Berufungszulassung im Beamtenversorgungsrecht: Schriftsatz als Rücknahme-VA, Umdeutung zulässig

Oberverwaltungsgericht NRW · 1 A 905/23 · 09.12.2025

KI-Zusammenfassung

Der Kläger begehrte die Zulassung der Berufung gegen ein Urteil, das seine Anfechtungsklage gegen die (erneute) Rücknahme eines Vordienstzeitenbescheids abgewiesen hatte. Streitpunkt war u. a., ob bereits ein behördlicher Schriftsatz im früheren Gerichtsverfahren wirksam und bestandskräftig den Bescheid „vorsorglich“ zurückgenommen hatte und ob der Rücknahmebescheid 2022 als Zweitbescheid anzusehen ist. Das OVG NRW verneinte Zulassungsgründe: Der Schriftsatz 2021 sei aus Empfängerhorizont als unbedingter Rücknahme-Verwaltungsakt bekanntgegeben worden; nachträgliches Behördenverhalten sei für die Auslegung unbeachtlich. Zudem könne der 2022 ins Leere gehende Rücknahmebescheid in eine deklaratorische Feststellung der Unwirksamkeit (analog § 48 Abs. 1 VwVfG) umgedeutet werden; grundsätzliche Bedeutung liege nicht vor.

Ausgang: Antrag auf Zulassung der Berufung gegen die Abweisung der Anfechtungsklage wurde mangels Zulassungsgründen abgelehnt.

Abstrakte Rechtssätze

Ein Antrag auf Zulassung der Berufung nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO erfordert eine fallbezogene, konkrete Auseinandersetzung mit den tragenden Gründen des angefochtenen Urteils; das Zulassungsvorbringen muss dem Berufungsgericht eine Entscheidung ohne weitere Ermittlungen ermöglichen.

Ernstliche Zweifel i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen nur vor, wenn ein tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Ersturteils mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und die Ergebnisrichtigkeit nicht ohne vertiefte Prüfung beurteilt werden kann.

Ob eine behördliche Erklärung einen Verwaltungsakt darstellt und welchen Regelungsgehalt sie hat, ist nach dem objektiven Empfängerhorizont im Zeitpunkt des Zugangs auszulegen; nachträgliche Umstände nach Zugang der Erklärung sind hierfür grundsätzlich nicht heranzuziehen.

Eine im Rahmen eines gerichtlichen Schriftsatzes abgegebene Erklärung kann einen wirksamen Verwaltungsakt darstellen; das Fehlen äußerer Förmlichkeiten (Tenorhervorhebung, Bezeichnung als Bescheid, Rechtsbehelfsbelehrung) schließt die Verwaltungsaktqualität nicht aus.

Geht eine Rücknahmeentscheidung mangels Rücknahmesubstrats ins Leere, kann sie bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 47 VwVfG in eine deklaratorische Feststellung der Unwirksamkeit des betroffenen Verwaltungsakts (entsprechend § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG) umgedeutet werden, um einen fortwirkenden Rechtsschein zu beseitigen.

Vorinstanzen

Verwaltungsgericht Münster, ­5 K 3014/22

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 7.182,96 Euro festgesetzt.

Gründe

Der auf die Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 und 5 VwGO gestützte Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. „Darlegen“ im Sinne von § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO bedeutet, unter konkreter Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil fallbezogen zu erläutern, weshalb die Voraussetzungen des jeweils geltend gemachten Zulassungsgrundes im Streitfall vorliegen sollen. Die Zulassungsbegründung soll es dem Oberverwaltungsgericht ermöglichen, die Zulassungsfrage allein auf ihrer Grundlage zu beurteilen, also ohne weitere aufwändige Ermittlungen.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 29. April 2025 – 1 A 1215/22 –, juris, Rn. 2 f., und vom 17. Januar 2023 – 1 A 25/21 –, juris, Rn. 2 f., sowie Bay. VGH, Beschluss vom 27. Februar 2023 – 22 ZB 22.2554 –, juris, Rn. 7 und 10, und VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 12. Januar 2021 – 12 S 2457/19 –, juris, Rn. 4, alle m. w. N.; ausführlich Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 124a Rn. 186 und 194, sowie Rudisile, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand: 47. EL Februar 2025, VwGO § 124a Rn. 91 und 93, jeweils m. w. N.

Hiervon ausgehend rechtfertigt das – fristgerecht vorgelegte – Zulassungsvorbringen die begehrte Zulassung der Berufung aus keinem der geltend gemachten Zulassungsgründe. Soweit es den Anforderungen an eine hinreichende Darlegung genügt, greift es in der Sache nicht durch.

1. Die Berufung kann zunächst nicht wegen der geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen werden. Ernstliche Zweifel in diesem Sinne sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 9. Februar 2024 – 1 A 3/23 –, juris, Rn. 26 f., und Bay. VGH, Beschluss vom 16. Januar 2025 – 22 ZB 24.2136 –, juris, Rn. 6, jeweils m. w. N.

Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.

a) Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage des Klägers im Kern mit der folgenden Begründung als unbegründet abgewiesen: Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 10. August 2022, mit dem diese ihren Bescheid über die Berücksichtigung von Zeiten als ruhegehaltfähige Dienstzeit nach § 10 Abs. 1 BeamtVG 1987 vom 30. September 1991 aufgehoben hat, in der Gestalt des den Widerspruch des Klägers zurückweisenden Bescheides vom 18. Oktober 2022 sei rechtmäßig und verletze den Kläger nicht in seinen Rechten.

Zwar lägen die Voraussetzungen des als Rechtsgrundlage herangezogenen § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG nicht vor, weil es an einem wirksamen Verwaltungsakt und damit an einem Gegenstand der Rücknahme fehle. Die Beklagte habe den Vordienstzeitenbescheid vom 30. September 1991 schon vor der Rücknahmeentscheidung bestandskräftig zurückgenommen und auch keine neue Sachentscheidung im Sinne eines Zweitbescheides getroffen. Die Rücknahme sei bereits durch den im Verfahren 5 K 1557/21 vorgelegten Schriftsatz der Beklagten vom 12. Mai 2021 erfolgt. Dieser Schriftsatz sei dem Kläger gegenüber wirksam bekanntgegeben und damit i. S. d. §§ 43 Abs. 1 Satz 1, 41 Abs. 1 VwVfG wirksam geworden, nämlich durch die mit Wissen und Wollen der zuständigen Behörde erfolgte gerichtliche Übermittlung an dessen Prozessbevollmächtigten, der aufgrund der vorgelegten unbeschränkten Prozessvollmacht der richtige Adressat gewesen sei. Inhalt der Erklärung „Angesichts der oben zitierten Rechtsprechung wird dieser Bescheid hiermit rein vorsorglich zurückgenommen“ sei die Rücknahme des Vordienstzeitenbescheides. Bei einer am Empfängerhorizont ausgerichteten Auslegung ergebe sich zunächst, dass die Behörde keinen bloß vorsorglichen Verwaltungsakt erlassen habe, weil dieser nicht unter den Vorbehalt einer noch von einer anderen Behörde zu treffenden Entscheidung gestellt worden sei. Auch liege keine aufschiebende Bedingung i. S. v. § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG vor, weil der aus der Sicht der Beklagten ungewisse Erlass des Vordienstzeitenbescheides kein zukünftiges Ereignis sei, sondern in der Vergangenheit liege. Eine Bedingung liege nicht vor, wenn der Eintritt der Rechtsfolge (wie hier) an einen vergangenen oder gegenwärtigen Sachverhalt geknüpft werde, über den die Behörde in Unkenntnis sei. Bei einer solchen Unkenntnis könne es zwar naheliegen, die Wirksamkeit des Verwaltungsaktes von einer künftigen Klärung der Ungewissheit (z. B. durch das Ergebnis eines noch einzuholenden Sachverständigengutachtens) abhängig zu machen oder nur einen vorläufigen Verwaltungsakt zu erlassen. Die Erklärung der Behörde könne aber nicht in dieser Weise verstanden werden. Sie lasse nämlich den Willen erkennen, den behaupteten Vordienstzeitenbescheid ungeachtet der Frage seiner Existenz in jedem Fall (also nicht nur vorläufig oder bedingt) zurückzunehmen. Ein derartiges Vorgehen sei auch zulässig. Die Erklärung könne auch nicht mit Blick darauf abweichend verstanden werden, dass die Beklagte mit Schriftsatz vom 13. Oktober 2021 eine weitere Rücknahmeerklärung ausgesprochen habe, weil es für die Auslegung ihrer Erklärung vom 12. Mai 2021 auf den (zuvor liegenden) Zeitpunkt des Zugangs dieser Erklärung bei dem Kläger ankomme. Die Rücknahmeentscheidung vom 12. Mai 2021 sei bestandskräftig, weil der Kläger gegen sie kein Rechtsmittel eingelegt habe und die Jahresfrist (§§ 74 Abs. 1, 58 Abs. 2 VwGO) zwischenzeitlich abgelaufen sei. Für die erneute Rücknahmeentscheidung in dem Schriftsatz vom 13. Oktober 2021 gelte das zuvor Gesagte entsprechend. Die anschließende, hier streitgegenständliche Rücknahmeentscheidung vom 10. August 2022 sei auch keine erneute Sachentscheidung im Sinne eines sog. Zweitbescheides. Ein Zweitbescheid müsse neben der positiven Entscheidung über das Wiederaufgreifen (des bestandskräftig abgeschlossenen Verwaltungsverfahrens) zugleich eine erneute Sachentscheidung enthalten und eröffne, wenn sie den Erstbescheid bestätige, eine gerichtliche Entscheidung über das Begehren in der Sache. Einen solchen Inhalt habe der Bescheid vom 10. August 2022 aber nicht. Formulierung und Begründung des Bescheides gäben keine Anhaltspunkte für die Annahme, die Behörde habe die Rücknahmeentscheidungen vom 12. Mai 2021 bzw. vom 13. Oktober 2021 zumindest konkludent aufgehoben und erneut in der Sache entschieden. Es seien im Gegenteil auch in der Sache keine neuen Aspekte berücksichtigt worden.

Die formell rechtmäßige Verfügung vom 10. August 2022 sei, obwohl ihr ein Gegenstand der Rücknahme fehle, auch materiell rechtmäßig. Nach Umdeutung finde sie ihre Rechtsgrundlage in einer entsprechenden Anwendung des § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Die (so herangezogene) Norm ermächtige zu der Feststellung, dass der zugrundeliegende Verwaltungsakt nichtig oder aus anderen Gründen unwirksam i. S. d. § 43 Abs. 2 VwVfG sei. Ein solcher Fall liege hier in der deklaratorischen Feststellung, dass der Vordienstzeitenbescheid (infolge der zuvor erfolgten Rücknahme durch Bescheid vom 12. Mai 2021) unwirksam geworden sei. Zu diesem Vorgehen sei das Gericht auch befugt. Die Verwaltungsgerichte seien zunächst gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu der Prüfung verpflichtet, ob (und ggf. in welchem Umfang) ein Bescheid, den die Behörde auf eine nach der Rechtsauffassung des Gerichts zu Unrecht herangezogene Rechtsgrundlage gestützt habe, mit Blick auf eine andere Rechtsgrundlage aufrechterhalten werden könne. Dies sei dann der Fall, wenn der Verwaltungsakt dadurch, dass er auf eine (greifende) andere Rechtsgrundlage gestützt und dem entsprechend begründet werde, nicht in seinem Wesen verändert werde. Die Verwaltungsgerichte seien auch zur Umdeutung eines Verwaltungsakts befugt, weil diese ein Akt der Rechtserkenntnis sei; das gelte insbesondere für den Fall, dass die Rücknahme eines Verwaltungsakts in die Feststellung umgedeutet werde, dass dieser Verwaltungsakt nicht mehr wirksam sei. Die Voraussetzungen für eine Umdeutung lägen hier vor. Die verfügte Rücknahme und die bei Umdeutung gegebene Feststellung seien auf das gleiche Ziel gerichtet, nämlich auf die Klarstellung, dass von dem Vordienstzeitenbescheid keine rechtlichen Wirkungen mehr ausgehen sollen. Beide Maßnahmen könnten auch in der gleichen Form verfügt werden. Ferner liege die Voraussetzung des § 48 Abs. 1 VwVfG analog – die Unwirksamkeit des fraglichen Verwaltungsakts – vor, weil der Vordienstzeitenbescheid durch den Bescheid vom 12. Mai 2021 zurückgenommen worden sei (s. o.). Schließlich seien auch die Rechtsfolgen des umgedeuteten Verwaltungsakts für den Kläger nicht ungünstiger als die des fehlerhaften Verwaltungsakts. Beide Verwaltungsakte führten zu der (Feststellung der) rechtlichen Beseitigung der Begünstigung durch den Vordienstzeitenbescheid.

b) Das hiergegen gerichtete Zulassungsvorbringen ist nicht geeignet, die behaupteten ernstlichen Zweifel i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hervorzurufen.

aa) Der Kläger rügt zunächst die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, die Beklagte habe den Vordienstzeitenbescheid bereits mit ihrem dem Kläger wirksam bekanntgegebenen Schriftsatz vom 12. Mai 2021 bestandskräftig zurückgenommen.

(1) Insoweit trägt er einleitend vor, dass der „seitens des Verwaltungsgerichts unzutreffend unterstellte Wortlaut und Kontext des Schreibens vom 12. Mai 2021 klarzustellen“ sei. Nach den Entscheidungsgründen des angefochtenen Urteils laute die Erklärung vom 12. Mai 2021 „Angesichts der oben zitierten Rechtsprechung wird dieser Bescheid hiermit rein vorsorglich zurückgenommen.“ Richtigerweise habe die Beklagte sich insoweit aber wie folgt geäußert:

„Zur Klageerwiderung verweisen wir zunächst voll inhaltlich auf unseren Widerspruchsbescheid. Der nicht aktenkundige Vordienstzeitenbescheid hätte für einen Beamten des gehobenen fernmeldetechnischen Dienstes auch zum damaligen Zeitpunkt so nicht ergehen dürfen. Falls dieser Bescheid nachweislich tatsächlich für den Kläger erlassen worden ist, wird er hiermit vorsorglich zurückgenommen.“

Die mit diesem – zutreffenden – Vortrag möglicherweise erhobene Rüge, das Verwaltungsgericht habe seine Ausführungen zum Inhalt der Erklärung vom 12. Mai 2021 (Entscheidungsgründe, Gliederungspunkt II. 1. a) bb)) auf einen unzutreffenden Wortlaut gestützt, greift nicht durch. Der Kläger legt nämlich schon nicht dar, dass die von dem Gericht irrtümlich herangezogene, aus dem Schriftsatz vom 13. Oktober 2021 herrührende Erklärung, soweit sie die Rücknahme des Vordienstzeitenbescheides betrifft, sich im Wortlaut von der Formulierung aus dem Schriftsatz vom 12. Mai 2021 entscheidungserheblich unterscheidet. Dass dies der Fall ist, ist – unabhängig davon – auch nicht erkennbar. Nach beiden Erklärungen „wird“ der Vordienstzeitenbescheid nämlich „(rein) vorsorglich zurückgenommen“.

(2) Der Kläger macht ferner geltend: Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, dass sich der Erklärung der Beklagten ein „unbedingter Wille“ zur Rücknahme des Vordienstzeitenbescheides (Regelungswille) und ein entsprechender Wille zur Bekanntgabe entnehmen lasse. Eine hinreichend klare und verbindliche Rücknahme liege vielmehr nicht vor. Die von dem Gericht vorgenommene Auslegung gehe zwar von dem zutreffenden Obersatz aus, dass die Auslegung aus der objektiven Sicht des Empfängers zu erfolgen habe, beachte dies aber tatsächlich nicht. Sie sei überhaupt keine Auslegung, sondern thematisiere „alleine mögliche Varianten der ebenso möglichen Erklärungsweisen und möglicher Erklärungsinhalte der Schriftsätze des Beklagten“ und messe den Schriftsätzen der Beklagten letztlich „möglichst einen Sinngehalt, der noch zulässig ist“, bei. Bereits der Wortlaut der im Präsens stehenden Formulierung des Hauptsatzes (Tenors) „wird (…) zurückgenommen“, an der sich das Gericht allein orientiert habe, lasse nicht hinreichend erkennen, ob und inwieweit nunmehr tatsächlich schon eine Erklärung abgegeben werden solle, da der Rücknahmebescheid unter gleich zwei Bedingungen – die Existenz des Vordienstzeitenbescheides und deren prozessualen Nachweis – gestellt werde. Zudem sei der Schriftsatz auch nicht als Verwaltungsakt kenntlich gemacht worden, etwa durch Hervorheben des Tenors oder Beifügen einer Rechtsmittelbelehrung. Weiter habe das Verwaltungsgericht es versäumt, die außerhalb des Erklärungsaktes liegenden, einem objektiven Erklärungsempfänger zumindest erkennbaren Begleitumstände in die Auslegung einzubeziehen, nämlich „die Erklärungen des Beklagten bis zum damaligen Verfahrensstand“. Da die Beklagte den Bestand bzw. die Existenz des Vordienstzeitenbescheides zuvor in Abrede gestellt habe, könne ihre Erklärung vom 12. Mai 2021 nur so verstanden werden, „dass die Rücknahme erst dann erlassen werden sollte, wenn auch für die Beklagte die Existenz des Vordienstzeitenbescheides verbindlich feststand“. Die Beklagte habe sich „eben dieser – nach ihrer dortigen verfehlten Einschätzung zur positiven prozessualen Ausgangslage – nicht entledigen“ wollen. Dass der Wille zur Bekanntgabe einer Rücknahmeentscheidung nicht vorgelegen habe, werde auch durch das nachträgliche Verhalten der Beklagten indiziert, das „für die Bedeutung der Ermittlung des tatsächlichen Willens und des tatsächlichen Verständnisses der Beteiligten bezüglich der Erklärung herangezogen werden“ könne. Die Beklagte habe sich nämlich (nach dem 12. Mai 2021) in keinem der beiden Klageverfahren auf eine erfolgte Rücknahme gestützt, sondern nach der gerichtlichen Anregung durch Verfügung vom 9. Juni 2022 „die Rücknahme des Vordienstzeitenbescheides in einem formgerechten Verfahren für sich als erforderlich erachtet und dies entsprechend des Bescheides vom 10. August 2022 veranlasst“. Entsprechendes gelte für die weiteren Äußerungen der Beklagten in dem späteren Schriftsatz vom 13. Oktober 2021, in dem der vorsorglichen Erklärung der Rücknahme der Vortrag vorangestellt gewesen sei, dass die Echtheit des (nun) vorgelegten Vordienstzeitenbescheides vorsorglich bestritten werde und fraglich sei, ob dieser nicht in der Personalakte enthaltene Bescheid wirklich so bewusst ausgehändigt worden sei.

Dieses Vorbringen greift nicht durch. Aus ihm ergibt sich nicht, dass die Annahme des Verwaltungsgerichts fehlerhaft ist, dem Schriftsatz der Beklagten vom 12. Mai 2021 (und dem Schriftsatz vom 13. Oktober 2021) lasse sich im Wege der Auslegung hinreichend deutlich der Wille sowohl zur unbedingten Rücknahme des Vordienstzeitenbescheides als auch zur Bekanntgabe dieser Entscheidung entnehmen. Diese Annahme trifft vielmehr auch in Ansehung des Zulassungsvorbringens zu.

