§ 60 VgV: Ausschluss wegen Unterkostenangebot bei Verpflegungsdienstleitung rechtswidrig
KI-Zusammenfassung
In einem Nachprüfungsverfahren zur Vergabe von Kantinen- und Verpflegungsdienstleistungen wandte sich die Antragstellerin gegen den Ausschluss ihres Angebots wegen angeblich fehlender Auskömmlichkeit (§ 60 Abs. 3 VgV). Die Vergabekammer gab dem Antrag statt, weil die Preisprüfung nicht nachvollziehbar dokumentiert und die Bewertung der Aufklärungsantworten nicht plausibel begründet war. Zudem war eine geforderte Vertretungsreserve (ca. 15 %) nicht in den Vergabeunterlagen vorgegeben; verbleibende Zweifel hätten durch gezielte weitere Aufklärungsfragen geklärt werden müssen. Das Verfahren ist vor Angebotswertung zurückzuversetzen und neu zu werten.
Ausgang: Nachprüfungsantrag erfolgreich; Vergabeverfahren ist vor Angebotswertung zurückzuversetzen und neu zu werten.
Abstrakte Rechtssätze
Der öffentliche Auftraggeber darf eine Preisprüfung nach § 60 VgV grundsätzlich jederzeit und auch unterhalb anerkannter Aufgreifschwellen einleiten, muss hierfür aber einen nachvollziehbaren Anlass darlegen, um Willkür auszuschließen.
Ausgangspunkt der Preisprüfung nach § 60 VgV ist der Gesamtpreis des Angebots; auffällige Einzelpositionen können einen Aufklärungsanlass bilden, tragen aber ohne Einordnung in die Gesamtpreisstruktur nicht ohne Weiteres die Annahme eines ungewöhnlich niedrigen Angebots.
Ein Preisaufklärungsverlangen nach § 60 VgV muss konkrete preispositions- oder titelbezogene Fragen enthalten und den Bieter ausdrücklich darauf hinweisen, dass eine Preisprüfung durchgeführt wird.
Der Auftraggeber hat die Antworten des Bieters in der Preisprüfung sachgerecht zu würdigen, seine tragenden Erwägungen zu dokumentieren und auf einer gesicherten Tatsachengrundlage zu prognostizieren, ob eine ordnungsgemäße und gesetzeskonforme Leistungserbringung zu erwarten ist.
Stützt der Auftraggeber Zweifel auf eine (behauptete) fehlende Einpreisung bestimmter Kostenbestandteile, muss er im Rahmen des § 60 VgV durch geeignete Nachfragen die behauptete Kalkulation in anderen Positionen aufklären; nicht veröffentlichte Kalkulationsvorgaben dürfen nicht nachträglich als Ausschlussmaßstab herangezogen werden.
Leitsatz
Der öffentliche Auftraggeber ist gemäß § 60 VgV grundsätzlich berechtigt, zu jedem Zeitpunkt und unabhängig vom Erreichen gewisser Aufgreifschwellen eine Preisprüfung durchzuführen. Die Prüfung muss aber den gesetzlichen und von der Rechtsprechung der Nachprüfungsinstanzen aufgestellten Anforderungen entsprechen.
Ausgangspunkt der Preisprüfung nach § 60 VgV ist der Gesamtpreis eines Angebots. Es genügt jedoch auch, dass die Unangemessenheit des Preises indizierende Umstände dargelegt werden.
Der öffentliche Auftraggeber muss bei der Preisprüfung konkrete preispositions- oder titelbezogene Fragen beim Bieter stellen und ihn ausdrücklich darauf hinweisen, dass eine Preisprüfung gemäß § 60 VgV stattfindet. Der Bieter muss die Möglichkeit erhalten, mit seinen Angaben darzulegen, dass er trotz des niedrigen Angebotspreises entweder auskömmlich ist oder zwar unauskömmlich arbeitet, dafür aber nachvollziehbare Gründe vorliegen und er die Leistung auftrags- und vertragsgerecht und gesetzeskonform erbringen wird.
Der öffentliche Auftraggeber muss sich im Rahmen der Preisprüfung konkret mit den Antworten eines Bieters auseinandersetzen und dies dokumentieren. Die durchgeführte Preisprüfung muss dem Auftraggeber eine gesicherte Tatsachengrundlage für die Feststellung bieten, dass das Angebot entweder auskömmlich ist oder der Bieter im Falle eines Unterkostenangebots wettbewerbskonform in der Lage ist, den Vertrag ordnungsgemäß durchzuführen.
Tenor
Dem Nachprüfungsantrag wird stattgegeben. Der Antragsgegnerin wird aufgegeben, bei fortbestehender Beschaffungsabsicht das Vergabeverfahren in den Stand vor Angebotswertung zurückzuversetzen und die Angebotswertung unter Beachtung der Rechtsauffassung der Vergabekammer erneut durchzuführen.
Die Kosten des Verfahrens werden auf […] Euro festgesetzt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens sowie die notwendigen Aufwendungen der Antragstellerin zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung.
Die Hinzuziehung von Verfahrensbevollmächtigten seitens der Antragstellerin wird für notwendig erklärt.
Rubrum
Vergabekammer Westfalen bei der Bezirksregierung Münster
Beschluss
In dem Nachprüfungsverfahren wegen der Vergabe von Kantinen- und Verpflegungsdienstleistungen
VK 12/26
hat die Vergabekammer Westfalen
auf die mündliche Verhandlung vom 05.03.2026
am 13.03.2026 entschieden:
Dem Nachprüfungsantrag wird stattgegeben. Der Antragsgegnerin wird aufgegeben, bei fortbestehender Beschaffungsabsicht das Vergabeverfahren in den Stand vor Angebotswertung zurückzuversetzen und die Angebotswertung unter Beachtung der Rechtsauffassung der Vergabekammer erneut durchzuführen.
Die Kosten des Verfahrens werden auf […] Euro festgesetzt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens sowie die notwendigen Aufwendungen der Antragstellerin zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung.
Die Hinzuziehung von Verfahrensbevollmächtigten seitens der Antragstellerin wird für notwendig erklärt.
I.
Die Antragsgegnerin schrieb mit EU-Bekanntmachung vom 07.11.2025 Kantinen- und Verpflegungsdienstleistungen in einer Notunterkunft im offenen Verfahren aus. Die Dauer des Vertrags betrug ein Jahr, mit drei Verlängerungsoptionen um jeweils ein Jahr. Gegenstand der Vergabe war die Erbringung der Vollverpflegung der in der Notunterkunft untergebrachten Personen sowie die Stellung einer Verpflegungsdienstleitung, die als Ansprechperson für die Einrichtungsleitung und in der Einrichtung tätige Dritte zur Verfügung stehen und die wesentlichen Prozesse, insbesondere die Sicherstellung der ausreichenden Verpflegung und die Leitung des Verpflegungsbereichs, verantworten soll (vgl. Leistungsbeschreibung vom 20.10.2025, Nr. 1.4, 2.4, 3).
Unter Nr. 3 der Leistungsbeschreibung war festgelegt:
„Regelbelegung bis zu 500 Plätzen: 1 Stelle (Vollzeitstellenäquivalent, VZÄ) Verpflegungsdienstleitung
Regelbelegung von 501 bis 1000 Plätzen: 1,5 Stellen (VZÄ) Verpflegungsdienstleitung, inkl. einer namentlich zu benennenden Person für die Leitung und einer namentlich zu benennenden Person für die Stellvertretung
Regelbelegung ab 1001 Plätzen: 2 Stellen (VZÄ) Verpflegungsdienstleitung, inkl. einer namentlich zu benennenden Person für die Leitung und einer namentlich zu benennenden Person für die Stellvertretung
Es ist von einer Anwesenheit im Umfang der genannten Vollzeitstellenäquivalente auszugehen. Die Anwesenheitszeiten der Verpflegungsdienstleitung sind mit der Einrichtungsleitung abzustimmen. Die sich durch die o.a. VZÄ ergebenden Stunden sind gleichmäßig auf die Werktage (Mo-Fr, keine Feiertage) zu verteilen. Eine Verrechnung der Anwesenheiten innerhalb einer Woche oder eines Monats ist nicht erlaubt.
Bei Ausfall (z.B. Urlaub, Fortbildung oder Krankheit) ist die Vertretung durch mindestens entsprechend qualifiziertes Personal zu gewährleisten; die Einrichtung eines Bereitschaftsdienstes ist nicht ausreichend.“
Unter Nr. 4 der Leistungsbeschreibung war festgelegt:
„• Die für die Organisation und Leitung des Verpflegungsbereichs zuständige Person (Verpflegungsdienstleitung) verfügt über eine einschlägige berufsfachliche Qualifikation.
