BGleiG: Kein einklagbares Recht auf rechtzeitige Einspruchsbescheidung

Oberverwaltungsgericht NRW · 1 A 2312/13 · 25.03.2015

KI-Zusammenfassung

Die Klägerin beantragte die Zulassung der Berufung gegen ein VG-Urteil, soweit ihre Klage auf Feststellung einer Rechtsverletzung wegen nicht rechtzeitiger Entscheidung über ihren Einspruch abgewiesen worden war. Streitfrage war, ob ein „Recht“ der Gleichstellungsbeauftragten auf fristgerechte Bescheidung des Einspruchs ein einklagbares Recht i.S.d. § 22 Abs. 3 Nr. 1 BGleiG ist. Das OVG lehnte die Zulassung ab, weil ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils nicht dargelegt seien. Ein solches Recht folge systematisch nicht aus § 22 Abs. 3 BGleiG; die Untätigkeitsklage ziele auf sachliche Klärung der Einspruchsgründe, nicht auf Rüge bloßer Verfahrensverzögerung.

Ausgang: Antrag auf Zulassung der Berufung mangels ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des VG-Urteils abgelehnt.

Abstrakte Rechtssätze

Ein Antrag auf Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) erfordert eine fallbezogene, substantielle Auseinandersetzung mit tragenden Rechtssätzen oder erheblichen Tatsachenfeststellungen der angefochtenen Entscheidung (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO).

Das „Recht“ der Gleichstellungsbeauftragten auf Entscheidung über ihren Einspruch innerhalb der Soll-Frist des § 21 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 BGleiG ist kein Recht i.S.v. § 22 Abs. 3 Nr. 1 BGleiG.

Die Klagegründe des § 22 Abs. 3 BGleiG bilden eine tatbestandlich engere Teilmenge der mit einem Einspruch nach § 21 Abs. 1 Satz 1 BGleiG rügefähigen Verstöße; Verfahrensfehler nach Einspruchseinlegung werden hiervon grundsätzlich nicht erfasst.

Die Untätigkeitsklage nach § 22 Abs. 2 BGleiG dient – entsprechend § 75 VwGO – der unmittelbaren gerichtlichen Klärung der sachlich gerügten Rechtsverstöße (nach Maßgabe des § 22 Abs. 3 BGleiG) und nicht der isolierten Durchsetzung einer (nachgeholten) Einspruchsbescheidung.

Ob § 22 Abs. 3 Nr. 1 BGleiG ausnahmsweise analog anzuwenden ist, um eine Bescheidung des Einspruchs zu erzwingen, bleibt jedenfalls dann offen, wenn ein Klagegrund nach § 22 Abs. 3 BGleiG vorliegt und nicht zum Gegenstand des Klageantrags gemacht wird.

Vorinstanzen

Verwaltungsgericht Köln, 15 K 2321/12

Leitsatz

Das "Recht" der Gleichstellungsbeauftragten auf Entscheidung über ihren Einspruch durch die nächsthöhere Dienststellenleitung, mithin auf Beachtung der Sollvorschrift des § 21 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 BGleiG, stellt kein Recht i.S.v. § 22 Abs. 3 Nr. 1 BGleiG dar. Ob insoweit ausnahmsweise dann § 22 Abs. 3 Nr. 1 BGleiG analog anzuwenden ist, wenn der (zulässige) Gegenstand des Einspruchs eine Un-tätigkeitsklage nach § 22 Abs. 2 BGleiG wegen der Begrenzung der Klagegründe nach § 22 Abs. 3 BGleiG nicht erlaubt und deshalb eine Bescheidung des Ein¬spruchs nicht erzwungen werden kann, bleibt offen.

Tenor

Der Antrag wird auf Kosten der Klägerin abgelehnt.

Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 10.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe

Der allein auf den Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Antrag hat insgesamt keinen Erfolg.

