Eilrechtsschutz gegen Dienstleistungsverbot: § 63 LBG verlangt konkrete zwingende Gründe
KI-Zusammenfassung
Die Antragstellerin begehrte die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen ein behördlich angeordnetes Dienstleistungsverbot mit Sofortvollzug. Das VG stellte die aufschiebende Wirkung wieder her, weil die Suspendierungsverfügung bei summarischer Prüfung offensichtlich rechtswidrig sei. Für ein Verbot der Führung der Dienstgeschäfte nach § 63 Abs. 1 LBG reichten die zur beabsichtigten Entlassung nach § 35 LBG angeführten Eignungszweifel nicht aus; zudem seien Sicherheitsrisiken in der JVA nur pauschal behauptet und nicht konkret belegt worden. Die Begründung der Sofortvollzugsanordnung genügte zwar § 80 Abs. 3 VwGO, dies ersetzte aber nicht die materiellen Voraussetzungen des § 63 LBG.
Ausgang: Aufschiebende Wirkung der Klage gegen das Dienstleistungsverbot wurde wegen offensichtlicher Rechtswidrigkeit wiederhergestellt.
Abstrakte Rechtssätze
Im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO richtet sich die Entscheidung über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach einer Interessenabwägung unter Berücksichtigung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache.
Ist der angefochtene Verwaltungsakt bei summarischer Prüfung offensichtlich rechtswidrig, überwiegt regelmäßig das Aussetzungsinteresse, weil an der Vollziehung rechtswidriger Maßnahmen kein öffentliches Interesse besteht.
Ein Verbot der Führung der Dienstgeschäfte nach § 63 Abs. 1 Satz 1 LBG setzt zwingende, d. h. unausweichliche und keinen Aufschub duldende dienstliche Gründe voraus; der unbestimmte Rechtsbegriff ist am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auszurichten und unterliegt voller gerichtlicher Kontrolle.
Gründe, die eine Entlassung eines Beamten auf Widerruf nach § 35 LBG tragen können, begründen für sich genommen nicht ohne Weiteres einen zwingenden dienstlichen Grund für eine Suspendierung nach § 63 LBG.
Zur Annahme eines zwingenden dienstlichen Grundes genügt eine pauschale Berufung auf Sicherheitsrisiken im Justizvollzug nicht; erforderlich sind fallbezogene Tatsachen, die die konkrete Gefährdung des Dienstbetriebs plausibel machen.
Tenor
Die aufschiebende Wirkung der Klage 13 K 1894/07 gegen den Bescheid des Leiters der Justizvollzugsanstalt S vom 1. März 2007 wird wiederhergestellt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt.
Gründe
Der dem Tenor entsprechende Antrag ist zulässig und begründet.
Gemäß § 80 Abs.5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs oder einer Klage gegen einen Verwaltungsakt in den Fällen wiederherstellen, in denen - wie hier - die Behörde die sofortige Vollziehung des Verwaltungsakts nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet und damit den dem Widerspruch und der Klage normalerweise zukommenden Suspensiveffekt (§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO) beseitigt hat.
Die gerichtliche Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO hängt von einer Abwägung der widerstreitenden Interessen an der Suspendierung der angefochtenen Maßnahme einerseits und der Vollziehung des Verwaltungsakts andererseits ab. Bei der Abwägung sind die Erfolgsaussichten des eingelegten Rechtsbehelfs zu berücksichtigen. Ergibt die im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotene summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage, dass der mit sofortiger Vollziehungsanordnung versehene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, überwiegt das private Aufschubinteresse des jeweiligen Antragstellers. Denn an der Vollziehung einer rechtswidrigen hoheitlichen Maßnahme kann kein öffentliches Interesse bestehen. Ist hingegen der angegriffene Bescheid offensichtlich rechtmäßig, überwiegt das öffentliche Interesse am Bestand des Sofortvollzugs, wenn zudem ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung besteht.
Formelle Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Vollziehungsanordnung ist darüber hinaus, dass für das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung eine schriftliche Begründung gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO gegeben ist.
Die in der Verfügung des Leiters der Justizvollzugsanstalt S vom 1. März 2007 gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnete sofortige Vollziehung des gegenüber der Antragstellerin ausgesprochenen Dienstleistungsverbots genügt zwar den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO; die Begründung der Anordnung ist auf den Fall der Antragstellerin bezogen und geht über eine bloße Leerformel hinaus.