Hierzu zählen u.a. die Qualifikationen Küchenmeisterin/Küchenmeister, Köchin/Koch, Verpflegungsbetriebswirtin/Verpflegungsbetriebswirt, Fachkraft für Systemgastronomie, Diätassistentin/Diätassistent, Oecotrophologin/Oecotrophologe oder gleichwertig. Die Leitungsperson hat regelmäßig an Fort- und Weiterbildungsmaßnahmen mit ernährungswissenschaftlichem Schwerpunkt teilzunehmen. Sofern die Herstellung der Verpflegung durch einen Dritten erfolgt, hat dieser über die o.a. Qualifikation zu verfügen.
• Die Verpflegungsdienstleitung sowie die an der Essensausgabe eingesetzten Mitarbeitenden müssen die erfolgreiche Teilnahme an einer Schulung in interkultureller Kompetenz nachweisen.“
Aus der Antwort der Antragsgegnerin auf die Bieterfrage (vgl. Dokument „Fragenkatalog zum Vergabeverfahren“, lfd. Nr. 1) „Wie hoch liegt die aktuelle Bewohnerzahl und wie hat sich die monatliche Bewohnerzahl seit Jahresbeginn entwickelt?“ ergibt sich, dass mit einer Regelbelegung von 350 Plätzen zu kalkulieren ist. Denn die Antragsgegnerin führt aus: „Die Kapazität der Einrichtung beläuft sich auf 350 Personen. Derzeit erfolgt der Betrieb mit einer geringeren Kapazität in Höhe von 225 Personen. Es kann jederzeit eine Erhöhung auf eine Kapazität von 350 Plätzen kommen.“
Die Antragstellerin reichte fristgemäß am 15.12.2025 ihr Angebot ein. Enthalten war auch die konkrete Bepreisung der Position „Verpflegungsdienstleitung (je VZÄ)“ (laut Vordruck „Preisblatt“ mit Stand 20.10.2025 als „Monatliche Grundpauschale“). Dazu hatte die Antragsgegnerin ebenfalls im Vordruck „Preisblatt“ vermerkt: „Da die Verpflegungsdienstleitung unabhängig von der tatsächlichen Belegung in dem vorgegebenen Umfang (VZÄ) zu stellen ist, dürfen die Kosten für die Verpflegungsdienstleitung nicht auf belegungsabhängige Kosten umgelegt werden.“
Mit Schreiben der Antragsgegnerin vom 23.12.2025 nahm diese eine erste Preisaufklärung vor. Bei der Prüfung des Angebots der Antragstellerin sei festgestellt worden, dass die angebotenen Preise unter denen der Mitbewerber lägen. Aus diesem Grund forderte die Antragsgegnerin die Antragstellerin zur Stellungnahme bzgl. der nachfolgenden Punkte auf:
„Bei Durchsicht Ihres Angebots ist die verhältnismäßig geringe Kalkulation der Verpflegungsdienstleitung mit […] Euro aufgefallen. Dies erscheint sehr niedrig, sodass hier Zweifel an der Auskömmlichkeit der konkreten Einzelposition bestehen.
Bitte prüfen Sie und - sofern zutreffend - bestätigen Sie, ob zu diesen Kostenpositionen die geforderte vollständige Verpflegung gemäß Leistungsbeschreibung enthalten ist.
In diesem Zusammenhang bitte ich - wenn zutreffend - auch noch einmal um ausdrückliche Bestätigung, dass alle geltenden gesetzlichen Vorgaben insbesondere zur Entlohnung von Beschäftigten eingehalten werden und das von Ihnen eingereichte Angebot insgesamt auskömmlich kalkuliert wurde.“
Dieser Aufforderung kam die Antragstellerin fristgemäß am 28.12.2025 nach. In ihrer Stellungnahme bestätigte sie die Auskömmlichkeit ihres Angebots und führte im Einzelnen aus, dass sich die Position „Verpflegungsdienstleitung“ in Höhe von […] EUR auf die Entlohnung der für die Leistungserbringung vorgesehenen Verpflegungsdienstleitung gemäß Leistungsbeschreibung/Vertrag beziehe. Die Antragstellerin bestätigte, dass ihr Angebot die vollständige Leistungserbringung gemäß Leistungsbeschreibung abdecke. Sie wies ferner darauf hin, dass die genannte Summe bereits bei anderen Vergaben der Antragsgegnerin verwendet worden sei. Darüber hinaus bestätigte sie, dass die im Angebot zugrunde gelegte Entlohnung der Verpflegungsdienstleitung auskömmlich kalkuliert sei und die Leistungserbringung unter Einhaltung sämtlicher gesetzlicher Vorgaben erfolge. Schließlich führte die Antragstellerin aus:
„Die tatsächliche Ausgestaltung (Präsenzzeiten, Vertretungsregelung, Schnittstellen) erfolgt dabei leistungs- und bedarfsorientiert innerhalb der vertraglich geschuldeten Leistung, ohne dass daraus zusätzliche, über die Ausschreibung hinausgehende Verpflichtungen abgeleitet werden. Die Lohnkostenposition für die Verpflegungsdienstleitung ist Teil unserer Gesamtkalkulation, die neben der Leitungsfunktion auch die erforderlichen weiteren Personal-, Sach- und Organisationsbestandteile berücksichtigt. Es wurde in unserer Kalkulation keine Umlegung der VDL auf die belegungsabhängigen Kosten vorgenommen. Diese sind separat kalkuliert. Auf Basis unserer etablierten Prozessstruktur und Erfahrung im Betrieb vergleichbarer Einrichtungen ist das Angebot insgesamt wirtschaftlich tragfähig kalkuliert.“ [Hervorhebungen durch die Vergabekammer]
Mit Schreiben gemäß § 134 GWB vom 07.01.2026 teilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin mit, dass sie beabsichtige, das Angebot der Antragstellerin anzunehmen. Der Zuschlag werde frühestens am 19.01.2026 erteilt werden.
Anlässlich einer Rüge der Beigeladenen vom 09.01.2026, mit der diese die Unauskömmlichkeit des Angebots der Antragstellerin und eine nicht vergaberechtskonforme Preisprüfung gemäß § 60 VgV vortrug, nahm die Antragsgegnerin eine zweite Preisaufklärung bezogen auf das Angebot der Antragstellerin vor. Mit Schreiben vom 13.01.2026 erklärte die Antragsgegnerin gegenüber der Antragstellerin, dass im Rahmen der ersten Preisaufklärung nicht alle Fragen beantwortet worden seien. Nunmehr verlangte die Antragsgegnerin eine detaillierte Aufgliederung der Position „Verpflegungsdienstleitung“ und darüber hinaus eine Darstellung, „inwieweit bei dem von Ihnen angenommenen Grundlohn realistisch die Stelle mit einer Person besetzt werden kann, die die Anforderungen der Leistungsbeschreibung erfüllt“.
Die Antragstellerin antwortete fristgerecht mit Schreiben vom 13.01.2026. Sie führte aus:
„Die Position […] € netto enthält ausschließlich die tatsächlich anfallenden Personalkosten dieser Vollzeitkraft (Bruttoentgelt zzgl. Arbeitgeberanteile inkl. Umlagen sowie Unfallversicherung/BG).
Nicht enthalten sind u. a. Verwaltungsgemeinkosten, Arbeitsmittel/IT, Schulungen/Fortbildungen, Versicherungen sowie Gewinn- oder Wagniszuschläge; diese sind in anderen Angebotspositionen bereits sachgerecht berücksichtigt bzw. dort eingepreist.“ [Hervorhebungen durch die Antragstellerin]
Nachfolgend stellte die Antragstellerin die Position im Einzelnen dar (Bruttogehalt/Monat, Arbeitgeberanteile Sozialversicherung / Umlagen), wobei sie einen konkreten Rechenansatz zu den Arbeitgeberanteilen, welcher zwischen 500 bis 600 Euro lag, benannte. Des Weiteren führte die Antragstellerin aus:
„Die gesetzliche Unfallversicherung ist Fallbezogen. Seit Gründung des Unternehmens ist noch kein Schadensfall eingetreten. Wir halten hier dementsprechende Rücklagen vor.
Die Verpflegungsdienstleitung ist bei uns als operative Leitungsfunktion vorgesehen und wird durch eine Person mit abgeschlossener Ausbildung in der Gastronomie (für diese Vergabe voraussichtlich […]) sowie einschlägiger Praxiserfahrung in der Gastronomie besetzt. […]
Wir bestätigen ausdrücklich, dass wir mit dieser Kalkulationslogik und Kostenstruktur bereits ordnungsgemäß und auskömmlich die Verpflegung in vergleichbaren Notunterkünften betreiben. Die angesetzte Personalkostenposition ist dabei praxisbewährt, deckt die tatsächlichen Arbeitgeberkosten ab und ermöglicht eine verlässliche Leistungserbringung in der geforderten Qualität.
Ergänzend weisen wir darauf hin, dass die Speisen bei uns zentral produziert werden - sollte demnach eine Verpflegungsdienstleitung ausfallen kann innerhalb kürzester Zeit eine Person aus der Küche einspringen. In der zentralen Produktion sind ausschließlich ausgebildete […] eingesetzt. Dadurch sind Produktionsqualität, Hygieneprozesse sowie Speisenstandardisierung fachlich abgesichert; zugleich werden Skaleneffekte in der Produktion erzielt.
Wir sichern zu, dass sämtliche gesetzlichen Vorgaben, insbesondere zur ordnungsgemäßen Entlohnung sowie zur Abführung der Arbeitgeberanteile und Umlagen eingehalten werden. Eine entsprechende Sozialversicherungsprüfung, zuletzt in 2024 stattgefunden, bestätigte dies nochmals. Die Position „Verpflegungsdienstleitung“ ist - wie vorstehend dargestellt - als vollständig kostendeckende Personalkostenposition kalkuliert. Eine Quersubventionierung erfolgt nicht. […]“
Mit Schreiben vom 16.01.2026 teilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin mit, dass sie deren Stellungnahme vom 13.01.2026 geprüft habe und zu dem Ergebnis gekommen sei, dass die bestehenden Zweifel an der Auskömmlichkeit des Angebots der Antragstellerin nicht ausgeräumt worden seien. Daher lehne die Antragsgegnerin das Angebot der Antragstellerin gemäß § 60 Abs. 3 VgV ab. Zur näheren Begründung führte die Antragsgegnerin aus:
„Ihr Angebot liegt preislich deutlich unter dem durchschnittlichen Bewerberfeld. Ich habe mir daher erlaubt, einen besonderen Blick auch auf die Kalkulation insbesondere der Versorgungsdienstleitung zu werfen. Hierzu haben Sie mitgeteilt, dass Sie für die geforderte Qualifikation ein Bruttoentgelt in Höhe von […] Euro kalkuliert haben. Ausgehend von Ihrer Kalkulation für diese Position in Höhe von […] Euro (netto) pro Monat bleibt ein Betrag von […] Euro (netto), der für Arbeitgeberanteile der Sozialversicherungsträger genutzt wird. Reserven für Wagnis und Gewinn, etc. sind in dieser Position nicht enthalten. Die Kalkulation für diese Position ist zwar sehr niedrig und könnte vor allem im Falle eines Betriebsübergangs nach § 613a BGB zu einer kalkulatorischen Schieflage führen, gleichwohl dürfte dies von Ihrer unternehmerischen Freiheit noch gedeckt sein.
Es fällt aber auf, dass Sie hier schlicht ein Vollzeitstelle kalkuliert haben. Ich hatte im Preisblatt aber keine Vollzeitstelle, sondern die Kosten für ein Vollzeitäquivalent abgefragt. Die Leistungsbeschreibung hat hierzu vorgegeben, dass bei Ausfall (z.B. Urlaub, Fortbildung oder Krankheit) die Vertretung durch mindestens entsprechend qualifiziertes Personal zu gewährleisten sei. Dies bedeutet, dass in diese Kostenposition auch die Vertretung der Leitung einzukalkulieren ist, die die Leitungsaufgabe übernimmt, wenn die Leitung auf Weiter- und Fortbildung, krank oder im Urlaub ist. Selbst bei einer konservativen Schätzung erscheint hier eine Reserve von ca. 15 % realistisch. Eine Deckung der Kosten für die Verpflegungsdienstleitung über andere Positionen ist nach dem Preisblatt nicht zugelassen und es wäre auch nicht erkennbar, dass die sowieso schon sehr niedrigen Kosten bei den übrigen Positionen eine Quersubventionierung zulassen würden. Ich schließe daher Ihr Angebot wegen verbleibender Zweifel an der Auskömmlichkeit Ihres Angebots nach § 60 Abs. 3 VgV aus.“ [Hervorhebungen durch die Vergabekammer]
Der Zuschlag solle nunmehr frühestens am 27.01.2026 auf das Angebot der Beigeladenen erteilt werden.
Nach Rüge vom 23.01.2026 und erfolglosem Ablauf der gesetzten Frist zur Abhilfe bis zum 26.01.2026 hat die Antragstellerin am 26.01.2026 ihren Nachprüfungsantrag bei der Vergabekammer eingereicht.
Die Antragstellerin ist der Ansicht, dass der Ausschluss ihres Angebots sowie die beabsichtigte Zuschlagserteilung an die Beigeladene sie in ihren Rechten aus § 97 Abs. 1 und Abs. 6 GWB verletze und auf mehreren Vergaberechtsverstößen beruhe. Einerseits liege dem Angebotsausschluss nach § 60 Abs. 3 VgV ein unzutreffendes Normverständnis, eine fehlerhafte Ausübung des Beurteilungsspielraums und eine unzulässige Konzentration auf eine Einzelposition zugrunde. Andererseits habe die Antragsgegnerin Vergabeunterlagen (Leistungsbeschreibung, Preisblatt) vergaberechtswidrig zu Lasten der Antragstellerin ausgelegt und nachträglich verschärft. Ferner verletze die Diskrepanz zwischen der positiven Zuschlagsankündigung nach § 134 GWB und dem späteren Ausschluss ohne neue Tatsachengrundlage den Vertrauensschutz der Antragstellerin. Schließlich seien die Transparenz- und Dokumentationsanforderungen nicht erfüllt.
§ 60 VgV knüpfe an das ungewöhnlich niedrige Angebot an, nicht an eine von der Vergabestelle subjektiv gewünschte „Auskömmlichkeit“. So sei ein Unterkostenangebot nach ständiger Rechtsprechung nicht per se unzulässig. Der Zuschlag auf ein unterkalkuliertes Angebot sei vielmehr grundsätzlich möglich, wenn der Bieter seine Kalkulation schlüssig erkläre und die Leistungsfähigkeit nicht in Frage stehe. Die Antragsgegnerin vermische im Vorabinformationsschreiben vom 16.01.2026 erkennbar die Begriffe „ungewöhnlich niedrig“ und „Auskömmlichkeit“, ohne den gebotenen Vergleich zwischen Preis und Wert der angebotenen Leistung konkret nachzuvollziehen. Eine tragfähige, am Wortlaut und Zweck des § 60 VgV orientierte Prüfung der Preis-Leistung-Relation, insbesondere der Position „Verpflegungsdienstleitung (je VZÄ)“, fehle. Die Antragstellerin habe ihrer Aufklärungspflicht in zwei umfassenden Stellungnahmen in vollem Umfang genügt. Sie habe die Kalkulationslogik detailliert offengelegt (Bruttogehalt, Arbeitgeberanteile, BG-Beiträge), die Einhaltung sämtlicher arbeits- und sozialversicherungsrechtlicher Vorgaben bestätigt, auf bewährte, bereits praktizierte Kalkulationsmodelle in vergleichbaren Einrichtungen hingewiesen und die organisatorische Absicherung der Vertretungsfälle durch qualifiziertes Personal aus der zentralen Produktionsküche plausibel erläutert. Anstatt diese Ausführungen nach den Maßstäben des § 60 VgV zu würdigen, verenge die Antragsgegnerin ihre Bewertung auf das Fehlen bestimmter, von ihr für „erforderlich“ gehaltener Reserven innerhalb einer einzelnen Kostenposition. Damit überschreite sie den Rahmen des § 60 VgV und stütze den Ausschluss auf unzutreffende rechtliche Maßstäbe.
Selbst wenn man unterstelle, dass § 60 Abs. 3 VgV grundsätzlich anwendbar sei, sei der Ausschlussentscheid beurteilungsfehlerhaft. Nach der Rechtsprechung sei ein Ausschluss nur zulässig, wenn nach Aufklärung objektive, ernsthafte Zweifel verblieben, dass der Bieter die Leistung vertragsgemäß ausführen könne. Es gehe nicht um die „Wunschkalkulation“ der Vergabestelle, sondern um die Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit des Bieters. Die Antragsgegnerin selbst habe nach der ersten Aufklärung keine durchgreifenden Zweifel mehr gehabt und der Antragstellerin mitgeteilt, dass sie beabsichtige, deren Angebot anzunehmen. Die spätere „Kehrtwende“ werde nicht durch neue, objektive Tatsachen getragen, sondern beruhe ausschließlich auf einer nachträglichen Verschärfung interner Bewertungsmaßstäbe (insb. Wunsch nach 15-%-Reserve, ausdrücklicher Ausweisung von Wagnis/Gewinn in einer Einzelposition). Solche internen Maßstäbe seien dem § 60 VgV fremd und seien den Bietern nicht bekannt gewesen. Sie könnten keinen tragfähigen Ausschlussgrund begründen. Die verbleibenden Zweifel der Antragsgegnerin beträfen im Kern nicht die Leistungsfähigkeit der Antragstellerin, sondern lediglich die Missbilligung der konkreten Kalkulationsentscheidungen. Das reiche für einen Ausschluss nach § 60 Abs. 3 VgV nicht aus.
