Berufungszulassung zur Krankenhausplanaufnahme Psychosomatik mangels Eignung abgelehnt

Oberverwaltungsgericht NRW · 13 A 6/11 · 20.06.2011

KI-Zusammenfassung

Die Klägerin begehrte die Zulassung der Berufung gegen die Abweisung ihrer Klage auf Feststellung der Aufnahme ihrer Klinik mit 15 psychosomatischen Planbetten in den Krankenhausplan NRW. Das OVG verneinte ernstliche Zweifel und grundsätzliche Bedeutung. Ein Anspruch aus § 8 KHG scheide aus, weil die Klinik schon auf der ersten Stufe des Zwei-Stufen-Modells zur Bedarfsdeckung ungeeignet sei; eine Bedarfsanalyse und Auswahlentscheidung seien daher entbehrlich. Der Zulassungsantrag wurde auf Kosten der Klägerin zurückgewiesen; der Streitwert wurde auf 50.000 EUR festgesetzt.

Ausgang: Antrag auf Zulassung der Berufung gegen die Versagung der Krankenhausplanaufnahme zurückgewiesen.

Abstrakte Rechtssätze

Der Krankenhausplan eines Landes ist keine Rechtsnorm mit Außenwirkung; unmittelbare Rechtswirkung entfaltet erst der Feststellungs- oder Ablehnungsbescheid nach § 8 Abs. 1 Satz 4 KHG.

Das Verfahren der Krankenhausplanaufnahme folgt einem Zwei-Stufen-Modell: Zunächst ist die Eignung vorhandener Krankenhäuser zur bedarfsgerechten Versorgung anhand von Leistungsfähigkeit und Wirtschaftlichkeit festzustellen; erst anschließend erfolgt die Feststellung der Planaufnahme durch Verwaltungsakt.

Auf der ersten Stufe besteht weder ein Planungs- noch ein Beurteilungsspielraum; Planungsziele des Landes dürfen die Eignungsprüfung nicht vorverlagert beeinflussen.

Bedarf im Sinne des Krankenhausfinanzierungsrechts ist der tatsächlich vorhandene oder prognostisch zu erwartende Versorgungsbedarf und nicht ein planerisch erwünschter, hiervon abweichender Bedarf.

Ist ein Krankenhaus bereits aufgrund fehlender personeller oder sachlicher Grundvoraussetzungen zur Leistungserbringung ungeeignet, kann eine Bedarfsanalyse und eine Auswahlentscheidung auf der zweiten Stufe entbehrlich sein.

Tenor

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung ¬gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Minden vom 12. November 2010 wird auf ihre Kosten zurückgewiesen.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 50.000,-- Euro festgesetzt.

Gründe

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen, weil die Klägerin nicht von dem Beklagten beanspruchen könne, die Krankenhausplanaufnahme der C.       -Klinik mit 15 voll stationären Betten für Psychosomatik festzustellen. Es sei rechtlich nicht zu beanstanden, dass das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales (MAGS) und die Bezirksregierung E.       die Klinik der Klägerin als zur Ausweisung von Planbetten für Psychosomatik nicht geeignet angesehen hätten. Der Krankenhausplan 2001 sehe eine Ausweisung des Fachgebiets Psychosomatik nicht vor, setze die Begriffe Psychosomatik und Psychotherapeutische Medizin aber in etwa gleich und wünsche grundsätzlich keine zusätzlichen eigenständigen Bettenangebote in diesen Bereichen. Ein Neubewerber sei  abgesehen hiervon nur dann geeignet, wenn er entweder über ein großes Allgemeinkrankenhaus oder über ein eigenständiges stationäres Angebot für Psychiatrie und Psychotherapie oder über eine sehr enge Kooperationsbeziehung zu einem entsprechenden Versorgungsangebot verfüge, was bei dem Krankenhaus der Klägerin indes nicht der Fall sei.

Die von der Klägerin zu diesem Urteil geltend gemachten Zulassungsgründe, die gemäß § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO nur im Rahmen ihrer Darlegungen zu prüfen sind, liegen nicht vor.

Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Ein Anspruch auf Aufnahme in den Krankenhausplan des Landes Nordrhein-Westfalen besteht nicht, weil die Klägerin zur Bedarfsdeckung nicht geeignet ist.

Das Klagebegehren auf Aufnahme in den Krankenhausplan beurteilt sich nach § 8 Abs. 1 und 2 des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (KHG).

Der Krankenhausplan ist keine Rechtsnorm mit Außenwirkung. Nicht bereits der Krankenhausplan selbst, sondern erst der die Aufnahme in den Plan feststellende Bescheid oder der Bescheid, mit dem eine solche Feststellung abgelehnt wird (hier der Bescheid der Bezirksregierung E1.       vom 3. Dezember 2008), entfaltet unmittelbare Rechtswirkung nach außen und kann vom betroffenen Krankenhausträger einer verwaltungsgerichtlichen Prüfung zugeführt werden (§ 8 Abs. 1 Satz 4 KHG).

Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. März 1981 - 3 C 134.79 -, BVerwGE 62, 86, vom 25. Juli 1985 - 3 C 25.84 -, BVerwGE 72, 38, und vom 18. Dezember 1986 - 3 C 67.85 -, NJW 1987, 2318.

Das der Aufnahme in den Krankenhausplan eines Landes zugrunde liegende Verwaltungsverfahren gliedert sich in zwei Stufen. Auch mit dem Inkrafttreten des Krankenhausgestaltungsgesetzes NRW (KHGG NRW) gilt weiterhin das Zwei-Stufen-Modell und das Feststellungserfordernis nach der planerischen Entscheidung des Ministeriums.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 22. Januar 2009  13 A 2578/08 , GesR 2009, 320, und vom 22. September 2010  13 A 2146/09 -, juris.

Auf der ersten Stufe ist festzustellen, welche vorhandenen Krankenhäuser für eine bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern zu sozial tragbaren Pflegesätzen in Betracht kommen. Hierfür sind die maßgebenden Kriterien die Leistungsfähigkeit und Kostengünstigkeit eines Krankenhauses. Bei der Beurteilung dieser Kriterien steht der zuständigen Landesbehörde weder ein Planungs- noch ein Beurteilungsspielraum zu.

Vgl. BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 4. März 2004  1 BvR 88/00 -, NVwZ 2004, 1648; BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 1986  3 C 67.85 -, NJW 1987, 2318.

Auf der ersten Stufe stellt im Land Nordrhein-Westfalen das zuständige Ministerium den Krankenhausplan des Landes auf (§ 6 KHG) und schreibt ihn fort (§ 12 Abs. 1 Satz 1 KHGG NRW).

Näher hierzu OVG NRW, Beschluss vom 22. Januar 2009  13 A 2578/08 -, a. a. O.

Auf der zweiten Stufe wird dem einzelnen Krankenhaus gegenüber festgestellt, ob es in den Krankenhausplan aufgenommen wird oder nicht (§ 8 KHG). Die Feststellung ergeht durch Bescheid (§ 8 Abs. 1 Satz 3 KHG i. V. m. § 16 Abs. 1 Satz 1 KHGG NRW). Soweit die Zahl der in diesen Krankenhäusern vorhandenen Betten den Bedarf übersteigt, ergibt sich auf der zweiten Entscheidungsstufe die Notwendigkeit einer Auswahl zwischen den in Betracht kommenden Krankenhäusern. Erst bei der Frage, welches von mehreren in gleicher Weise bedarfsgerecht, leistungsfähig sowie wirtschaftlich betriebenen Krankenhäusern im Rahmen einer Auswahlentscheidung in den Plan aufgenommen wird, besteht ein Ermessensspielraum (§ 8 Abs. 2 Satz 2 KHG).

Vgl. BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 4. März 2004  1 BvR 88/00, a. a. O.

Die Ziele der Krankenhausplanung haben auf der ersten Stufe außer Betracht zu bleiben. Die Behörde darf nicht auf dieser ersten Stufe die Bedarfsgerechtigkeit eines Krankenhauses unter Rückgriff auf planerische Zielvorstellungen des Landesrechts verneinen. Die bundesrechtliche Regelung des § 8 KHG hat die Ziele der Krankenhausplanung des Landes in Absatz 2 Satz 2 der zweiten Stufe zugeordnet.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 1986  3 C 67.85 -, a. a. O., 2321.

Auf der ersten Stufe kommt es aber darauf an, welche vorhandenen Krankenhäuser für eine bedarfsgerechte Versorgung mit leistungsfähigen Krankenhäusern zu sozial tragbaren Pflegesätzen geeignet sind (vgl. § 1 Abs. 1 KHG und § 12 Abs. 2 KHGG). Die Bezirksregierung E.       durfte daher die C.       -Klinik der Klägerin als ungeeignet ansehen, weil diese einen vorhandenen objektiv zu ermittelnden Bedarf nicht decken kann.