Bei der nach den o.g. Kriterien vorzunehmenden Interessenabwägung überwiegt aber das Individualinteresse der Antragstellerin an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die angegriffene Suspendierungsverfügung gegenüber dem öffentlichen Interesse an deren sofortiger Vollziehung, da die angegriffene Maßnahme nach dem bisherigen Sach- und Streitstand offensichtlich rechtswidrig ist.
Als Rechtsgrundlage der angegriffenen Verfügung, durch die der Antragstellerin die Führung ihrer Dienstgeschäfte untersagt wurde, kommt allein § 63 Abs. 1 Satz 1 Beamtengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesbeamtengesetz - LBG) in Betracht.
Nach § 63 Abs. 1 Satz 1 LBG kann der Dienstvorgesetzte dem Beamten aus zwingenden dienstlichen Gründen die Führung seiner Dienstgeschäfte verbieten. Nach Satz 2 der Vorschrift erlischt das Dienstleistungsverbot nach Ablauf von drei Monaten, sofern nicht innerhalb dieser Frist gegen den Beamten ein förmliches Disziplinarverfahren oder ein sonstiges auf die Rücknahme der Ernennung oder die Beendigung des Beamtenverhältnisses gerichtetes Verfahren eingeleitet worden ist.
Mit Rücksicht auf den Zweck dieser gesetzlichen Ermächtigung, dem Dienstherrn die notwendigen (Vor-)Ermittlungen zur Einleitung eines förmlichen Disziplinarverfahrens oder eines auf die Rücknahme der Ernennung oder auf die Beendigung des Beamtenver-hältnisses gerichteten Verwaltungsverfahrens zu ermöglichen, setzt ein Verbot der Führung der Dienstgeschäfte voraus, dass die Untersagung der weiteren Dienstausübung des Beamten aus "zwingenden", d.h. unausweichlichen, keinen Aufschub duldenden dienstlichen Gründen erforderlich ist, um den ordnungsgemäßen Dienstbetrieb und die sachgerechte Vorbereitung disziplinar- oder beamtenrechtlicher Maßnahmen der genannten Art zu gewährleisten.
Ebenso Verwaltungsgericht Köln, Beschluss vom 31. August 2004 - 19 L 2090/04 -, veröffentlicht in NRWE und juris; Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, § 63 Rdn. 3.
Bei den von § 63 Abs. 1 Satz 1 LBG vorausgesetzten "zwingenden dienstlichen Gründen" handelt es sich um einen im Lichte des rechtsstaatlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit auszulegenden unbestimmten Rechtsbegriff, dessen Anwendung durch den Dienstvorgesetzten grundsätzlich der uneingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterliegt.
Schütz/Maiwald, a.a.O., § 63 Rdn. 3, 5.
Nach der im Aussetzungsverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage vermag die Kammer nicht festzustellen, dass die Suspendierung der Antragstellerin aus zwingenden dienstlichen Gründen erforderlich ist.
Der Leiter der Justizvollzugsanstalt S hat die Suspendierung der Antragstellerin in dem angegriffenen Bescheid vom 1. März 2007 wie folgt begründet: Die Antragstellerin habe fünf Monate lang neben ihren Anwärterbezügen ihr Gehalt aus ihrem früheren Angestelltenverhältnis weiter bezogen, ohne das Landesamt für Besoldung und Versorgung hierauf hinzuweisen. Stattdessen habe sie etwa 2/3 der Zuvielzahlungen ausgegeben. Dieses Fehlverhalten zeige, dass die Antragstellerin für eine Tätigkeit im Allgemeinen Vollzugsdienst nicht geeignet sei. Da die Antragstellerin entsprechend wegen Nichteignung aus dem Dienst entfernt werden solle, wäre es widersinnig, sie bis zur Wirksamkeit der beabsichtigten Entlassungsverfügung gemäß § 35 LBG noch Dienst verrichten zu lassen, denn für den Einsatz im Allgemeinen Vollzugsdienst einer Justizvollzugsanstalt kämen nur Bedienstete in Betracht, die hierfür geeignet seien. Schon deshalb sei das Verbot der Führung der Dienstgeschäfte zwingend notwendig. Weiter heißt es zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung, die in dem Verhalten der Antragstellerin zutage getretene Kombination aus mangelndem Normen- und Pflichtenverständnis mit mangelhafter Einsichtsfähigkeit und Belehrbarkeit, wie sie in dem Anhörungsschreiben vom 1. März 2007 zu der beabsichtigten Entlassung näher dargestellt worden sei, lasse ebenso mangelhafte Verlässlichkeit im weiteren dienstlichen Einsatz befürchten. Ein solches Risiko dürfe im Allgemeinen Vollzugsdienst einer Justizvollzugsanstalt nicht eingegangen werden. Um ihre Aufgaben insbesondere bei der Gewährleistung von Sicherheit und Ordnung nach innen sowie des Schutzes der Bevölkerung nach außen wahrnehmen zu können, sei diese jederzeit auf einen geordneten Dienstbetrieb angewiesen ohne Sicherheitsrisiken beim Personal, das diese Aufgaben mit der ganzen Bandbreite der hierfür eingerichteten Dienstposten zu erfüllen habe.