Die Antragsgegnerin stütze ihre Zweifel nahezu ausschließlich auf eine einzelne Position („Verpflegungsdienstleitung (je VZÄ)“) und eine angenommene „Unterdeckung“ von bis zu 600 EUR. Nach gefestigter Rechtsprechung sei jedoch grundsätzlich der Gesamtpreis des Angebots maßgeblich. Einzelpositionen könnten lediglich Aufklärungsanlass sein, nicht aber isoliert die Einstufung als nicht auskömmlich tragen. Die Antragstellerin habe schlüssig dargelegt, dass die Position „Verpflegungsdienstleitung“ sämtliche unmittelbaren Personalkosten vollständig decke und weitere, mit dieser Funktion verbundene Kosten (Gemeinkosten, Schulungen, Versicherungen, Wagnis/Gewinn) in anderen, nicht belegungsabhängigen Positionen abgebildet seien. Eine tragfähige, die Gesamtpreisstruktur einbeziehende Würdigung der Kalkulation finde sich im Schreiben der Antragsgegnerin nicht. Die Konzentration auf eine isolierte Einzelposition lasse die Gesamtwirtschaftlichkeit der Angebotskalkulation außer Acht. Dies sei vergaberechtswidrig.
Die Antragsgegnerin habe der Antragstellerin ausdrücklich nach § 134 GWB mitgeteilt, dass sie beabsichtige, den Zuschlag auf das Angebot der Antragstellerin zu erteilen. Diese positive Zuschlagsankündigung begründe einen eigenständigen Vertrauenstatbestand. Die Antragstellerin habe darauf vertrauen dürfen, dass die Wertung auf der zu diesem Zeitpunkt vollständig bekannten Tatsachengrundlage nicht ohne neue, objektiv tragfähige Erkenntnisse zu ihren Lasten korrigiert werde. Dies gelte umso mehr, als die Antragsgegnerin die Möglichkeit weiterer Aufklärungsfragen zu diesem Zeitpunkt nicht mehr genutzt habe. Die nachfolgende Ausschlussentscheidung basiere auf einer bloßen internen Neubewertung derselben Tatsachengrundlage. Dies stelle eine treuwidrige Korrektur der eigenen, vertrauensbegründenden Wertungsentscheidung dar und verstoße gegen den in § 242 BGB wurzelnden vergaberechtlichen Vertrauensschutz. Die Rechtsprechung habe einen solchen, in § 242 BGB wurzelnden Vertrauensschutz bereits für positive Eignungsentscheidungen am Ende eines Teilnahmewettbewerbs anerkannt. Übertrage man diese Wertung auf die hier vorliegende Konstellation, wirke der Vertrauensschutz erst recht.
Die Antragsgegnerin lege die Leistungsbeschreibung fehlerhaft aus. Für die vorliegend einschlägige Regelbelegung bis 500 Personen sei nur ein zeitliches Vollzeitäquivalent gefordert. Eine personelle Mehrfachbesetzung oder bestimmte prozentuale „Reserve“ werde ausdrücklich nicht verlangt; eine Stellvertretung sei erst ab 501 Plätzen gefordert. Die Regelung, dass bei Ausfall „die Vertretung durch entsprechend qualifiziertes Personal zu gewährleisten“ sei, statuiere eine organisatorische Sicherungspflicht, aber kein Erfordernis der dauerhaften personellen Doppelbesetzung derselben Stelle. Die Antragstellerin habe dargelegt, dass die Leitungsposition mit einer einschlägig qualifizierten Person besetzt werde und im Vertretungsfall qualifiziertes Personal eingesetzt werde. Damit sei die Anforderung der Leistungsbeschreibung erfüllt. Die von der Antragsgegnerin postulierte Pflicht zur Vorhaltung einer „15-%-Reserve“ in derselben Personalkostenposition sei weder dem Wortlaut noch der Systematik der Unterlagen zu entnehmen und stelle eine unzulässige, nachträgliche Verschärfung der Anforderungen dar. Etwaige Unklarheiten in den Vergabeunterlagen würden im Übrigen zulasten der Antragsgegnerin gehen. Sie dürften nicht Grundlage eines Angebotsausschlusses sein.
Das Preisblatt verbiete ausdrücklich nur, die Kosten der Verpflegungsdienstleitung auf belegungsabhängige Kosten umzulegen. Daraus leite die Antragsgegnerin die weitergehende Annahme ab, eine Deckung über andere belegungsunabhängige Positionen wäre unzulässig. Dies gehe deutlich über den Wortlaut hinaus. Die Antragstellerin habe transparent erläutert, dass die Position „Verpflegungsdienstleitung“ ausschließlich die unmittelbaren Personalkosten enthalte und weitere Kostenbestandteile in anderen, nicht belegungsabhängigen Positionen kalkuliert seien. Gerade dies entspreche dem Verbot, Kosten auf belegungsabhängige Positionen zu verlagern. Eine unzulässige Mischkalkulation im Sinne des § 57 Abs. 1 Nr. 5 VgV liege nicht vor. Die von der Antragsgegnerin vertretene Lesart des Preisblatts sei vergaberechtswidrig, weil sie nachträglich strengere Kalkulationsvorgaben unterstelle, als der veröffentlichte Wortlaut hergebe.
Die Dokumentation der Auskömmlichkeitsprüfung genüge den Anforderungen des § 8 VgV und des Transparenzgebots (§ 97 Abs. 1 Satz 1 GWB) nicht. Ein nachvollziehbarer Vergleich des Angebots der Antragstellerin mit dem durchschnittlichen Bieterfeld (Abweichungsgrad, Einordnung) fehle. Die von der Antragstellerin im Detail erläuterte Organisations- und Vertretungsstruktur finde in der Begründung der Antragsgegnerin keine oder nur unzureichende Berücksichtigung. Die Diskrepanz zwischen der Zuschlagsankündigung vom 7. Januar 2026 und dem späteren Ausschluss werde nicht auf neue Tatsachen zurückgeführt, sondern bleibe in der Dokumentation unerklärt. Dies lasse die Entscheidung als intransparent und beurteilungsfehlerhaft erscheinen. Jedenfalls liege ein Beurteilungsfehler der Antragsgegnerin vor, da diese von einem unvollständigen Sachverhalt ausgehe.
Die Antragstellerin beantragt,
dem Antragsgegner zu untersagen, den Zuschlag an die Beigeladene zu erteilen,
dem Antragsgegner aufzugeben, unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung der Vergabekammer das Vergabeverfahren in den Stand vor Versendung des Vorabinformationsschreibens vom 16. Januar 2026 zurückzuversetzen, den Ausschluss des Angebots der Antragstellerin aufzuheben und dem Antragsgegner aufzugeben, bei Weiterverfolgung seiner Beschaffungsabsicht den Zuschlag auf das Angebot der Antragstellerin zu erteilen,
hilfsweise, den Antragsgegner unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung der Vergabekammer zu verpflichten, das Vergabeverfahren in den Stand vor Versendung des Vorabinformationsschreibens vom 16. Januar 2026 zurückzuversetzen, den Ausschluss des Angebots der Antragstellerin aufzuheben und dem Antragsgegner aufzugeben, das Angebot der Antragstellerin für die Zuschlagsentscheidung voll umfänglich positiv zu bewerten,
dem Antragsgegner die Kosten des Verfahrens einschließlich der zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung erforderlichen Aufwendungen der Antragstellerin aufzuerlegen,
die Hinzuziehung der Verfahrensbevollmächtigten der Antragstellerin für notwendig zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Nachprüfungsantrag der Antragstellerin zurückzuweisen;
festzustellen, dass die Hinzuziehung der Verfahrensbevollmächtigten der Antragsgegnerin zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung notwendig war;
der Antragstellerin die Kosten des Vergabenachprüfungsverfahrens einschließlich der zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung entstandenen Kosten der Antragsgegnerin aufzuerlegen.
Die Antragsgegnerin ist der Auffassung, der Nachprüfungsantrag der Antragstellerin sei zurückzuweisen. Er sei in vollem Umfang unbegründet.
Bei dem Angebot der Antragstellerin blieben Zweifel an der Auskömmlichkeit der Kalkulation, die durch die Antworten der Antragstellerin nicht ausgeräumt worden seien. Die Kalkulation insgesamt sei als sehr niedrig einzustufen. Dabei sei der Antragsgegnerin durchaus bewusst, dass die Preise bei derartigen Vergabeverfahren stark gefächert seien und der Angebotspreis insgesamt nicht mehr als 20% von den Preisen der Mitbewerber in diesem Vergabeverfahren abweiche. Vor dem Hintergrund, dass in der Vergangenheit häufig höhere Preise aufgerufen worden seien und die Antragsgegnerin allgemein bei Vergabeverfahren immer wieder mit Unterkostenangeboten und den Folgen beim Ausfall eines Dienstleisters zu kämpfen habe, habe sich die Antragsgegnerin entschieden, insbesondere den als auffällig erkannten Preis für die Verpflegungsdienstleitung anzusehen. Die Antragsgegnerin habe sich hierbei auf diese Preisposition fokussiert. Dies habe den Hintergrund, dass aufgrund von Rügen in früheren Verfahren den Bietern eine weitgehende Kalkulationsfreiheit gewährt werde. Lediglich bei der Verpflegungsdienstleitung seien Vorgaben zur Kalkulation aufgrund von Erfahrungen in der Vergangenheit aufgenommen worden.
Der Angebotspreis der Antragstellerin belaufe sich auf einen Betrag, der von der Antragsgegnerin als auffallend niedrig angesehen worden sei und der Zweifel an einer auskömmlichen Kalkulation hervorgerufen habe. Dies gelte nicht nur vor dem Hintergrund, dass die Mitbewerber hier durchschnittlich deutlich höhere Preise angeboten hätten. Auch der Bestandsdienstleister, dessen Personal ggf. nach § 613a BGB von der Antragstellerin im Auftragsfall zu übernehmen wäre, habe die Position der Verpflegungsdienstleitung in dem Bestandsauftragsverhältnis spürbar höher kalkuliert. Auf die erste Aufklärungsfrage hin habe die Antragstellerin sehr allgemein die Auskömmlichkeit bestätigt. Die Antragsgegnerin habe daher mit der Rückfrage noch einmal eine genauere Aufschlüsselung angefragt, die sie mit der zweiten Rückmeldung von der Antragstellerin erhalten habe. Das Ergebnis hierzu sei gewesen, dass die Antragstellerin mit ihrer Kalkulation der Verpflegungsdienstleitung zwar die gesetzlichen Anforderungen an die Zahlung eines Mindestlohns erfülle, aber die Position zum einen keine Reserven für Wagnis, Allgemeine Geschäftskosten, Gewinn enthalte. Zum anderen - und dies sei für die Antragsgegnerin entscheidend - enthalte die knappe Kalkulation der Antragstellerin offensichtlich keine Reserven für eine adäquate Vertretung der Verpflegungsdienstleitung im Falle von Urlaub, Krankheit, Schulungen und Fortbildungen. Derartige Kostenpositionen seien nach der Auffassung der Antragsgegnerin aber zwingend in diese Position einzukalkulieren gewesen.
Dem stehe auch nicht die von der Antragstellerin ins Feld geführte Regelung zu der Staffelung der VZÄ entgegen. Soweit bei größeren Einrichtungen neben der Verpflegungsdienstleitung auch eine namentlich zu benennende Person für die Stellvertretung gefordert sei, bedeute dies nur, dass permanent und damit auch im laufenden Betrieb eine qualifizierte Stellvertretung vor Ort sein müsse. Entsprechend werde bei derartigen Verfahren im Preisblatt auch mit einem höheren VZÄ-Faktor gearbeitet. Demgegenüber genüge es, dass bei kleineren Einrichtungen eine Stellvertretung im Falle eines Ausfalls gestellt werde. Die Antragstellerin sei dieser Pflicht, den Ersatz einzukalkulieren, nicht nachgekommen.
Ergänzend stütze die Antragsgegnerin den Ausschluss des Angebots der Antragstellerin auf eine Abweichung von Kalkulationsvorgaben. Wie bereits gezeigt habe die Antragsgegnerin in dem Verfahren vorgegeben, dass in der Preisposition „Verpflegungsdienstleitung (je VZÄ)“ abweichend von den Kalkulationsvorgaben nicht alle Kosten einkalkuliert worden seien, die hier anfielen, obwohl im Preisblatt eindeutig festgehalten worden sei, dass die Kosten für die Verpflegungsdienstleitung „nicht auf belegungsabhängige Kosten umgelegt werden“ dürften. Eine Abweichung von Kalkulationsvorgaben könnten unabhängig von Fragen der Auskömmlichkeit wegen Abweichung von den Vergabeunterlagen einen Ausschluss gemäß § 57 Abs. 1 Nr. 4 VgV nach sich ziehen.
Die Antragstellerin sei der Auffassung, dass durch die Ankündigung der Antragsgegnerin, den Zuschlag auf das Angebot der Antragstellerin erteilen zu wollen, ein eigenständiger Vertrauenstatbestand geschaffen worden sei. Unabhängig davon, ob die Rechtsprechungslinie des OLG Düsseldorf überhaupt noch aktuell sei und unabhängig davon, dass hier kein vergleichbarer Fall (Abschluss eines Teilnahmewettbewerbs) vorliege, lasse sich doch festhalten, dass der Vertrauenstatbestand keine absolute Wirkung entfalte, die eine nachträgliche Korrektur einer fehlerhaften Entscheidung unmöglich machen würde. Schon die dogmatische Grundlage von Treu und Glauben (§ 242 BGB) schließe eine Geltung des Vertrauenstatbestands gegenüber Dritten aus, weil ein Vertrauensschutz zu Lasten Dritter mit vertragsrechtlichen Grundsätzen unvereinbar wäre. Es verstieße, so die Antragsgegnerin, auch gegen rechtsstaatliche Grundsätze, wenn die Mitbieter - die erst durch die Vorinformation vom Zuschlagsdestinär erführen - die Eignung nicht nachträglich überprüfen lassen könnten. Kein Vertrauensschutz könne dazu führen, dass ein Auftraggeber den Auftrag sehenden Auges an ein ungeeignetes Unternehmen oder auf ein nicht wertungsfähiges Angebot vergeben müsse.
Am 09.02.2026 ist die Beiladung erfolgt. Die Beigeladene stellt keine Anträge.
Am 10.02.2026 hat die Vergabekammer die Verlängerung der Entscheidungsfrist bis zum Ablauf des 15.03.2026 verfügt. Am 05.03.2026 hat die mündliche Verhandlung stattgefunden.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Schriftsätze der Verfahrensbeteiligten, die Vergabeakten sowie die Verfahrensakte verwiesen.
II.
Der Nachprüfungsantrag ist zulässig und begründet.
1 Der Nachprüfungsantrag ist zulässig.
1.1 Die Vergabekammer Westfalen ist sachlich und örtlich zuständig nach §§ 155 ff. GWB in Verbindung mit §§ 106 GWB und 159 Abs. 3 GWB in Verbindung mit § 2 Abs. 2 VK ZuStV NRW. Der Auftragswert übersteigt den für die Anwendbarkeit des 4. Teils des GWB erforderlichen Schwellenwert für Liefer- und Dienstleistungen in Höhe von 216.000 Euro, § 106 Abs. 2 Nr. 1 GWB in Verbindung mit Art. 4 lit a) RL 2014/24/EU in Verbindung mit Art. 1 Nr. 1 lit. a) der delegierten Verordnung (EU) 2025/2152. Die Antraggegnerin hat ihren Sitz im Regierungsbezirk […], für welchen die Vergabekammer Westfalen nach § 2 Abs. 1 und 2 VK ZuStV NRW zuständig ist.
1.2 Die Antragstellerin ist antragsbefugt soweit sie eine mögliche Verletzung in ihren Rechten nach § 160 Abs. 2 S. 1 GWB auf den ihrer Auffassung nach vergaberechtswidrigen Angebotsausschluss stützt. Ihr Interesse an dem Auftrag hat die Antragstellerin insbesondere durch ihre Angebotsabgabe, die Rüge und den Nachprüfungsantrag hinreichend dokumentiert. Einen drohenden Schaden gemäß § 160 Abs. 2 S. 2 GWB im Sinne einer Beeinträchtigung ihrer Zuschlagschancen im Hinblick darauf, dass die Antragstellerin den im Vergleich aller Angebote niedrigsten Angebotspreis abgegeben hat, hat die Antragstellerin ebenfalls dargelegt. Die Korrektur der beanstandeten Vergaberechtsverstöße würde ihr eine bessere Chance auf Bezuschlagung ermöglichen. Die Frage, ob der Schaden tatsächlich besteht oder einzutreten droht, ist hingegen keine Frage der Zulässigkeit, sondern der Begründetheit (vgl. dazu ausführlich BeckOK VergabeR/Gabriel/Mertens, 37. Ed. 01.11.2023, GWB § 160 Rn. 90-97).
2 Der zulässige Nachprüfungsantrag ist begründet.
Der Ausschluss des Angebots der Antragstellerin durch die Antragsgegnerin gemäß § 60 Abs. 3 VgV hält einer vergaberechtlichen Prüfung nicht stand. Zunächst ist der öffentliche Auftraggeber zwar berechtigt, zu jedem Zeitpunkt und unabhängig vom Erreichen gewisser Aufgreifschwellen eine Preisprüfung durchzuführen. Die Prüfung muss aber den gesetzlichen und von der Rechtsprechung der Nachprüfungsinstanzen aufgestellten Anforderungen entsprechen (nachfolgend unter 2.1). Andernfalls ist nicht ausgeschlossen, dass die Ablehnung des Zuschlags auf das betreffende Angebot vergaberechtswidrig erfolgt (vgl. VK Westfalen, Beschl. v. 25.02.2026, VK 8/26). Die von der Antragsgegnerin vorgenommene Preisprüfung des Angebots der Antragstellerin entspricht nicht den Voraussetzungen des § 60 VgV, weshalb ein Vergaberechtsverstoß vorliegt (nachfolgend unter 2.2). Die Antragsgegnerin ist dadurch ebenfalls in ihren Rechten verletzt und ihr droht ein Schaden, weshalb die Angebotsprüfung und -wertung zu wiederholen sind (nachfolgend unter III.).
2.1 Erscheinen der Preis oder die Kosten eines Angebots im Verhältnis zu der zu erbringenden Leistung ungewöhnlich niedrig, verlangt der öffentliche Auftraggeber nach § 60 Abs. 1 und 2 VgV vom Bieter Aufklärung. Der öffentliche Auftraggeber prüft dann die Zusammensetzung des Angebots und berücksichtigt die übermittelten Unterlagen. Kann der öffentliche Auftraggeber nach der Prüfung gemäß den Absätzen 1 und 2 die geringe Höhe des angebotenen Preises oder der angebotenen Kosten nicht zufriedenstellend aufklären, darf er den Zuschlag auf dieses Angebot ablehnen, § 60 Abs. 3 S. 1 VgV. Sinn und Zweck dieser Vorschriften ist die Verhinderung von Angeboten, bei denen die (niedrige) Preisgestaltung den Auftragnehmer voraussichtlich in so erhebliche Schwierigkeiten bringen wird, dass er den Auftrag nicht zu Ende führen kann, sondern die Ausführung abbrechen muss, und Bieter mit preislich angemessenen Angeboten keine Zuschlagsmöglichkeiten erhalten (vgl. OLG Düsseldorf, Beschl. v. 09.05.2011, Verg 45/11).
Erscheint der angebotene Preis als ungewöhnlich niedrig und tritt der öffentliche Auftraggeber - so wie hier - in die Preisprüfung ein, prüft er die Angemessenheit des Preises anhand der im Zusammenhang mit dem Angebot eingereichten oder nachgeforderten Unterlagen des betreffenden Bieters. Die Erklärungen des Bieters müssen in sich schlüssig, nachvollziehbar und anhand geeigneter Belege objektiv überprüfbar sein. Er hat Gründe darzulegen, die die geringe Höhe des angebotenen Preises zufriedenstellend aufklären. Die Entscheidung darüber, ob der Angebotspreis angemessen und der Bieter in der Lage ist, den Vertrag ordnungsgemäß durchzuführen, prognostiziert der öffentliche Auftraggeber aufgrund gesicherter tatsächlicher Erkenntnisse, wobei ihm - wie bei der Prüfung der Eignung - ein von den Vergabenachprüfungsinstanzen nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zukommt (vgl. OLG Düsseldorf, Beschl. v. 25.09.2024, Vll-Verg 19/24). Die Nachprüfungsinstanzen prüfen dabei, ob das vorgeschriebene Verfahren nicht eingehalten wurde, von einem unzutreffenden oder nicht vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen worden ist, sachwidrige Erwägungen für die Entscheidung verantwortlich waren oder gegen allgemeine Bewertungsgrundsätze verstoßen wurden (vgl. BGH, Beschl. v. 07.01.2014, X ZB 15/13). Insbesondere muss der Aufraggeber bei seiner Einschätzung im Rahmen des § 60 VgV sachgemäß und willkürfrei vorgehen, damit entsprechend zweifelhafte Angebote von ihm identifiziert werden können (vgl. VK Bund, Beschl. v. 27.06.2024, VK 2 - 47/24).
Diese Entscheidung ist zu dokumentieren. Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 VgV dokumentiert der öffentliche Auftraggeber das Vergabeverfahren von Beginn an fortlaufend in Textform nach § 126b BGB, soweit dies für die Begründung von Entscheidungen auf jeder Stufe des Vergabeverfahrens erforderlich ist. Sinn der Dokumentation ist es, die Entscheidungen des Auftraggebers transparent und überprüfbar zu machen. Die Begründung muss alle Informationen enthalten, die notwendig sind, um die Entscheidungen des öffentlichen Auftraggebers nachvollziehen zu können, was eine Dokumentation seiner für die Zuschlagserteilung maßgeblichen Erwägungen in allen Schritten erfordert. Hierfür müssen die im Vergabevermerk enthaltenen Angaben und Gründe für die getroffenen Entscheidungen so detailliert sein, dass sie für einen mit der Sachlage des Vergabeverfahrens vertrauten Leser nachvollziehbar sind und die Beurteilung erlauben, ob Ermessens- oder Beurteilungsfehler vorliegen (vgl. OLG Düsseldorf, a. a. O.). Zwar dürfen im Interesse der Handbarkeit keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden, eine Nachvollziehbarkeit genügt insoweit (vgl. OLG Düsseldorf, Beschl. v. 11.12.2024, Verg 24/24 und v. 27.4.2022, Verg 47/21 sowie VK Westfalen, Beschl. v. 26.12.2024, VK 3-42/24.) Allerdings bleibt es bei dem Grundsatz, dass die tragenden Entscheidungsgründe der Vergabestelle für die Nachprüfungsinstanzen nachvollziehbar sein müssen (vgl. VK Westfalen, Beschl. v. 25.02.2026, VK 8/26 m. w. N.).
2.2 Nach Maßgabe dieser Voraussetzungen ist die Entscheidung der Antragsgegnerin, das Angebot der Antragstellerin wegen „verbleibender Zweifel an der Auskömmlichkeit“ gemäß § 60 VgV auszuschließen, weder anhand der Vergabedokumentation noch dem Vorbringen im Nachprüfungsverfahren nachzuvollziehen.
2.2.1 Soweit sich die Antragsgegnerin überhaupt zu einer Preisprüfung des Angebots der Antragstellerin gemäß § 60 VgV entschieden hat, ist diese Entscheidung vergaberechtskonform.
Ausgangspunkt der Preisprüfung nach § 60 VgV ist der Gesamtpreis eines Angebots (vgl. VK Bund, Beschl. v. 02.03.2023, VK 2-10/23). In der Vergaberechtsprechung sind insoweit Aufgreifschwellen anerkannt, bei deren Erreichen eine Verpflichtung des Auftraggebers angenommen wird, in eine nähere Prüfung der Preisbildung des fraglichen Angebots einzutreten (vgl. VK Bund, Beschl. v. 27.06.2024, VK 2 - 47/24). Unterschiedliche Einschätzungen bestehen diesbezüglich nur darüber, ob diese Aufgreifschwelle immer erst bei einem Preisabstand von 20 % zum nächsthöheren Angebot erreicht ist oder schon in einem Bereich über 10 % einsetzen kann (vgl. BGH, Beschl. v. 31.01.2017, X ZB 10/16, m. w. N.; VK Westfalen, Beschl. v. 27.05.2024, VK 1-10/24). Dieser Streit über die Aufgreifschwelle kann vorliegend offenbleiben. Denn die preisliche Differenz zwischen den Angeboten der Antragstellerin und der Beigeladenen bewegt sich im unteren einstelligen Prozentbereich. Eine Verpflichtung der Antragsgegnerin, eine Preisprüfung bezogen auf das Angebot der Antragstellerin vorzunehmen, bestand allein wegen des preislichen Abstands zum Angebot der Beigeladenen somit nicht.
Die Antragsgegnerin hat sich dennoch mit Schreiben vom 23.12.2025 zu einer Preisprüfung nach § 60 VgV hinsichtlich des Angebots der Antragstellerin entschieden. Zur Begründung verwies sie auf die ihrer Meinung nach „verhältnismäßig geringe Kalkulation der Verpflegungsdienstleitung“. Diese erscheine der Antragsgegnerin „sehr niedrig“, sodass hier „Zweifel an der Auskömmlichkeit der konkreten Einzelposition“ bestünden. In Anbetracht der Regelung des § 60 VgV genügt insoweit auch, dass die Unangemessenheit des Preises indizierende Umstände dargelegt werden (vgl. BGH, a. a. O.). Zu beachten ist allerdings, dass eine durchgeführte Preisprüfung unterhalb der Aufgreifschwelle vergaberechtswidrig sein kann, wenn das Aufklärungsverlangen willkürlich, daher ohne einen nachvollziehbaren Anlass erfolgte (vgl. OLG Düsseldorf, Beschl. v. 19.05.2021, Verg 13/21). Hier dürfte das Vorbringen der Antragsgegnerin aber insoweit schlüssig sein. Denn der von der Antragstellerin für die Stellung einer Verpflegungsdienstleitung angesetzte Einzelpreis liegt deutlich unterhalb der entsprechenden Kalkulationen der Beigeladenen und auch anderer Bieter. Anhaltspunkte für ein willkürliches Aufklärungsverlangen liegen somit nicht vor.