1. Teilweise ist er bereits unzulässig, nämlich insoweit, als die Klägerin geltend macht, das Verwaltungsgericht habe es fehlerhaft unterlassen, „über die Widerklage und den Antrag zu 2) der Beklagten zu entscheiden“. Mit diesem Vorbringen bezieht sie sich ersichtlich nur auf den in der mündlichen Verhandlung gestellten Sachantrag der Beklagten, mit dem diese die Feststellung erreichen wollte, nach erfolgter Vorlage des Einspruchs bei der nächsthöheren Dienststellenleitung nicht mehr selbst verpflichtet gewesen zu sein, den Einspruch rechtsmittelfähig zu bescheiden (Antrag zu 2)), nicht aber auch auf den ferner nur noch gestellten Klageabweisungsantrag (Antrag zu 1)), welcher mit den (sämtlich beschiedenen) Sachanträgen der Klägerin korrespondierte. Das so zu verstehende Vorbringen rechtfertigt indes unter keinem denkbaren Gesichtspunkt die Annahme einer Beschwer der Klägerin. Denn eine etwaige Nichtbescheidung des Antrags zu 2) der Gegenseite im angefochtenen Urteil könnte der Klägerin nicht zum Nachteil gereichen. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht diesen Antrag zumindest der Sache nach im Urteil beschieden. Denn es hat im Rahmen seiner den Hauptantrag zu 1) betreffenden Ausführungen (UA S. 6 f.) dargelegt, dass und aus welchen Gründen der von der Beklagten gestellte Antrag zu 2) nicht der Feststellung der Erledigung in der Hauptsache entgegenstehe, welche die Klägerin mit ihrem Hauptantrag zu 1) in Reaktion auf die nach Klageerhebung erfolgte Bescheidung des Einspruchs durch die nächsthöhere Dienststellenleitung begehrt hat.

2. Im Übrigen ist der Zulassungsantrag unbegründet. Ausweislich der Zulassungsbegründungsschrift vom 25. Oktober 2013 richtet er sich – abgesehen von der oben unter Punkt 1. dieses Beschlusses behandelten Rüge – nur gegen die im angefochtenen Urteil erfolgte Abweisung des in der mündlichen Verhandlung gestellten Hauptantrags zu 2) der Klägerin,

„festzustellen, dass ihre Rechte dadurch verletzt worden sind, dass ihr Einspruch vom 11. November 2011 nicht rechtzeitig von der Beklagten entschieden wurde.“

Auf der Grundlage der insoweit maßgeblichen Darlegungen in der Begründungsschrift und in dem ergänzenden Schriftsatz vom 24. März 2014 bestehen indes keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung im Sinne des allein geltend gemachten Zulassungsgrundes nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Zweifel solcher Art sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Der die Zulassung der Berufung beantragende Beteiligte hat gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung (seiner Ansicht nach) zuzulassen ist. Darlegen in diesem Sinne bedeutet, unter konkreter Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil fallbezogen zu erläutern, weshalb die Voraussetzungen des jeweils geltend gemachten Zulassungsgrundes im Streitfall vorliegen sollen. Das Oberverwaltungsgericht soll allein aufgrund der Zulassungsbegründung die Zulassungsfrage beurteilen können, also keine weiteren aufwändigen Ermittlungen anstellen müssen.

Vgl. etwa Beschluss des Senats vom 18. November 2010 – 1 A 185/09 –, juris, Rn. 16 f.; ferner etwa Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 124a Rn. 186, 194.

In Anwendung dieser Grundsätze kann die begehrte Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht erfolgen.

Die Klägerin wendet sich gegen die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, die Klage mit dem Hauptantrag zu 2) sei schon nicht statthaft, weil das von der Klägerin geltend gemachte Recht auf rechtzeitige Entscheidung über den erhobenen Einspruch kein einklagbares Recht darstelle, und führt insoweit unter Hinweis auf eine Literaturmeinung (v. Roetteken, BGleiG, Stand: Juni 2014, § 22 Rn. 41) aus: Zwar sei es richtig, dass ein Widerspruchsführer bei einer Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO kein einklagbares Recht auf Bescheidung seines Widerspruchs habe. Dies gelte aber nicht auch für die Untätigkeitsklage nach § 22 Abs. 2 BGleiG. Insoweit könne die Gleichstellungsbeauftragte aus eigenem Organrecht verlangen, dass ihr Einspruch beschieden werde. Das ergebe sich schon daraus, dass die nach § 22 Abs. 2 BGleiG zulässige Klage nur auf die Klagegründe nach § 22 Abs. 3 BGleiG gestützt werden und insoweit die Bescheidung eines Einspruchs inhaltlich nur erfassen könne, wenn schon der Einspruch sich auf einen solchen Klagegrund bezogen habe. Betreffe der Einspruch nun aber nicht von § 22 Abs. 3 BGleiG erfasste Fälle – etwa die fehlerhafte Anwendung des § 6 BGleiG –, so könne diese Frage im Klageverfahren aufgrund der Einschränkung des § 22 Abs. 3 BGleiG nicht inhaltlich geklärt werden. Zwangsläufig verbleibe es daher bei der Entscheidung im Einspruchsverfahren, die ergehen müsse, wenn das Einspruchsrecht ausgeübt worden sei.