Unter Bedarf ist der in einem Einzugsbereich des Krankenhauses tatsächlich vorhandene und zu versorgende und nicht ein mit diesem tatsächlichen Bedarf nicht übereinstimmender durchschnittlicher oder erwünschter Bedarf zu verstehen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 1985 - 3 C 41.84 -, Buchholz 451.74 § 8 KHG Nr. 8; VGH Bad.Württ., Urteil vom 16. April 2002  9 S 1586/01 , NVwZ-RR 2002, 847; Prütting, Krankenhausgestaltungsgesetz Nordrhein-Westfalen, 2009, § 12 Rn. 33.

Ob ein Krankenhaus geeignet ist, einen vorhandenen Bedarf zu befriedigen, lässt sich grundsätzlich nur auf der Grundlage einer Bedarfsanalyse beurteilen. Die Bedarfsanalyse, die als solche kein Planungsinstrument ist, ist die Beschreibung des zu versorgenden Bedarfs der Bevölkerung an Krankenhausbetten. Dabei kann zwischen der Beschreibung des gegenwärtigen Bedarfs und der Bedarfsprognose unterschieden werden. In beiden Hinsichten aber ist unter dem Bedarf der tatsächlich auftretende und zu versorgende Bedarf und nicht ein mit dem tatsächlichen nicht übereinstimmender erwünschter Bedarf zu verstehen. Dem Land ist nicht erlaubt, bei der Ermittlung des zu versorgenden Bedarfs seiner Bedarfsanalyse nicht den tatsächlichen Bedarf zu Grunde zu legen, sondern davon abweichende niedrigere Zahlen, und damit eine Minderversorgung in Kauf zu nehmen. Die Behörde hat sich daher in der Bedarfsanalyse darauf zu beschränken, den tatsächlich vorhandenen oder in Zukunft erwartbaren Bedarf zu erheben, und sich des Versuchs zu enthalten, bereits bei der Bedarfsanalyse die Krankenhausversorgung planerisch zu steuern. Diese planerische Gestaltung und Steuerung steht ihr erst im Rahmen der zweiten Entscheidungsstufe zu, wenn dem festgestellten Bedarf ein Überangebot an bedarfsgerechten, leistungsfähigen und wirtschaftlichen Krankenhäusern gegenübersteht und im Wege der Auswahl zu entscheiden ist, mit welchen Krankenhäusern der Bedarf zu decken ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 1985 - 3 C 25.84 , BVerwGE 72, 38, 47 f.; Beschluss vom 31. Mai 2000  3 B 53.99 , Buchholz 451.74 § 6 KHG Nr. 5; VGH Bad.Württ., Urteil vom 16. April 2002  9 S 1586/01 , a. a. O.

Der Inhalt des Krankenhausplans ist hinsichtlich seines Gegenstandes und seiner Einzelaussagen bundesrechtlich nicht näher bestimmt. Allerdings beschreibt die Verpflichtung, den Plan zur Verwirklichung der in § 1 KHG genannten Ziele aufzustellen, nicht nur den Planungszweck, sondern beeinflusst auch maßgeblich dessen Inhalt. Der Krankenhausplan muss daher die materiellen Planungskriterien des Krankenhausfinanzierungsgesetzes erfüllen, das heißt zu einer bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung führen, die Leistungsfähigkeit der Krankenhäuser ermöglichen und durch das System bedarfsgerecht und leistungsfähiger Krankenhäuser zu einem sozial tragbaren Pflegesatz beitragen. Weitere materiellrechtliche Vorgaben zur Bedarfsermittlung enthalten aber weder das Krankenhausfinanzierungsgesetz noch sonstiges Bundesrecht und auch nicht das Landesrecht NRW.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Oktober 2010  13 A 2070/09 -, NWVBl. 2011, 106; Stollmann, in: Huster/Kaltenborn, Krankenhausrecht, 2010, § 4 Rn. 10 ff., m. w. N.

