Beamtenrecht: Beschwerde gegen polizeiärztliche Untersuchungsanordnung erfolglos

Oberverwaltungsgericht NRW · 6 B 217/23 · 16.04.2023

KI-Zusammenfassung

Der Antragsteller begehrte im Eilverfahren, eine polizeiärztliche Untersuchung zur (Polizei‑)Dienstfähigkeit vorläufig zu untersagen. Streitpunkt war, ob die Untersuchungsanordnung bei langandauernden Fehlzeiten hinreichend begründet und verhältnismäßig ist. Das OVG NRW wies die Beschwerde zurück: Bei Stützung auf § 26 Abs. 1 S. 2 BeamtStG genügen die gesetzlich relevanten Fehlzeiten als Begründung. Auch unter Berücksichtigung des Persönlichkeitsrechts war die erneute Untersuchung angesichts fortdauernder Dienstunfähigkeit und möglicher Gesundheitsverschlechterung verhältnismäßig.

Ausgang: Beschwerde gegen die Versagung einstweiligen Rechtsschutzes gegen die Untersuchungsanordnung zurückgewiesen.

Abstrakte Rechtssätze

Stützt der Dienstherr eine Untersuchungsanordnung auf § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG (Vermutungsregel bei langandauernden Fehlzeiten), genügt in der Anordnung grundsätzlich die Angabe der maßgeblichen Fehlzeiten; eine weitergehende Darlegung konkreter Erkrankungsgründe ist regelmäßig nicht erforderlich.

Die Möglichkeit des Dienstherrn, sich auf § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG zu stützen, ist nicht schon deshalb ausgeschlossen, weil ihm Hinweise auf mögliche gesundheitliche Einschränkungen des Beamten vorliegen; die Vermutungsregel wirkt als erleichterter alternativer Weg neben § 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG.

Die Anordnung einer amts-/polizeiärztlichen Dienstunfähigkeitsuntersuchung greift in das allgemeine Persönlichkeitsrecht ein, ist aber bei gesetzlicher Grundlage und Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im überwiegenden Allgemeininteresse an der Funktionsfähigkeit der Verwaltung zulässig.

Eine erneute Untersuchungsanordnung ist nicht unverhältnismäßig, wenn nach einem (kurzen) Dienstantritt erneut langandauernde Dienstunfähigkeit eintritt und zusätzliche Anhaltspunkte für eine mögliche Verschlechterung des Gesundheitszustands bestehen.

Psychosoziale Belastungsumstände am Arbeitsplatz nehmen einer auf langandauernde Fehlzeiten gestützten Dienstfähigkeitsuntersuchung regelmäßig nicht die rechtliche Relevanz, wenn weiterhin eine krankheitsbedingte Dienstunfähigkeit im Raum steht.

Vorinstanzen

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 2 L 269/23

Leitsatz

Erfolglose Beschwerde gegen eine Untersuchungsanordnung eines Beamten.

Tenor

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 10. Februar 2023 wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt der Antragsteller.

Der Streitwert wird - in Abänderung des erstinstanzlichen Beschlusses - für beide Instanzen auf 2.500 Euro festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

Die zu ihrer Begründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine Änderung des angefochtenen Beschlusses.

Der Antragsteller verfolgt mit der Beschwerde den Antrag weiter,

dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache zu untersagen, den Antragsteller auf der Grundlage der Verfügung des Polizeipräsidiums X.         vom 20.01.2023 auf seine Polizeidienstfähigkeit sowie ggf. nachfolgend seine allgemeine Dienstfähigkeit untersuchen zu lassen.

