Nutzungsuntersagung wegen Prostitutions- und Einzelzimmernutzung ohne Baugenehmigung rechtmäßig

Oberverwaltungsgericht NRW · 7 A 1988/23 · 26.11.2025

KI-Zusammenfassung

Die Klägerin begehrte nach Erledigung die Feststellung, dass eine bauaufsichtliche Nutzungsuntersagung für Zimmer in zwei Gebäuden rechtswidrig gewesen sei. Das OVG NRW bejaht die Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage wegen substantiiert behaupteter Mietausfallschäden und ernsthaft beabsichtigter Amtshaftung. In der Sache hält es die Untersagung nach § 82 Abs. 1 S. 2 BauO NRW 2018 für rechtmäßig: Es habe eine genehmigungsbedürftige Nutzungsänderung zur Prostitutionsnutzung und eine formell illegale Einzelzimmernutzung vorgelegen. Zudem sei die Einzelzimmernutzung wegen fehlender zweiter Rettungswege (§ 33 BauO NRW 2018) materiell rechtswidrig; Ermessen und Inanspruchnahme der Eigentümerin seien nicht zu beanstanden.

Ausgang: Auf die Berufung der Beklagten wurde das VG-Urteil geändert und die Fortsetzungsfeststellungsklage als unbegründet abgewiesen.

Abstrakte Rechtssätze

Eine Fortsetzungsfeststellungsklage zur Vorbereitung von Amtshaftungs- oder Entschädigungsansprüchen setzt ein substantiiertes Vorbringen zu Schadensart und annähernder Schadenshöhe voraus; offensichtlich aussichtslos ist die beabsichtigte Rechtsverfolgung nur bei Fehlen jedes denkbaren Anspruchsgrundes.

Der Regelungsgehalt einer Nutzungsuntersagung ist durch Auslegung nach Empfängerhorizont zu bestimmen; maßgeblich sind Tenor, Begründung und die den Beteiligten bekannten Umstände.

Eine Nutzung baulicher Anlagen ohne die hierfür erforderliche Baugenehmigung (formelle Illegalität) kann regelmäßig nach § 82 Abs. 1 S. 2 BauO NRW 2018 untersagt werden; die Untersagung kann grundsätzlich allein hierauf gestützt werden.

Der Übergang von genehmigter Wohnnutzung zu einer Nutzung zu Zwecken gewerblicher Prostitution stellt eine genehmigungsbedürftige Nutzungsänderung dar, weil sich die Zweckbestimmung und die städtebaulichen Auswirkungen wesentlich ändern.

Als eigenständige Nutzungseinheiten vermietete Einzelzimmer unterfallen den Anforderungen an Rettungswege; fehlen in hofseitigen Lagen die Voraussetzungen für einen zweiten unabhängigen Rettungsweg, ist die Nutzung nach § 33 Abs. 1 BauO NRW 2018 materiell rechtswidrig.

Vorinstanzen

Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, ­10 K 3511/20

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin zuvor in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrags Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Nutzungsuntersagung.

Die Klägerin war ursprünglich Eigentümerin der jeweils mit einem Gebäude bebauten Grundstücke N.-straße 23 und 25 in Q., Gemarkung Q., Flur 40, Flurstücke 306, 307, 308 und 309. Die maßgebliche Genehmigungssituation des Gebäudes N.-straße 23 stellt sich wie folgt dar: Die Beklagte genehmigte mit Bauschein vom 24.3.1961 den Wiederaufbau des Wohn- und Geschäftshauses in der N.-straße 23 in Q.. Die Baugenehmigung sah im Erdgeschoss einen Möbelladen vor. Im ersten, zweiten und dritten Obergeschoss wurden je zwei Wohnungen pro Etage genehmigt. Im Dachgeschoss war ein Trockenboden mit Abstellkammern genehmigt. Mit Baugenehmigung vom 13.2.1962 genehmigte die Beklagte Veränderungen des Dachgeschosses, ohne in diesem eine Wohnnutzung zu erlauben. Mit Bescheid vom 15.5.2002 genehmigte die Beklagte die Nutzungsänderung eines Ladenlokals (im Erdgeschoss) zu einem Imbiss. Mit Baugenehmigung vom 23.5.2011 gestattete die Beklagte den Umbau und die Nutzungsänderung des Dachgeschosses zu einer Wohnung. Hinsichtlich des Grundstücks N.-straße 25 genehmigte die Beklagte mit Bescheid vom 26.4.1957 den Wiederaufbau des Gebäudes mit einer Wohnung pro Etage (1.- 3. Obergeschoss), einem Laden mit Küche und einem Raum „Schlafen“ im Erdgeschoss sowie einem Trocken- und Abstellraum im Dachgeschoss nebst weiteren Räumen im Dachgeschoss, die nicht näher bezeichnet sind. Die Wohnungen sahen u.a. jeweils zwei Kinderzimmer und ein Schlafzimmer vor. Mit Bescheid vom 16.9.1958 genehmigte die Beklagte u.a. den Umbau des Dachgeschosses (Trockenraum vergrößert, Abstellkammern). Mit Bescheid vom 14.8.1970 genehmigte die Beklagte den „Einbau von Büroräumen und einer Abortanlage im Dachgeschoss des Wohnhauses“. Im Dachgeschoss waren zwei Büroräume, zwei Abstellräume für den Laden, ein privater Abstellraum sowie ein WC vorgesehen.

