Eilverfahren: Verkürzung des Bereichs verkaufsoffener Sonntag zum Nikolausmarkt Gladbeck

Oberverwaltungsgericht NRW · 4 B 1236/22.NE · 30.11.2022

KI-Zusammenfassung

Im Normenkontroll-Eilverfahren begehrte eine Gewerkschaft die Außervollzugsetzung einer Verordnung zur Sonntagsöffnung am 4.12.2022 in Gladbeck. Das OVG setzte den Vollzug teilweise aus, soweit die Freigabe über das unmittelbare Umfeld des Nikolausmarkts hinaus auch weitere (grün markierte) Straßen umfasste. Es sah die Verordnung insoweit als offensichtlich rechtswidrig an, weil eine schlüssige Besucherzahlprognose fehlte und die Vermutungsregel des § 6 Abs. 1 S. 3 LÖG NRW wegen zu weiter räumlicher Ausdehnung nicht griff. Für den unmittelbar benachbarten (rot markierten) Bereich lehnte es die einstweilige Anordnung wegen Folgenabwägung ab und gab eine Bekanntmachung des Tenors auf.

Ausgang: Vollzug der Sonntagsöffnungsverordnung im Eilverfahren nur für den über das Marktumfeld hinausgehenden Bereich ausgesetzt, im Übrigen Antrag abgelehnt.

Abstrakte Rechtssätze

Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV gewährleistet ein Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes und verlangt ein Regel-Ausnahme-Verhältnis zugunsten der Arbeitsruhe.

Eine Sonntagsöffnung im Zusammenhang mit einer örtlichen Veranstaltung ist nur zulässig, wenn die Veranstaltung – nicht die Ladenöffnung – das öffentliche Bild des Tages prägt und die Ladenöffnung als bloßer Annex erscheint.

Die Annahme eines Annexcharakters erfordert grundsätzlich eine schlüssige und nachvollziehbare Prognose, dass die von der Veranstaltung angezogenen Besucher die allein durch die Ladenöffnung angezogenen Besucher überwiegen.

Die Vermutungsregel des § 6 Abs. 1 S. 3 LÖG NRW kann eine Besucherzahlprognose nur ersetzen, wenn die Öffnung zeitlich innerhalb der Veranstaltungszeit bleibt und räumlich auf das der Veranstaltungsfläche benachbarte unmittelbare Umfeld beschränkt ist; bei weitergehenden Flächen greift sie nicht.

Erweist sich eine Sonntagsöffnungsverordnung im Eilverfahren insoweit als offensichtlich rechtswidrig, ist eine einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes jedenfalls für den rechtswidrig erweiterten Freigabebereich dringend geboten; im Übrigen kann eine Folgenabwägung den Erlass ausschließen.

Tenor

1. Der Vollzug von § 1 der Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen vom 16.11.2022 wird im Wege der einstweiligen Anordnung ausgesetzt, soweit danach die Öffnung von Verkaufsstellen am 4.12.2022 auch in dem in Anlage 2 zur Verordnung (Amtsblatt der Stadt Gladbeck, Ausgabe 17/22 vom 18.11.2022, Seite 7) grün markierten Bereich gestattet ist. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

2. Der Antragsgegnerin wird aufgegeben, den Beschlusstenor zu 1. unverzüglich auf ihrer Internetseite bekanntzugeben.

3. Die Antragsgegnerin und die Antragstellerin tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte.

4. Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe

Der Antrag,

§ 1 der Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen in der Fassung vom 16.11.2022 im Wege einer einstweiligen Anordnung außer Vollzug zu setzen,

ist teilweise begründet.

