Berufungszulassung abgelehnt: Kein Anspruch auf Genesenennachweis ohne PCR-Nachweis (Juli 2021)
KI-Zusammenfassung
Die Klägerin begehrte die Zulassung der Berufung gegen ein VG-Urteil zur Versagung eines Genesenennachweises sowie zur Bestätigung eines lebenslangen Immunschutzes nach SARS‑CoV‑2-Infektion. Das OVG NRW lehnte die Zulassung ab, weil ernstliche Zweifel, Verfahrensmängel und grundsätzliche Bedeutung nicht hinreichend dargelegt wurden. Für den Feststellungsantrag sei auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Bescheiderlasses (Juli 2021) abzustellen; spätere Erkenntnisse seien unerheblich. Ein Gleichheitsverstoß sei nicht aufgezeigt, zudem habe die SchAusnahmV damals keine Anspruchsgrundlage für die Ausstellung eines Genesenennachweises vorgesehen.
Ausgang: Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das VG-Urteil wurde mangels dargelegter Zulassungsgründe abgelehnt.
Abstrakte Rechtssätze
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit eines Urteils sind nur dargelegt, wenn ein tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten substantiiert in Frage gestellt wird; bloßes Bestreiten oder Wiederholen erstinstanzlichen Vorbringens genügt nicht.
Bei einer auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines ablehnenden Verwaltungsakts gerichteten Klage ist grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Bescheiderlasses abzustellen; spätere Änderungen sind für die Rechtmäßigkeitsprüfung regelmäßig unerheblich.
Aus der COVID-19-Schutzmaßnahmen-Ausnahmeverordnung in der Fassung vom 8. Mai 2021 folgt keine Anspruchsgrundlage auf behördliche Ausstellung eines Genesenennachweises; die Verordnung definiert vielmehr unter bestimmten Voraussetzungen einen positiven PCR-Test als Genesenennachweis.
Eine Zulassungsrüge wegen Verfahrensmangels kann grundsätzlich nicht auf die Übertragung auf den Einzelrichter nach § 6 Abs. 1 VwGO gestützt werden; überprüfbar ist dies nur bei zugleich substantiiert dargelegter Verletzung verfassungsrechtlicher Verfahrensgarantien (insb. Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG oder Art. 103 Abs. 1 GG).
Eine Verletzung der gerichtlichen Aufklärungspflicht oder des rechtlichen Gehörs ist regelmäßig nicht dargelegt, wenn in der mündlichen Verhandlung kein Beweisantrag gestellt wurde und die begehrte Beweiserhebung nach der materiell-rechtlichen Auffassung des Tatsachengerichts nicht entscheidungserheblich ist.
Vorinstanzen
Verwaltungsgericht Köln, 7 K 4319/21
Tenor
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das auf die mündliche Verhandlung vom 30. Mai 2023 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Köln wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 10.000 Euro festgesetzt.
Gründe
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nach den insoweit maßgeblichen Darlegungen der Klägerin (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) nicht vor.
1. Das Zulassungsvorbringen begründet keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Zweifel an der Richtigkeit eines Urteils bestehen dann, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung der angegriffenen Entscheidung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird.
Vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 22. Juli 2020 ‑ 1 BvR 561/19 -, juris, Rn. 16, m. w. N.; OVG NRW, Beschluss vom 27. September 2018 - 13 A 1547/16 -, juris, Rn. 7.
Für die Darlegung ernstlicher Zweifel genügt jedoch das bloße Anzweifeln der Richtigkeit der Entscheidung ebenso wenig wie die bloße Wiederholung des Vorbringens im erstinstanzlichen Verfahren. Erforderlich ist vielmehr, dass der die Zulassung begehrende Verfahrensbeteiligte sich substantiiert inhaltlich mit der angegriffenen Entscheidung auseinandersetzt und dabei aufzeigt, warum diese Entscheidung aus seiner Sicht im Ergebnis unzutreffend ist. Soweit dabei tatsächliche Feststellungen des Verwaltungsgerichts in Zweifel gezogen werden, reicht es nicht aus, bloß deren Richtigkeit in Frage zu stellen oder das schlichte Gegenteil zu behaupten, sondern muss der Rechtsmittelführer konkret aufzeigen, welcher Sachverhalt zutreffend sein soll und woraus er seine Sicht der Dinge konkret ableitet.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. August 2024 ‑ 5 A 2042/23 -, juris, Rn. 8 f., m. w. N.