Ausweislich eines Einsatzberichtes vom 3.6.2020 wurde die Polizei am 29.5.2020 zu einem Einsatz zum Gebäude N.-straße 23 gerufen. Dort habe sie festgestellt, dass sich in dem Haus mehrere Frauen aufhielten und alle Wohnungstüren offen standen. Die Zimmer der Wohnungen seien offensichtlich einzeln vermietet worden. Vor dem Wohnhaus sei zu beobachten gewesen, wie ein Mann Kontakt zu einer der Frauen aufgenommen habe und anschließend beide gemeinsam in das Wohnhaus gegangen seien. Es bestehe der Verdacht, dass in dem Mehrparteienhaus der illegalen Prostitution nachgegangen werde. Anlässlich eines Treffens mit Sozialarbeiterinnen der Methadonambulanz äußerten diese ausweislich eines polizeilichen Vermerks vom 25.6.2020 ebenfalls die Vermutung, dass im Bereich N.-straße Prostitutionsnutzung stattfinde. Am 29.6.2020 erfolgte eine Begehung des Gebäudes N.-straße 23. Nach dem Vermerk vom 8.7.2020 hätten die Beamten die öffentlich zugänglichen Wohneinheiten in Augenschein genommen und den Eindruck eines Laufhauses/Bordells erlangt. In den Zimmern hätten neben den Betten Nachttische mit Hygienetüchern und Kondomen gestanden. Alle angetroffenen Personen hätten übereinstimmend geschildert, dass sie für je ein Zimmer einer Wohnung einen Mietpreis zwischen 350-450 Euro zahlten. Es existierten keine Mietverträge und die Miete würde immer in bar entrichtet. Einige der angetroffenen Personen hätten berichtet, als Prostituierte zu arbeiten. Am 15.7.2020 fand eine weitere Kontrolle der Wohnhäuser N.-straße 21, 23 und 25 statt. Ausweislich des „Einsatzberichtes vom 15.7.2020“, datiert am 17.7.2020, musste die Haustür des Hauses 23 gewaltsam geöffnet werden. Im Haus N.-straße 23 seien zwölf und im Haus N.-straße 25 elf Personen ermittelt worden. Viele der angetroffenen Frauen seien im Besitz von Bescheinigungen nach dem Prostituiertenschutzgesetz gewesen. Die Situation in den Häusern 23 und 25 vermittele den Eindruck einer Einzel-Zimmer­vermietung. Es handele sich um keinen WG-Charakter. Auf Nachfrage bei den Bewohnern sei die Einzelvermietung bestätigt worden. In einem Vermerk der Bauaufsicht vom 15.7.2020 heißt es weiterhin, in den Häusern N.-straße 23 und 25 seien die ehemaligen Räume der Mehrraumwohnungen jeweils einzeln vermietet worden. Durch die Einzelzimmernutzungen seien bei sämtlichen zum Hof liegenden Räumen keine zweiten Rettungswege vorhanden. Die Nutzung sei formell illegal und mangels ersten und zweiten Rettungsweges auch materiell nicht rechtmäßig. Mit E-Mail vom 15.7.2020 und Schreiben vom 15.7.2020 wandte die Klägerin ein, die Mieter dürften keinen Besuch jeglicher Art in den Zimmern und Wohnungen empfangen. Es finde keine Einzelzimmervermietung statt. Es werde vielmehr an Wohngemeinschaften vermietet. Es seien 14 Bewohner auf die Straße gesetzt worden.