Ob eine von der Behörde abgegebene Erklärung eine Regelung i. S. d. des hier nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (des Bundes; im Folgenden: VwVfG) einschlägigen § 35 VwVfG ist und welchen Inhalt diese ggf. hat, ist durch Ausle­gung zu ermitteln. Nach den §§ 133, 157 BGB, die für die Auslegung von Willens­erklärungen gelten und im öffentlichen Recht entsprechend anwendbar sind, ist bei der Auslegung einer Willenserklärung der „wirkliche Wille“ zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften. Maßgeblich ist danach nicht der innere, bloß subjektive Wille des Bearbeiters, sondern der objektive Gehalt der Erklä­rung, d. h. der in der Willenserklärung zum Ausdruck kommende erklärte Wille, wie ihn der Empfänger im Zeitpunkt des Zugangs bei objektiver Würdigung verstehen konnte bzw. nach Treu und Glauben verstehen durfte und musste („Empfängerhorizont“). Um den Regelungsgehalt und -umfang einer Willensäußerung der Verwaltung durch Auslegung zu ermitteln, ist zunächst vom Wortlaut der Erklärung auszugehen. Zu berücksichtigen sind aber auch alle von dem Adressaten erkannten oder ihm er­kennbaren Umstände vor und bei dem Ergehen der behördlichen Maßnahme. Hierzu zählt auch, welche Interessen die Behörde erkennbar mit ihrer Maßnahme verfolgt hat, d. h. vor allem, welchen Sinn und Zweck die Maßnahme aus der Sicht des Adressaten hat.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. September 2010 – 8 C 21.09 –, juris, Rn. 36, m. w. N.; ferner OVG NRW, Beschlüsse vom 20. Oktober 2023 – 1 A 1438/21 –, juris, Rn. 10 f., vom 7. Juli 2021 – 4 A 1695/19 –, juris, Rn. 7 f., m. w. N., und vom 11. November 2020 – 1 B 1242/20 –, juris, Rn. 16 f., m. w. N.; aus der Literatur Windoffer, in: Mann/Sennekamp/ Uechtritz, VwVfG, 3. Aufl. 2025, VwVfG § 35 Rn. 9, U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 35 Rn. 71 ff., und Müller, in: Huck/Müller, VwVfG, 4. Aufl. 2025, § 35 Rn. 20 f.

In Anwendung dieser Grundsätze erweist sich die Erklärung der Beklagten „Falls dieser Bescheid nachweislich tatsächlich für den Kläger erlassen worden ist, wird er hiermit vorsorglich zurückgenommen“ als die auf unmittelbare Rechtswirkung gegenüber dem Kläger gerichtete, nicht unter eine Bedingung im Rechtssinne gestellte Entscheidung der Beklagten, den Vordienstzeitenbescheid zurückzunehmen.

Der Wortlaut der von der Beklagten gewählten Formulierung, die als Entscheidungssatz in Betracht kommt, ist eindeutig. Erklärt eine Behörde – wie hier –, dass ein Bescheid zurückgenommen „wird“, liegt grundsätzlich eine Rücknahmeentscheidung vor. Der weitere Inhalt des Satzes rechtfertigt entgegen der (nicht weiter begründeten) Ansicht des Klägers nicht die Annahme, die Äußerung lasse nicht hinreichend erkennen, ob und inwieweit nunmehr tatsächlich schon eine Erklärung abgegeben werden solle. Mit der Äußerung, dass sie den Vordienstzeitenbescheid, falls dieser nachweislich ergangen sei, vorsorglich zurücknehme, hat die Beklagte dem Kläger gegenüber zunächst erneut deutlich gemacht, dass ihre Entscheidung auf einer noch unsicheren Tatsachengrundlage ergeht. Aus ihrer Sicht war es, wie der Kläger bereits durch das Bestreiten der Echtheit des zunächst nur in Kopie vorgelegten, nicht in den Akten befindlichen Schriftstücks vom 30. September 1991 wusste, nämlich noch offen, ob der Kläger überhaupt wie geltend gemacht beschieden worden war. Hiervon ausgehend erschließt sich ohne weiteres die Formulierung „vorsorglich“: Die Beklagte wollte in einer Situation, in der eine Rücknahme abhängig von (dem Nachweis) der Existenz des behaupteten Vordienstzeitenbescheides sowohl ins Leere gehen als auch zur Aufhebung des Bescheides führen konnte, für den möglichen Fall einer tatsächlich unter dem 30. September 1991 erfolgten Bescheidung des behaupteten Inhalts sicherstellen, dass dieser Bescheid auf jeden Fall aufgehoben wird. Nachdrücklich bestätigt wird diese Bewertung durch den weiteren Inhalt des Schriftsatzes vom 12. Mai 2021. Die Beklagte hat zur Begründung der vorsorglichen Rücknahme – dem Prüfprogramm des § 48 Abs. 1 und 2 VwVfG entsprechend – festgestellt, dass der etwaige Vordienstzeitenbescheid von Anfang an rechtswidrig sei („auch zum damaligen Zeitpunkt so nicht ergehen dürfen“), und weiter zu einem von ihr bereits ausgeübten Rücknahmeermessen ausgeführt. Insoweit hat sie, wie die unstreitige Wiedergabe der Begründung im angefochtenen Urteil (UA S. 7, erster Absatz) belegt, u. a. geäußert, dass bei der Ermessensentscheidung, die der Rücknahme zugrunde liege, zwar das finanzielle Interesse des Klägers an einem höheren Ruhegehalt berücksichtigt worden sei, dieses private Interesse aber aus anderen (näher dargelegten) Gründen hinter das öffentliche Rücknahmeinteresse zurücktreten müsse. Die in der Zeitform des Perfekts formulierte Wendung, nach der das finanzielle Interesse bei der Ermessensentscheidung berücksichtigt worden ist, und die unmittelbar nachfolgende Mitteilung der weiteren Ermessenserwägungen und des Abwägungsergebnisses lassen klar hervortreten, dass der Rücknahmeerklärung eine abschließende Ermessensentscheidung der Beklagten vorausgegangen war. Dieser Umstand sowie das Fehlen sonstiger Vorbehalte – etwa im Sinne einer aufschiebenden Bedingung – in der Rücknahmeerklärung vom 12. Mai 2021 führen ohne weiteres auf die Annahme, dass diese für eine objektiven, verständigen Empfänger – und damit gerade für den durch einen Volljuristen vertretenen Kläger – als abschließende und endgültige Rücknahmeentscheidung zu verstehen bzw. dass sich ihr entnehmen lässt, dass die Beklagte den Vordienstzeitenbescheid – wie das Verwaltungsgerichts formuliert hat – in jedem Falle zurücknehmen wollte. Bereits aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die „Erklärungen des Beklagten bis zum damaligen Verfahrensstand“ bzw. deren Bestreiten der Existenz des fraglichen Vordienstzeitenbescheides nichts für die – auch nicht nachvollziehbar begründete – Annahme des Klägers hergeben, die Erklärung vom 12. Mai 2021 könne nur so verstanden werden, „dass die Rücknahme erst dann erlassen werden sollte, wenn auch für die Beklagte die Existenz des Vordienstzeitenbescheides verbindlich feststand“.

