Nutzungsuntersagung: Werkstatt bleibt untersagt, TÜV-Prüfstelle/Kfz-Handel einstweilen erlaubt

Oberverwaltungsgericht NRW · 2 B 499/21 · 28.06.2021

KI-Zusammenfassung

Im Beschwerdeverfahren begehrte der Antragsteller die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen eine baurechtliche Ordnungsverfügung (u. a. Nutzungsuntersagung). Das OVG NRW hielt die Untersagung der Werkstattnutzung wegen fehlender Genehmigungsdeckung für voraussichtlich rechtmäßig. Hinsichtlich TÜV-Prüfstelle und Kfz-Handel sei die formelle Illegalität dagegen nicht hinreichend evident, weil diese Nutzungen von erteilten Baugenehmigungen gedeckt und vom Werkstattbetrieb trennbar sein könnten. Die aufschiebende Wirkung wurde insoweit wiederhergestellt, im Übrigen blieb die Beschwerde ohne Erfolg.

Ausgang: Beschwerde teilweise erfolgreich: Aufschiebende Wirkung bzgl. TÜV-Prüfstelle und Kfz-Handel wiederhergestellt, im Übrigen zurückgewiesen (Werkstattnutzung bleibt untersagt).

Abstrakte Rechtssätze

Eine Nutzungsuntersagung nach § 82 Satz 2 BauO NRW 2018 kann bereits bei formeller Illegalität der Nutzung gerechtfertigt sein, um die Ordnungsfunktion des Baugenehmigungsverfahrens zu sichern.

Eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung liegt vor, wenn die Variationsbreite der genehmigten Nutzung verlassen und das charakteristische Nutzungsspektrum erweitert wird, sodass bodenrechtliche Belange neu berührt werden können.

Eine Baugenehmigung kann mehrere selbstständig überprüfbare Teilvorhaben legalisieren, wenn der Bauherr eine Teilung will und die Nutzungen objektiv baurechtlich/bautechnisch unabhängig voneinander trennbar sind.

Bestandsschutz aus einer Baugenehmigung erlischt nur bei Unwirksamwerden der Genehmigung; eine bloße Nutzungsunterbrechung bewirkt dies regelmäßig erst bei Hinzutreten eines Umstandsmoments.

Ist im Eilverfahren die Rechtmäßigkeit einer Nutzungsuntersagung hinsichtlich einzelner Nutzungsbestandteile offen, kann die Interessenabwägung zugunsten des Betroffenen ausfallen, wenn die untersagte Nutzung möglicherweise genehmigt ist und eine sofortige Vollziehung den Betrieb erheblich beeinträchtigt.

Vorinstanzen

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 11 L 51/21

Tenor

Der angefochtene Beschluss wird teilweise geändert.

Die aufschiebende Wirkung der Klage VG Düsseldorf 11 K 148/21 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 5. Januar 2021 wird auch hinsichtlich der Nutzungsuntersagung wiederhergestellt, soweit dem Antragsteller die Nutzung der TÜV-Prüfstelle und des KFZ-Handels untersagt wird.

Im Übrigen wird die Beschwerde gegen die Antragsablehnung zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge tragen der Antragsteller und die Antragsgegnerin je zur Hälfte.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,- Euro festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde mit dem ausdrücklichen Antrag,

die aufschiebende Wirkung der Klage 11 K 148/21 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin von 5. Januar 2021 insgesamt wiederherzustellen,

hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

Der Senat teilt das mit der Beschwerde angegriffene Ergebnis der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Interessenbewertung nur zum Teil.