Zur Begründung seiner diesen Antrag ablehnenden Entscheidung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Da der Antragsgegner seine Untersuchungsanordnung auf den Tatbestand des § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG stütze, folgten schon aus den Fehlzeiten des Antragstellers Zweifel an der allgemeinen Dienst- und der Polizeidienstfähigkeit. Dieses Vorgehen sei dem Dienstherrn auch dann nicht verschlossen, wenn er über die Fehlzeiten hinaus weitere Erkenntnisse über die Erkrankungen habe oder hätte haben können. Insbesondere erweise sich die Untersuchungsanordnung auch bei Kenntnis der (möglichen) Ursachen nicht als unverhältnismäßig, weil nur so eine weitere und umfassende Klärung des Gesundheitszustandes des Beamten möglich sei. Etwas anderes ergebe sich auch nicht daraus, dass der Antragsteller in der Vergangenheit bereits wiederholt polizeiamtsärztlich untersucht sowie fachärztlich begutachtet worden sei. Der Antragsteller sei zuletzt mit Gutachten des Herrn Dr. L.    vom 29.6.2020 und der Stellungnahme des Herrn Dr. T.       vom 24.8.2020 als polizeidienstfähig angesehen worden. Nachdem der Antragsgegner dem Antragsteller mit Verfügung vom 19.4.2021 die amtsärztliche Bestätigung seiner privatärztlichen Atteste auferlegt habe, seien diese von Frau Dr. I.    mehrfach bestätigt worden. Diese habe sodann eine fachärztliche Stellungnahme des Neurologen und Psychiaters Dr. T1.        angefordert. Im Gutachten vom 12.9.2021 sei dieser davon ausgegangen, dass dem Antragsteller eine Wiederaufnahme des Polizeivollzugsdienstes bei entsprechender Willensanspannung möglich sei, so dass der Antragsteller nach entsprechender Aufforderung des Dienstherrn vom 27.10.2021 vom 27.12.2021 bis 6.1.2022 Dienst versehen habe. Seit dem 4.1.2022 sei der Antragsteller (rückwirkend) wieder krankgeschrieben. Schon dieser Umstand rechtfertige eine amtsärztliche Untersuchung. Dem stehe auch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 21.20.2020 nicht entgegen; diese betreffe schon eine andere Fallkonstellation. Zudem seien hier hinreichende Anhaltspunkte für eine Verschlechterung des Gesundheitszustands des Antragstellers gegeben. Dass der (mögliche) Grundkonflikt am Arbeitsplatz fortbestehe, ändere daran nichts.

Das Beschwerdevorbringen führt nicht zu einer Änderung des angegriffenen Beschlusses.

Nach § 33 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW ist ein Beamter verpflichtet, sich nach Weisung der dienstvorgesetzten Stelle durch einen Arzt der unteren Gesundheitsbehörde

- im Folgenden wird aus Gründen der besseren Lesbarkeit auf die gleichzeitige Verwendung der männlichen und weiblichen Sprachform verzichtet und gilt die männliche Sprachform für alle Geschlechter -

untersuchen und, falls dieser es für erforderlich hält, auch beobachten zu lassen, wenn Zweifel über die Dienstunfähigkeit bestehen. Entgegen der Auffassung des Antragstellers hat der Antragsgegner allein mit dem Verweis auf die Fehlzeiten (Dienstunfähigkeit seit dem 2.9.2014, unterbrochen nur durch genehmigten Erholungsurlaub vom 12.11.2021 bis 29.11.2021 und vom 10.12.2021 bis 23.12.2021 sowie eines - letztlich erfolglosen - Versuchs der Wiederaufnahme des Dienstes vom 27.12.2021 bis 3.1.2022) solche Zweifel an der Dienstfähigkeit des Antragstellers dargelegt.

Für den Fall, dass die Fehlzeiten die in § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG vorgesehene Dauer erreichen und der Dienstherr sich ausdrücklich darauf stützt, hat der Gesetzgeber nämlich - in Abgrenzung zu dem Fall des § 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG - einen alternativen, einfacheren Weg für das Zurruhesetzungsverfahren eröffnet. Der Dienstherr muss dann in der Untersuchungsaufforderung nicht konkret darlegen, dass und warum die zugrunde liegenden Erkrankungen Zweifel an der Dienstfähigkeit des Beamten begründen; da die Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen Angaben zu Gründen der Dienstfähigkeit nicht enthalten, kann er dies regelmäßig auch nicht. Stützt sich der Dienstherr auf die Fehlzeiten des gesetzlich geregelten Umfangs (Vermutungsregel), so genügt vielmehr die entsprechende Angabe.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14.3.2019 - 2 VR5.18 -, BVerwGE 165, 65 = juris Rn. 47; Hess. VGH, Beschluss vom 11.8.2020 - 1 B 1846/20 -, ZBR 2021, 279 = juris Rn. 21.

Er muss lediglich klären, ob mit der Wiederherstellung der vollen Dienstfähigkeit innerhalb von sechs Monaten (vgl. § 33 Abs. 1 Satz 3 LBG NRW) zu rechnen ist, was naturgemäß von der Art der Erkrankung abhängt. Daraus lässt sich allerdings nicht ableiten, dass vom Dienstherrn die - ihm bisher nicht mögliche - Angabe von Gründen für die Untersuchungsanordnung zu fordern ist, die über die Dauer der krankheitsbedingten Fehlzeiten hinausgeht.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 4.2.2019 - 6 B 1721/18 -, juris Rn. 9, und vom 26.4.2018 - 6 B68/18 -, NWVBl. 2018, 370 = juris Rn. 16.

Dieser Weg ist dem Dienstherrn, anders als der Antragsteller meint, regelmäßig auch dann eröffnet, wenn ersterer über Informationen zu (möglichen) gesundheitlichen Einschränkungen des Beamten verfügt. Der Gesetzgeber wollte dem Dienstherrn mit der Regelung des § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG die Feststellung der Dienstunfähigkeit erleichtern und hat sie, wie bereits angeführt, hierzu alternativ neben Satz 1 gestellt.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 23.3.2023 - 6 B 308/23 -, juris Rn. 15, und vom 26.4.2018 - 6 B 68/18 -, NWVBl. 2018, 370 = juris Rn. 20; vgl. hierzu auch: OVG NRW, Beschlüsse vom 20.12.2018 - 6 B 1716/18 -, juris Rn. 30, und vom 7.9.2018 - 6 B 1113/18 -, juris Rn. 19; Sächs. OVG, Beschluss vom 7.2.2022 - 2 B 455/21 -, juris Rn. 18.

Diese Privilegierung würde ins Gegenteil verkehrt, wenn ein hinzutretender Umstand, nämlich die Kenntnis einzelner gesundheitlicher Einschränkungen des Beamten, dazu führen würde, dass der Dienstherr auf die Vermutungsregel des § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG nicht mehr zurückgreifen darf, obgleich ihre Voraussetzungen vorliegen, zumal der Dienstherr nicht mit der erforderlichen Sicherheit wissen kann, welche Gründe (gegebenenfalls auch in Wechselwirkung) ursächlich für eine Erkrankung sind und ob gegebenenfalls noch weitere Hindernisse einer Wiederherstellung der Dienstfähigkeit in der gesetzlichen Frist entgegenstehen.

OVG NRW, Beschluss vom 23.3.2023 - 6 B 308/23 -, juris Rn. 17.

Unabhängig von möglicherweise bekannten bzw. durch Privatärzte bereits diagnostizierten Erkrankungen hat der Dienstherr nämlich auch ein maßgebliches Interesse daran, die näheren Umstände in Bezug auf den allgemeinen bzw. sonstigen Gesundheitszustand des Beamten oder das Vorliegen weiterer Erkrankungen aufzuklären. Sind Untersuchungsanlass gerade langdauernde Fehlzeiten, ist es nicht fernliegend, dass neben den bekannten Erkrankungen auch noch weitere gesundheitliche Einschränkungen vorliegen. Deren Ermittlung und Feststellung bedarf es im Übrigen nicht zuletzt auch mit Blick auf die Suche nach einer weiteren Verwendungsmöglichkeit für den Beamten, zu der der Dienstherr im Fall der Dienstunfähigkeit grundsätzlich verpflichtet ist.

OVG NRW, Beschluss vom 23.3.2023 - 6 B 308/23 -, juris Rn. 18; vgl. auch: OVG NRW, Beschlüsse vom 20.12.2018 - 6 B 1716/18 -, juris Rn. 30 ff., und vom 7.9.2018 - 6 B 1113/18 -, juris Rn. 19; Sächs. OVG, Beschluss vom 7.2.2022 - 2 B 455/21 -, juris Rn. 18.

Dies zugrunde gelegt hat der Antragsgegner schon durch die Bezeichnung des seit dem nur wenige Tage dauernden Versuchs der Dienstaufnahme vergangenen Zeitraums (also seit dem 4.1.2022), in dem der Antragsteller wiederum durchgehend dienstunfähig erkrankt war, Zweifel an der Dienstfähigkeit des Antragstellers in dem vorgenannten Sinne dargelegt.