Nicht zum Erfolg führt auch der mit der Zulassungsbegründung ferner erhobene Einwand, der Schriftsatz vom 12. Mai 2021 sei zudem auch nicht als Verwaltungsakt kenntlich gemacht worden, etwa durch Hervorheben des Tenors oder Beifügen einer Rechtsmittelbelehrung. Es trifft zwar zu, dass die Beklagte ihre Rücknahmeentscheidung nicht in die Gestalt eines formellen Bescheides gekleidet, sondern im Rahmen eines Schriftsatzes abgegeben hat. Liegt aber eine behördliche Erklärung vor, die – wie hier – nach dem objektiven „Empfängerhorizont“ klar und unmissverständlich als Bescheid erkennbar ist, steht der Annahme, es liege ein Verwaltungsakt vor, das Fehlen bloßer Förmlichkeiten nicht entgegen. Das gilt nicht nur für das – keine gesetzlichen Vorgaben berührende – Fehlen einer Kennzeichnung eines Schreibens als Bescheid oder einer Hervorhebung des Entscheidungssatzes (Tenors) im Schriftbild, sondern auch für das Unterbleiben einer Rechtsbehelfsbelehrung, welches nicht zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts führt, sondern nur die Rechtsfolgen des § 58 Abs. 2 VwGO auslöst.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 14. Februar 2020 – 4 A 1464/17 – juris, Rn. 7 ff.; ferner von Alemann/Scheffczyk, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, 69. Edition, Stand: 1. April 2025, § 35 Rn. 36, und U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 35 Rn. 72.

Das nach dem Vorstehenden klare Ergebnis der Auslegung wird schließlich nicht dadurch berührt, dass die Beklagte sich, wie der Kläger meint, nach dem Zugang ihres Schriftsatzes vom 12. Mai 2022 (und des Schriftsatzes vom 13. Oktober 2021) nicht auf eine bereits erfolgte Rücknahme berufen habe und mit dem Erlass des Rücknahmebescheides vom 10. August 2022 der Anregung des Verwaltungsgerichts gefolgt sei, den Vordienstzeitenbescheid in einem formgerechten Verfahren zurückzunehmen. Auch dieser Vortrag greift nicht durch.

Der Kläger verfehlt insoweit schon die Anforderungen an eine hinreichende Darlegung, weil er die diesem Vortrag zugrundeliegende Rechtsbehauptung, ein Verhalten der Behörde nach Zugang ihrer Erklärung bei dem Erklärungsempfänger könne Bedeutung für die Ermittlung des tatsächlichen Willens und des tatsächlichen Verständnisses der Beteiligten bezüglich der Erklärung haben, weder erläutert noch begründet hat.

Die aufgestellte Rechtsbehauptung trifft – unabhängig davon – aber auch nicht zu. Bei der Auslegung einer empfangsbedürftigen Willenserklärung dürfen nur solche Umstände berücksichtigt werden, die spätestens zu dem Zeitpunkt erkennbar waren, zu dem die Erklärung dem Erklärungsempfänger zugegangen ist, weil die Erklärung zu diesem Zeitpunkt wirksam wird und damit ihren – nun nicht mehr veränderbaren – Erklärungswert und Sinn entfaltet. Es ist deshalb nicht zulässig, ihr im Lichte erst nach dem Zugang zutage getretener Umstände gleichsam rückwirkend einen anderen Sinn beizulegen.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. September 2010 – 8 C 21.09 –, juris, Rn. 36, und vom 4. Dezember 2001 – 4 C 2.00 –, juris, Rn. 17, sowie Beschluss vom 13. September 1999 – 11 B 14.99 –, juris, Rn. 2; ferner BFH, Urteil vom 18. Februar 1997 – VII R 96/95 –, juris, Rn. 15; vgl. auch U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 35 Rn. 71 (Maßgeblicher Auslegungszeitpunkt ist der Zeitpunkt des VA-Erlasses).

Unabhängig von dem Vorstehenden ergibt sich aus dem tatsächlichen Vortrag des Klägers zu dem nachträglichen Verhalten der Beklagten die behauptete (indizielle) Bedeutung auch nicht. Der insoweit substantiiert allein erfolgte Hinweis auf den Erlass des streitgegenständlichen Rücknahmebescheides hilft insoweit nicht weiter, weil dieser Erlass ohne weiteres dem Bestreben geschuldet sein kann (und geschuldet sein wird), der Bitte des Verwaltungsgerichts um Prüfung zu entsprechen und aus Gründen äußerster Vorsicht die nach eigener Ansicht bereits erfolgte Bescheidung formell rechtssicher zu wiederholen.

bb) Ferner wendet der Kläger sich gegen die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, der streitgegenständliche Rücknahmebescheid vom 10. August 2022 sei kein sog. Zweitbescheid und habe daher die gerichtliche Prüfung über das Begehren in der Sache nicht eröffnet. Er macht insoweit geltend: Bei zutreffender Auslegung des Bescheides vom 10. August 2022, die die darin enthaltenen Ausführungen und den bisherigen Verfahrensablauf angemessen berücksichtige, hätte das Verwaltungsgericht zu dem Ergebnis gelangen müssen, dass die Beklagte aufgrund neuer Erkenntnisse erst mit diesem Bescheid „abschließend über die Rücknahme im gesonderten Verfahren“ entschieden und mit ihm und dem Widerspruchsbescheid „jedenfalls in Form von Zweitbescheiden (…) den Rechtsweg für den Kläger gegen die Rücknahmeentscheidung (erneut) eröffnet“ habe. Die Beklagte habe in dem Bescheid festgestellt, dass der Kläger einen nicht der Rechtslage entsprechenden Vordienstzeitenbescheid „vorgelegt“ habe, „welcher sich nicht in der Personalakte“ befinde. Damit sei sie „auf die neue prozessuale Situation“ eingegangen, die durch die im Juni 2022 erfolgte Vorlage des Originalbescheides bei Gericht entstanden sei. Neu sei diese Situation deshalb gewesen, weil das Verwaltungsgericht die Echtheit der Urkunde nicht angezweifelt habe und die Beklagte daher gehalten gewesen wäre, ggf. die fehlende Echtheit zu beweisen. Es sei also die – ohnehin nach Ansicht des Klägers von der Beklagten aufgestellte – „Bedingung für die Veranlassung einer Rücknahme dieses Bescheides eingetreten“. Auch die für einen objektiven Empfänger bei Erlass des Bescheides vom 10. August 2022 erkennbaren Umstände belegten eine Zweitbescheidung. Die Beklagte sei mit Erlass dieses Bescheides der Verfügung des Verwaltungsgerichts vom 9. Juni 2022 nachgekommen, zu prüfen, ob der nunmehr im Original vorgelegte Vordienstzeitenbescheid „in einem formgerechten Verfahren zurückgenommen werden“ solle, „ohne auch nur im Ansatz auf vermeintlich vorherige Entscheidungen (…) nachzukommen“ (wohl gemeint: zurückzukommen).

Dieses Vorbringen greift nicht durch. Das Verwaltungsgericht hat vielmehr zutreffend ausgeführt, dass die Formulierung des angefochtenen Bescheides und der Umstand, dass in der Begründung keine neuen Aspekte berücksichtigt worden sind, keine Anhaltspunkte für die Annahme geben, die Behörde habe die Rücknahmeentscheidungen vom 12. Mai 2021 bzw. vom 13. Oktober 2021 zumindest konkludent aufgehoben und erneut in der Sache entschieden.