2.2.2 Die Durchführung der Preisprüfung gemäß § 60 VgV verstößt jedoch gegen das Vergaberecht.
2.2.2.1 (Erstes) Preisaufklärungsverlangen vom 23.12.2025
Zunächst liegt eine Dokumentation der Prüfung und des Prüfungsergebnisses bezogen auf die (ersten) Preisaufklärungsantworten der Antragstellerin vom 28.12.2025 nicht vor. Dies hat die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich bestätigt. Die Antragsgegnerin stellt in ihrem Gesamtvermerk lediglich fest, dass die Antragstellerin „der Aufforderung am 28.12.2025 nachgekommen“ sei und „Nach hinreichender Prüfung […] den Bietern am 07.01.2026 gemäß § 134 GWB mitgeteilt [wurde], dass beabsichtigt ist, [der Antragstellerin] den Zuschlag zu erteilen“. Wieso die Antragsgegnerin ihre Zweifel als nach § 60 VgV zufriedenstellend aufgeklärt ansah, bleibt demnach unklar. Misslich ist, dass dadurch auch die zweite Aufklärung und der im Ergebnis erfolgte Ausschluss des Angebots der Antragstellerin nicht (gänzlich) nachvollzogen werden können. Es bleibt unklar, wieso die Antragsgegnerin ihre Zweifel zunächst als zufriedenstellend aufgeklärt ansah, im Rahmen der zweiten Aufklärung dann jedoch wieder an der Auskömmlichkeit zweifelte.
2.2.2.2 (Zweites) Preisaufklärungsverlangen vom 13.01.2026
Die anlässlich der anschließenden Rüge der Beigeladenen durch die Antragsgegnerin am 13.01.2026 vorgenommene (zweite) Preisaufklärung des Angebots der Antragstellerin beantwortete diese fristgerecht und detailliert. Soweit die Antragsgegnerin nunmehr die Kalkulation einer Vertretungsreserve in der Preisposition „Verpflegungsdienstleitung“ verlangt, ergibt sich diese konkrete Kalkulationsvorgabe schon nicht aus den veröffentlichten Vergabeunterlagen. Darüber hinaus ist anhand der Begründung im Schreiben der Antragsgegnerin an die Antragstellerin vom 16.01.2026 und der weiteren Vergabedokumentation nicht plausibel, wieso die Antragsgegnerin zu dem Ergebnis kommt, dass die bestehenden Zweifel an der Auskömmlichkeit des Angebots der Antragstellerin nicht ausgeräumt worden seien. Soweit die Antragsgegnerin Zweifel an der behaupteten Einpreisung der Vertretungsreserve in anderen - belegungsunabhängigen - Positionen hat, hätte sie eine konkrete Darstellung der betreffenden Preispositionen von der Antragstellerin verlangen können und müssen. Dies hat sie vergaberechtswidrig unterlassen.
2.2.2.2.1 Zur Preiskalkulation der Verpflegungsdienstleitung
Der öffentliche Auftraggeber muss bei der Preisprüfung konkrete preispositions- oder titelbezogene Fragen beim Bieter stellen und ihn ausdrücklich darauf hinweisen, dass eine Preisprüfung gemäß § 60 VgV stattfindet (vgl. OLG Düsseldorf, Beschl. v. 25.09.2024, VII-Verg 19/24). Eine lediglich pauschale Aufforderung an den Bieter, die Preise seines Angebots zu erörtern, ist insofern nicht ausreichend. Vielmehr muss der Bieter anhand der gestellten Fragen erkennen können, welche Preispositionen „im Feuer“ stehen. Dafür hat der öffentlichen Auftraggeber an den Bieter eine eindeutig formulierte Aufforderung zu richten, mit der er Erläuterungen zu den angebotenen Preisen verlangt und Gelegenheit gibt, die „Seriosität“ des Angebots nachzuweisen, (vgl. OLG Düsseldorf, Beschl. v. 26.10.2022, Verg 18/22 m. w. N. und v. 29.05.2020, Verg 26/19; VK Südbayern, Beschl. v. 28. 2.2023, 3194.Z33_01-22-42). Denn der Bieter muss die Möglichkeit erhalten, mit seinen Angaben darzulegen, dass er trotz des niedrigen Angebotspreises entweder auskömmlich ist oder zwar unauskömmlich arbeitet, dafür aber nachvollziehbare Gründe vorliegen und er die Leistung auftrags- und vertragsgerecht und gesetzeskonform erbringen wird (vgl. VK Westfalen, Beschl. v. 25.02.2026, VK 8/26).
Der öffentliche Auftraggeber muss sich im Rahmen der Preisprüfung konkret mit den Antworten eines Bieters auseinandersetzen und dies dokumentieren. Die durchgeführte Preisprüfung muss dem Auftraggeber eine gesicherte Tatsachengrundlage für die Feststellung bieten, dass das Angebot entweder auskömmlich ist oder der Bieter im Falle eines Unterkostenangebots wettbewerbskonform in der Lage ist, den Vertrag ordnungsgemäß durchzuführen. Eine zufriedenstellende Aufklärung liegt erst dann vor, wenn der Auftraggeber bei seiner Entscheidung, ob auf ein Unterkostenangebot der Zuschlag zu erteilen ist, Art und Umfang der im konkreten Fall drohenden Gefahren für eine wettbewerbskonforme Auftragserledigung berücksichtigt und dokumentiert hat (vgl. Ziekow/Völlink/Steck, 5. Aufl. 2024, VgV § 60 Rn. 13).
Zwar ist die Antragsgegnerin diesen Vorgaben grundsätzlich nachgekommen. Sie hat die Antragstellerin sowohl in der ersten, als auch in der zweiten Preisaufklärung aufgefordert, weitere, detaillierte Angaben zu der Kalkulation der Verpflegungsdienstleitung zu machen. Die Antragstellerin auf der anderen Seite ist dieser Aufforderung und deshalb auch ihrer Mitwirkungspflicht nachgekommen (vgl. zur Mitwirkungspflicht OLG Celle, Beschl. v. 30.09.2010, 13 Verg 10/10). Sie hat die einzelnen Preisbestandteile bezogen auf die Verpflegungsdienstleitung ausführlich dargestellt und erläutert.
Soweit die Antragsgegnerin allerdings, wie sie in der mündlichen Verhandlung nochmals klarstellte, nach den Aufklärungsantworten der Antragstellerin (weiterhin) Zweifel daran hatte, dass die Kosten für die Vertretung der Verpflegungsdienstleitung tatsächlich (wie die Antragstellerin behauptet) auf andere - belegungsunabhängige - Kosten umgelegt und damit einkalkuliert wurden, hätte sie im Rahmen der Preisprüfung nach § 60 VgV die Möglichkeit und Verpflichtung gehabt, entsprechende detaillierte Angaben einzufordern, was sie jedoch unterlassen hat. Dies gilt unabhängig von der Frage, ob die Antragsgegnerin (nachträglich) eine Bepreisung einer Vertretungsreserve von „ca. 15 %“ fordern durfte (siehe nachfolgend unter Nr. 2.3). Eine solche Kalkulationsvorgabe einer Vertretungsreserve in der Preisposition Verpflegungsdienstleitung hat die Antragsgegnerin - unstreitig - in den Vergabeunterlagen nicht festgelegt. Sie ergibt sich für die Vergabekammer auch nicht zwingend aus dem in der Leistungsbeschreibung verwendeten Wortlaut „Vollzeitstellenäquivalent, VZÄ“, und damit der Unterscheidung zwischen der „Stelle“ und der sie besetzenden „Person“. Andererseits war gemäß Nr. 3 der Leistungsbeschreibung ausdrücklich eine Vertretung der Verpflegungsdienstleitung bei deren Abwesenheit gefordert. Dass diese Vertretung somit einzukalkulieren war, dürfte für einen durchschnittlichen fachkundigen Bieter somit klar gewesen sein. Dies hat die Antragstellerin auch nicht bestritten, sondern vielmehr erläutert, dass die Kalkulation der Vertretung in anderen - belegungsunabhängigen - Preisposition erfolgt sei; in welchen konkreten Preispositionen, konnte die Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung jedoch ad hoc nicht benennen.
Sofern also die Beschaffungsabsicht der Antragsgegnerin fortbesteht, wird sie wegen der bestehenden Zweifel an der Kalkulation der Vertretung der Verpflegungsdienstleitung im Angebot der Antragstellerin diese Preise gemäß § 60 VgV weiter aufklären müssen, um einer vergaberechtskonformen Preisaufklärung zu genügen.