Der Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO ist hier dringend geboten, soweit die umstrittene Ladenöffnungsfreigabe in der Innenstadt von Gladbeck anlässlich des Nikolausmarkts am 4.12.2022 auf dem Willy-Brandt-Platz und einem wesentlichen Teil der Hochstraße über das in Anlage 2 zur angegriffenen Verordnung rot markierte unmittelbare räumliche Umfeld des Nikolausmarkts hinaus auch auf den grün markierten zusätzlichen Öffnungsflächen gilt. Die zugrunde liegende Rechtsverordnung erweist sich bereits im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung als offensichtlich rechtswidrig und nichtig, weil sie dem in § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW konkretisierten verfassungsrechtlichen Schutzauftrag aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV, der ein Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewährleistet und für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert, nicht gerecht wird. Soweit die umstrittene Ladenöffnungsfreigabe für das unmittelbare räumliche Umfeld des Nikolausmarkts gilt, liegen die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gleichwohl nicht vor. Insoweit fällt eine Folgenabwägung zu Lasten der Antragstellerin aus, weil eine auf diesen vom Verordnungsgeber selbst gesondert gekennzeichneten Bereich beschränkte Freigabe der sonntäglichen Ladenöffnung mit der in der Ratsvorlage gegebenen Begründung rechtmäßig hätte erlassen werden können, so dass es nicht zuletzt mit Rücksicht auf die Belange der Antragstellerin sachgerecht erscheint, diesbezüglich wegen der Kurzfristigkeit der Entscheidung mit Blick auf etwa bereits getroffene Dispositionen der Einzelhändler vom Erlass einer einstweiligen Anordnung abzusehen.

1. Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV entziehen Sonn- und Feiertage grundsätzlich der werktäglichen Geschäftigkeit.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22.6.2020 ‒ 8 CN 1.19 ‒, juris, Rn. 35, m. w. N.

Die Institution des Sonn- und Feiertags ist unmittelbar durch die Verfassung garantiert, die Art und das Ausmaß des Schutzes bedürfen aber einer gesetzlichen Ausgestaltung. Verfassungsrechtlich geschützt ist der allgemein wahrnehmbare Charakter eines jeden Sonn- und Feiertags als grundsätzlich für alle verbindlicher Tag der Arbeitsruhe. Eine Freigaberegelung muss nach ständiger gefestigter höchstrichterlicher Rechtsprechung zur Wahrung des verfassungsrechtlich geforderten Mindestniveaus des Sonntagsschutzes die Sonn- und Feiertage als Tage der Arbeitsruhe zur Regel erheben. Ausnahmen darf er nur aus zureichendem Sachgrund zur Wahrung gleich- oder höherwertiger Rechtsgüter zulassen; das bloß wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche Erwerbsinteresse potentieller Kunden genügen dazu nicht. Außerdem muss sichergestellt sein, dass die Ausnahmen als solche für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben. Danach genügt es nicht, die Zahl der jährlich zulässigen Sonn- und Feiertagsöffnungen gesetzlich zu beschränken. Darüber hinaus muss der Normgeber nach Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV sicherstellen, dass entsprechende Ermächtigungen nur Sonntagsöffnungen ermöglichen, die durch einen zureichenden Sachgrund von ausreichendem Gewicht bezogen auf den zeitlichen, räumlichen und gegenständlichen Umfang der jeweiligen Sonntagsöffnung gerechtfertigt und für das Publikum am betreffenden Tag als Ausnahme von der sonntäglichen Arbeitsruhe zu erkennen sind.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 22.6.2020 ‒ 8 CN 3.19 ‒, BVerwGE 168, 356 = juris, Rn. 15 f., und ‒ 8 CN 1.19 ‒, BVerwGE 168, 338 = juris, Rn. 24 und 43, m. w. N.; BVerfG, Urteil vom 1.12.2009 – 1 BvR 2857/07 u. a. –, BVerfGE 125, 39 = juris, Rn. 153 f., 157.

Bei gebietsweiten und gegenständlich unbeschränkten Sonntagsöffnungen bedarf es besonders gewichtiger Gründe; Sachgründe von geringerem Gewicht können regelmäßig nur räumlich oder gegenständlich eng begrenzte Ladenöffnungen mit geringer prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages rechtfertigen.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 22.6.2020 ‒ 8 CN 1.19 ‒, BVerwGE 168, 338 = juris, Rn. 18, und vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, BVerwGE 153, 183 = juris, Rn. 22; BVerfG, Urteil vom 1.12.2009 – 1 BvR 2857/07 u. a. –, BVerfGE 125, 39 = juris, Rn. 158, 187.

Umgekehrt kommt dem Sonntagsschutz und den durch ihn verstärkten Grundrechten aller von einer Sonntagsöffnung Betroffenen (Art. 4 Abs. 1 und 2, Art. 6 Abs. 1 und Art. 8 und 9 GG) im Verhältnis zu Erwerbsinteressen des Handels und der Kunden nach Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG umso größeres Gewicht zu, je weitergehend die werktägliche Ladenöffnung freigegeben ist, wie dies in Nordrhein-Westfalen der Fall ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28.8.2020 ‒ 4 B 1261/20.NE ‒, juris, Rn. 19 ff., m. w. N.

a) Die angegriffene Verordnungsbestimmung betreffend die streitgegenständliche Ladenöffnungsfreigabe am 4.12.2022 ist ausweislich der vom Rat der Antragsgegnerin am 10.11.2022 beschlossenen Vorlage Nr. 22/0427 gestützt auf § 6 Abs. 4, Abs. 1 LÖG NRW. Hiernach ist die zuständige örtliche Ordnungsbehörde ermächtigt, die Tage nach § 6 Abs. 1 LÖG NRW durch Verordnung freizugeben. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW dürfen Verkaufsstellen an jährlich höchstens acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen im öffentlichen Interesse ab 13 Uhr bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. § 6 Abs. 1 Satz 2 LÖG NRW regelt vom Gesetzgeber identifizierte, nicht abschließende Ziele, die im öffentlichen Interesse liegen und somit einzeln oder in Kombination mit anderen gewichtige Sachgründe für eine ausnahmsweise Verkaufsstellenöffnung an Sonn- und Feiertagen darstellen. Gemäß Satz 2 Nr. 1 der Vorschrift liegt ein öffentliches Interesse unter anderem insbesondere vor, wenn die Öffnung im Zusammenhang mit örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen erfolgt. Nach § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW wird das Vorliegen eines solchen Zusammenhangs vermutet, wenn die Ladenöffnung in räumlicher Nähe zur örtlichen Veranstaltung sowie am selben Tag erfolgt. Daneben enthält § 6 Abs. 1 Satz 2 LÖG NRW weitere Fallgestaltungen, in denen ein öffentliches Interesse vorliegt.

b) Bei Ladenöffnungen im Zusammenhang mit örtlichen Veranstaltungen nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW muss nach höchstrichterlicher Rechtsprechung gewährleistet sein, dass die Veranstaltung ‒ und nicht die Ladenöffnung ‒ das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags prägt. Um das verfassungsrechtlich geforderte Regel-Ausnahme-Verhältnis zu wahren, muss die im Zusammenhang mit der Ladenöffnung stehende Veranstaltung selbst einen beträchtlichen Besucherstrom auslösen. Ferner müssen Sonntagsöffnungen wegen einer Veranstaltung in der Regel auf deren räumliches Umfeld beschränkt werden, nämlich auf den Bereich, der von der Ausstrahlungswirkung der jeweiligen Veranstaltung erfasst wird und in dem die Veranstaltung das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags prägt. Die prägende Wirkung muss dabei von der Veranstaltung selbst ausgehen. Die damit verbundene Ladenöffnung entfaltet nur dann eine lediglich geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Das kann für den Fall angenommen werden, dass die Ladenöffnung innerhalb der zeitlichen Grenzen der Veranstaltung ‒ also während eines gleichen oder innerhalb dieser Grenzen gelegenen kürzeren Zeitraums ‒ stattfindet und sich räumlich auf das unmittelbare Umfeld der Veranstaltung beschränkt. Von einem Annexcharakter kann nur die Rede sein, wenn die für die Prägekraft entscheidende öffentliche Wirkung der Veranstaltung größer ist als die der Ladenöffnung. Je größer die Ausstrahlungswirkung des Marktes wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität ist, desto weiter reicht der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Marktgeschehen gebracht wird. Die öffentliche Wirkung hängt wiederum maßgeblich von der jeweiligen Anziehungskraft ab. Die jeweils angezogenen Besucherströme bestimmen den Umfang und die öffentliche Wahrnehmbarkeit der Veranstaltung einerseits und der durch die Ladenöffnung ausgelösten werktäglichen Geschäftigkeit andererseits. Daher lässt sich der Annexcharakter einer Ladenöffnung kaum anders als durch einen prognostischen Besucherzahlenvergleich beurteilen. Erforderlich ist dabei, dass die dem zuständigen Organ bei der Entscheidung über die Sonntagsöffnung vorliegenden Informationen und die ihm sonst bekannten Umstände die schlüssige und nachvollziehbare Prognose erlauben, die Zahl der von der Veranstaltung selbst angezogenen Besucher werde größer sein als die Zahl derjenigen, die allein wegen einer Ladenöffnung am selben Tag ‒ ohne die Veranstaltung ‒ kämen. § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW entbindet von einer auf die jeweiligen Besucherzahlen bezogenen Prognose im Einklang mit Verfassungsrecht nur dann, wenn die Sonntagsöffnung nur innerhalb eines Zeitraums stattfindet, zu dem auch die Veranstaltung durchgeführt wird, und diesen nicht überschreitet, und wenn die Ladenöffnung auf Flächen beschränkt ist, die im unmittelbaren Umfeld der Veranstaltung liegen, also der Veranstaltungsfläche benachbart sind, sowie wenn gewährleistet ist, dass atypische Sachverhaltsgestaltungen nicht in die Nachweiserleichterung einbezogen werden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22.9.2022 – 4 B 1057/22.NE –, juris, Rn. 8 f., unter Hinweis auf BVerwG, Urteile vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, BVerwGE 153, 183 = juris, Rn. 24 f., und vom 22.6.2020 – 8 CN 3.19 –, BVerwGE 168, 356 = juris, Rn. 15 ff., 17 ff., 21, 23, 25 f., letzteres bezogen auf die Auslegung des aktuellen Landesrechts durch OVG NRW, Urteil vom 17.7.2019 – 4 D 36/19.NE –, juris, Rn. 61 ff., auf das sich die Antragsgegnerin in der Ratsvorlage gestützt hat.

2. Nach diesen Maßstäben trägt die Regelung in der Ordnungsbehördlichen Verordnung der Antragsgegnerin wegen ihrer nicht sachlich gerechtfertigten Reichweite dem verfassungsrechtlich geforderten Regel-Ausnahme-Verhältnis für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen nicht ausreichend Rechnung.

a) Die in Rede stehende Sonntagsöffnung am 4.12.2022 ist schon deshalb unwirksam, weil es an einer schlüssigen und nachvollziehbaren Prognose fehlt, die Zahl der allein vom Gladbecker Nikolausmarkt selbst angezogenen Besucher werde größer sein als die Zahl derjenigen, die allein ‒ ohne die Veranstaltung ‒ wegen der freigegebenen Ladenöffnung kämen. Zwar kann ein Weihnachts- oder Adventsmarkt durchaus ein rechtfertigender Anlass für eine ausnahmsweise zulässige Ladenöffnung sein, zumal Weihnachtsmärkte regelmäßig auch ohne begleitende Ladenöffnung stattfinden und viele Besucher anziehen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1.12.2017 – 4 B 1505/17 –, juris, Rn. 23.

Hieraus ergibt sich – auch angesichts der von der Antragsgegnerin nachträglich vorgelegten Unterlagen aus früheren Jahren – aber nicht die offensichtliche Ergebnisrichtigkeit der Verordnung. Allein mit den Annahmen, der Nikolausmarkt sei seit 1997 Teil des Gladbecker Weihnachtsprogramms, der Nikolaustag habe durch das sogenannte „Nikolausurteil“ des Verfassungsgerichtshofs NRW eine herausragende Bedeutung für die Gladbecker Stadtgeschichte, weil es ohne dieses Urteil die Stadt Gladbeck in ihrer jetzigen Form nicht gäbe, in diesem Jahr solle wieder zum gewohnten Umfang aus den Vor-Corona-Jahren zurückgekehrt werden, Hauptbestandteil der Veranstaltung sei der Markt auf dem Willy-Brandt-Platz, auf dem von Vereinen, Schulen, Kindergärten, Kunsthandwerkern und Geschäftsleuten neben einem kommerziellen Warenangebot auch Selbstgemachtes, Selbstgebackenes, Dekorationen und Kunstartikel angeboten würden, von der Hochstraße bis zum Willy-Brandt-Platz fänden verschiedenste Aktionen und gastronomische Angebote statt, wobei Kinderaktionen im Vordergrund stünden und ein musikalisches Rahmenprogramm vorgesehen sei, und nach den Erfahrungen beim diesjährigen Appeltatenfest sei unter anderem auch aufgrund des Verzichts der letzten Jahre mit beträchtlichen Besucherströmen zu rechnen, ist der Verordnungsgeber nicht einmal davon ausgegangen, die Zahl der von der Veranstaltung selbst angezogenen Besucher überwiege die Zahl derer, die für sich genommen von der Verkaufsstellenöffnung angezogen würden. Es fehlt selbst eine grobe vergleichende Abschätzung der Zahl der vom Einzelhandel einerseits und vom Nikolausmarkt andererseits jeweils angezogenen Besucher auf der Grundlage der für die Gemeinde verfügbaren Daten. Die Sitzungsunterlagen sind insoweit unergiebig und stützen sich ausschließlich auf die Vermutungsregel in § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW. Auch die sonstigen Umstände der Beschlussfassung am 10.11.2022 und die im gerichtlichen Verfahren nachgereichten und bei Beschlussfassung möglicherweise bekannten Unterlagen aus früheren Jahren erlauben keine schlüssige und nachvollziehbare Prognose, die Zahl der von der Veranstaltung selbst angezogenen Besucher werde größer sein als die Zahl derjenigen, die allein wegen einer Ladenöffnung am selben Tag – ohne die Veranstaltung – kämen. Dies geht zulasten des Normgebers.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 22.6.2020 – 8 CN 3.19 –, BVerwGE 168, 356 = juris, Rn. 23, und vom 12.12.2018 – 8 CN 1.17 –, BVerwGE 164, 64 = juris, Rn. 24.

Aus den vorgelegten Aktenvermerken aus den Jahren 2017 und 2019 ergibt sich lediglich, dass 2015 und 2018 jeweils etwa 6.000 Menschen den damals dreitägigen Nikolausmarkt mit rund 30 anbietenden Händlern und einem ergänzenden nichtkommerziellen Angebot besucht haben. Nach den letzten Angaben der Antragsgegnerin handelt es sich um die Gesamtbesucherzahl an allen drei Tagen, wovon zwei Stunden auf den Freitag entfallen und Samstag- und Sonntagnachmittag jeweils die stärksten Zahlen aufweisen. Die auf den Sonntag entfallende Besucherzahl sowie ein abschätzender Vergleich mit der Zahl der Menschen, die allein durch eine sonntägliche Ladenöffnung im freigegebenen Bereich angezogen würden, fehlen gänzlich. Sie sind gerade auch angesichts der von der Antragstellerin vorgelegten und bei Beschlussfassung des Rates bekannten Ergebnisse der von der Industrie- und Handelskammer Nord Westfalen veranlassten Passantenfrequenzzählung in den Mittelzentren der Emscher-Lippe-Region nicht entbehrlich. Diese ergab für einen als repräsentativ angesehenen Samstag über 2.000 Passanten pro Stunde auf der Hochstraße in Gladbeck und damit den höchsten Wert aller untersuchten Standorte im Kreis Recklinghausen. Wenn die Antragsgegnerin über belastbare Erkenntnisse verfügt, dieser hohe Wert folge gerade daraus, dass in der Innenstadt von Gladbeck wegen seiner außerordentlich hohen Bevölkerungsdichte besonders viele Menschen lebten, weshalb nicht nur Einzelhandelskunden gezählt worden seien, befreit sie dies nicht davon, unter Berücksichtigung verfügbarer Daten einschließlich der Ergebnisse der Passantenfrequenzzählung eine nachvollziehbare Abschätzung des Umfangs der an einem verkaufsoffenen Sonntag am 2. Advent – ohne die Veranstaltung – zu erwartenden Einzelhandelskundschaft vorzunehmen und diese in Beziehung zur Zahl der erwarteten Veranstaltungsbesucher zu setzen.