Dieses Vorbringen führt nicht auf ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Ergebnisses des angefochtenen Urteils. Die Einschätzung der Vorinstanz, der Hauptantrag zu 2) sei unzulässig, ist vielmehr nicht zu beanstanden.

Das von der Klägerin behauptete „Recht“ auf rechtzeitige Entscheidung über den erhobenen, eine behauptete Verletzung von Rechten nach §§ 18 bis 20 BGleiG betreffenden Einspruch stellt kein – hier nur als Klagegrund in Betracht zu ziehendes – Recht i.S.v. § 22 Abs. 3 Nr. 1 BGleiG dar. Das ergibt sich im Einzelnen aus den folgenden Erwägungen:

Das Gesetz ordnet an, dass die Dienststellenleitung über einen Einspruch der Gleichstellungsbeauftragten i.S.d. § 21 Abs. 1 BGleiG innerhalb einer Frist von einem Monat nach Zugang des Einspruchs entscheiden soll (§ 21 Abs. 2 Satz 1 BGleiG). Hält die Dienststellenleitung den Einspruch für unzulässig oder unbegründet, so hat sie diesen gemäß § 21 Abs. 3 Satz 1 BGleiG unverzüglich der nächsthöheren Dienststellenleitung bzw. – bei selbständigen bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen – dem Vorstand vorzulegen.

Dazu, dass das Vorlagegebot auch in dem vom Gesetz nicht erwähnten Fall gilt, in dem die Dienststellenleitung den Einspruch für unzulässig hält, vgl. nur Kugele, BGleiG, Kurzkommentar, Stand: Version 3, 28. August 2014, § 21 Rn. 7, m.w.N.

Auch diese Stellen sollen über den ihnen vorgelegten Einspruch innerhalb einer Frist von einem Monat nach Zugang des Einspruchs entscheiden (§ 21 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 BGleiG). Bleibt der Einspruch auch bei der höheren Stelle erfolglos, wird er von dieser also negativ beschieden, so kann die Gleichstellungsbeauftragte nach Maßgabe des § 22 Abs. 1 BGleiG das Verwaltungsgericht anrufen und diese Anrufung auf die Klagegründe des § 22 Abs. 3 BGleiG stützen. Ist hingegen über den Einspruch ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht (durch die Dienststellenleitung oder durch die höhere Stelle) entschieden, so ist nach § 22 Abs. 2 Satz 1 BGleiG die (direkte) Anrufung des Verwaltungsgericht abweichend von § 22 Abs. 1 BGleiG zulässig, und § 22 Abs. 2 Satz 2 BGleiG ordnet insoweit die entsprechende Geltung des § 75 Satz 2 bis 4 VwGO an. Auch diese Anrufung kann nur auf die Klagegründe des § 22 Abs. 3 BGleiG gestützt werden.

Das von der Klägerin als verletzt geltend gemachte „Recht“ auf Beachtung der Sollvorschrift des § 21 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 BGleiG stellt kein Recht im Sinne der Regelung des § 22 Abs. 3 Nr. 1 BGleiG dar. Das ergibt sich zwar noch nicht aus dem Wortlaut des § 22 Abs. 3 Nr. 1 BGleiG, der die Rüge von „Rechten der Gleichstellungsbeauftragten“ verlangt, ohne diese zu definieren. Es folgt aber insbesondere aus systematischen Gesichtspunkten. Die Vorschrift des § 22 Abs. 3 BGleiG findet sich in § 22 BGleiG und ist damit Bestandteil derjenigen verfahrensrechtlichen Vorschriften des Bundesgleichstellungsgesetzes (§§ 21, 22 BGleiG), durch welche es der Gleichstellungsbeauftragten ermöglicht wird, näher bestimmte, ihrer Ansicht nach gleichstellungswidrige Verhaltensweisen der Dienststelle einer verwaltungsinternen und ggf. gerichtlichen Überprüfung zuzuführen. Das – wie hier – zu einer gerichtlichen Überprüfung führende Verfahren vollzieht sich dabei in mehreren Verfahrensstufen, beginnt aber in jedem Falle mit einem Einspruch i.S.d. § 21 Abs. 1 Satz 1 BGleiG. Dieser muss nach dem Gesetzeswortlaut Verstöße der Dienststelle gegen den Gleichstellungsplan, weitere Vorschriften des Bundesgleichstellungsgesetzes oder andere Vorschriften über die Gleichstellung von Frauen und Männern zum Gegenstand haben. Bereits dieses Erfordernis schließt grundsätzlich die Annahme aus, die Rüge einer verzögerten oder unterbliebenen Bescheidung eines Einspruchs könne einen „Verstoß gegen eine Vorschrift des Bundesgleichstellungsgesetzes“ im Sinne des § 21 Abs. 1 Satz 1 BGleiG darstellen. Denn ein solchermaßen behauptetes Recht kann, da seine Verletzung erst nach Einlegung des Einspruchs überhaupt möglich wird, denknotwendig nicht schon Gegenstand des verfahrenseinleitenden Einspruchs sein. Dementsprechend drängt sich der Schluss auf, dass ein solches „Recht“ auch kein Recht i.S.d. § 22 Abs. 3 Nr. 1 BGleiG darstellen kann. Denn die in dieser Vorschrift aufgeführten Klagegründe stellen einen Ausschnitt bzw. eine Teilmenge der von § 21 Abs. 1 Satz 1 BGleiG erfassten Rügemöglichkeiten dar. Letzteres ergibt sich aus der „doppelten“ Erwägung, dass die Anrufung des Gerichts einen vorherigen Einspruch voraussetzt und dass § 22 Abs. 3 BGleiG tatbestandlich ersichtlich enger gefasst ist als § 21 Abs. 1 Satz 1 BGleiG.