Mit Schreiben vom 17.8.2020 hörte die Beklagte die Klägerin zu einer beabsichtigten Nutzungsuntersagung hinsichtlich der Gebäude N.-straße 23 und 25 an. Zur Begründung heißt es u. a., für die in Rede stehenden Liegenschaften bestünden keine bauordnungsrechtlichen Genehmigungslagen mehr. Aufgrund der illegalen Nutzung sei der Bestandsschutz untergegangen. Für die Aufnahme einer neuen Nutzung bedürfe es der Erteilung neuer Baugenehmigungen. Daher beabsichtige sie, die Beklagte, der Klägerin zu untersagen, leerstehende Wohnungen für Nutzungen an Dritte weiterzugeben bzw. selbst zu nutzen. Mit Schreiben vom 24.8.2020 nahm die Klägerin dahingehend Stellung, dass keine illegale Nutzung stattfinde. Insbesondere sei weiterhin von einem Bestandsschutz auszugehen. Mit Bescheid vom 28.8.2020 untersagte die Beklagte der Klägerin jegliche Nutzung der auf dem Grundstück N.-straße 23-25 in Q. befindlichen leerstehenden einzelnen Zimmer zu Wohnzwecken und gewerblichen Zwecken ab Zustellung der Verfügung (Nr. 1) sowie jegliche Nutzung der auf dem Grundstück N.-straße 23-25 in Q. befindlichen derzeit durch Dritte genutzten einzelnen Zimmer zu Wohnzwecken und gewerblichen Zwecken ab dem Auszug der derzeitigen Nutzer (Nr. 2). Weiter wies sie darauf hin, dass die Untersagungen nach Nrn. 1 und 2 das Verbot der Vermietung oder Überlassung der Zimmer an Dritte umfasse und eine erneute Benutzung erst nach Erteilung einer Baugenehmigung für die jeweilige Nutzung erfolgen dürfe (Nr. 3). Gleichzeitig ordnete sie die sofortige Vollziehung an und drohte für den Fall der Zuwiderhandlung die Festsetzung eines Zwangsgeldes an. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, für die Nutzung der einzelnen Zimmer zu Wohnzwecken und gewerblichen Zwecken liege die erforderliche Baugenehmigung nicht vor. Eine solche sei auch weder beantragt noch erteilt worden. Die Nutzung sei formell illegal. Sie sei als Eigentümerin und Vermieterin umfassend über die baurechtswidrige Nutzung informiert worden. Bei der Überprüfung am 29.6.2020 sei eindeutig festgestellt worden, dass die Räumlichkeiten als Verrichtungszimmer für sexuelle Dienstleistungen genutzt worden seien. Am 15.7.2020 sei festgestellt worden, dass die ehemaligen Räume der Mehrraumwohnungen zu Einzelzimmern umfunktioniert und vermietet worden seien. Durch die gewerbliche Nutzung seien die bisherigen Genehmigungen untergegangen. Dieser Sachverhalt sei der Klägerin telefonisch vorab und mit Schreiben vom 16.7.2020 hinlänglich detailliert mitgeteilt worden. Die ohne baurechtliche Genehmigung aufgenommene Nutzung einer baulichen Anlage werde untersagt, damit rechtstreue Bürger, die zur Aufnahme einer von ihnen beabsichtigten genehmigungspflichtigen Nutzung das vorgeschriebene Verwaltungsverfahren zur Genehmigungserteilung beschritten und bis dahin abwarteten, nicht benachteiligt würden. Die Klägerin sei als Verhaltensstörerin und Zustandsstörerin in Anspruch zu nehmen. Mildere Alternativen zur umfassenden Gefahrenabwehr bestünden nicht.

Am 14.9.2020 hat die Klägerin Klage erhoben.

Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen: Die Ordnungsverfügung sei unbestimmt, da unklar sei, ob auch die Vermietung von ganzen Wohnungen untersagt werden solle. Die erteilten Baugenehmigungen seien nicht untergegangen. Die Variationsbreite der bisherigen Nutzung sei nicht verlassen worden. Es liege keine Nutzungsänderung vor. Es handele sich um Wohngemeinschaften. Für jede Nutzungseinheit bestünden in den Häusern in jedem Geschoss mit einem Aufenthaltsraum zwei Rettungswege. Einige Wohnungen seien auch als Ganzes an einen Mieter vermietet worden. Die Darstellung, dass sämtliche Räume als gewerbliche Verrichtungszimmer für sexuelle Dienstleistungen genutzt worden seien, sei absolut falsch. Dies hätte auch keine baurechtliche Relevanz. Es sei auch nicht richtig, dass alle Mehrraumwohnungen zu Einzelzimmern umfunktioniert worden seien.

Mit Bescheiden vom 16.2.2022 hat die Beklagte der Klägerin für die Gebäude N.-straße 23 und N.-straße 25 jeweils nachträgliche Baugenehmigungen für die Wohnungen erstes Obergeschoss bis Dachgeschoss erteilt. Mit notariellem Kaufvertrag vom (ebenfalls) 16.2.2022 hat die Klägerin die streitgegenständlichen Gebäude veräußert.