Das Verwaltungsgericht hat die aufschiebende Wirkung der Klage 11 K 148/21 des Antragstellers gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 5. Januar 2021 wiederhergestellt, soweit dem Antragsteller aufgegeben wird, jegliche auf dem genannten Grundstück gelagerten Kraftfahrzeuge und betriebszugehörige Gegenstände zu entfernen. Im Übrigen hat es den Eilantrag im Wesentlichen mit der Begründung abgelehnt, die Untersagung der Nutzung der Kfz-Werkstatt, der TÜV-Prüfstelle und des Kfz-Handels auf dem Grundstück Linderhauser Straße 43 in Wuppertal sei voraussichtlich rechtmäßig. Eine auf § 82 Abs. 2 Satz 2 BauO NRW 2018 gestützte Nutzungsuntersagung sei regelmäßig schon bei formeller Illegalität der Nutzung gerechtfertigt. Vorliegend fehle es an einer die Nutzung als Kfz-Handel, TÜV-Prüfstelle und Kfz-Werkstatt legalisierenden Baugenehmigung, denn die Baugenehmigung vom 28. August 2015 habe sich allein auf eine Nutzung als "Groß- und Internethandel mit KFZ und KFZ-Teilen ohne Werkstattnutzung" bezogen, und mit Baugenehmigung vom 18. Januar 2018 sei diese um eine TÜV-Prüfstelle erweitert worden. Das genehmigte Nutzungsspektrum werde mit dem regelmäßigen Durchführen von Reparaturarbeiten überschritten. Der Antragsteller könne sich auch nicht auf Bestandsschutz berufen. Angesichts der formellen Illegalität der Nutzung stelle sich die Nutzungsuntersagungsverfügung auch als ermessensgerecht, insbesondere als verhältnismäßig, dar.

Unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens teilt der Senat diese Interessenbewertung des Verwaltungsgerichts nur zum Teil.

Gemäß § 82 Satz 2 BauO NRW 2018 kann die Nutzung einer (baulichen) Anlage untersagt werden, wenn diese im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt wird.

Nach § 60 Abs. 1 BauO NRW 2018 bedürfen die Errichtung, Änderung und Nutzungsänderung und Beseitigung von Anlagen einer Baugenehmigung, soweit in §§ 61 bis 63, 78 und 79 BauO NRW 2018 nichts anderes bestimmt ist. Eine Nutzungsänderung liegt vor, wenn durch die Verwirklichung eines Vorhabens die einer genehmigten Nutzung eigene Variationsbreite verlassen wird und durch die Aufnahme dieser veränderten Nutzung bodenrechtliche Belange neu berührt werden können, so dass sich die Genehmigungsfrage neu stellt. Die Variationsbreite der bisherigen Nutzung wird auch überschritten, wenn das bisher charakteristische Nutzungsspektrum durch die Änderung erweitert wird.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. November 2010 - 4 C 10.09 -, juris Rn. 12 [Nutzung einer Krypta als Be-gräbnisstätte ist nicht von der Genehmigung als "Kir-che" umfasst] sowie OVG NRW, Beschluss vom 8. Mai 2015 - 7 A 1145/14 -, juris Rn. 4 [Nutzung als Fläche für Baumaschinen und Baumaterialien statt Lagerung mineralischer Materialien ist Nutzungsänderung]

1. Ausgehend von diesen Grundsätzen dringt das Beschwerdevorbringen nicht durch, soweit die Antragsgegnerin in der Ordnungsverfügung dem Antragsteller die Nutzung der (Hallen auf dem Grundstück M.            Straße 43 als) Werkstatt untersagt und ein Zwangsgeld angedroht hat. Insoweit ist die Nutzungsuntersagung voraussichtlich offensichtlich rechtmäßig, so dass die diesbezügliche Interessenabwägung zu Lasten des Antragstellers ausgeht, da keine sonstigen Gründe für ein Überwiegen des Suspensivinteresses erkennbar sind.

Es unterliegt keinen Zweifeln, dass die beanstandeten Kfz-Reparaturarbeiten, die Anlass für die streitige Nutzungsuntersagung waren, nicht von einer Baugenehmigung gedeckt sind. Eine Baugenehmigung betreffend die Errichtung einer Gewerbehalle hat die Grundstückseigentümerin nicht vorgelegt. Es gab einen Bauvorgang 3180/71, der bei der Antragsgegnerin allerdings offenbar nicht verfügbar ist; in den Verwaltungsvorgängen der Antragsgegnerin ist von einer Garage die Rede, die seinerzeit wohl um einen Anbau erweitert worden ist. Eine Nutzung als Werkstatt ist auch weder von der für das Grundstück erteilten Baugenehmigung vom 28. August 2015 zur Änderung einer Gewerbehalle in Groß- und Internethandel mit Kfz und KFZ Teilen ohne Werkstattnutzung noch von der Baugenehmigung vom 18. Januar 2018 – Änderung eines Gebäudes durch Einbau einer TÜV-Prüfstelle (im Mittleren Teil der Bestandshalle) – gedeckt. Damit wird vielmehr deren Variationsbreite überschritten, wie das Verwaltungsgericht zutreffend herausgestellt hat. Auf jene Ausführungen wird zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen. Die Beschwerde setzt dem nichts Erhebliches entgegen. Die Vorstellung nur "Fremdaufträge" hätten ausgeschlossen werden sollen, findet weder im Wortlaut noch in der Genese der Genehmigungen eine Stütze. Mit Blick auf das Vorbringen des Antragstellers ist dabei klarzustellen, dass es nicht entscheidend darauf ankommt, ob die Reparaturarbeiten zu gewerblichen Zwecken erfolgten, sondern darauf, dass – abgesehen möglicherweise von dem Ausbau von Einzelteilen zum Weiterverkauf – Reparatur- und Instandsetzungsarbeiten an Kraftfahrzeugen ausgeschlossen sind, wie in nicht zu übersehender Weise schon aus dem Bauschein ("ohne Werkstattnutzung") hervorgeht. Vorsorglich weist der Senat darauf hin, dass auch der wiederholt auf den Visitenkarten bzw. Werbeschildern der Firma "Autoprofi" zu findende Zusatz "übliche Tankstellenarbeiten" so von der bestehenden Baugenehmigung nicht gedeckt sein dürfte.

Die Untersagung der Werkstattnutzung wegen formeller Illegalität ist auch unter Ermessensgesichtspunkten (vgl. § 114 VwGO analog) oder unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden.

Die auch bei (voraussichtlich) offensichtlicher Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung anzustellende Interessenabwägung geht ebenfalls zu Lasten des Antragstellers aus. Es besteht ein erhebliches öffentliches Interesse daran, eine formell illegale Nutzung zu unterbinden, um die formelle Ordnungsfunktion des Genehmigungsverfahrens (vgl. § 74 Abs. 7 BauO NRW 2018) zu schützen. Demgegenüber fällt das Interesse des Antragstellers, die ungenehmigte Werkstattnutzung vorläufig fortführen zu dürfen, nicht ins Gewicht, da es von der Rechtsordnung unabhängig davon nicht gedeckt ist, ob unter ggfs. mit welchen weiteren Anforderungen an den Lärmschutz eine solche Nutzung bei entsprechender Antragstellung genehmigt werden könnte.

2. Soweit sich die Beschwerde gegen die Untersagung der "TÜV-Prüfstelle" und "des KFZ-Handels" wendet, ist sie demgegenüber begründet. Der Nutzungsuntersagung kann insoweit weder eine offensichtliche Rechtmäßigkeit attestiert noch eine evidente Rechtswidrigkeit bescheinigt werden (a); die damit vorzunehmende allgemeine Interessenabwägung geht auf Grundlage der dem Senat vorliegenden Erkenntnisse in diesem Umfang zu Gunsten des Antragstellers aus (b).

a.) Bei derzeitiger Erkenntnislage erscheint die Rechtmäßigkeit der Nutzungsuntersagung, soweit sie sich auch auf den Betrieb der TÜV-Prüfstelle und den Handel mit Kfz und Kfz-Teilen bezieht, fraglich. Dies betrifft namentlich die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass es sich bei der Fortführung der TÜV-Prüfstellung und des Handels um eine ungenehmigte illegale Nutzung(sänderung) handele, die nicht (mehr) von den erteilten Genehmigungen vom 28. August 2015 und 18. Januar 2018 gedeckt wäre.