Vgl. Kugele, BGleiG, Kurzkommentar, Stand: Version 3, 28. August 2014, § 22 Rn. 9, auch zu den im Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 28. März 2001, BT-Drs. 14/5679, S. 32 f. dargelegten Gründen für die Verengung der Klagegründe auf einen Ausschnitt der mit dem Einspruch rügefähigen Gesichtspunkte.

Bestätigt wird diese Sichtweise durch die historische Auslegung. Denn in der insoweit maßgeblichen, soeben zitierten Gesetzesbegründung ist zu der in Aussicht genommenen und später abgesehen von einer redaktionellen Anpassung (Ersetzung der Wörter „Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung“ durch die Wörter „Die Anrufung des Gerichts“, vgl. insoweit Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Familie, Senioren, Frauen und Jugend vom 12. September 2001, BT-Drs. 14/6898, S. 17 und 24 f.) unverändert Gesetz gewordenen Vorschrift des § 22 Abs. 3 E-BGleiG ausgeführt, dass es aus den dort näher dargelegten Gründen ausreichend sei, „das Antragsrecht in Absatz 3 auf Verstöße der Dienststelle gegen die Aufstellung des Gleichstellungsplans oder dessen Inhalt (§ 11) sowie gegen die Rechte der Gleichstellungsbeauftragten (§§ 18 bis 20) zu beschränken“ (Hervorhebung durch den Senat).

Vgl. insoweit auch Kugele, BGleiG, Kurzkommentar, Stand: Version 3, 28. August 2014, § 22 Rn. 9: „Welche Rechte der Gleichstellungsbeauftragten zustehen, ergibt sich aus den §§ 18 bis 20 BGleiG“; zu Rechten aus §§ 16, 17 BGleiG und damit weitergehend v. Roetteken, BGleiG, Stand: Juni 2014, § 22 Rn. 38, m.w.N.

Dieses Auslegungsergebnis entspricht der Rechtslage, wie sie bei vergleichbaren Untätigkeitsklagen nach § 75 VwGO besteht, und den dabei geltenden allgemeinen prozessrechtlichen Grundsätzen. Nach der Regelung des § 75 Satz 1 VwGO, welcher die Vorschrift des § 22 Abs. 2 Satz 1 BGleiG ersichtlich nachgebildet ist, ist die Klage abweichend von § 68 VwGO (Erfordernis der erfolglosen Durchführung eines Vorverfahrens) zulässig, wenn über einen Widerspruch oder über einen Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsakts „ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden worden“ ist. Gegenstand der Untätigkeitsklage ist nicht die unterbliebene Widerspruchsentscheidung, welche kraft Gesetzes ja als entbehrlich behandelt wird, sondern die vom Kläger erstrebte, ihm günstige Sachentscheidung. Dies gilt jedenfalls dann, wenn eine gebundene Behördenentscheidung aussteht. In diesen Fällen ist die Untätigkeitsklage nicht lediglich auf den Erlass des Widerspruchsbescheides zu richten, sondern auf den beantragten Verwaltungsakt selbst, auch wenn dem Kläger damit die Möglichkeit einer erneuten Überprüfung der Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts entgeht. Denn der Kläger kann im gerichtlichen Verfahren bereits unmittelbar eine rechtmäßige Entscheidung erreichen, und die damit nur verbleibende „Chance“ auf eine unrechtmäßige Bescheidung ist nicht rechtlich schützenswert.