a. Hinsichtlich der den Klageantrag zu 1. betreffenden Feststellungen des Verwaltungsgerichts macht die Klägerin keine ernstlichen Zweifel geltend. Das Verwaltungsgericht hat den Klageantrag zu 1., die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin eine Bestätigung eines durch vorherige Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus erworbenen Immunschutzes auf Lebenszeit, hilfsweise innerhalb der kommenden 17 Jahre zu erteilen, mangels Klagebefugnis als unzulässig angesehen. Damit setzt sich die Klägerin in der Zulassungsbegründung nicht auseinander.
b. Im Übrigen rügt die Klägerin erfolglos ernstliche Richtigkeitszweifel hinsichtlich der erstinstanzlichen Ablehnung des Klageantrags zu 2., die Rechtswidrigkeit des Bescheids der Beklagten vom 15. Juli 2021 festzustellen, mit dem die Beklage versagt hatte, der Klägerin einen Genesenennachweis auszustellen.
Das Verwaltungsgericht hat insoweit angenommen, aus den damals geltenden Regeln, insbesondere der COVID-19-Schutzmaßnahmen-Ausnahmeverordnung, habe sich mangels Testung der Klägerin durch eine Labordiagnostik mittels Nukleinsäurenachweis kein entsprechender Anspruch ergeben. Soweit die Klägerin meine, ihre Immunität stehe aufgrund der durchgeführten Antikörpertests fest und neuere Studien hätten belegt, dass Genesene länger als sechs Monate geschützt seien, sei sie auch nicht in ihrem Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt gewesen. Die Frage hinsichtlich der Dauer der Immunität von Genesenen und auch von Geimpften sei wissenschaftlich noch nicht abschließend geklärt gewesen. Der Verordnungsgeber habe daher hinsichtlich der Dauer des Genesenenstatus und der Maßgabe, dass die Infektion mittels eines PCR-Tests nachgewiesen sein musste, seine Einschätzungsprärogative nicht überschritten. Dabei hat es zunächst auf einen Beschluss der das Urteil sprechenden Kammer vom 8. November 2021 - 7 L 1768/21 - verwiesen und sodann ausgeführt, diese Überlegungen beanspruchten auch für das Klageverfahren Geltung, denn sie gäben den seinerzeitigen Erkenntnisstand wieder und es bestehe kein Anlass zu einer rückblickend abweichenden Bewertung.
Mit dem dagegen erhobenen Zulassungsvorbringen wird die Richtigkeit des angegriffenen Urteils nicht durchgreifend in Frage gestellt.
Für den ausdrücklich nur auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit des ablehnenden Bescheids gerichteten Klageantrags zu 2. ist auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Bescheiderlasses abzustellen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2014 - 4 C 33.13 -, juris, Rn. 18.
Etwaige spätere Änderungen der Sach- und Rechtslage und darauf bezogene Einwendungen sind danach von vornherein nicht erheblich.
Dass der Versagungsbescheid zum maßgeblichen Erlasszeitpunkt im Juli 2021 rechtswidrig gewesen ist, zeigt die Klägerin nicht auf.
Die Klägerin legt mit ihrem Vorbringen zunächst nicht dar, dass sie unmittelbar aus Art. 3 Abs. 1 GG einen Anspruch gegen die Beklagte auf Ausstellung eines Genesenenausweises hatte. Ein solcher scheitert schon daran, dass die zum damaligen Zeitpunkt insoweit maßgebliche Schutzmaßnahmen-Ausnahmenverordnung einen Anspruch hierauf selbst für Personen, die eine durchgemachte Infektion in Form einer positiven Testung durch eine Labordiagnostik mittels Nukleinsäurenachweis nachweisen können, nicht vorsah. Die Schutzmaßnahmen-Ausnahmenverordnung enthielt schon keine Anspruchsgrundlage für die Ausstellung eines Genesenenausweises. Vielmehr regelte § 2 Nr. 5 SchAusnahmV in der Fassung vom 8. Mai 2021 lediglich, dass ein positiver PCR-Test (Testung durch eine Labordiagnostik mittels Nukleinsäurenachweis) mit entsprechendem Datum (mindestens 28 Tage, aber nicht länger als sechs Monate zurückliegend) für sich als Genesenenausweis anzusehen ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Dezember 2021 ‑ 13 B 1200/21 -, juris, Rn. 6, 13.
