aufwands für die Herstellung öffentlicher Einrichtungen, sondern auch dem Individualinteresse der Beitragspflichtigen, nur nach Maßgabe einer wirksamen Satzung zu Steuern herangezogen zu werden.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. April 2020 - 9 B 4.19 -, juris Rn. 18.

B. Einer Entscheidung über die Hilfsanträge der Klägerin bedurfte es aufgrund des Erfolges des Hauptantrages nicht.

C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.

Die Berufung war zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Gründe

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht der angefochtenen Grundsteuersumme.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustel­lung bei dem Ver­wal­tungsgericht Düsseldorf schriftlich Berufung ein­gelegt werden. Die Berufung muss das angefochtene Urteil be­zeichnen.

Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils zu begrün­den. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Mün­- s­ter schriftlich einzu­reichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf ge­stellten Antrag von dem Vorsitzenden des Se­nats verlängert werden. Die Begrün­dung muss einen be­stimm­ten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzufüh­renden Gründe der An­fechtung (Berufungsgründe).

Die Berufung ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

2.055,69 Euro

festgesetzt.

Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes in Rechtsstreitigkeiten, die vor dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, zweihundert Euro übersteigt und in Rechtsstreitigkeiten, die ab dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, dreihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.