Den Ausführungen in dem angefochtenen Bescheid ist, anders als der Kläger meint, nicht zu entnehmen, dass die Beklagte nunmehr von einer neuen prozessualen Situation ausgegangen wäre. Die Beklagte hat in dem zweiten Absatz des Bescheides vom 10. August 2022 lediglich in Form eines Kurztatbestandes dargestellt, dass der Kläger „einen nicht der Rechtslage entsprechenden Vordienstzeitenbescheid vorgelegt“ habe, „welcher sich nicht in der Personalakte“ befinde. Aus dieser Feststellung ergibt sich schon nicht, ob sie sich auf die Vorlage der Kopie oder die spätere Vorlage des – nach dem Zulassungsvorbringen nicht etwa von der Beklagten, sondern von dem Verwaltungsgericht angeforderten – Originals bezieht. Selbst wenn die Beklagte einen Bezug zur Vorlage gerade des Originals hergestellt hätte, könnte sich die Bewertung nicht ändern. Es ist nämlich schon nicht dargelegt und – unabhängig davon – auch nicht ersichtlich, dass sich aus dem Bescheid irgendwelche Anhaltspunkte dafür ergeben, dass die Beklagte von dem Eintritt einer ihrer früheren Rücknahmeentscheidung nach der – irrigen, s. o. – Ansicht des Klägers beigefügten Bedingung bzw. von einer (deshalb) gegebenen Änderung der Prozesslage ausgegangen ist. Sie verweist vielmehr – im Gegenteil – unmittelbar im Anschluss an die Feststellung auf ihre Darlegungen „im Widerspruchsbescheid vom 01.04.2021 und in“ ihrer „Klageerwiderung vom 13. Oktober 2021 zum Aktenzeichen VG Münster 5 K 1557/21“ dazu, dass die in dem Vordienstzeitenbescheid angeführten Zeiten versorgungsrechtlich nicht anerkannt werden könnten, und nimmt damit auf Vortrag Bezug, den sie bereits vor Vorlage des Vordienstzeitenbescheides im Original erbracht hatte. Im Übrigen hätte es gerade dann, wenn die Rücknahmeentscheidung vom 12. Mai 2021 – wie der Kläger meint – unter einer Bedingung ergangen wäre, nicht zwingend einer erneuten Bescheidung unter dem 10. August 2022 bedurft. Sinnvollerweise hätte die Beklagte ihre Rücknahmeentscheidung vom 12. Mai 2021 allenfalls unter die (aufschiebende) Bedingung der „Existenz des Vordienstzeitenbescheides“ und/oder „des prozessualen Nachweises“ – so der Kläger in der Zulassungsbegründung, S. 2, vorletzter Absatz – stellen können. Diese Bedingung wäre aber mit der Vorlage des Vordienstzeitenbescheides im Juni 2022 eingetreten mit der Folge, dass die Rücknahmeentscheidung vom 12. Mai 2021 unbedingt wirksam geworden wäre und es des Erlasses des Bescheides vom 10. August 2022 gerade nicht zwingend bedurft hätte.

Aus den geltend gemachten Umständen, die dem Erlass des Bescheides vom 10. August 2022 vorausgegangen sind bzw. diesen begleitet haben, folgt entgegen der Ansicht des Klägers nichts Anderes. Zwar ist der Umstand, dass die Beklagte der Bitte des Verwaltungsgerichts um Prüfung, ob der Vordienstzeitenbescheid – nunmehr im Original eingereicht – in einem formgerechten Verfahren zurückgenommen werden solle, entsprochen und den Rücknahmebescheid vom 10. August 2022 erlassen hat, aufgrund der zeitlichen Gegebenheiten bei der Auslegung des Bescheides als Begleitumstand zu berücksichtigen. Aus ihm und aus einer fehlenden Bezugnahme auf die früher, noch schriftsätzlich und nicht in der Form eines Bescheides ausgesprochene Rücknahme kann aber nicht abgeleitet werden, die Beklagte gehe selbst nicht von einer früheren unbedingten Rücknahme aus oder rücke von einer solchen nun ab. Der Erlass des förmlichen Bescheides vom 10. August 2022 kann nämlich, wie bereits ausgeführt wurde, ohne weiteres dem Bestreben geschuldet sein, der Bitte des Verwaltungsgerichts um Prüfung zu entsprechen und aus Gründen äußerster Vorsicht die nach eigener Ansicht bereits erfolgte Bescheidung formell rechtssicher zu wiederholen.

cc) Der Kläger macht außerdem geltend, für die von dem Verwaltungsgericht vorgenommene Umdeutung des (mangels Rücknahmesubstrats ins Leere gehenden) Rücknahmebescheides vom 10. August 2022 in die Feststellung der Unwirksamkeit des Vordienstzeitenbescheides fehle es an einer Rechtsgrundlage. Die Umdeutung könne insbesondere nicht auf § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG gestützt werden. Auch das hierzu vorgelegte Zulassungsvorbringen greift nicht durch.

(1) Nicht zum Erfolg führt es zunächst insoweit, als der Kläger die Rechtsbehauptung aufstellt, § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG könne, wenn es um die (nach dem umdeutenden Erkenntnisakt des Verwaltungsgerichts hier gegebene) Feststellung der Unwirksamkeit eines Verwaltungsaktes gehe, entsprechend nur auf solche Fälle angewendet werden, in denen ein „Verwaltungsakt durch Zeitablauf unwirksam geworden“ sei und der von ihm ausgehende Rechtsschein beseitigt werden solle. Das gilt schon deshalb, weil sich dieser Vortrag, soweit anhand des beigefügten Zitats (BVerwG, Urteil vom 17. November 2016 – 6 C 36.15 –) ersichtlich, offenbar auf die Frage der Aufhebbarkeit erledigter oder nichtiger Verwaltungsakte bezieht.

Vgl. das obiter dictum in BVerwG, Urteil vom 17. November 2016 – 6 C 36.15 –, juris, Rn. 12: „Aus dem gleichen Grund der Beseitigung des Rechtsscheins dürfte (…) auch die Möglichkeit eines Widerrufs eines erledigten oder sonst unwirksamen Verwaltungsakts zumindest in Betracht zu ziehen sein“; die Aufhebbarkeit bejahend etwa Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 49 Rn. 14, und § 43 Rn. 198, und J. Müller, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, 69. Edition, Stand: 1. Juli 2025, § 48 Rn. 8 und 8.1; a. A. etwa Suerbaum, in: Mann/Sennekamp/ Uechtritz, VwVfG, 3. Aufl. 2025, § 48 Rn. 39 bis 41, und Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, VwVfG, Werkstand: 7. EL Mai 2025, VwVfG § 48 Rn. 77 f. (Gegenstand der Rücknahme kann nur ein rechtswirksamer Verwaltungsakt sein, an dem es in den Fällen des § 43 Abs. 2 und 3 VwVfG fehlt).