In seinen Schriftsätzen vom 5. und 19. April 2007 im vorliegenden Verfahren hat der Antragsgegner darauf abgestellt, das Fehlverhalten für die Dauer von rund fünf Monaten zeige, dass die Antragstellerin für eine Tätigkeit im Allgemeinen Vollzugsdienst, zu dessen Aufgaben die resozialisierende Einwirkung auf Strafgefangene gehöre, was auch ein Vorbildverhalten erfordere, nicht geeignet sei. Deutlich werde dies ferner auch durch ihre Einlassung zu den erhobenen Vorwürfen, da sie jegliches Fehlverhalten bestreite. Es sei deshalb beabsichtigt, die Antragstellerin gemäß § 35 LBG zu entlassen. Aufgrund dieser Umstände seien auch die Voraussetzungen des § 63 Abs. 1 Satz 1 LBG gegeben. Ergänzend wird - zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit - ausgeführt, die Justizvollzugsanstalt S sei eine Einrichtung mit etwa 500 Inhaftierten stärkerer krimineller Gefährdung, die jede Gelegenheit nutzten, auf Bedienstete durch unlautere Mittel bis hin zu Erpressungsversuchen einzuwirken. Leider sprächen sich Fälle der vorliegenden Art in der Regel in Justizvollzugsanstalten recht schnell herum. Damit aber sei davon auszugehen, dass der Vorfall auch den Inhaftierten bekannt sei, wodurch bei einem weiteren Einsatz der Antragstellerin Sicherheitsrisiken gegeben wären, die im Interesse eines geordneten Dienstbetriebs zu vermeiden wären. Anderenfalls könnten die Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung innerhalb der Anstalt und der Schutz der Bevölkerung beeinträchtigt werden.
Entsprechende Ausführungen zum Vorliegen eines zwingenden dienstlichen Grundes finden sich schließlich in dem Widerspruchsbescheid des Präsidenten des Landesjustizvollzugsamtes Nordrhein-Westfalen vom 16. April 2007. Dort heißt es ergänzend, auch die Ausübung des durch § 63 Abs. 1 Satz 1 LBG eingeräumten Ermessens könne nur zu der bereits getroffenen Entscheidung führen. Das dargestellte Unsicherheitsmoment gestatte es nicht, auch nur das geringste Risiko einzugehen, so dass das Ermessen rechtsfehlerfrei nur zu Ungunsten der Antragstellerin habe ausgeübt werden können. Die genannten Risiken könnten nämlich bereits verwirklicht werden, wenn die Antragstellerin auch nur an einem einzigen weiteren Tag wieder in der Anstalt tätig sei.
Diese Erwägungen tragen die Suspendierungsverfügung aber nicht.
Der Begriff des zwingenden dienstlichen Grundes i.S.v. § 63 Abs. 1 Satz 1 LBG ist, wie oben bereits ausgeführt, nicht mit dem sachlichen Grund" deckungsgleich, der die Entlassung eines Beamten auf Widerruf nach § 35 LBG rechtfertigt,
vgl. hierzu Schütz/Maiwald, a.a.O., § 35 Rdn. 22 ff.,
sondern fordert schon nach seinem Wortlaut einen höheren Grad der Gefährdung dienstlicher Interessen. Dies entspricht auch der Zielrichtung des § 63 LBG, der die Suspendierung u.a. im Vorfeld einer beabsichtigten Entlassung ermöglichen soll. Aus den eine Entlassung rechtfertigenden Gründen allein lässt sich deshalb nicht ableiten, dass auch ein zwingender dienstlicher Grund i.S.d. § 63 Abs. 1 Satz 1 LBG besteht.
Der Leiter der Justizvollzugsanstalt S hat die ausgesprochene Suspendierung aber im Wesentlichen mit den Erwägungen begründet, die die beabsichtigte Entlassung tragen sollen. Unabhängig davon, ob eine Entlassung durch die angeführten Überlegungen gerechtfertigt werden könnte, sind sie jedoch nach dem oben Ausgeführten nicht ohne Weiteres geeignet, auch den zwingenden dienstlichen Grund für eine Suspendierung darzutun.
