Zugfunk; Erteilung einer Ausnahme; Verhältnismäßigkeit von Nebenbestimmungen

VG Sigmaringen 7. Kammer · 7 K 4043/20 · 22.11.2022

KI-Zusammenfassung

Eine Museumsbahn focht Nebenbestimmungen zu einer Ausnahmegenehmigung vom Zugfunk nach § 16 Abs. 4 EBO an. Das VG hob die Auflagen zur Sicht-/Geschwindigkeitsstaffelung sowie zu regelmäßigen und anlassbezogenen Streckeninspektionen auf, weil sie nicht als Kompensation für den Verzicht auf Zugfunk zweckbezogen und damit unverhältnismäßig seien. Die Auflagen zum Ein-Zug-Betrieb, zu Gleissperrungen bei Abstellungen/Bauarbeiten sowie zur Mobiltelefon-Ausrüstung blieben bestehen, da sie kollisions- bzw. notfallbezogen den Sicherheitsverlust durch fehlenden Zugfunk adressieren. Die Kosten wurden hälftig geteilt.

Ausgang: Klage gegen Nebenbestimmungen teilweise erfolgreich; Auflagen Ziff. 1, 5 und 6 aufgehoben, im Übrigen abgewiesen.

Abstrakte Rechtssätze

Nebenbestimmungen zu einer Ausnahme von der Zugfunkpflicht (§ 16 Abs. 4 EBO i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 2 EBO/ESBO) sind nur verhältnismäßig, wenn sie als Kompensation gerade den mit der Ausnahme verbundenen Sicherheitsverlust adressieren.

Für die Verhältnismäßigkeit von Kompensationsauflagen ist konkret zu bestimmen, welchen sicherheitstechnischen Mehrwert Zugfunk im jeweiligen Betriebsmodell tatsächlich hätte und welches Defizit durch den Verzicht hierauf entsteht.

Auflagen, die allgemeine eisenbahnbetriebliche Sicherheitsanforderungen unabhängig vom Zugfunkverzicht regeln (z.B. Sicht-/Geschwindigkeitsanpassung oder Streckeninspektionen), sind als Nebenbestimmungen zur Zugfunk-Ausnahme rechtswidrig, wenn ein sachlicher Bezug zur Zugfunkkompensation fehlt.

Auflagen zum Ein-Zug-Betrieb sowie zu Gleissperrung/Abstellen/Bauarbeiten können als Kompensation für fehlenden Zugfunk verhältnismäßig sein, wenn sie konkret dem Kollisionsschutz als Ersatz für zugfunkgestützte Warn- und Kommunikationsmöglichkeiten dienen.

Die Verpflichtung zur Ausrüstung des Betriebspersonals mit Mobiltelefonen und zur Bekanntgabe von Rufnummern kann eine geeignete und erforderliche Kompensationsmaßnahme zur Schadensminimierung bei Verzicht auf Zugfunk darstellen.

Leitsatz

1. Nebenbestimmungen zur Ausnahmeerteilung von dem Erfordernis der Einrichtung von Zugfunk nach § 16 Abs. 4 Satz 2 i. V. m. § 3 Abs. 1 Nr. 2 EBO können sich nur dann als verhältnismäßig erweisen, wenn sie sich im Kontext des mit der Ausnahmeerteilung, zu der sie ergangen sind, verfolgten Zwecks bewegen.(Rn.125)

2. Die Nebenbestimmungen müssen einen irgendwie gearteten Beitrag zur Erhöhung der Sicherheit des Zugbetriebs leisten. Dafür ist in den Blick zu nehmen, welchen „Mehrwert“ Zugfunk auf der von der Klägerin betriebenen Strecke hätte und inwieweit das Sicherheitsdefizit, welches durch den Verzicht auf Zugfunk entstehen mag, konkret ausgeglichen werden muss.(Rn.125)

Tenor

Die Nebenbestimmungen Ziff. 1, 5 und 6 zur Ausnahmegenehmigung des Verkehrsministeriums Baden-Württemberg vom 07.10.2020 werden aufgehoben.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Beteiligten jeweils zur Hälfte.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen Nebenbestimmungen zum Bescheid des Verkehrsministeriums Baden-Württemberg, mit welchem ihr eine Ausnahme von der Pflicht zur Ausrüstung der Bahnstrecke … (…) mit Zugfunk erteilt wurde.

Die Klägerin betreibt die Bahnstrecke ...