b) Auch § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW entbindet hier nicht von einer auf die jeweiligen Besucherzahlen bezogenen Prognose, weil die Ladenöffnung nicht auf Flächen beschränkt ist, die im unmittelbaren Umfeld der Veranstaltung liegen. Das Bundesverwaltungsgericht hat ausdrücklich klargestellt, die Anwendung der Vermutungsregel stehe mit verfassungsrechtlichen Vorgaben in räumlicher Hinsicht bei Fehlen einer vergleichenden Besucherzahlprognose nur in Einklang, wenn die Ladenöffnung auf Flächen beschränkt ist, die derart im unmittelbaren Umfeld der Veranstaltung liegen, dass die geöffneten Verkaufsstellen der Veranstaltungsfläche benachbart sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22.6.2020 – 8 CN 3.19 –, BVerwGE 168, 356 = juris, Rn. 20 ff., 26.

Auf diese Rechtsprechung hat die Antragstellerin im Rahmen der Anhörung nach Ablauf der hierfür bis zum 27.10.2022 gesetzten Frist mit Schreiben vom 31.10.2022, das am 2.11.2022 in das Ratsinformationssystem eingepflegt worden ist, hingewiesen, ohne dass dies noch in der Beschlussvorlage berücksichtigt worden wäre. Der in Anlage 2 zur Verordnung insgesamt für die Öffnung von Verkaufsstellen freigegebene Bereich geht deutlich über den der Veranstaltungsfläche benachbarten Bereich hinaus. Angesichts des Fehlens einer vergleichenden Besucherzahlenprognose und der ausschließlich vom Verordnungsgeber herangezogenen Vermutungsregelung war es nicht nachvollziehbar zu begründen, den Freigabebereich auf weitere Innenstadtstraßen jenseits des Veranstaltungsbereichs zu erweitern, die der fußläufigen Zuführung von Besuchern zum Veranstaltungsbereich dienen. Dies gilt vor allem deshalb, weil durch die Einbeziehung dieser Straßen ein Großteil der laut Einzelhandelskonzept insgesamt gut 170 Einzelhandelsbetriebe in der Gladbecker Innenstadt mit einer Gesamtverkaufsfläche von über 34.000 m² von der Freigaberegelung profitieren würden, während sich der Nikolausmarkt mit seinen etwa 30 Händlern und weiteren nicht kommerziellen Anbietern auf den Willy-Brandt-Platz und einen Teil der Hochstraße beschränkt, einen Veranstaltungsbereich, dem nur ein kleiner Teil dieser Einzelhandelsbetriebe unmittelbar benachbart ist. Wegen der begrenzten Reichweite der Vermutungsregelung kann nach höchstrichterlicher Klarstellung verfassungsrechtlich tragfähig nicht ohne vergleichende Besucherzahlenprognose für einen über den Veranstaltungsbereich hinausgehenden Bereich mit eigener Sogwirkung auf Einzelhandelskunden angenommen werden, er sei wegen eines außergewöhnlich großen veranstaltungsbedingten Besucherstroms noch von der Ausstrahlungswirkung geprägt, die von der Veranstaltung selbst ausgeht.

3. Fehlt es damit ersichtlich an den gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die insgesamt beschlossene sonntägliche Ladenöffnung, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung aus Gründen effektiven Rechtsschutzes zur Wahrung der Rechte der Antragstellerin dringend geboten, soweit die Ladenöffnungsfreigabe über das räumliche Umfeld des Nikolausmarkts hinaus geht.

Hinsichtlich des unmittelbaren Umfeldes des in Anlage 2 der streitgegenständlichen Verordnung rot markierten Veranstaltungsbereichs sieht der Senat hingegen aufgrund einer allgemeinen Folgenabwägung vom Erlass einer einstweiligen Anordnung ab. Ausschlaggebend dafür ist vor allem, dass eine Freigabe der sonntäglichen Ladenöffnung am 4.12.2022 anlässlich des Gladbecker Nikolausmarkts, die auf diesen in der Norm selbst klar erkennbaren und farblich gesondert gekennzeichneten Bereich beschränkt wäre, rechtmäßig ohne vergleichende Besucherzahlprognose mit der vom Verordnungsgeber gegebenen Begründung hätte erlassen werden können. Nach Aktenlage hat der Senat keine Zweifel, dass der nach Angaben der Antragsgegnerin eher kleine und besinnliche Nikolausmarkt nach Charakter, Größe und Zuschnitt unter Berücksichtigung der Erfahrungen der vergangenen Jahre die Eindrücke in dem eng gefassten Veranstaltungsbereich maßgeblich prägt. Eine Freigabe der dem in der Verordnung rot markierten Veranstaltungsbereich unmittelbar benachbarten Geschäfte hätte deshalb auch ohne vergleichende Besucherprognose zulässigerweise auf die Vermutungsregel in § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW gestützt werden können, die zur Rechtfertigung der Verordnung angeführt worden ist.