Allerdings lässt sich nach Aktenlage nicht etwa von vornherein ausschließen, dass der Antragsteller die oben genannte Baugenehmigung vom 28. August 2015 – ebenso wie die vom 18. Januar 2018 – nur zum Schein beantragt hat, um eine durchgehend betriebene und den eigentlichen Schwerpunkt der betrieblichen Tätigkeit bildende Werkstattnutzung zu verschleiern und er also diese Genehmigungen in Wahrheit zu keinem Zeitpunkt ausgenutzt hat. Hierfür spricht z. B., dass es in unmittelbarem zeitlichen Zusammenhang mit der Beantragung der TÜV-Prüfstelle durch die Grundstückseigentümerin unter dem 6. März 2017, die ausweislich der Betriebsbeschreibung die Dienstleistung "Kfz-Prüfungen d. Sachverständige" zum Gegenstand hatte, im April 2017 wiederholt zu Beschwerden von Anwohnern gekommen war und unter dem 17. Mai 2017 die Eintragung des Antragstellers in die Handwerksrolle mit "Kraftfahrzeughandwerk" erfolgte.  

Mit der im Eilverfahren gebotenen Evidenz wird man eine derartige Bewertung indes nicht ohne weitere – und hier jedenfalls nicht aktenkundige – Anhaltspunkte treffen können. Denn es sprechen durchaus greifbare Anhaltspunkte dafür, dass - wie die Beschwerdebegründung der Sache nach geltend macht - die (Fort-)Führung eines Groß- und Internethandels mit KFZ und KFZ-Teilen (nach wie vor) von der Baugenehmigung vom 28. August 2015 und der Betrieb einer TÜV-Prüfstelle (von der Baugenehmigung vom 18. Januar 2018 gedeckt und damit von diesen (auch) formell legalisiert sind.

Diese beiden Nutzungen einerseits und die Werkstattnutzung andererseits sind jeweils unterscheidbar und teilbar, so dass nicht davon ausgegangen werden kann, mit der Aufnahme der - aus den unter 1. genannten Gründen – ungenehmigten Werkstattnutzung sei quasi automatisch ein aus den untrennbar miteinander verbundenen Teilen KFZ-Handel, TÜV-Prüfstelle und Werkstattnutzung ein einheitlicher Betrieb entstanden, der als Gesamtvorhaben nicht mehr von den Einzelgenehmigungen vom 28. August 2015 und 18. Januar 2018 gedeckt sei und infolge der Realisierung eines durch Werkstattnutzung maßgeblich geprägten anderen Vorhabens (als "aliud") zu deren Erlöschen geführt habe. Das den Gegenstand eines Bauantrags bildende Vorhaben, das mit einer Baugenehmigung legalisiert wird, kann in mehrere, einer gesonderten baurechtlichen Überprüfung zugängliche Vorhaben unterteilt werden, wenn der Bauherr subjektiv mit einer solchen Teilung einverstanden ist und das Vorhaben objektiv in baurechtlich und bautechnisch selbständige und voneinander unabhängige Vorhaben aufgeteilt werden kann.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Juli 2013 - 2 A 969/12 -, BRS 81 Nr. 168 = juris Rn. 115 f., m. w. N.