Auch die übrigen Erwägungen des Antragsgegners rechtfertigen die Annahme eines zwingenden dienstlichen Grundes nicht. Dies gilt selbst dann, wenn man die Gesichtspunkte einbezieht, mit denen er die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Suspendierungsverfügung begründet hat. Zwar steht außer Frage, dass die Gefährdung der Sicherheit und Ordnung in einer Justizvollzugsanstalt ein zwingender Grund i.S.d. § 63 LBG sein kann. Der Antragsgegner hat eine solche Gefährdung jedoch nur pauschal behauptet und keine Tatsachen dargelegt, die diese Einschätzung im konkreten Fall rechtfertigen könnten. In tatsächlicher Hinsicht hat er insoweit allein ausgeführt, dass den Inhaftierten die Vorwürfe gegen die Antragstellerin bekannt würden, und hieraus abgeleitet, die weitere Tätigkeit der Antragstellerin gefährde die Anstaltssicherheit, weil die Inhaftierten jede Gelegenheit nutzten, auf Bedienstete durch unlautere Mittel bis hin zu Erpressungsversuchen einzuwirken. Allerdings ist nicht erkennbar, was aus dieser allgemeinen Feststellung für den konkreten Fall der Antragstellerin folgen soll. Da der in Rede stehende Sachverhalt den Verfahrensbeteiligten vollumfänglich bekannt ist, ist nicht erkennbar, welche unlauteren Mittel Inhaftierte gegenüber der Antragstellerin insoweit zum Einsatz bringen sollten. Auch der Antragsgegner hat dies nicht näher erläutert.
Die Erwägung des Antragsgegners, die in dem Verhalten der Antragstellerin seiner Auffassung nach zutage getretene Kombination aus mangelndem Normen- und Pflichtenverständnis mit mangelhafter Einsichtsfähigkeit und Belehrbarkeit lasse ebenso mangelhafte Verlässlichkeit im weiteren dienstlichen Einsatz befürchten, bietet ebenfalls keine hinreichend tragfähige Grundlage für das angenommene Sicherheitsrisiko. Eine derartige Schlussfolgerung wird zwar dann gerechtfertigt sein, wenn dem betroffenen Beamten ein Fehlverhalten im Dienstbetrieb der Justizvollzugsanstalt und erst Recht im Verhältnis zu Inhaftierten vorgeworfen wird. Für ein sonstiges dienstliches Fehlverhalten, das bei der Antragstellerin in Rede steht, gilt dies jedoch nicht in gleicher Weise. Insoweit werden regelmäßig weitere Umstände hinzutreten müssen, um aus dem vorgeworfenen Verhalten ableiten zu können, dass damit für den Dienstherrn jegliche Weiterbeschäftigung des Beamten unzumutbar wäre. Derartige Aspekte hat der Antragsgegner jedoch nicht vorgetragen.
Sonstige Gesichtspunkte, die das geltend gemachte Sicherheitsrisiko begründen könnten oder aus denen sich anderweitig ein zwingender Grund i.S.d. § 63 LBG ergäbe, hat der Antragsgegner nicht geltend gemacht. Auch das Gericht vermag diese nicht festzustellen. Im Übrigen würde ein Austausch der das Verbot tragenden Erwägungen, abgesehen von dem hier nicht gegebenen Fall einer Ermessensreduzierung auf Null, eine neue Ermessensentscheidung des Antragsgegners erfordern.
Ob das Verhalten der Antragstellerin den Straftatbestand des Betruges durch Unterlassen erfüllt und ob ggf. hieraus oder aus anderen Erwägungen solche Zweifel an ihrer persönlichen Eignung abzuleiten sind, dass nach den von der Rechtsprechung entwickelten Maßstäben eine Entlassung nach § 35 LBG gerechtfertigt wäre, bedarf nach alledem hier keiner Entscheidung. Selbst wenn dies der Fall sein sollte, ergäbe sich hieraus allein nach den obigen Ausführungen kein zwingender dienstlicher Grund i.S.v. § 63 Abs. 1 Satz 1 LBG.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 3 Nr. 2 Gerichtskostengesetz (GKG). Der festgesetzte Wert entspricht dem hälftigen Betrag des für ein Hauptsacheverfahren anzusetzenden gesetzlichen Auffangstreitwertes nach § 52 Abs. 2 GKG.