2.2.2.2.2 Zum Gesamtangebotspreis der Antragstellerin
Ist das betreffende Angebot tatsächlich nicht kostendeckend (unauskömmlich), muss der öffentliche Auftraggeber vertieft prüfen, ob die geringe Höhe des angebotenen Preises oder der angebotenen Kosten zufriedenstellend aufgeklärt werden kann. Ein sog. Unterkostenangebot liegt vor, wenn der Erlös, der dem Bieter durch den Vertrag voraussichtlich zufließen wird, unterhalb der Selbstkosten liegt, die ihm voraussichtlich durch den öffentlichen Auftrag entstehen werden. Der Gesamtpreis (Endpreis) ist in Relation zum Wert der angebotenen Leistung zu setzen. Voraussetzung für die Feststellung eines nicht kostendeckenden Angebots ist daher eine Auseinandersetzung des Auftraggebers mit den tatsächlichen Kosten, die durch die Auftragserfüllung entstehen, also eine Prüfung der Preis-Leistungs-Relation, wofür dem Auftraggeber in erster Linie seine eigene Auftragswertschätzung zur Verfügung steht. (vgl. Ziekow/Völlink/Steck, 5. Aufl. 2024, VgV § 60 Rn. 14b)
Es ist bereits nicht nachvollziehbar, dass die Antragsgegnerin insgesamt eine Unauskömmlichkeit des Angebots der Antragstellerin annimmt und darauf ihren Angebotsausschluss stützt. Soweit nämlich die Antragsgegnerin Zweifel an der Auskömmlichkeit in der Einzelposition der Verpflegungsdienstleitung vorträgt, erscheint nicht plausibel, dass daraus zwingend auch ein ungewöhnlich niedriges (Gesamt-)Angebot gemäß § 60 VgV folgt. Der Gesamtangebotspreis der Antragstellerin ist nämlich - wie bereits dargelegt - nur geringfügig günstiger als derjenige der Beigeladenen. Weshalb die Antragsgegnerin im Rahmen ihrer Prognoseentscheidung somit auf Grundlage des Angebots der Antragstellerin und ihrer hierzu erteilten Auskünfte zu der Einschätzung gelangt, dass diese nicht in der Lage sei, ihre Leistungen auftragsgerecht zu erbringen, ist somit nicht nachvollziehbar dokumentiert (vgl. auch Ziekow/Völlink/Steck, 5. Aufl. 2024, VgV § 60 Rn. 14c).
2.3 Abschließend weist die Vergabekammer auf Folgendes hin: Nach § 121 Abs. 1 S. 1 GWB ist der Auftragsgegenstand in der Leistungsbeschreibung so genau wie möglich zu beschreiben. Bieter sind darin über alle preisrelevanten Faktoren vor der Kalkulation der Preise aufzuklären (vgl. OLG Düsseldorf, Beschl. v. 29.05.2020, Verg 26/19). Soweit die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung vorträgt, dass ihr aufgrund von Erfahrungswerten die seitens der Bieter vorzunehmende Kalkulation einer Vertretungsreserve in Höhe von ca. 15 % wichtig und notwendig erscheine, hätte sie eine solche in den Vergabeunterlagen ausdrücklich fordern und im durch die Bieter auszufüllenden Preisblatt ausweisen können. Dies hat sie jedoch unterlassen, weshalb die Forderung einer 15 %-Reserve für den durchschnittlichen Bieter nicht zu erkennen war und das - nach eigenem Behaupten der Antragstellerin - Einkalkulieren der Vertretungsreserve in belegungsunabhängige Kosten grundsätzlich keinen Bedenken begegnet.
III.
Die Antragstellerin ist durch den Ausschluss ihres Angebots nach § 60 Abs. 3 VgV auch in ihren Rechten verletzt. Die Feststellung einer subjektiven Rechtsverletzung setzt nicht voraus, dass feststeht, dass die Antragstellerin bei Einhaltung der Vergabevorschriften den Zuschlag erhalten hätte. Nach der Rechtsprechung reicht es vielmehr aus, dass nicht oder nicht zuverlässig beurteilt werden kann, ob ein Antragsteller bei vergaberechtskonformer Korrektur des Verfahrens in der Wertung den ersten Platz erringen kann (vgl. OLG München, Beschl. v. 21.09.2018, Verg 4/18, VK Westfalen, Beschl. v. 03.12.2025, VK 2-66/25). Es ist vorliegend zumindest nicht ausgeschlossen, dass die Antragstellerin bei einer vergaberechtskonformen Preisprüfung und Angebotswertung eine realistische Zuschlagschance hätte (vgl. auch OLG München, Beschl. v. 25.09.2014, Verg 9/14; VK Westfalen, Beschl. v. 01.02.2023, VK 1-49/22; VK Nordbayern, Beschl. v. 01.03.2019, RMF-SG21-3194-4-3).
Gemäß § 168 Absatz 1 GWB trifft die Vergabekammer die geeigneten Maßnahmen, um eine Rechtsverletzung zu beseitigen und eine Schädigung der betroffenen Interessen zu verhindern. Dabei ist sie an die Anträge nicht gebunden und kann auch unabhängig auf die Rechtmäßigkeit des Vergabeverfahrens einwirken. Die Anträge haben keine den Streitgegenstand umgrenzende Funktion (vgl. OLG Düsseldorf, Beschl. v. 07.01.2019, Vll-Verg 30/18). Unter mehreren möglichen Maßnahmen zur Beseitigung muss sich die Vergabekammer für diejenige entscheiden, die die Interessen der Beteiligten am wenigsten beeinträchtigen (vgl. statt vieler: OLG Düsseldorf, Beschl. v. 16.10.2019, Verg 13/19).
Konsequenz dessen ist, dass die Angebotsbewertung und insbesondere die Preisprüfung neu durchzuführen ist, sofern die Beschaffungsabsicht fortbesteht (vgl. auch VK Westfalen, Beschl. v. 25.02.2026, VK 8/26).
IV.
1. Die Kosten des Verfahrens werden auf […] Euro festgesetzt.
Gemäß § 182 Absatz 1 GWB werden für Amtshandlungen der Vergabekammern Kosten (Gebühren und Auslagen) zur Deckung des Verwaltungsaufwandes erhoben. Das Verwaltungskostengesetz vom 23. Juni 1970 (BGBl. I S. 821) in der am 14. August 2013 geltenden Fassung findet Anwendung. Für die Berechnung der Verfahrensgebühr zieht die Kammer die Gebührentabelle der Vergabekammern des Bundes und der Länder heran (vgl. OLG Düsseldorf, Beschluss vom 06.01.2005, VII-Verg 30/05). Maßgeblich für die Bemessung der Gebühr ist grundsätzlich die streitbefangene Auftragssumme (vgl. BGH, Entscheidung vom 25.10.2011, X ZB 5/10). Unter Berücksichtigung der Bruttoangebotssumme der Antragstellerin beträgt die Verfahrensgebühr deshalb […] Euro.
2. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin.
Soweit ein Beteiligter im Verfahren unterliegt, hat er die Kosten zu tragen, § 182 Abs. 3 S. 1 GWB. Die Antragsgegnerin unterliegt vollumfänglich und hat deshalb die Kosten des Verfahrens zu tragen.
3. Die notwendigen Aufwendungen der Antragstellerin zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung werden der Antragsgegnerin gemäß § 182 Abs. 4 S. 1 GWB ebenfalls auferlegt. Die Hinzuziehung von Verfahrensbevollmächtigten durch die Antragstellerin war notwendig im Sinne von § 182 Abs. 4 S. 1 GWB. Denn vorliegend handelt es sich um komplexe Rechtsfragen des Vergaberechts - insbesondere im Zusammenhang mit Fragen der vergaberechtskonformen Preisprüfung gemäß § 60 VgV -, welche nicht zum originären Wissen eines Bieters gehören.
Rechtsbehelfsbelehrung
Gegen die Entscheidung ist die sofortige Beschwerde zulässig. Sie steht den am Verfahren vor der Vergabekammer Beteiligten zu. Über die Beschwerde entscheidet ausschließlich der Vergabesenat des Oberlandesgerichtes Düsseldorf, Cecilienallee 3, 40474 Düsseldorf.
Die sofortige Beschwerde ist binnen einer Notfrist von zwei Wochen, die mit der Zustellung dieser Entscheidung beginnt, schriftlich bei dem Beschwerdegericht einzulegen.
Die sofortige Beschwerde ist zugleich mit ihrer Einlegung zu begründen. Die Beschwerdebegründung muss enthalten:
die Erklärung, inwieweit die Entscheidung der Vergabekammer angefochten und eine abweichende Entscheidung beantragt wird,
die Angabe der Tatsachen und Beweismittel, auf die sich die Beschwerde stützt.
Die Beschwerdeschrift muss durch einen Rechtsanwalt unterzeichnet sein. Dies gilt nicht für Beschwerden von juristischen Personen des öffentlichen Rechts.
Mit der Einlegung der Beschwerde sind die anderen Beteiligten des Verfahrens vor der Vergabekammer vom Beschwerdeführer durch Übermittlung einer Ausfertigung der Beschwerdeschrift zu unterrichten.
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| (Vorsitzender) | (Hauptamtlicher Beisitzer) |