Der durch eine Baugenehmigung – sei sie teilbar oder nicht – vermittelte Bestandsschutz erlischt nur dann, wenn die Genehmigung gemäß der allgemeinen – nicht insgesamt durch § 77 BauO NRW a.F. (= § 75 BauO NRW 2018) gesperrten – Bestimmung des § 43 Abs. 2 VwVfG NRW unwirksam wird. Dies kann als Erledigung auf sonstige Weise auch dann der Fall sein, wenn eine zulässige Nutzung zeitweise nicht ausgeübt wird. Das Zeitmoment der Nutzungsaufgabe bzw. einer Nutzungsunterbrechung hat dabei aus sich heraus keinen eindeutigen Erklärungswert. Es muss regelmäßig durch ein wie auch immer geartetes Umstandsmoment ergänzt werden, um (rechtsvernichtende) Rechtsfolgen auslösen zu können.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. April 2017 - 2 A 916/15 -, juris Rn. 12 bis 16, m. w. N.

Ausgehend hiervon gibt es durchaus greifbare Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsteller (bzw. sein Rechtsvorgänger, Herr Badran) auf der Grundlage der Baugenehmigung vom 28. August 2015 einen Handel mit Kraftfahrzeugen und Kfz-Teilen ohne Werkstattnutzung aufgenommen haben, nachdem sie einen entsprechenden Bauantrag gestellt hatten. Hierfür spricht, dass anlässlich eines (unangekündigten) Ortstermins von Mitarbeitern der Antragsgegnerin am 9. November 2015 nicht "festgestellt werden [konnte], dass über den genehmigten Stand hinaus Arbeiten vorgenommen wurden" und es – nachdem im Rahmen eines Ortstermins vom 3. März 2016 ungenehmigte Reparaturarbeiten (wie z. B. Schweißarbeiten) festgestellt worden waren – ausweislich des Berichts über die Bauzustandsbesichtigung nach Fertigstellung des Vorhabens vom 7. Februar 2017 (auch in dieser Hinsicht) keinerlei Beanstandungen gab. Dass sowohl der Antragsteller als auch die Antragsgegnerin jedenfalls von einer Abtrennbarkeit bzw. Teilbarkeit der jeweils genehmigten und anschließend dann wohl (jedenfalls auch) ausgeübten Nutzung als Kfz-Handel und TÜV-Prüfstelle von einer "Werkstattnutzung" ausgingen, ergibt sich schon daraus, dass auf Betreiben der Antragsgegnerin während des Genehmigungsverfahrens ausdrücklich der Zusatz "ohne Werkstattnutzung" in den Bauantrag und den Bauschein mit aufgenommen wurde. Auch der Bauantrag, der zur Erteilung der genannten Baugenehmigung vom 18. Januar 2018 führte, geht von einer beabsichtigten Nutzung "Groß-und Internethandel m. KFZ u. KFZ-Teilen; keine Werkstattnutzung; TÜV-Prüfstelle" aus (Unterstreichung im Original). Dies verdeutlicht, dass die bislang genehmigte Nutzung fortgesetzt und nunmehr um eine TÜV-Prüfstelle ergänzt werden sollte. Auch hier erfolgte die Genehmigungserteilung ausweislich der genehmigten Bauvorlagen ausdrücklich nicht für eine Werkstattnutzung. Die Teilbarkeit bzw. (Ab-)Trennbarkeit der Nutzung "TÜV-Prüfstelle" (von der Werkstattnutzung) wurde somit auch hier von den Beteiligten erkennbar vorausgesetzt. Auf eine Bauzustandsbesichtigung verzichtete die Antragsgegnerin unter dem 9. Mai 2018 "aufgrund des geringen Gefahrenpotentials des Vorhabens und personeller Engpässe der Bauüberwachung". Weitere Anhaltspunkte dafür, dass hier von Anfang an ein unteilbares und maßgeblich von Werkstattnutzung geprägtes Betriebsgeschehen vorgelegen hätte oder der Antragsteller auf die beiden genannten Baugenehmigungen vom 28. August 2015 oder 18. Januar 2018 konkludent verzichtet hätte, ergeben sich aus den dem Senat vorliegenden Unterlagen nicht. Weder den beigezogenen Haus- bzw. Bauakten noch dem Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin betreffend das Verfahren zum Erlass der Nutzungsuntersagung ist insoweit Eindeutiges zu entnehmen. Vor diesem Hintergrund erweist sich die Annahme des Verwaltungsgerichts, es sei nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin die Nutzungsuntersagung nicht nur auf den Betrieb der Kfz-Reparaturwerkstatt bezogen, sondern diese auch auf die Nutzung des Grundstücks zum Zwecke des Kfz-Handels und als TÜV-Prüfstelle erstreckt habe, da die diesbezügliche Legalisierungswirkung der Genehmigung entfallen sei, als mindestens zweifelhaft, jedenfalls aber als im Hauptsacheverfahren überprüfungsbedürftig. Von daher erscheint es durchaus nicht fernliegend, dass die genannten Baugenehmigungen noch existent sind und die Nutzung als Groß- und Internethandel mit KFZ bzw. Kfz-Teilen abdecken, so dass insoweit nach jetzigem Stand nicht von einer formellen Illegalität ausgegangen werden kann.

b) Die danach erforderliche allgemeine Interessenabwägung geht insoweit (d. h. hinsichtlich der Untersagung der Nutzung als Handel mit Kraftfahrzeug(teil)en und als TÜV-Prüfstelle) zugunsten des Antragstellers aus. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass der Schutz der formellen Ordnungsfunktion des Baugenehmigungsverfahrens angesichts der dargelegten Umstände des Einzelfalls hier ein öffentliches Interesse der sofortigen Vollziehung der Nutzungsuntersagung nicht ohne weiteres zu begründen vermag, da die untersagten Nutzungen womöglich noch durch die beiden Baugenehmigungen vom 28. August 2015 und 18. Januar 2018 gedeckt sind. Eine umgehende Umsetzung der diesbezüglichen Nutzungsuntersagung würde andererseits den Betrieb des Antragstellers (auch wenn es sich nach Angaben des Antragstellers lediglich um einen Zweimannbetrieb handelt [in der Betriebsbeschreibung zur Baugenehmigung vom 28. August 2015 ist von bis zu 5 Beschäftigten die Rede]) hart treffen. Es ist nicht erkennbar, warum die diesbezügliche Nutzung des Grundstücks nicht bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens hingenommen werden könnte. Sollten der Antragsgegnerin neue Tatsachen bekannt werden, die eine andere Beurteilung der Sach- und Rechtslage nahelegen, bleibt es ihr unbenommen, dies ggf. zum Anlass zu nehmen, einen Antrag nach § 80 Abs. 7 VwGO zu stellen.

3. Eine weitergehende Regelung zur vorläufigen Vollziehung der in der streitigen Ordnungsverfügung enthaltenen Zwangsgeldandrohung, die im Übrigen hier auch nicht streitgegenständlich wäre, sieht der Senat in Ansehung der Ausführungen des Verwaltungsgerichts dazu, dass diese unabhängig davon rechtmäßig ist, das nur eine der Maßnahmen, auf die sie sich bezieht, rechtswidrig ist, als nicht erforderlich an, zumal der Antragsteller diesen Ausführungen mit der Beschwerde nicht entgegengetreten ist. Klarstellend und vorsorglich weist der Senat darauf hin, dass er davon ausgeht, dass hier ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- (jeweils auch) für den Verstoß gegen die untersagte Werkstattnutzung angedroht wurde

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO. Hierbei erscheint dem Senat auch unter Berücksichtigung der erstinstanzlichen Kostenentscheidung angesichts der Bedeutung, die die Werkstattnutzung für den Betrieb des Antragstellers offenbar hat, einerseits und dem Umstand, dass die Nutzung als Handel mit (Teilen von) KFZ und TÜV-Prüfstelle einschließlich des Verbleibs der Kraftfahrzeuge und betriebszugehörigen Gegenständen auf dem Grundstück eine vergleichbare eigenständige Bedeutung für den Betrieb des Antragstellers hat, andererseits, eine hälftige Aufteilung der Kosten für beide Rechtszüge angemessen.

Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 GKG.    

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.