Mit Schriftsatz vom 11.7.2022 hat die Klägerin mitgeteilt, der Rechtsstreit sei mit Blick auf die erteilten Baugenehmigungen erledigt. Sie begehre nunmehr die Feststellung, dass die Ordnungsverfügung vom 28.8.2020 rechtswidrig gewesen sei. Es seien erhebliche Mietausfälle entstanden. Sie habe sich aus finanziellen Gründen genötigt gesehen, die Gebäude zu veräußern. Sie beabsichtige, Schadensersatzansprüche geltend zu machen. Durch den Erlass der Ordnungsverfügung sei ihr ein Schaden von monatlich 5.760 Euro entstanden. Der gesamte Mietausfall betrage in Summe 109.440 Euro (19 Monate x 5.760 Euro). Die Gebäude seien ohne Baugenehmigung zu einem Preis von 975.000 Euro veräußert worden. Mit Baugenehmigung wäre der Verkaufspreis um 325.000 Euro höher ausgefallen.

Die Klägerin hat beantragt,

festzustellen, dass die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 28.8.2020 rechtswidrig gewesen ist.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt: Die Klägerin habe in den Gebäuden eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung durchgeführt, ohne dass die hierfür erforderliche Baugenehmigung erteilt oder auch nur beantragt worden wäre. Die vorgefundene Nutzung sei somit formell illegal gewesen. Die Rettungswegsituation habe sich durch die Einzelzimmervermietung relevant geändert.

Mit Urteil vom 18.10.2023 hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 28.8.2020 rechtswidrig gewesen sei. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Klage sei in Form der Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig. Die Ordnungsverfügung vom 28.8.2020 habe sich aufgrund der Baugenehmigungen vom 16.2.2022 erledigt. Die Klägerin habe ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Ordnungsverfügung. Die Nutzungsuntersagungsverfügung vom 28.8.2020 sei rechtswidrig gewesen und habe die Klägerin in ihren Rechten verletzt. Sie sei zwar hinreichend bestimmt gewesen. Ausgehend von dem Wortlaut der Verfügung sei lediglich die Nutzung der leerstehenden einzelnen Zimmer zu Wohnzwecken und gewerblichen Zwecken bzw. die Nutzung der derzeit durch Dritte genutzten einzelnen Zimmer zu Wohnzwecken und gewerblichen Zwecken ab dem Auszug der derzeitigen Nutzer sowie die Vermietung/Überlassung der Zimmer an Dritte und nicht (auch) die Nutzung der Wohnungen in den Gebäuden N.-straße 23 und 25 als Einheit untersagt worden. Die so verstandene Ordnungsverfügung sei zur Herstellung rechtmäßiger Zustände aber nicht geeignet gewesen. Mit der streitgegenständlichen Verfügung sei „nur“ die Nutzung einzelner Zimmer untersagt worden, die Nutzung der Wohnungen als Ganzes bzw. als jeweilige Einheit dagegen nicht. Danach sei die Benutzung der jeweiligen Wohnungen weiterhin möglich gewesen. Aber auch darin liege eine formell illegale Nutzung, da wegen der Prostitutionsnutzung die Baugenehmigungen für die Wohnungen in beiden Häusern erloschen seien. Damit würde mit der in Rede stehenden Verfügung kein rechtmäßiger Zustand erreicht.

Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Beklagte vor: Die Fortsetzungsfeststellungsklage sei bereits unzulässig. Durch die Erteilung und Ausnutzung der Baugenehmigung habe sich die Nutzungsuntersagungsverfügung nicht erledigt. Es fehle zudem an der Kausalität der Nutzungsuntersagung für die angeblichen Schäden der Klägerin. Die Fortsetzungsfeststellungsklage sei auch unbegründet. Die angefochtene Ordnungsverfügung sei rechtmäßig gewesen. Ermächtigungsgrundlage sei § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW 2018 gewesen. Die festgestellte Nutzung sei formell illegal erfolgt. Die Ordnungsverfügung sei ermessensfehlerfrei ergangen. Die Ordnungsverfügung habe einen anderen Inhalt, als das erstinstanzliche Gericht angenommen habe. Aus dem Tenor und der Begründung der angegriffenen Nutzungsuntersagung gehe hervor, dass die Nutzung der einzelnen Zimmer zu Wohnzwecken und gewerblichen Zwecken untersagt worden sei. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei von der Nutzungsuntersagung auch jede Nutzungseinheit in den Gebäuden, die aus mehr als einem Zimmer besteht, mitumfasst gewesen. Die so verstandene Ordnungsverfügung sei geeignet, erforderlich und angemessen zur Erreichung des Ziels, die illegale Nutzung zu unterbinden, gewesen.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen mit dem Aktenzeichen 10 K 3511/20 vom 18.10.2023 abzuändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Klägerin trägt im Wesentlichen vor: Das Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufrechtzuerhalten. Ihre Klage sei begründet. Die angefochtene Nutzungsuntersagung sei rechtswidrig und verletze sie in ihren Rechten. In den Gebäuden habe es zu keinem Zeitpunkt Prostitutionsbetriebe geben. Solche seien von ihr auch nicht geduldet worden. Vielmehr habe sie an Wohngemeinschaften vermietet. Die Ordnungsverfügung sei schon nicht hinreichend bestimmt. Es bleibe unklar, ob auch die Nutzung der Wohnungen untersagt sei. Zudem sei die Ordnungsverfügung ermessensfehlerhaft. Sie sei in Bezug auf die „gesamten“ Wohnungen unverhältnismäßig. Darüber hinaus stelle die Anordnung einen Substanzeingriff dar, der nicht ohne weiteres rückgängig gemacht werden könne. Eingriffsvoraussetzung sei deshalb die materielle Illegalität der Nutzung. Diese sei hinsichtlich der Wohnungsnutzungen nicht gegeben. Einen materiellen Rechtsverstoß bei einer Wohnungsnutzung habe die Beklagte selbst nicht angenommen.

Der Berichterstatter des Senats hat die Örtlichkeit am 15.5.2025 in Augenschein genommen. Wegen der dabei getroffenen Feststellungen wird auf die dazu gefertigte Niederschrift und die Lichtbilder Bezug genommen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die Klage ist zwar zulässig, aber unbegründet.

Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage i. S. d. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig.

Gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn er sich vorher erledigt und der Kläger ein berechtigtes Interesse an der Feststellung hat.

Diese Voraussetzungen sind hier gegeben.

Entgegen dem Vorbringen der Beklagten hat sich die Nutzungsuntersagungsverfügung vom 28.8.2020 erledigt. Mit Schriftsatz vom 19.5.2025 hat die Beklagte mitgeteilt, dass hinsichtlich der am 16.2.2022 erteilten Baugenehmigungen die Schlussabnahme am 31.7.2024 erfolgt ist. Die Gebäude werden zwischenzeitlich auch entsprechend der Baugenehmigungen vom 16.2.2022 genutzt.

Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der von ihr begehrten Feststellung der Rechtswidrigkeit der Ordnungsverfügung der Beklagten vom 28.8.2020 geltend gemacht.

Bei einer Fortsetzungsfeststellungklage, die der Vorbereitung einer zivilrechtlichen Klage auf Schadensersatz oder Entschädigung dienen soll, ist das Feststellungsinteresse zu bejahen, wenn ein solcher Prozess bereits anhängig, mit Sicherheit zu erwarten oder ernsthaft beabsichtigt ist, die begehrte Feststellung in diesem Verfahren erheblich und die Rechtsverfolgung nicht offensichtlich aussichtslos ist. Insoweit bedarf es hinreichender Darlegungen seitens des die Feststellung begehrenden Klägers. Hierzu gehört insbesondere, dass er die Behauptung eines eingetretenen Schadens durch Angaben zur Art des Schadens und zur annähernden Schadenshöhe substantiiert.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30.3.2022 - 10 A 668/19 -, BRS 90 Nr. 45 = juris, Rn. 50, m. w. N.

Die Klägerin beabsichtigt nach ihrem Vorbringen, gegenüber der Beklagten Schadensersatzansprüche geltend zu machen. Sie hat ihren Schaden in Gestalt des Mietausfalls in Höhe von monatlich 5.760 Euro auch hinreichend substantiiert.

Die beabsichtigte Schadensersatzklage ist auch nicht offensichtlich erfolglos.

Bei der Prüfung dieses Ausschlusskriteriums ist ein strenger Maßstab anzulegen. Die Wahrscheinlichkeit eines Misserfolgs im zivilgerichtlichen Verfahren genügt nicht. Offensichtlich aussichtslos ist eine Staatshaftungsklage nur, wenn der geltend gemachte Anspruch unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt besteht und sich dies ohne eine ins Einzelne gehende Prüfung aufdrängt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2013 - 8 C 5.12 -, NVwZ-RR 2014, 465 = juris, Rn. 29, m. w. N.