Aber auch in Bezug auf den Normgeber ist kein Gleichheitsverstoß dargelegt, ungeachtet dessen, welche Rechtsfolgen die Klägerin daraus überhaupt ableiten könnte.
Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 2. Dezember 2021 ‑ 13 B 1200/21 -, juris, Rn. 17 bis 20, m. w. N.
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt für ungleiche Belastungen wie auch für ungleiche Begünstigungen. Verboten ist auch ein gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss, bei dem eine Begünstigung einem Personenkreis gewährt, einem anderen Personenkreis aber vorenthalten wird.
Vgl. – auch zu den weiteren Maßstäben – nur OVG NRW, Urteil vom 22. September 2022 - 13 D 38/20.NE -, juris, Rn. 326 ff., m. w. N.
Dies zugrunde gelegt hat die Klägerin schon nicht aufgezeigt, dass bei Bescheiderlass im Juli 2021 in sachwidriger oder unverhältnismäßiger Weise Personen ohne Testung durch eine Labordiagnostik mittels Nukleinsäurenachweis von einem Genesenennachweis ausgeschlossen waren. Mit der Zulassungsbegründung werden keine Erkenntnisquellen für den damaligen Zeitpunkt vorgelegt, die über die erstinstanzlich benannten hinausgehen. Dass der wissenschaftliche Kenntnisstand zur Immunisierung durch eine vorangegangene Infektion im Juli 2021 derart verdichtet gewesen wäre, dass der Verordnungsgeber einen Antikörpernachweis wie den der Klägerin zum Nachweis einer Genesung hätte vorsehen müssen, wird mit dem Zulassungsvorbringen nicht dargelegt. Dabei hat das Verwaltungsgericht gerade die von der Klägerin vorgelegten wissenschaftlichen Beiträge zu der Frage nicht verkannt, sondern die Frage der Dauer der Immunität von Genesenen und auch von Geimpften als wissenschaftlich noch nicht abschließend geklärt und die Differenzierung als vom Einschätzungsspielraum des Verordnungsgebers gedeckt angesehen. Dass sich diese Sichtweise letztlich als zutreffend erwiesen hat, zeigt schon der Umstand, dass beispielsweise die von der Klägerin u. a. benannte Gesellschaft für Virologie e. V., die noch am 30. September 2021 auf der Grundlage von bis dahin veröffentlichten Studien für eine Ausweitung der Geneseneneigenschaft plädiert hatte, diese Sichtweise aufgrund weiterer wissenschaftlicher Beiträge bereits am 3. Dezember 2021 – nach nur etwa zwei Monaten – wieder revidierte.
Vgl. Gesellschaft für Virologie e. V., Stellungnahmen vom 30. September 2021 und vom 3. Dezember 2021, abrufbar unter https://g-f-v.org/2-aktualisierte-stellungnahme-zur-immunitaet-von-genesenen/, m. w. N.
Der Hinweis der Klägerin auf eine konkrete Passage des Protokolls des COVID-19-Krisenstabs des Lagezentrums des Robert Koch-Instituts (RKI) vom 31. März 2021 (betreffend fehlende Daten zur Virusausscheidung bei erneuter Infektion) vermag ihre Sichtweise ebenfalls nicht zu begründen. Vielmehr wird darin die nicht abschließend geklärte wissenschaftliche Lage deutlich. Ihren Ausführungen zu der RKI-Bewertung vom 5. November 2021 betreffend die Impfungen fehlt bereits die Entscheidungserheblichkeit, da sie sich nicht mit der hier relevanten Frage des Immunschutzes von Genesenen zum maßgeblichen Zeitpunkt befassen. Für die Rechtmäßigkeit der Entscheidung des Verordnungsgebers wäre der Inhalt der RKI-Protokolle im Übrigen nur dann relevant, wenn ihm diese bei Erlass der streitgegenständlichen Verordnung zugänglich gewesen wären. Hiervon ist allerdings mit Blick darauf, dass es sich um rein interne, ursprünglich nicht zur Veröffentlichung vorgesehene Protokolle gehandelt hat, nicht auszugehen.