Der Einwand des Antragstellers, das Bundesverwaltungsgericht habe aber festgestellt, Fehlzeiten könnten Zweifel an der Dienstfähigkeit des Beamten nur begründen, wenn dies schlüssig dargelegt werde,

vgl. BVerwG, Urteil vom 30.5.2013 - 2 C 68.11 -, juris Rn. 27,

greift nicht durch. Diese Feststellung bezieht sich lediglich auf Fallgestaltungen, in denen sich der Dienstherr nicht auf die Vermutungsregel gestützt hatte; der Entscheidung ist nicht zu entnehmen, dass Fehlzeiten in dem hierzu erforderlichen Ausmaß überhaupt vorlagen.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 4.2.2019 - 6 B 1721/18 -, juris Rn. 11 ff., und vom 3.9.2018 - 6 B 860/18 -, juris Rn. 26.

Aus dem Beschwerdevorbringen des Antragstellers ergibt sich auch nicht, dass möglicherweise trotz der Erfüllung des Tatbestandes des § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG ausnahmsweise Dienstunfähigkeit nicht in Rede stehen könnte, weil der Dienstherr positive Kenntnis über offenkundige Umstände wie die vorübergehenden Folgen eines Dienstunfalls hat.

Vgl. diesen Fall ansprechend, aber ausdrücklich offen lassend: OVG NRW, Beschluss vom 4.2.2019 ‑ 6 B 1721/18 -, juris Rn. 20.

Der Antragsteller legt er nicht einmal im Ansatz dar, dass es sich hier um einen solchen Fall handeln könnte.

Mit dem Verwaltungsgericht ist entgegen dem Vorbringen des Antragstellers vielmehr davon auszugehen, dass dem von ihm behaupteten Konflikt am Arbeitsplatz ‑ sein Bestehen unterstellt - keine unmittelbare Bedeutung für die Frage der Dienstunfähigkeit nach § 33 Abs. 1 LBGNRW, § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG zukommt. Auch in diesem Fall könnte hierin allein die Ursache für entsprechende, zur Dienstunfähigkeit führende Erkrankungen liegen. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Verwendung des ICD-10-Code „Z60 G“ etwa in der Folgebescheinigung vom 31.1.2022 (Bl. 94 des erstinstanzlichen Bandes der Gerichtsakte). Die ICD-10-Kategorien Z00 bis Z99 sind für Sachverhalte vorgesehen, die nicht als Krankheit o. ä. klassifizierbar sind, aber Umstände darstellen, die den Gesundheitszustand einer Person beeinflussen. Der Oberbegriff der Kategorien Z55 bis Z 65 lautet daher folgerichtig auch „Personen mit potentiellen Gesundheitsrisiken aufgrund sozioökonomischer oder psychosozialer Umstände“.

Vgl. hierzu die Angaben des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte, abzurufen unter https://www.dimdi.de/static/de/klassifikationen/icd/icd-10-gm/kode-suche/htmlgm2023/chapter-xxi.htm und https://www.dimdi.de/static/de/klassifikationen/icd/icd-10-gm/kode-suche/htmlgm2023/block-z55-z65.htm, abgerufen zuletzt am 13.4.2023.

Schon vor diesem Hintergrund vermag der Vortrag des Antragstellers, dem Antragsgegner seien die Gründe für die Fehlzeiten bekannt, so nicht zu überzeugen.

Dem steht, anders als der Antragsteller vorträgt, die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht entgegen. Das Bundesverfassungsgericht hat insoweit ausgeführt, dass die Anordnung einer kompletten körperlichen Untersuchung nebst Befragung zur gesundheitlichen, persönlichen und sozialen Situation im dienstlichen und im privaten Umfeld in den Schutzbereich des allgemeinen Persönlichkeitsrechts eingreift. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht ist jedoch nicht absolut geschützt. Vielmehr müssen staatliche Maßnahmen hingenommen werden, die im überwiegenden Interesse der Allgemeinheit auf gesetzlicher Grundlage unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgebots getroffen werden, soweit sie nicht den unantastbaren Bereich privater Lebensgestaltung beeinträchtigen. Die (strenge) Bindung an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gilt auch für die Anordnung der Dienstunfähigkeitsuntersuchung. Trotz der Bindung des Dienstherrn an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz dürfen die Anforderungen, die an die Anordnung einer amtsärztlichen Untersuchung gestellt werden, aber nicht so hoch sein, dass der Dienstherr sie praktisch nicht mehr erfüllen kann. Die dem Dienstherrn (einfach-rechtlich) eingeräumte Befugnis, seine Beamten bei Zweifeln an ihrer Dienstfähigkeit ärztlich untersuchen zu lassen, dient nämlich der - von Art. 33 Abs. 5 GG geschützten - Gewährleistung der staatlichen Aufgabenerfüllung und damit der Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Einrichtungen.