Dies ist vorliegend nicht der Fall. Hinsichtlich der geltend gemachten Mietausfälle erscheint ein Amtshaftungsanspruch der Klägerin jedenfalls nicht von vornherein aussichtslos. Soweit die Beklagte geltend macht, wegen der formellen Illegalität der ausgeübten Nutzung beruhe der Mietausfall nicht auf der Nutzungsuntersagung, sondern sei die Folge der rechtswidrigen Nutzung der Gebäude, schließt dies einen Anspruch der Klägerin nicht offensichtlich aus. Auch die von der Beklagten aufgeworfene Frage, ob die geltend gemachten Mietausfälle auf gesetzeswidriger Weise erzielt worden und deshalb nicht als entgangener Gewinn gemäß § 252 BGB im Wege der Amtshaftung erstattungsfähig seien, kann nicht ohne eine nähere Prüfung beantwortet werden.

Die Klage ist aber unbegründet. Die mit Bescheid vom 28.8.2020 angeordnete Nutzungsuntersagung war rechtmäßig und verletzte die Klägerin nicht in ihren Rechten.

Rechtsgrundlage der Nutzungsuntersagung mit Bescheid vom 28.8.2020 war § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW 2018. Danach kann die Nutzung untersagt werden, wenn Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden.

Die Nutzungsuntersagungsverfügung war zunächst formell rechtmäßig.

Sie war auch hinreichend bestimmt. Regelungsgehalt der Ordnungsverfügung ist die Untersagung der Nutzung einzelner Zimmer zu Wohnzwecken und gewerblichen Zwecken als jeweils eigenständige Nutzungseinheit.

Hinreichend bestimmt ist ein Verwaltungsakt, wenn der Adressat erkennen kann, was von ihm gefordert wird, und wenn der Verwaltungsakt geeignet ist, Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung zu sein. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist durch Auslegung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung des Empfängerhorizontes und der speziellen Sachkunde des adressierten Fachkreises in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB zu ermitteln. Der Regelungsgehalt kann sich aus dem gesamten Inhalt des Verwaltungsaktes ergeben, insbesondere aus seiner Begründung, sowie aus den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26.10.2017 - 8 C 14.16 -, ZfWG 2018, 139 = juris, Rn. 12 f.; OVG NRW, Beschluss vom 18.7.2022 - 10 B 566/22 -, juris, Rn. 5, m. w. N.

Nach diesem Maßstab war Regelungsgehalt der Nutzungsuntersagung mit Bescheid vom 28.8.2020 - entgegen dem Verständnis der Beklagten - (nur) die Untersagung der Nutzung einzelner Zimmer als jeweils eigenständige Nutzungseinheit. Dies ergibt sich bereits aus den Nrn. 1 und 2 des Tenors des angefochtenen Bescheides. Dort heißt es ausdrücklich, es werde „jegliche Nutzung der (…) leerstehenden einzelnen Zimmer zu Wohnzwecken und gewerblichen Zwecken“ (Nr. 1) bzw. „jegliche Nutzung der (…) derzeit durch Dritte genutzten einzelnen Zimmer zu Wohnzwecken und gewerblichen Zwecken“ (Nr. 2) untersagt. In Nr. 3 des angefochtenen Bescheides heißt es zudem, die Untersagungen nach Nrn. 1 und 2 umfassten „das Verbot der Vermietung und Überlassung der Zimmer an Dritte“. Auch heißt es in der Begründung des Bescheides direkt zu Beginn, „für die Nutzung der einzelnen Zimmer zu Wohnzwecken und gewerblichen Zwecken“ liege die erforderliche Baugenehmigung nicht vor.

Die so verstandene Ordnungsverfügung vom 28.8.2020 war - entgegen der Einschätzung des Verwaltungsgerichts - auch materiell rechtmäßig.

Die zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung ausgeübte Nutzung in den Gebäuden N.-straße 23 und 25 in Q. war formell illegal.

Wer eine Anlage nutzt, ohne im Besitz der dafür erforderlichen Baugenehmigung zu sein, verstößt gegen die Ordnungsfunktion des formellen Baurechts. Eine formell illegale Nutzung kann daher nach ständiger Rechtsprechung der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen regelmäßig rechts- und ermessensfehlerfrei untersagt werden.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 14.2.2014 - 2 A 1181/13 -, juris, Rn. 9; vom 27.1.2021 - 7 B 1527/20 -, juris, Rn. 6 ff., m. w. N., und vom 17.1.2025 - 10 B 1174/24 -, juris, Rn.23.

Nach dem Inhalt der Akten wurden die Gebäude N.-straße 23 und 25 zu Prostitutionszwecken genutzt, obgleich dafür keine Baugenehmigung bestand.