Vgl. zur Coronaschutzverordnung: OVG NRW, Urteil vom 24. September 2024 ‑ 13 D 236/20.NE -, juris, Rn. 114 ff., m. w. N.
Das Vorbringen der Klägerin, das RKI sei politisch gesteuert und eine Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers habe es deswegen nicht geben können, verfängt nicht. Sie legt nicht nachvollziehbar dar, dass es eine politische Einflussnahme auf die Risikobewertung durch das RKI bzw. die für die Beurteilung der Lage maßgeblichen Erkenntnisse gegeben hat. Insbesondere zieht sie die vom RKI herangezogenen wissenschaftlichen Quellen zum Immunstatus von Genesenen nicht durchgreifend in Zweifel.
2. Die geltend gemachten Verfahrensmängel (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) liegen nicht vor.
a. Dies gilt zunächst hinsichtlich der gerügten Übertragung des Rechtsstreits auf den Einzelrichter (§ 6 Abs. 1 VwGO).
Die Übertragung des Rechtsstreits auf den Einzelrichter kann grundsätzlich nicht zu einem Verfahrensfehler i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO führen. Nach dem Willen des Gesetzgebers sollen dem Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Übertragung auf den Einzelrichter etwa unterlaufene Verfahrensfehler nämlich grundsätzlich nicht zur Zulassung der Berufung führen. Das Rechtsmittelgericht ist vielmehr an Entscheidungen nach § 6 Abs. 1 und 3 VwGO gebunden; entsprechende Verfahrensrügen sind einer inhaltlichen Überprüfung entzogen. Das ergibt sich aus den Regelungen des § 6 Abs. 4 Satz 1 VwGO, wonach Beschlüsse nach § 6 Abs. 1 und 3 VwGO unanfechtbar sind, in Verbindung mit den gemäß § 173 VwGO in verwaltungsgerichtlichen Verfahren entsprechend anzuwendenden §§ 512, 557 Abs. 2 ZPO, wonach die dem Endurteil vorausgehenden unanfechtbaren Entscheidungen keiner inhaltlichen Beurteilung durch das Rechtsmittelgericht unterliegen, sowie aus § 6 Abs. 4 Satz 2 VwGO, wonach auf eine unterlassene (Rück-)Übertragung ein Rechtsbehelf nicht gestützt werden kann. Abweichendes gilt nur dann, wenn dem Übertragungsbeschluss ein Rechtsfehler anhaftet, der zugleich eine Verletzung der prozessualen Gewährleistungen der Verfassung darstellt, so etwa, wenn durch willkürliche oder manipulative Auslegung oder Anwendung des einfachen Rechts das Recht auf den gesetzlichen Richter (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) oder der Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG) verletzt wird.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Januar 2021 - 1 A 1120/18 -, juris, Rn. 32 ff. m. w. N.; siehe auch BVerwG, Beschluss vom 5. Juli 2011 - 8 B 9.11 -, juris, Rn. 5 f.; Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 124 Rn. 200 und 201.
Entsprechende Umstände sind aber weder dargelegt noch sonst erkennbar. Die vom Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers zugrunde gelegten tatsächlichen Ungewissheiten lassen keinen Rückschluss auf eine willkürliche oder manipulative Verneinung einer besonderen tatsächlichen Schwierigkeit zu, zumal das Verwaltungsgericht diesbezüglich keinen Anlass zur weiteren tatsächlichen Aufklärung gesehen hat.
b. Die von der Klägerin gerügte unterlassene Aufklärung zur weiteren Entwicklung des wissenschaftlichen Kenntnisstands zum Immunschutz von Genesenen führt ebenfalls auf keinen Verfahrensfehler. Sie stellt sich weder als Verletzung der Aufklärungspflicht aus § 86 Abs. 1 VwGO noch als Verstoß gegen den Grundsatz der Gewährung rechtlichen Gehörs aus Art. 103 Abs. 1 GG dar. Die Klägerin hat insoweit in der mündlichen Verhandlung bereits keinen Beweisantrag gestellt oder sonst auf eine weitere Sachverhaltsermittlung hingewirkt.
Vgl. zu diesen Anforderungen auch BVerwG, Beschlüsse vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 -, juris, Rn. 4, und vom 4. März 2014 - 3 B 60.13 -, juris, Rn. 7.
Unabhängig davon waren diese Tatsachen nach der insoweit maßgeblichen materiell-rechtlichen Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts,
vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 17. April 2025 - 9 B 60.24 -, juris, Rn. 16,
nicht entscheidungserheblich. Angesichts der Unzulässigkeit des Klageantrags zu 1. wegen fehlender Klagebefugnis kam es auf die weitere Entwicklung des wissenschaftlichen Kenntnisstands zum Immunschutz von Genesenen nicht an. Bezüglich des Klageantrags zu 2. war diese Entwicklung, wie oben ausgeführt, mit Blick auf den maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt nicht relevant.
c. Aus dem gleichen Grund begründet es keinen Gehörsverstoß, dass das Verwaltungsgericht nicht weiter auf die von der Klägerin erst im Jahr 2023 vorgelegte Erkenntnisquelle des Ärzteblattes eingegangen ist und zur Begründung seiner Entscheidung maßgeblich einen im Herbst 2021 ergangenen, auf die damalige Erkenntnislage gestützten Eilbeschluss herangezogen hat.
d. Letzteres stellt auch sonst – entgegen der Annahme der Klägerin – keinen Verfahrensmangel dar. Allein das Heranziehen einer auf eine summarische Prüfung beschränkten Eilentscheidung in den Entscheidungsgründen begründet nicht die Annahme, das Verwaltungsgericht habe unter Missachtung des Amtsermittlungs- (§ 86 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 VwGO) oder des Überzeugungsgrundsatzes (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) einen falschen Entscheidungsmaßstab angelegt. Vielmehr hat es ausdrücklich an diesen Überlegungen auch für das Klageverfahren festgehalten (S. 15 Urteilsabdruck) und damit zum Ausdruck gebracht, die dabei geltenden Maßstäbe anzuwenden.
e. Die erstmals mit Schriftsatz vom 7. Februar 2024 erhobenen Einwendungen der Klägerin betreffend die behauptete Besorgnis der Befangenheit des Einzelrichters sind nicht zu berücksichtigen, da sie diese erst nach der mit Ablauf des 16. August 2023 verstrichenen Begründungsfrist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO geltend gemacht hat.
3. Die Klägerin hat schließlich keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
Die Darlegung der Grundsatzbedeutung setzt voraus, dass eine bestimmte, obergerichtlich oder höchstgerichtlich noch nicht hinreichend geklärte und (auch) für die Berufungsentscheidung erhebliche Frage rechtlicher oder tatsächlicher Art herausgearbeitet und formuliert wird; zudem muss angegeben werden, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll. Darzulegen sind demnach die konkrete Frage, ihre Klärungsbedürftigkeit, Klärungsfähigkeit und allgemeine Bedeutung.
Vgl. nur OVG NRW, Beschlüsse vom 5. Februar 2024 - 13 A 183/21 -, juris, Rn. 47, und vom 4. November 2020 ‑ 13 A 1528/16 -, juris, Rn. 77 f., m. w. N.
Dem wird das Zulassungsvorbringen nicht gerecht. Die Klägerin formuliert zu diesem Zulassungsgrund bereits keine konkrete, von ihr als grundsätzlich bedeutsam angesehene Frage. Soweit sie unter dem Zulassungsgrund ernstlicher Richtigkeitszweifel die Frage aufwirft, „ob der Verordnungsgeber im Rahmen der gesetzgeberischen Entscheidungsprärogative überhaupt – wie geschehen – zwischen unterschiedlichen Bürgern differenzieren durfte“, legt sie weder deren grundsätzliche Klärungsbedürftigkeit noch deren über den Einzelfall hinausgehende Klärungsfähigkeit dar. Die Frage lässt sich im Übrigen auch ohne Weiteres ohne die Durchführung eines Berufungsverfahrens in dem oben dargestellten Sinn beantworten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 39 Abs. 1, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG. Bei den beiden Klageanträgen (Verpflichtungsantrag einerseits und Feststellungsantrag andererseits) handelt es sich, wie es auch das Verwaltungsgericht seiner Streitwertentscheidung zugrunde gelegt hat, um unterschiedliche Streitgegenstände.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).