Bei dem in der Beschlussvorlage beschriebenen Nikolausmarkt handelt sich um eine Veranstaltung mit besonderer Bedeutung für Gladbeck, die wegen ihrer Attraktivität eine Ladenöffnung grundsätzlich rechtfertigen kann. Bei einer Öffnung der dem Veranstaltungsbereich unmittelbar benachbarten Geschäfte (rot markierter Bereich) auf der Grundlage der Vermutungsregelung ist zugleich gewährleistet, dass atypische Sachverhaltsgestaltungen nicht in die Nachweiserleichterung einbezogen werden. Auch wenn der Nikolausmarkt an der Haupteinkaufsstraße von Gladbeck liegt, ergeben sich aus dem Umfang der Verkaufsfläche der unmittelbar angrenzenden Geschäfte oder ihrer Zahl keine Indizien für einen atypischen Sachverhalt, der die Nachweiserleichterung ausschlösse. Ausweislich der von der Antragstellerin vorgelegten Fortschreibung des Einzelhandelskonzepts für die Stadt Gladbeck von 2013 übernimmt die Stadt als Mittelzentrum die Versorgungsaufgabe für die eigene Bevölkerung. Sowohl hinsichtlich der Verkaufsfläche als auch hinsichtlich der Zahl und Attraktivität der Einzelhandelsbetriebe in der Innenstadt von Gladbeck bestehen keine Anzeichen für eine besondere Sogwirkung auf umliegende Städte und Gemeinden. Im Gegenteil fließt regelmäßig ein größerer Teil der Kaufkraft ab, das Kaufkraftniveau umliegender Städte und Gemeinden liegt – trotz der vergleichsweise hohen Passantenfrequenz in der Haupteinkaufsstraße von Gladbeck – zum Teil über dem von Gladbeck. Selbst diejenigen Warengruppen, die Kaufkraft aus anderen Gemeinden anziehen, sind nicht auf die Innenstadt konzentriert. Es fehlt an jeglichen Anhaltspunkten dafür, der an die Veranstaltungsflächen des Nikolausmarkts angrenzende und für eine Mittelstadt mit Versorgungsfunktion für die eigene Bevölkerung angemessen dimensionierte Einzelhandel könne eine so außergewöhnliche Sogwirkung auf Kaufkundschaft ausüben, dass selbst für eine auf diesen eng begrenzten Straßeneinzugsbereich begrenzte Freigaberegelung mit Blick auf den dort angesiedelten Einzelhandel eine vergleichende Besucherzahlenprognose verfassungsrechtlich zwingend erforderlich sein könnte.

Angesichts dessen gewinnt auch der Gesichtspunkt Gewicht, dass sich die Antragsgegnerin bei ihrer Entscheidung an der – durch höchstrichterliche Rechtsprechung überholten, aber seitdem nicht aktualisierten – Anwendungshilfe des Landes NRW für die Kommunen orientiert hat, und die betroffenen Einzelhändler dementsprechend auf eine Zulässigkeit der kurz bevorstehenden Ladenöffnung eingestellt und entsprechende Dispositionen getroffen haben dürften. Diese Interessen überwiegen insoweit jene der Antragstellerin am Erlass einer einstweiligen Anordnung. Konkrete Nachteile, die der Antragstellerin durch eine auf die Veranstaltungsflächen begrenzte Ladenöffnung speziell in Bezug auf den 4.12.2022 entstehen könnten, hat sie nicht bezeichnet.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).