Diese Überzeugung beruht auf den in den Verwaltungsvorgängen dokumentierten Feststellungen der Beklagten, insbesondere dem Einsatzbericht vom 3.6.2020 zum Einsatz der Polizei im Gebäude N.-straße 23 am 29.5.2020, dem Vermerk der Polizei vom 8.7.2020 zur Begehung des Gebäudes N.-straße 23 am 29.6.2020, dem Einsatzbericht vom 15.(17.)7.2020 zur Vor-Ort-Kontrolle der Wohnhäuser N.-straße 21, 23 und 25 am 15.7.2020 sowie dem Vermerk der Bauaufsicht vom 15.7.2020 über die Kontrolle der Gebäude N.-straße 23 und 25 am selben Tag. So heißt es im Einsatzbericht der Polizei vom 3.6.2020 zu einer Kontrolle in der N.-straße 23 am 29.5.2020, in dem Haus hätten sich mehrere Frauen aufgehalten und alle Wohnungstüren hätten offen gestanden. Die Zimmer der Wohnungen seien offensichtlich einzeln vermietet worden. Vor dem Wohnhaus sei zu beobachten gewesen, wie ein Mann Kontakt zu einer der Frauen aufgenommen habe und anschließend beide gemeinsam in das Wohnhaus gegangen seien. Es bestehe der Verdacht, dass in dem Mehrparteienhaus der illegalen Prostitution nachgegangen werde. Ausweislich des Vermerks der Polizei vom 8.7.2020 zur Begehung des Gebäudes N.-straße 23 am 29.6.2020 haben die Beamten die öffentlich zugänglichen Wohneinheiten in Augenschein genommen und den Eindruck eines Laufhauses/Bordells erlangt. Vor der Wohnungseingangstür habe sich je eine weibliche Person befunden. In den Zimmern hätten neben den Betten Nachttische mit Hygienetüchern und Kondomen gestanden. Alle angetroffenen Personen hätten übereinstimmend geschildert, dass sie für je ein Zimmer einer Wohnung einen Mietpreis zwischen 350 und 450 Euro zahlten. Es existierten keine Mietverträge und die Miete würde immer in bar entrichtet. Einige der angetroffenen Personen hätten berichtet, als Prostituierte zu arbeiten. Es sei zu vermuten, dass der Eigentümer die Zimmer der zehn Wohneinheiten einzeln an Prostituierte vermiete. Bei diesen handele es sich in der Regel um Bulgarinnen und Rumäninnen. Die Zimmer würden nach Meinung der Beamten als Verrichtungszimmer für sexuelle Dienstleistungen genutzt. Im Einsatzbericht vom 15.7.2020 heißt es hinsichtlich der Kontrolle in den Gebäuden N.-straße 21, 23 und 25 außerdem, viele der angetroffenen Frauen seien im Besitz von Bescheinigungen nach dem Prostituiertenschutzgesetz gewesen. Auf die Frage, ob die Prostitutionstätigkeit im Haus N.-straße 25 ausgeübt werde, hätten die Frauen auffällig „ertappt“ verneint. Die Räumlichkeiten erweckten den gleichen Eindruck wie die Zimmer in der Linienstraße, welche als Prostitutionsort bekannt und erlaubt sei.

Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung am 26.11.2025 erneut geltend gemacht hat, in den Gebäuden Nrn. 23 und 25 habe kein Prostitutionsbetrieb existiert, die Häuser seien videoüberwacht worden, eine Prostitutionsnutzung wäre somit von ihr festgestellt worden, führt dieses Vorbringen zu keinem anderen Ergebnis. Der Senat wertet das Vorbringen der Klägerin als Schutzbehauptung. Nach der Überzeugung des Senats lässt die Aktenlage nur den oben gezogenen Schluss zu.

Bei dieser Prostitutionsnutzung handelte es sich auch um eine genehmigungsbedürftige Nutzungsänderung.

Eine Nutzungsänderung liegt vor, wenn durch die Verwirklichung eines Vorhabens die einer genehmigten Nutzung eigene Variationsbreite verlassen wird und durch die Aufnahme dieser veränderten Nutzung bodenrechtliche Belange neu berührt werden können, so dass sich die Genehmigungsfrage unter bodenrechtlichem Aspekt neu stellt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 - 4 C 10.09 -, BauR 2011, 623 = juris, Rn. 12; OVG NRW, Beschluss vom 19.10.2023 - 10 B 1171/22 -, BauR 2024, 252 = juris, Rn. 7.

Bei dem Übergang von der genehmigten Wohnnutzung zu der Nutzung zum Zwecke der gewerblichen Prostitution handelt es sich um eine Nutzungsänderung, da dem Gebäude damit eine neue Zweckbestimmung gegeben wird. Von der Prostitution gehen andere (milieubedingte) städtebauliche Wirkungen aus als von einer Wohnnutzung. Dies gilt auch für die sog. Wohnungsprostitution, die regelmäßig eine das Wohnen störende gewerbliche Nutzung darstellt.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.6.1995 - 4 B 137.95 -, BauR 1996, 78 = juris Rn. 3; OVG NRW, Beschluss vom 9.2.2010 - 10 A 471/09 -, juris, Rn. 4 f.

Die ungenehmigte Einzelzimmernutzung war zudem mit Blick auf § 33 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW 2018 materiell rechtswidrig. Nach dieser Vorschrift müssen für Nutzungseinheiten wie Wohnungen in jedem Geschoss mit Aufenthaltsräumen mindestens zwei voneinander unabhängige Rettungswege ins Freie vorhanden sein. Dies gilt auch für als eigenständige Nutzungseinheiten vermietete Einzelzimmer. Hier lag für die zweiten Rettungswege der hofseitigen Zimmer eine veränderte Rettungswegesituation vor. So hat die Beklagte schon im erstinstanzlichen Eilverfahren (VG Gelsenkirchen, Aktenzeichen 10 L 950/20) mit Schriftsatz vom 25.9.2020 zutreffend darauf hingewiesen, dass der Bereich oberhalb des zweiten Obergeschosses aufgrund der vorhandenen Fußbodenhöhen ausscheide, um tragbare Leitern im Innenhof als zweiten Rettungsweg einzusetzen. Dass der zweite Rettungsweg etwa gemäß § 33 Abs. 3 BauO NRW 2018 durch die Feuerwehr mittels eines Hubrettungsgeräts sichergestellt werden konnte, ist angesichts der Hinterhofsituation nicht erkennbar.

Die Klägerin konnte als Eigentümerin und Vermieterin der Zimmer auch als Zustands- und Verhaltensverantwortliche in Anspruch genommen werden.

Für die Entscheidung der Behörde über das Einschreiten gegen illegale Nutzungen baulicher Anlagen und insbesondere für ihre Ermessensbetätigung sind die Aspekte der Effektivität der Gefahrenabwehr und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit maßgeblich.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 30.3.2017 - 7 B 46/17 -, juris, Rn. 6, m. w. N. und vom 2.8.2018 - 7 B 879/18 -, juris, Rn. 6.

Nach diesem Maßstab war die Inanspruchnahme der Klägerin als Eigentümerin die effektivste Vorgehensweise, um einen rechtmäßigen Zustand herzustellen. Eine Inanspruchnahme der Mieter schied hier schon wegen der (teilweise) unklaren Meldelage hinsichtlich der in den Häusern angetroffenen Personen sowie den (teilweise) fehlenden inländischen Anschriften aus. So gaben die Frauen zum Teil an, sie seien zu Besuch und lebten in Bulgarien. Ebenso war eine Zuordnung der angetroffenen Personen zu den einzelnen Nutzungseinheiten erkennbar nicht möglich.

Die angefochtene Nutzungsuntersagung war auch nicht ermessensfehlerhaft.

Eine Nutzungsuntersagung kann in aller Regel - und so auch hier - allein auf die formelle Illegalität gestützt werden. Eine auf die formelle Illegalität gestützte Nutzungsuntersagungsverfügung stellt sich zwar dann als unverhältnismäßig dar, wenn der erforderliche Bauantrag gestellt, dieser nach Auffassung der Baugenehmigungsbehörde genehmigungsfähig ist und der Erteilung der Baugenehmigung auch sonst keine Hindernisse entgegenstehen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27.1.2021 - 7 B 1527/20 -, juris, Rn. 6, m. w. N.

Die Klägerin hat jedoch schon keinen Bauantrag für eine Nutzung der Gebäude zu Prostitutionszwecken gestellt.

Anders als vom Verwaltungsgericht angenommen ist die angefochtene Nutzungsuntersagung auch zur Herstellung rechtmäßiger Zustände geeignet. Es bedurfte insbesondere nicht der Untersagung der Nutzung der bisherigen Wohnungen, da diese Wohnungen aufgrund der festgestellten Einzelzimmernutzungen als selbständige Nutzungseinheiten zum Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung tatsächlich nicht mehr existierten. Somit ist es für den Ausgang des Verfahrens auch ohne Belang, ob die Dachgeschosswohnung in der N.-straße 23 an einen Mieter vermietet gewesen sei bzw. zum maßgeblichen Zeitpunkt leer gestanden habe, wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.