Diese steht hier aber nicht in Rede. Zudem fehlt es insoweit an einer hinreichenden Darlegung, weil der Kläger sein enges Verständnis nicht begründet hat. Unabhängig davon ist aber auch nicht erkennbar, weshalb es der zuständigen Behörde verwehrt sein sollte, in Fällen, in denen – wie im vorliegenden Rücknahmestreit – die Gegenseite den Bestand bzw. die Wirksamkeit eines Verwaltungsakts (hier des Vordienstzeitenbescheids bis zur Rücknahme vom 10. August 2022) behauptet, dessen (vorliegend durch Rücknahme vom 12. Mai 2021 bereits eingetretene) Unwirksamkeit unter entsprechender Heranziehung des § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG verbindlich festzustellen, um einen von diesem Verwaltungsakt noch ausgehenden Rechtsschein zu beseitigen.

Die Befugnis der Behörde, bei Zweifeln am Eintritt einer Erledigung nach § 43 Abs. 2 VwVfG die Rechtslage durch einen feststellenden Verwaltungsakt zu klären, bejahen ausdrücklich Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 26. Aufl. 2025, § 48 Rn. 18 und 19, m. w. N., und Schoch, in: Schoch/Schnei-der, Verwaltungsrecht, VwVfG, Werkstand: 7. EL Mai 2025, VwVfG § 48 Rn. 77; vgl. ferner den schon im angefochtenen Urteil zitierten Beschluss des OVG NRW vom 21. November 2016 – 2 A 2864/15 –, juris, Rn. 8 und 13 (zulässige gerichtliche Umdeutung der Rücknahme einer gegenstandslos gewordenen Baugenehmigung in die Feststellung, dass diese gegenüber dem Kläger erloschen sei).

(2) Ohne Erfolg bleibt auch das weitere Zulassungsvorbringen, auf der Basis der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, der Vordienstzeitenbescheid sei bereits unter dem 12. Mai 2021 zurückgenommen worden, bestehe für eine analoge Anwendung des § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG kein Raum, weil es gerade keiner „nochmaligen Aufhebung, sei es auch nur zur Beseitigung des Rechtsscheins“ bedürfe, „da dieser bereits nicht mehr“ bestehe. Dieses Vorbringen ist abwegig. Es ignoriert den Klarstellungsbedarf, der gerade aus der Rechtsauffassung des Klägers resultiert. Der Kläger zieht nämlich (auch jetzt noch) die Richtigkeit der – nach dem Vorstehenden indes zutreffenden – Annahme in Zweifel, dass der Vordienstzeitenbescheid mit Schriftsatz vom 12. Mai 2021 wirksam und bestandskräftig zurückgenommen worden und damit bereits zum Zeitpunkt der folglich ins Leere gehenden Rücknahmeentscheidung vom 10. August 2022 unwirksam gewesen ist.

(3) Nicht zum Erfolg führen kann auch das insoweit verbleibende Zulassungsvorbringen, der von dem Verwaltungsgericht vorgenommenen Umdeutung stehe auch § 47 Abs. 2 Satz 1 VwVfG entgegen, weil diese Umdeutung der erkennbaren Absicht der erlassenden Behörde widerspräche.

§ 47 Abs. 1 VwVfG, der die Umdeutung unter den von ihm aufgestellten Voraussetzungen ermöglicht, gilt nach § 47 Abs. 2 Satz 1 Fall 1 VwVfG nicht, wenn der Verwaltungsakt, in den der fehlerhafte Verwaltungsakt umzudeuten wäre, der erkennbaren Absicht der erlassenden Behörde widerspräche. Dieser Ausschlussgrund entfaltet seine Schutzwirkung vor allem dann, wenn die behördliche Erlasskompetenz und die Umdeutungskompetenz – wie in dem hier gegebenen Fall gerichtlicher Umdeutung – auseinanderfallen. Ob er vorliegt, ist, wie sich ohne weiteres aus der Verwendung des Tatbestandsmerkmals „erkennbar“ und aus dem Abstellen auf die „erlassende“ Behörde ergibt, anhand der für einen objektiven Empfänger im Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes hervorgetretenen Absicht bzw. Zielsetzungen der Behörde zu beurteilen.

Vgl. etwa Schneider, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, VwVfG, Werkstand: 7. EL Mai 2025, VwVfG § 47 Rn. 32 f., Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, 69. Edition, Stand: 1. Oktober 2025, § 47 Rn. 29, Schulz, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 3. Aufl. 2025, § 47 Rn. 50 f., und Müller, in: Huck/Müller, VwVfG, 4. Aufl. 2025, § 47 Rn. 9, jeweils m. w. N.; ferner Bay. VGH, Beschluss vom 24. Oktober 2008 – 9 ZB 05.3209 –, juris, Rn. 6, und VG München, Urteil vom 20. Dezember 1983 – M 3136 XII/82 –, NVwZ 1985, 215 f., 216.

Für die Beurteilung der Frage, ob eine Umdeutung im Widerspruch zu der bei Erlass des Verwaltungsakts erkennbar gewordenen Zielsetzung der Behörde stünde, kommt es nicht darauf an, ob die Behörde die Regelung, die sich bei der Umdeutung des fehlerhaften Verwaltungsakts ergäbe, bei Kenntnis der Fehlerhaftigkeit des Verwaltungsakts gewollt hätte, weil § 47 Abs. 2 Satz 1 Fall 1 VwVfG den Ausschluss der Umdeutung abweichend von dem Regelungskonzept des § 140 BGB nur an die angeführte, negativ formulierte Voraussetzung eines festzustellenden Widerspruchs knüpft.

Vgl. Schulz, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 3. Aufl. 2025, § 47 Rn. 51.

Aus dem Zulassungsvorbringen ergibt sich nicht, dass dieser Ausschlussgrund der Umdeutung entgegensteht. Der Kläger führt insoweit (nur) aus, die Beklagte habe deutlich ihren Willen zum Ausdruck gebracht, dass die Rücknahme des Vordienstzeitenbescheides abschließend erst durch den Bescheid vom 10. August 2022 geregelt werden solle; dieser Wille lasse eine Reduzierung auf eine deklaratorische Feststellung nicht zu. Dieses Vorbringen trifft schon in seinem (sinngemäßen) Ausgangspunkt nicht zu, die Zielsetzung, die die Beklagte mit dem Rücknahmebescheid vom 10. August 2022 verfolgt habe, habe objektiv erkennbar darin gelegen, den Vordienstzeitenbescheid aufgrund neuer Erkenntnisse „abschließend“ erst in einem „gesonderten Verfahren“ zurückzunehmen. Wie der Senat bereits zu der Frage einer Zweitbescheidung ausgeführt hat, erlauben weder der Inhalt des Rücknahmebescheides vom 10. August 2022 noch die Begleitumstände seines Erlasses eine solche Annahme. Hierauf wird Bezug genommen. Schon mangels weiteren Vortrags ist auch sonst nicht dargelegt, dass die Feststellung der Unwirksamkeit des Vordienstzeitenbescheides im Widerspruch zu der bei Erlass des Rücknahmebescheides vom 10. August 2022 erkennbar gewordenen Zielsetzung der Beklagten stünde. Solches ist im Übrigen auch nicht einmal ansatzweise ersichtlich, weil die ursprüngliche und die umgedeutete Maßnahme gleichermaßen darauf abzielen, die Unwirksamkeit des Vordienstzeitenbescheids (im Wege einer erneuten, vorsorglichen Rücknahme bzw. durch die Feststellung der Unwirksamkeit) verbindlich zu machen.