Vgl. BVerfG, stattgebender Kammerbeschluss vom 21.10.2020 - 2 BvR 652/20 -, NVwZ-RR 2021, 217 = juris Rn. 33 ff.

Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist die erneute Anordnung der Untersuchung auf Dienstunfähigkeit im Streitfall nicht unverhältnismäßig. Während in dem von dem Bundesverfassungsgericht zu entscheidenden Fall die Polizeidienstfähigkeit sechs Monate vor der Anordnung einer erneuten Untersuchung für die Dauer von mindestens zwei Jahren verneint worden war und hinreichende neue Erkenntnisse nicht vorlagen, liegt der Fall hier bedeutend anders. Die bisherigen Untersuchungen sind, wie das Verwaltungsgericht bereits festgehalten hat, jeweils zu dem Schluss gekommen, dass der Antragsteller polizeidienstfähig ist. In der Folge hat der Antragsgegner ihn zum Dienstantritt aufgefordert. Wenige Tage nach dem Dienstantritt ist der Antragsteller jedoch erneut dienstunfähig erkrankt und seit deutlich über einem Jahr nicht mehr in den Dienst zurückkehrt, wobei der polizeiärztliche Dienst die vorgelegten Atteste mehrfach bestätigt hat. Dass der Dienstantritt an seiner bisherigen Dienststelle, wie der Antragsteller meint, aufgrund der bisherigen Vorkommnisse ohnehin „zum Scheitern verurteilt“ gewesen sei, ist dabei insoweit ohne rechtliche Relevanz. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht auch die weiteren Anhaltspunkte für eine mögliche Verschlechterung des Gesundheitszustands des Antragstellers, nämlich Schlafmangel und Tinnitus, in die Verhältnismäßigkeitserwägungen einbezogen. Auch wenn der Antragsteller gegebenenfalls zu Recht darauf verweisen mag, dass sich diese Symptome im Angesicht der Dienstaufnahme in der bisherigen Dienststelle gezeigt haben mögen, stellen diese gleichwohl über die bloße Dauer der krankheitsbedingten Fehlzeiten hinaus zusätzliche Aspekte dar, die bei der Frage, ob mit einer Wiederherstellung der (Polizei-)Dienstfähigkeit - und damit dem Dienstantritt - binnen sechs Monaten (vgl. § 33 Abs. 1 Satz 3 LBG NRW) zu rechnen ist, eine Rolle spielen können.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung/-änderung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2, 47 Abs. 1 Satz 1, 63 Abs. 3 Satz 1 GKG. Der sich nach § 52 Abs. 2 GKG ergebende Wert von 5.000 Euro ist im Hinblick auf den im Eilrechtsschutz lediglich angestrebten vorläufigen Sicherungszweck um die Hälfte zu reduzieren. Der Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung, zu untersagen, den Antragsteller bis zur Entscheidung in der Hauptsache auf der Grundlage des Schreibens des Antragsgegners vom 20.1.2023 einer Überprüfung der Polizeidienstfähigkeit und ggf. weiterhin der allgemeinen Dienstfähigkeit zu unterziehen, beinhaltet, anders als das Verwaltungsgericht meint, keine Vorwegnahme der Hauptsache „im Wesentlichen“. Dass, wie in dem erstinstanzlichen Beschluss angeführt, durch den Erlass einer einstweiligen Verfügung eine Regelung bis zur Entscheidung in der Hauptsache getroffen wird, ist dieser Rechtsschutzform immanent und keine Besonderheit des Einzelfalls.