Vgl. nur Brink, in: Posser/Wolff, VwGO, 2. Aufl. 2014, § 75 Rn. 2 m.w.N.

Entsprechend verhält es sich bei der Untätigkeitsklage nach § 22 Abs. 2 BGleiG. Auch diese Vorschrift zielt darauf ab, bei Nichtbescheidung des im Verwaltungsverfahren gegebenen Rechtsbehelfs, den das Gesetz hier als „Einspruch“ bezeichnet, durch die Dienststellenleitung unmittelbar eine gerichtliche Klärung der mit dem Einspruch aufgeworfenen Fragen (nach Maßgabe des § 22 Abs. 3 BGleiG) zu ermöglichen. Auch insoweit ist, da der Dienststellenleitung bei gleichstellungsrechtlichen Fragen kein eigener Ermessens- oder Beurteilungsspielraum zugeordnet ist, grundsätzlich kein schutzwürdiges rechtliches Interesse der betroffenen Gleichstellungsbeauftragten erkennbar, im nach § 22 Abs. 2 BGleiG eröffneten gerichtlichen Verfahren statt der möglichen inhaltlichen Klärung lediglich anzustreben, einen für diese Klärung unerheblichen, im Verlauf des Einspruchsverfahrens erfolgten Verfahrensfehler zu beseitigen (Verpflichtung zur Entscheidung) bzw. nachträglich zu rügen (Feststellung einer Rechtsverletzung durch verspätete Entscheidung).

Diesem Gesetzesverständnis kann hier nicht mit Erfolg das (sinngemäß) vorgebrachte Argument entgegengehalten werden, das „Recht auf rechtzeitige Entscheidung über den Einspruch“ müsse deshalb als Recht i.S.d. § 22 Abs. 3 Satz 1 BGleiG verstanden werden, weil der Gleichstellungsbeauftragten sonst kein Mittel zur Verfügung stünde, eine untätige (nächsthöhere) Dienststellenleitung zu zwingen, über eine sachlich nur von § 21 Abs. 1 Satz 1 BGleiG, nicht aber zugleich auch von § 22 Abs. 3 BGleiG erfasste Rüge zu entscheiden. Diese Argumentation läuft mit Blick auf das eindeutige Ergebnis der vorstehenden Gesetzesauslegung auf die Forderung einer analogen Anwendung des § 22 Abs. 3 Nr. 1 BGleiG auf von ihm nicht erfasste Rügepositionen hinaus. Ob eine solche Analogie in Betracht kommen könnte, muss hier indes nicht entschieden werden. Denn ein Bedürfnis für eine solche Analogie besteht jedenfalls nicht in all denjenigen Fällen, in denen ein eine inhaltliche Überprüfung durch das Gericht eröffnender Klagegrund im Sinne des § 22 Abs. 3 BGleiG vorliegt bzw. – wie hier (Entlastung der stellvertretenden Gleichstellungsbeauftragten nach § 18 BGleiG) – vorgelegen hätte, wenn die Klägerin ihr Begehren nicht bewusst enger gefasst hätte.

Lediglich ergänzend und anknüpfend an die obigen Ausführungen soll hier noch darauf hingewiesen werden, dass sich die Klage (auch) schon mangels Rechtsschutzinteresses als unzulässig erweisen dürfte. Denn die Klägerin hat im Klageverfahren nicht das Sachbegehren (behaupteter Verstoß gegen die §§ 18 bis 20 BGleiG) zum Gegenstand ihres Antrags gemacht, sondern mit dem ursprünglich angekündigten Hauptantrag nur eine Bescheidung ihres Einspruchs und später – nach erfolgter Bescheidung – insoweit nur die weiter oben wiedergegebene Feststellung verlangt, also nicht den rechtsschutzintensivsten zulässigen Klageantrag gewählt.

Ebenfalls nur ergänzend soll darauf hingewiesen werden, dass hier nicht die Beklagte, sondern die untätig gebliebene nächsthöhere Dienststellenleitung richtiger Klagegegner gewesen wäre.

Vgl. v. Roetteken, BGleiG, Stand: Juni 2014, § 22 Rn. 41 a.E.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 52 Abs. 2, 45 Abs. 1 Satz 2 und 3 (Nichtentscheidung über die Widerklage sowie Abweisung des Hauptantrages zu 2)), 47 Abs. 1 und 3 GKG.

Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das angefochtene Urteil ist nunmehr rechtskräftig, § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO.