Zulassung der Berufung: Rücknahme eines Zuwendungsbescheids und Verwaltungspraxis
KI-Zusammenfassung
Die Klägerin beantragte die Zulassung der Berufung gegen ein Urteil, das einen Zuwendungsbescheid als rechtswidrig angesehen hatte. Das OVG ließ die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils zu. Maßgeblich sei, wie die Bewilligungsbehörde die Förderrichtlinie zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses tatsächlich gehandhabt habe und inwieweit sie hieran gleichheitsrechtlich gebunden sei. Es spreche vieles dafür, dass ein vorzeitig geschlossener Ingenieurvertrag (HOAI Lph. 7 ff.) nach Verwaltungspraxis nicht zur Versagung der Förderung insgesamt, sondern nur zur Kürzung um nicht förderfähige Anteile führe; zudem entfalteten §§ 23, 44 LHO NRW im Verhältnis zum Zuwendungsempfänger keine Außenwirkung.
Ausgang: Antrag auf Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils stattgegeben.
Abstrakte Rechtssätze
Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Zuwendungsbescheids ist entscheidend, wie die Bewilligungsbehörde die zugrunde liegende Förderrichtlinie im Zeitpunkt des Bescheiderlasses in ständiger Verwaltungspraxis gehandhabt hat und in welchem Umfang sie dadurch an den Gleichheitssatz gebunden ist.
Förderrichtlinien sind keine Rechtssätze; sie steuern als Verwaltungsvorschriften die Ermessensausübung und sind im Außenverhältnis zum Zuwendungsempfänger maßgeblich nach der vom Urheber gebilligten oder geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen.
Hält sich die Bewilligungsbehörde an ihre Förderrichtlinien, ist sie aus Gleichbehandlungsgründen grundsätzlich verpflichtet, diese Praxis fortzuführen, sofern nicht sachliche Gründe eine Abweichung rechtfertigen; weicht sie generell ab, beurteilt sich die Gleichbehandlung allein nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis.
Eine Änderung der Verwaltungspraxis ist für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Zuwendungsbescheids grundsätzlich nur für die Zukunft beachtlich.
§§ 23, 44 LHO NRW regeln als Vorschriften zur Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans grundsätzlich nur das Innenrecht zwischen Staatsorganen und entfalten keine unmittelbare Außenwirkung im Zuwendungsverhältnis zum Zuwendungsempfänger.
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 17 K 4582/18
Tenor
Die Berufung der Klägerin gegen das auf die mündliche Verhandlung vom 4.8.2020 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf wird zugelassen.
Die Verteilung der Kosten des Antragsverfahrens bleibt der Entscheidung über die Berufung vorbehalten.
Gründe
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat Erfolg.
Die Berufung ist wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, der Zuwendungsbescheid vom 26.4.2016 sei rechtswidrig, hat die Klägerin hinreichend in Frage gestellt.
1. Für die Rechtmäßigkeit der Bewilligung einer Zuwendung ist entscheidend, wie die zuständige Behörde die maßgebliche Förderrichtlinie im entscheidungserheblichen Zeitpunkt des Erlasses des Zuwendungsbescheids,
vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 7.7.2004 – 6 C 24.03 –, BVerwGE 121, 226 = juris, Rn. 13,
in ständiger Praxis gehandhabt hat und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebunden ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.6.2015 – 10 C 15.14 –, BVerwGE 152, 211 = juris, Rn. 24; OVG NRW, Urteil vom 21.11.2018 – 4 A 2426/15 –, juris, Rn. 65 f.
Für Kommunen gilt dies aufgrund des interkommunalen Gleichbehandlungsgebots entsprechend, das sich aus Art. 28 Abs. 2 GG sowie Art. 78 LV NRW i. V. m. dem rechtsstaatlich determinierten Gleichheitssatz ergibt.
Vgl zum interkommunalen Gleichbehandlungsgebot etwa VerfGH, Urteil vom 6.5.2014 – VerfGH 9/12 –, juris, Rn. 34.
Dabei ist die Verwaltungsvorschrift nicht wie eine Rechtsnorm aus sich heraus, sondern gemäß der von ihrem Urheber gebilligten oder doch geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 2.2.1995 – 2 C 19.94 –, juris, Rn. 18, m. w. N., vom 24.3.1977 – 2 C 14.75 –, BVerwGE 52, 193 = juris, Rn. 20; OVG NRW, Urteil vom 21.11.2018 – 4 A 2426/15 –, juris, Rn. 67 f.
Denn nach gefestigter Rechtsprechung sind Förderrichtlinien keine Rechtssätze. Sie sind dazu bestimmt, für die Verteilung der Fördermittel Maßstäbe zu setzen, und sollen auf diese Weise die Ausübung des Ermessens durch die Bewilligungsbehörden steuern. Deshalb bewirken sie zunächst nur eine interne rechtliche Bindung des Verwaltungsermessens. Der bloße Verstoß gegen eine derartige Verwaltungsvorschrift macht eine Ermessensausübung daher nicht rechtswidrig, die bloße Beachtung nicht rechtmäßig.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 23.4.2003 ‒ 3 C 25.02 ‒, juris, Rn. 14, und vom 25.4.2012 – 8 C 18.11 –, BVerwGE 143, 50 = juris, Rn. 31, jeweils m. w. N.
In ihrem rechtlichen Verhältnis zum Förderempfänger ist die Bewilligungsbehörde – abgesehen von den sonstigen gesetzlichen Grenzen des Verwaltungshandelns – nur durch den allgemeinen Gleichheitssatz gebunden. Wenn sich die Behörde an ihre Förderrichtlinien hält, ist sie daher durch das Gleichbehandlungsgebot verpflichtet, dies auch weiterhin zu tun, sofern nicht sachliche Gründe im Einzelfall eine Abweichung rechtfertigen oder gar gebieten. Weicht sie hingegen generell von den Förderrichtlinien ab, so verlieren diese insoweit ihre ermessensbindende Wirkung; ob das Verwaltungshandeln mit dem Gleichbehandlungsgebot vereinbar ist, beurteilt sich dann nur nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 23.4.2003 ‒ 3 C 25.02 ‒, juris, Rn. 17, vom 25.4.2012 – 8 C 18.11 –, BVerwGE 143, 50 = juris, Rn. 32 ff., und vom 16.6.2015 – 10 C 15.14 –, BVerwGE 152, 211 = juris, Rn. 24 f., jeweils m. w. N.
2. Diese Maßstäbe zugrunde gelegt, dürfte sich der Rücknahmebescheid bereits deshalb als rechtswidrig erweisen, weil viel dafür spricht, dass der zurückgenommene Zuwendungsbescheid nicht rechtswidrig ergangen ist. Es ist nach Aktenlage nicht ersichtlich, dass die Bewilligung entgegen einer von der Beklagten geübten Verwaltungspraxis und damit gleichheitswidrig erfolgt ist [hierzu unter a)]. Die Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheids dürfte auch nicht auf § 44 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 23 LHO NRW gestützt werden können [hierzu unter b)].
a) Die Förderung der Sanierung der dezentralen Regenwasserbehandlungsanlagen B. -F. , RH7 und RN82 unter Abzug der Kosten für die vorzeitig beauftragten Ingenieurleistungen der Leistungsphasen 7 und 8 sowie Nr. 2 der Besonderen Leistungen des Ingenieurhonorars (vgl. Nr. 4 des Zuwendungsbescheids vom 26.4.2016) dürfte der zum maßgeblichen Zeitpunkt des Bescheiderlasses tatsächlichen, an der Förderrichtlinie orientierten Verwaltungspraxis der Beklagten entsprochen haben.
Nach Nr. 8.1.1 der der Zuwendung zugrunde liegenden Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für eine „Ressourceneffiziente Abwasserbeseitigung NRW“ (RdErl. d. Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz – IV-7-025 088 0010 – vom 1.1.2012, geändert durch Erlasse vom 17.9.2012, 20.3.2013, 16.12.2013 und 4.2.2015) gewährte das Land Zuwendungen für Investitionsmaßnahmen bei dezentralen Niederschlagswasseranlagen im Rahmen der Erfüllung der Abwasserbeseitigungspflicht in Nordrhein-Westfalen auf der Grundlage der Richtlinie und nach Maßgabe unter anderem von den §§ 23 und 44 LHO sowie den dazugehörigen Verwaltungsvorschriften zur Landeshaushaltsordnung in der jeweils geltenden Fassung. Zuwendungen wurden gemäß Nr. 8.1.2 der Förderrichtlinie nur dann gewährt, wenn mit der zu fördernden Maßnahme zum Zeitpunkt der Bewilligung des Antrags noch nicht begonnen worden war. Als Vorhabenbeginn war gemäß Nr. 1.3.3 der Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO NRW grundsätzlich der Abschluss eines der Ausführung zuzurechnenden Lieferungs- oder Leistungsvertrags zu werten. Bei Baumaßnahmen gelten danach Planung, Baugrunduntersuchung, Grunderwerb und Herrichten des Grundstücks (z.B. Gebäudeabbruch, Planieren) nicht als Beginn des Vorhabens, es sei denn, sie sind alleiniger Zweck der Zuwendung. Von diesem Begriffsverständnis ist auch die Beklagte im Einklang mit der Förderrichtlinie ausgegangen. Gleichwohl bestehen nach Aktenlage belastbare Anhaltspunkte dafür, dass sie die Förderfähigkeit der Gesamtmaßnahme regelmäßig nicht unter Verweis auf Nr. 12.1.2 der Förderrichtlinie versagt hat, wenn der Antragsteller vorzeitig einen Ingenieurvertrag auch über die HOAI-Leistungsphasen 7 bis 9 abgeschlossen hatte. Es spricht viel dafür, dass ein solcher vorzeitiger Maßnahmenbeginn, selbst wenn er bei der Entscheidung über die Bewilligung bekannt war, nach ihrer Verwaltungspraxis nicht zur Ablehnung der Förderung insgesamt führte, sondern lediglich zu einer Reduzierung der Fördersumme um die nicht förderfähigen Leistungsphasen. Dies dürfte sich schon aus der eigenen Einlassung der Beklagten auf die Aufklärungsverfügung des Verwaltungsgerichts vom 19.12.2019 ergeben. Auf diese hat die Beklagte ausgeführt, es habe seinerzeit eine interne Arbeitsanweisung in der Fassung vom 21.1.2016 zu den Fällen des vorzeitigen förderschädlichen Maßnahmebeginns bei Ingenieur-Honorarverträgen im Rahmen von Bauleistungen gegeben, in der es wörtlich unter anderem geheißen habe:
„[…] Ohne die Vereinbarung eines Vorbehaltes oder eines ohne Folgen bleibenden (d.h. kostenfreien) vertraglichen Rücktrittsrechtes ist daher von einem förderschädlichen Maßnahmenbeginn auszugehen. In diesem Fall sind aber nur die Ausgaben für die Leistungsphasen 7 bis 9 zurückzufordern.“
Im Förderzeitraum vom 10.3.2015 bis zum 23.11.2016 hat die Beklagte dementsprechend von insgesamt 83 Förderanträgen zum Programm „Ressourceneffiziente Abwasserbeseitigung“ keinen Antrag deshalb abgelehnt, weil Leistungen der Leistungsphasen 7 ff. HOAI vorzeitig vergeben worden sind, selbst wenn ihr dies bekannt war.
Eine etwaige spätere Änderung der Verwaltungspraxis dürfte nur für die Zukunft rechtlich beachtlich sein, für die Frage der Rechtsmäßigkeit der hier streitgegenständlichen Zuwendungsbewilligung aber unerheblich sein.
b) Die Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheids dürfte auch nicht auf § 44 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 23 LHO NRW gestützt werden können. Nach § 44 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 23 LHO NRW dürfen Zuwendungen nur gewährt werden, wenn das Land an der Erfüllung des Zuwendungszwecks ein erhebliches Interesse hat, das ohne die Zuwendung nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann. Diese Vorschriften der Haushaltsordnungen entfalten aber lediglich Bindungswirkung im Verhältnis der – den Haushaltsplan aufstellenden und den Haushaltsplan ausführenden – Staatsorgane zueinander und regeln nicht das Verhältnis zum Zuwendungsempfänger.
Vgl. zu § 59 BHO: BVerwG, Urteil vom 22.8.1986 – 3 B 47.85 –, juris, Rn. 6; OVG NRW, Urteil vom 21.11.2018 – 4 A 2426/15 –, juris, Rn. 56 f., m. w. N.
Der Gegenauffassung, wonach die Bestimmungen über die Ausführung des Haushaltsplans, hier § 44 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 23 LHO NRW, und damit das haushaltsrechtliche Subsidiaritätsprinzip auf der Tatbestandsseite der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage eine rechtsverbindliche und gerichtlich voll nachprüfbare Schranke für die Zuwendungsgewährung bildeten,
vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 23.8.2011 – 2 A 10453/11 –, juris, Rn. 31, zu §§ 44 Abs. 1 Satz 1, 23 LHO Rh.-Pf.
ist nach vorläufiger rechtlicher Einschätzung nicht zu folgen. Bei den §§ 23, 44 LHO NRW handelt es sich – wie die Überschriften von Teil II und III der Landeshaushaltsordnung zeigen – um Vorschriften zur Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans. Der Funktion des Haushaltsplans entsprechend, der gemäß § 3 Abs. 2 LHO NRW Ansprüche oder Verbindlichkeiten weder begründet noch aufhebt, handelt es sich dabei lediglich um „innenrechtliche“ Vorschriften. Ihnen kommt keine das Zuwendungsverhältnis von Bewilligungsbehörde und Zuwendungsempfänger regelnde Außenwirkung zu.
Vgl. zu § 59 BHO OVG NRW, Urteil vom 21.11.2018 – 4 A 2426/15 –, juris, Rn. 56 f., m. w. N.; Gröpl, BHO/LHO, 2. Aufl. 2019, § 23 Rn. 2.
Rechtsmittelbelehrung
Das Antragsverfahren wird als Berufungsverfahren fortgesetzt; der Einlegung einer Berufung bedarf es nicht.
Die Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Beschlusses zu begründen. Die Begründung ist bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich einzureichen; sie muss einen bestimmten Antrag sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe) enthalten.
Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.
Im Berufungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für die Begründung der Berufung. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.