Das Fachgebiet Psychosomatik wird im Krankenhausplan 2001 nicht eigens ausgewiesen. Unter Nr. 3.4.6 des Krankenhausplans 2001 (S. 40 bis 41) heißt es aber, dass das Gebiet "Psychotherapeutische Medizin" in etwa den Behandlungsbereich abdecke, der mit dem Begriff "Psychosomatik" bezeichnet werde. Da derzeit eigenständige stationäre Versorgungsangebote für Psychotherapeutische Medizin nicht angezeigt seien, erscheine es nicht sinnvoll, für dieses Gebiet einen eigenständigen stationären Bettenmehrbedarf zu definieren; eigene Planungsparameter seien dementsprechend nicht festzulegen. Die Anerkennung eigenständiger und durch fachlich weisungsungebundene Gebietsärzte geleiteter Abteilungen solle aber nicht verhindert werden. Bei Anlegung von strengen Maßstäben komme die Behandlung geeigneter Patienten vor allem in großen Allgemeinkrankenhäusern oder in geeigneten Krankenhäusern mit einem eigenständigen stationären Angebot für Psychiatrie und Psychotherapie oder bei einer sehr engen Kooperationsbeziehung zu einem entsprechenden Versorgungsangebot in Betracht.

Hiervon ausgehend begegnet es keinen rechtlich durchgreifenden Bedenken, dass die Bezirksregierung E.       die C.       -Klinik aufgrund fehlender personeller und sachlicher Ausstattung für eine Planaufnahme mit Betten für das Gebiet "Psychosomatik" als ungeeignet angesehen hat. Bedarfsanalysen waren entbehrlich, weil die Klinik der Klägerin die Grundanforderungen für die Erbringung diagnostischer Leistungen und entsprechender Behandlungen nicht erbringen kann und deshalb ungeeignet zur Deckung eines etwaigen Bedarfs ist. Die C.       -Klinik entspricht nicht dem Profil, das im Krankenhausplan zu dem Gebiet "Psychotherapeutische Medizin" vorgegeben ist. Da die Klinik der Klägerin eine Rehabilitationsklinik mit einer psychosomatischen Abteilung mit 15 Betten ist, verfügt sie weder über das Angebot eines großen Allgemeinkrankenhauses noch über ein eigenständiges stationäres Angebot für Psychiatrie und Psychotherapie. Auch unterhält sie nicht eine sehr enge Kooperationsbeziehung zu einem entsprechenden Versorgungsangebot. Die Klägerin hat auch nicht plausibel dargetan, dass ihre Klinik gleichwohl in der Lage sei, hinreichend psychosomatische Erkrankungen zu diagnostizieren und entsprechende Behandlungen auf somatischem und/oder psychiatrischem Sektor zu erbringen. Die Bezirksregierung E.       hat demgegenüber substantiiert dargelegt, dass die Diagnostik psychosomatischer Erkrankungen ein breit gefächertes Disziplinspektrum erfordere, weil es um Erkrankungen auf der Grenze zwischen Psychiatrie und Somatik gehe. Solche psychotherapeutischen Leistungen gehörten indes in der Regel zum Leistungsumfang bestehender Plankrankenhäuser mit psychiatrischen Abteilungen. Aus dem Vorstehenden folgt, dass nicht nur eine Bedarfsanalyse entbehrlich war, sondern zudem eine auf der zweiten Entscheidungsstufe zu treffende Auswahlentscheidung.

Soweit die Klägerin die grundsätzliche Bedeutung der Sache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO geltend macht, weil das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts von dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 16. April 2002 ( 9 S 1586/01 -, a. a. O.) abweiche, obwohl die Sachverhalte gleich lägen, führt auch dieses Vorbringen den Zulassungsantrag nicht zum Erfolg. Unabhängig davon, ob dieser Vortrag die grundsätzliche Bedeutung der auch von Landesrecht bestimmten Rechtssache begründen kann, unterscheidet sich der hier vorliegende von dem dort entschiedenen Fall insoweit, als die dortige Klägerin eine Fachklinik für psychosomatische, psychiatrische und psychotherapeutische Indikationen mit 70 Betten betrieben hat und die Frage einer Bedarfsanalyse anders als hier nicht mit dem Argument verneint werden konnte, dass die in Rede stehende Klinik von vornherein zur Erfüllung eines (etwaigen) Bedarfs ungeeignet sei.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG. Der Senat betätigt das ihm eingeräumte Ermessen in der Weise, dass er das wirtschaftliche Interesse des Krankenhausträgers, der eine eigene Planposition erstrebt oder verteidigt, pauschalierend mit 50.000,-- Euro bemisst.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Dezember 2009  13 A 3109/08 , juris.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.