2. Die Berufung ist auch nicht wegen der ferner noch geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.

Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird, und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Zur Darlegung des Zulassungsgrundes ist die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Ist die aufgeworfene Frage eine Rechtsfrage, so ist ihre Klärungsbedürftigkeit nicht schon allein deshalb zu bejahen, weil sie bislang nicht obergerichtlich oder höchstrichterlich entschieden ist. Nach der Zielsetzung des Zulassungsrechts ist vielmehr Voraussetzung, dass aus Gründen der Einheit oder Fortentwicklung des Rechts eine obergerichtliche oder höchstrichterliche Entscheidung geboten ist. Die Klärungsbedürftigkeit fehlt deshalb, wenn sich die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage entweder schon auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsmethoden oder aber (ggf. ergänzend) auf der Basis bereits vorliegender Rechtsprechung ohne weiteres beantworten lässt.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. September 2025 – 1 A 176/23 –, juris, Rn. 29 f., vom 13. Februar 2018 – 1 A 2517/16 –, juris, Rn. 32, und vom 13. Oktober 2011 – 1 A 1925/09 –, juris, Rn. 31 f., m. w. N.; ferner Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 124 Rn. 127, 142 ff., 149 und 151 ff.

In Anwendung dieser Grundsätze liegen die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung nicht vor.

Der Kläger wirft als grundsätzlich bedeutsam allein die Rechtsfrage auf,

ob „sich ein Rücknahmebescheid in einen Bescheid zur deklaratorischen Feststellung der Unwirksamkeit des zurückgenommenen Bescheides in entsprechender Anwendung von § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW umdeuten“ lässt, „wenn die Unwirksamkeit des zurückgenommenen Bescheides durch eine vorherige, bestandskräftige Rücknahmeentscheidung eingetreten ist“.

Die damit formulierte abstrakte Rechtsfrage, ob ein Rücknahmebescheid, der ins Leere geht, weil er einen Bescheid zum Gegenstand hat, der zuvor bestandskräftig aufgehoben worden war, in einen die Unwirksamkeit dieses „zurückgenommenen“ Bescheides feststellenden Verwaltungsakt umgedeutet werden kann, ist in dieser Allgemeinheit schon nicht klärungsfähig. Sie kann nämlich nicht unabhängig davon beantwortet werden, ob im jeweiligen Einzelfall die gesetzlichen Voraussetzungen des § 47 VwVfG vorliegen, ob also z. B. angenommen werden kann, dass der Verwaltungsakt, in den der fehlerhafte Verwaltungsakt umzudeuten wäre, nicht der erkennbaren Absicht der erlassenden Behörde widerspräche (§ 47 Abs. 2 Satz 1 Fall 1 VwVfG).

Die aufgeworfene Frage könnte aber auch dann nicht zur Zulassung der Berufung führen, wenn sie – wie möglicherweise gewollt – unter der Bedingung formuliert wäre, dass sämtliche Voraussetzungen des § 47 VwVfG erfüllt sind. In einem solchen Fall wäre sie nicht klärungsbedürftig, sondern eindeutig mit „ja“ zu beantworten. Wie bereits weiter oben ausgeführt und durch Nachweise belegt wurde, ist nicht erkennbar, weshalb es der zuständigen Behörde verwehrt sein sollte, in Fällen, in denen die Gegenseite den Bestand bzw. die Wirksamkeit eines Verwaltungsakts behauptet, dessen Unwirksamkeit unter entsprechender Heranziehung des § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG verbindlich festzustellen, um einen von diesem Verwaltungsakt noch ausgehenden Rechtsschein zu beseitigen. Ist eine solche Befugnis aber zu bejahen, so gibt es ersichtlich auch keinen Rechtsgrund, der einer entsprechenden, nach § 47 VwVfG möglichen (verwaltungsgerichtlichen) Umdeutung entgegenstehen könnte.

Eine abweichende Bewertung ergibt sich auch nicht aus dem Zulassungsvorbringen, mit dem der Kläger auf seine Ausführungen zu dem Gliederungspunkt I. 3. der Zulassungsbegründung verweist, weil diesem – wie der Senat oben unter 1. b) cc) ausgeführt hat – insgesamt nicht gefolgt werden kann. Namentlich geht der unter Hinweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. November 2016 – 6 C 36.15 – erfolgte Vortrag fehl, dass das Bundesverwaltungsgericht „die Frage bislang offengelassen“ habe. Dieses Urteil betrifft nämlich, wie der Senat ebenfalls bereits ausgeführt hat, nicht die Frage der Ermächtigung der Behörde nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG analog, die Unwirksamkeit eines Bescheides durch Verwaltungsakt festzustellen, sondern die hiervon zu unterscheidende Frage der Aufhebbarkeit erledigter oder nichtiger Verwaltungsakte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts für das Zulassungsverfahren beruht auf § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. den Grundsätzen zum sog. Teilstatus sowie auf den §§ 40, 47 Abs. 1 und 3 GKG. Anzusetzen ist nach den Grundsätzen zum sog. Teilstatus, die u. a. in dem – hier gegebenen – Fall einer dem Grunde nach auf eine höhere Versorgung abzielenden Klage greifen und nach wie vor heranzuziehen sind,

– ausführlich hierzu zuletzt OVG NRW, Beschluss vom 5. November 2025 – 1 A 343/23 –, juris, Rn. 39 ff., m. w. N. –

der 24-fache Betrag der monatlichen Differenz zwischen dem innegehabten und dem erstrebten Teilstatus, (wenn nicht der Gesamtbetrag der geforderten Leistungen geringer ist). Dieser Betrag beläuft sich nach der erstinstanzlichen, ebenfalls die Grundsätze des Teilstatus heranziehenden, auf der Grundlage der Berechnungen der Beklagten erfolgten und auf den Zeitpunkt der Klageerhebung (3. November 2022 bezogenen Streitwertfestsetzung auf 7.182,96 Euro. Er hat sich bis zu dem hier nach § 40 GKG maßgeblichen Zeitpunkt der den Rechtszug einleitenden Antragstellung (16. Mai 2023) nicht erhöht, weil die Besoldung und Versorgung der Bundesbeamten zwischen dem 1. April 2022 und dem 1. März 2024 unverändert geblieben ist.

Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Mit der vorliegenden Ablehnung des Antrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4).