Mit Schreiben vom 16.12.2019 teilte das Verkehrsministerium Baden-Württemberg der Klägerin mit, dass es die Überprüfung der Bahnstrecke im Hinblick auf § 16 Abs. 4 S. 1 Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung (EBO) (Ausrüstung mit Zugfunk) vorzunehmen habe. In dem Schreiben forderte das Verkehrsministerium die Klägerin auf, ihm mitzuteilen, welche Form von Zugfunk auf der Strecke gegebenenfalls aktuell bereits eingesetzt werde. Sollte kein Zugfunk im Einsatz sein, werde die Klägerin aufgefordert, unverzüglich entweder eine Streckenblockeinrichtung zu installieren, Zugfunk einzurichten oder einen Antrag auf Ausnahmegenehmigung vorzulegen. Das Schreiben diente zugleich als Anhörung gemäß § 28 LVwVfG, sollte die Klägerin auf das Schreiben nicht reagieren.

Mit Schreiben vom 21.02.2020 beantragte der Eisenbahnbetriebsleiter (EBL) der Bahnstrecke … die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zu § 16 EBO (Zugfunk). Zur Begründung führte er aus, dass das vom Verkehrsministerium zum Anlass der Überprüfung der vorliegenden Bahnstrecke angeführte Zugunglück in Bad Aibling mit den Verhältnissen auf der von der Klägerin betriebenen Bahnstrecke nicht vergleichbar sei, weshalb darum gebeten wurde, eine Ausnahme von der Ausrüstungspflicht mit Zugfunk zu erteilen (wird ausgeführt).

Aktenkundig ist sodann eine E-Mail des Sachbereichs 4 (Eisenbahnaufsicht) des Eisenbahn-Bundesamts an das Verkehrsministerium Baden-Württemberg vom 12.03.2020, in welcher die Erteilung einer Ausnahme auf den oben genannten Antrag befürwortet wird. Entscheidend hierfür sei die Argumentation des Eisenbahnbetriebsleiters bezüglich der niedrigen Streckengeschwindigkeit, der einfachen Betriebsverhältnisse (Ein-Zug-Betrieb, Verzicht auf Zugleitverfahren) und der Zugzahlen. Hier könne die Meinung des Eisenbahnbetriebsleiters (EBL) nachvollzogen werden, wonach das Risiko (die Strecke ohne Zugfunk zu betreiben) vertretbar sei. Die Streckenhöchstgeschwindigkeit betrage – wie im Antrag angegeben – tatsächlich 30 km/h. Bei der aufsichtsrechtlichen Prüfung am 13.08.2019 sei festgestellt worden, dass die Fahrpläne für die Züge nur für 20 km/h erstellt seien.

Mit E-Mail vom 18.03.2020 übersandte das Verkehrsministerium dem Eisenbahnbetriebsleiter der Klägerin sowie der Klägerin selbst den Entwurf des Bescheids über die Genehmigung einer Ausnahme gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2b Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung für Schmalspurbahnen (ESBO) von der Bestimmung des § 16 Abs. 4 S. 2 Nr. 2a EBO mit der Gelegenheit, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen bis zum 24.04.2020 zu äußern. Mit E-Mail vom 21.04.2020 übersandte der Eisenbahnbetriebsleiter der Klägerin dem Verkehrsministerium die erbetene Stellungnahme.

Mit E-Mail vom 07.10.2020 übersandte das Verkehrsministerium der Klägerin den Bescheid über die Ausnahmegenehmigung gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2b ESBO von den Bestimmungen des § 16 Abs. 4 S. 2 Nr. 2a EBO – Pflicht zur Ausrüstung mit Zugfunk auf der Bahnstrecke ... Ausweislich eines Aktenvermerks übersandte das Verkehrsministerium der Klägerin des Weiteren eine unterschriebene, papierne Ausfertigung des Bescheids am 15.10.2020 per Post.

Mit diesem Bescheid vom 07.10.2020 genehmigte das Verkehrsministerium gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2b ESBO eine Ausnahme von den Bestimmungen des § 16 Abs. 4 S. 2 Nr. 2a EBO i. V. m. § 16 ESBO – Pflicht zur Ausrüstung mit Zugfunk. Die Klägerin dürfe beim Betrieb von Reisezügen auf der Bahnstrecke … auf die Ausrüstung mit Zugfunk verzichten.

Die Entscheidung war mit folgenden Nebenbestimmungen verbunden:

1. Die zulässige Höchstgeschwindigkeit auf der Strecke beträgt 30 km/h.

Die Strecke muss bei Befahrung mit Reisezügen mit höchstens den nachfolgend angegebenen Geschwindigkeiten vom Arbeitsplatz des Triebfahrzeugführers aus in Luftlinie jeweils mindestens über die angegebenen Sichtlängen einsehbar sein:

Geschwindigkeit | Sichtlänge 30 km/h | 70 m 20 km/h | 35 m 10 km/h | 13 m

Ist die Einsehbarkeit über die angegebene Sichtlänge nicht gegeben, so ist die Höchstgeschwindigkeit auf die nächst niedrigere Geschwindigkeitsstufe zu vermindern.

2. In der Blockstrecke gemäß § 4 Abs. 3 EBO (i. V. m. § 4 ESBO) darf sich nur ein Zug zur gleichen Zeit befinden. Auf anderen als den von Zügen befahrenen Gleisen abgestellte Eisenbahnfahrzeuge müssen gegen Entlaufen gesichert sein.

3. Werden Fahrzeuge auf der freien Strecke abgestellt, so ist das Streckengleis zu sperren. Abgestellte Fahrzeuge sind gegen Entlaufen zu sichern.

4. Bauarbeiten auf der freien Strecke sind nur im gesperrten Gleis zulässig.

5. Die Strecke ist mindestens einmal vor der ersten Fahrt eines Reisezugs im Kalenderjahr sowie einmal in den Monaten August oder September durch regelmäßige Inspektionen bei gesperrtem Gleis daraufhin zu überprüfen, ob

a) der Regellichtraum gemäß ESBO und deren Anlagen mit dem erforderlichen Bogenzuschlag auf der gesamten Strecke freigehalten wird,

b) freie Sicht auf Signale und Orientierungszeichen gegeben ist,

c) Gegenstände, die Fahrzeuge oder ortsfeste betriebliche Einrichtungen auf der Strecke beschädigen könnten, sicher stehen oder liegen, in ihrer Position gesichert sind oder entfernt wurden,

d) Mauerwerke und Einfriedungen sicher stehen, gesichert sind oder entfernt wurden,

e) Böschungen nicht unterspült und gegen Rutschungen hinreichend gesichert sind.

Die Ergebnisse der Inspektionen sind jeweils zu dokumentieren. Ergibt sich demnach Bedarf für die Herstellung der unter a) bis e) genannten Zustände, so sind diese vor der ersten Fahrt eines Reisezugs im Kalenderjahr herzustellen und dies zu dokumentieren.

Die Dokumentation der Ergebnisse der Inspektionen und der Herstellung der unter a) bis e) genannten Zustände mittels eines einheitlichen Formblatts wird empfohlen. Auf dem Formblatt ist anzugeben, ob die jeweilige Dokumentation sich auf eine regelmäßige oder anlassbezogene Inspektion bezieht.

Die Dokumentation (Zeitpunkt, räumlicher und inhaltlicher Umfang, erkannter Handlungsbedarf sowie vorgesehene Maßnahmen und deren Durchführung mit Zeitpunkt und Umfang) ist in den betrieblichen Unterlagen zu dokumentieren und der Aufsichtsbehörde im Rahmen der turnusmäßigen Überprüfung sowie auf Verlangen vorzulegen.

6. Während der Zeit eines Kalenderjahres, in der Verkehr mit Reisezügen stattfindet, ist die Strecke in folgenden Fällen vor der jeweils nächsten Fahrt eines Reisezuges einer anlassbezogenen Inspektion mit dem unter 5. genannten Untersuchungsumfang zu unterziehen:

a) nach Unwettern (Wetterereignisse entsprechend Stufe 3 der Einstufung durch den Deutschen Wetterdienst) – unabhängig davon, ob vor dem Eintritt des Unwetters zuvor gewarnt wurde;

b) nach ununterbrochener Betriebsruhe (Verkehr weder mit Reise- noch mit Güterzügen) von mehr als 30 Kalendertagen.

Die Ergebnisse der Inspektionen sind jeweils zu dokumentieren. Ergibt sich demnach Bedarf für die Herstellung der in Nebenbestimmung 5. genannten Zustände, so sind diese innerhalb eines angemessenen Zeitraums (spätestens zwei Monate nach der Inspektion) herzustellen.

Die Dokumentation der Ergebnisse der Inspektionen und der Herstellung der in Nebenbestimmung 5. genannten Zustände mittels eines einheitlichen Formblatts wird empfohlen. Auf dem Formblatt ist anzugeben, ob die jeweilige Dokumentation sich auf eine regelmäßige oder anlassbezogene Inspektion bezieht.

Die Dokumentation (Zeitpunkt, räumlicher und inhaltlicher Umfang, erkannter Handlungsbedarf sowie vorgesehene Maßnahmen und deren Durchführung mit Zeitpunkt und Umfang) ist in den betrieblichen Unterlagen zu dokumentieren und der Aufsichtsbehörde im Rahmen der turnusmäßigen Überprüfung sowie auf Verlangen vorzulegen.

7. Die Rufnummern aller am jeweiligen Betriebstag am Betrieb Beteiligten müssen allen anderen Beteiligten bekannt sein und sind in den Fahrplanunterlagen bzw. in Betrieb- und Bauanweisungen (Betra) bekanntzugeben. Die Triebfahrzeugführer müssen mit Mobiltelefonen ausgerüstet sein, die sie in die Lage versetzen, von jedem Punkt der Strecke und von allen Betriebsstellen aus Notrufe über öffentlichen Mobilfunk abzusetzen. Die Nutzung von Anrufweiterleitungen während der Tätigkeit der Triebfahrzeugführer im Fahrbetrieb ist verboten. Die Einrichtung einer Rufnummernspeicherung (z. B. zur Anwahl über Kurzwahlfunktion) wird empfohlen.

Zur Begründung führte das Verkehrsministerium Baden-Württemberg aus: Dem Zugfunk komme – gerade im Vergleich zum „normalen“ Mobilfunk – im Kontext der betrieblichen Sicherheit eine besondere Bedeutung zu, weil er die Möglichkeit des Einzel- und Gruppennotrufs mit willensunabhängiger Aufschaltung auf den Lautsprecher des jeweils angerufenen Endgeräts sowie eine eigenständige Einsteuerung der Verfügbarkeit des Dienstes seitens des Nutzers ermögliche. Hinsichtlich der Entgleisungsvermeidung leiste der Zugfunk im Hinblick auf die folgenden Schutzfunktionen einen Beitrag: Flankenschutz, Folgefahrschutz, Gegenfahrschutz, Schutz an niveaugleichen Kreuzungen (= Bahnübergängen) und Schutz vor externen Objekten. Die genannten Schutzfunktionen würden durch die in diesem Bescheid benannten Bestimmungen (im Zusammenwirken mit den übrigen Einrichtungen der Strecke) umgesetzt. Hieraus ergebe sich folgende Darstellung:

Schutzfunktion | Nachweisbeitrag | Fehlerminimierung11Fehlerminimierung: unverlierbare physikalische oder chemische Eigenschaft oder Anwendungsvorschrift, deren Beachtung vorausgesetzt wird.Fehlerminimierung: unverlierbare physikalische oder chemische Eigenschaft oder Anwendungsvorschrift, deren Beachtung vorausgesetzt wird. | Gefährdungsminimierung22Gefährdungsminimierung: Überwachung zur Auslösung von Aktionen, die den Verkehr blockieren oder seine Freigabe verhindern (Gegenmaßnahmen), falls ein Fehler eintritt.Gefährdungsminimierung: Überwachung zur Auslösung von Aktionen, die den Verkehr blockieren oder seine Freigabe verhindern (Gegenmaßnahmen), falls ein Fehler eintritt. | Schadensbegrenzung33Schadensbegrenzung: Minderung der Folgen eines eintretenden Fehlers, gegen den Gegenmaßnahmen nicht hinreichend wirksam sind.Schadensbegrenzung: Minderung der Folgen eines eintretenden Fehlers, gegen den Gegenmaßnahmen nicht hinreichend wirksam sind. Flankenschutz | Groß | Sicherung abgestellter Fahrzeuge gegen Entrollen(2.)44Die Ziffern in Kammern verweisen auf die Nummern der Nebenbestimmungen.Die Ziffern in Kammern verweisen auf die Nummern der Nebenbestimmungen. Mittel | Abgestufte Höchstgeschwindigkeiten(1.) Gering | Ausstattung der Triebfahrzeugführer mit Mobiltelefonen (jedoch ohne durchgehende Netzverfügbarkeit) (7.) Folgefahrschutz | Groß | Ein-Zug-Betrieb(2.) Mittel Gering | Ausstattung der Triebfahrzeugführer mit Mobiltelefonen (jedoch ohne durchgehende Netzverfügbarkeit) (7.) Gegenfahrschutz | Groß | Ein-Zug-Betrieb(2.)Abstellungen auf freier Strecke nur im gesperrtenGleis (3.)Bauarbeiten auffreier Strecke nur im gesperrtenGleis (4.) Mittel Gering | Ausstattung der Triebfahrzeugführer mit Mobiltelefonen (jedoch ohne durchgehendeNetzverfügbarkeit) (7.) Schutz an höhengleichen Kreuzungen (= Bahnübergängen) | Groß | Abgestufte Höchstgeschwindigkeiten(1.) Mittel Gering | Ausstattung der Triebfahrzeugführermit Mobiltelefonen(jedochohne durchgehendeNetzverfügbarkeit) (7.) Schutz vor externen Objekten | Groß | Abgestufte Höchstgeschwindigkeiten(1.)Regelmäßige Inspektionen(5.)Anlassbezogene Inspektionen(6.) Mittel Gering | Ausstattung der Triebfahrzeugführer mit Mobiltelefonen (jedoch ohne durchgehende Netzverfügbarkeit) (7.)

Zu jeder Schutzfunktion von Zugfunk liege damit mindestens eine Nebenbestimmung vor, der ein großer Nachweisbeitrag beizumessen sei. Die relativ niedrige und situationsbedingt abgestufte Höchstgeschwindigkeit und der Ein-Zug-Betrieb stellten die zentralen Elemente der betrieblichen Sicherheit dar.

Zu den einzelnen Nebenbestimmungen führt der Bescheid wie folgt aus:

Zu Nebenbestimmung Ziff. 1:

Die Festlegung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h entspreche der Angabe im Antrag. Selbst wenn Fahren auf Sicht5§ 45 Abs. 5 FE-NV: Wird für Züge ausnahmsweise Fahren auf Sicht angeordnet, ist die Fahrgeschwindigkeit je nach den Sichtverhältnissen zwischen Schrittgeschwindigkeit und höchstens 40 km/h so zu regeln, dass der Zug vor einem Fahrthindernis oder Haltsignal zum Halten kommt.§ 45 Abs. 5 FE-NV: Wird für Züge ausnahmsweise Fahren auf Sicht angeordnet, ist die Fahrgeschwindigkeit je nach den Sichtverhältnissen zwischen Schrittgeschwindigkeit und höchstens 40 km/h so zu regeln, dass der Zug vor einem Fahrthindernis oder Haltsignal zum Halten kommt. nicht angeordnet sei, gewährleiste bei der niedrigen Höchstgeschwindigkeit die Einsehbarkeit der Strecke eine Reaktionsfähigkeit des Triebfahrzeugführers auf Hindernisse. Die angegebenen Sichtlängen ergäben sich aus dem Bremsweg einer Betriebsbremsung und der angegebenen Geschwindigkeit auf den Stillstand bei einer Bremsverzögerung von 0,6 m/s2 zuzüglich einer Reaktionszeit von 1 s. Ohne besetzte ortsfeste Betriebsstellen liege die Betriebsüberwachung beim Zugpersonal und müsse mithin während der Fahrt vom Zug aus durchgeführt werden. Ohne ortsfeste Überwachung der Fahrzeugbewegungen, Zugfunk und durchgehend verfügbaren Mobilfunk stehe dem überwachenden Personal für die Gewährleistung hinreichender Sicherheit nur die Geschwindigkeitsregelung zur Verfügung. Die aufgestellten Metervorgaben ließen sich durch die Aufstellung der bei vielen Eisenbahnen üblichen Hektometertafeln umsetzen. Weiterhin könne der Eisenbahnbetriebsleiter zu Beginn eines Betriebstages die abschnittsweise zulässigen Höchstgeschwindigkeiten bestimmen, wie ihm dies im Rahmen seiner Verantwortlichkeiten ohnehin zustehe.

Zu Nebenbestimmung Ziff. 2:

Die Bestimmung entspreche den Angaben im Antrag zum Ein-Zug-Betrieb gemäß § 12 Abs. 1 FV-NE6„Solange auf einer Strecke nur ein Zug eingesetzt ist, kann mit Genehmigung des EBL des Eisenbahninfrastrukturunternehmens vom Zugmeldeverfahren Zugleitverfahren abgesehen werden. Der EBL des Eisenbahninfrastrukturunternehmens legt fest, wie der Betrieb beim Verzicht auf das Zugmeldeverfahren Zugleitverfahren durchgeführt wird.“„Solange auf einer Strecke nur ein Zug eingesetzt ist, kann mit Genehmigung des EBL des Eisenbahninfrastrukturunternehmens vom Zugmeldeverfahren Zugleitverfahren abgesehen werden. Der EBL des Eisenbahninfrastrukturunternehmens legt fest, wie der Betrieb beim Verzicht auf das Zugmeldeverfahren Zugleitverfahren durchgeführt wird.“ (Fahrdienstvorschriften für nicht bundeseigene Eisenbahnen).

Zu den Nebenbestimmungen Ziff. 3 und 4:

Die Nebenbestimmungen regelten die Fälle, in denen das Streckengleis gesperrt werden müsse. Im Regelbetrieb würden Fahrzeuge auf der freien Strecke nicht abgestellt; Abstellungen und Bauarbeiten auf der freien Strecke seien daher zeitlich und räumlich vom Regelbetrieb zu trennen.

Zu den Nebenbestimmungen Ziff. 5 und 6:

Die Bestimmungen regelten die Anlässe und den Umfang regelmäßiger und anlassbezogener Inspektionen. Diese bewirkten aktive Sicherheit durch Gefährdungsminimierung. Dokumentation und Kontrolle stellten den Nachweis einer fortlaufenden Qualität der Inspektionen sicher.

Zu Nebenbestimmung Ziff. 7:

Neben den übrigen Sicherheitsvorkehrungen stelle die Sicherstellung der Nutzbarkeit öffentlichen Mobilfunk allein die weiterhin erforderliche Möglichkeit zur Schadensbegrenzung zur Verfügung. Ungeachtet des Umstands, dass alle öffentlichen Mobilfunknetze, die an der Strecke verfügbar seien, Verfügbarkeitslücken über jeweils mehr als 5 % der Streckenlänge aufwiesen, werde im Zusammenwirken mit der Streckenhöchstgeschwindigkeit von 30 km/h und den übrigen Nebenbestimmungen dennoch angenommen, dass das nach Fehler- und Gefährdungsminimierung stets noch verbleibende Restrisiko beherrschbar bleibe. Die Nebenbestimmung beschreibe die Ausrüstung der Triebfahrzeugführer.

Schließlich nimmt der Bescheid zu den Einwendungen der Klägerin wie folgt Stellung:

Da § 16 Abs. 4 EBO ausdrückliche Vorschriften zum hier gegenständlichen Sachverhalt Zugfunk enthalte, von denen vorliegend abgewichen werde, komme betrieblichen Vorschriften unterhalb der Rechtsnorm für den Nachweis mindestens gleicher Sicherheit nicht dieselbe Qualität zu. Deshalb und weil sie unabhängig von dieser Ausnahmegenehmigung geändert werden könnten, sei der Erlass der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen erforderlich. Die zuständige Genehmigungsbehörde handele auf der Rechtsgrundlage von § 3 EBO/ESBO. Sie habe das Recht und die Pflicht zur Feststellung der erforderlichen Bestimmungen für den Nachweis mindestens gleicher Sicherheit.

Die Summe der Nebenbestimmungen sei erforderlich, um eine Äquivalenz in Bezug auf die Sicherheit bei Verzicht auf Zugfunk sicherzustellen, weil allein der Ersatz von Zugfunk durch öffentlichen Mobilfunk vom Verordnungsgeber nicht zugelassen werde.

Zugfunk sei technisch nicht auf die Kommunikation mit einer Zentrale beschränkt, weshalb es nicht darauf ankomme, dass die Klägerin über keine zentrale Betriebsstelle verfüge. Zugfunk stehe mitfahrendem Personal auch deshalb zur Verfügung, damit dieses in die Lage versetzt werde, Notsituationen adäquat zu begegnen.

Die Schutzfunktionen des Zugfunks sei nicht auf Strecken beschränkt, auf denen mehrere Züge verkehrten, da dieser auch dem Schutz vor externen Objekten diene.

Die Nebenbestimmungen Ziff. 1-6 seien auch deshalb erforderlich, weil keine vollständige Netzabdeckung (weder durch Zugfunk noch durch öffentlichen Mobilfunk) gegeben sei.

Grundsätzlich sei bei Abweichungen von einer Bestimmung durch zusätzliche Vorkehrungen an geeigneten Stellen mindestens gleiche Sicherheit wie bei Einhaltung der Sicherheitsvorschrift zu verlangen bzw. vom Betreiber nachzuweisen.

Die Klägerin hat am 05.11.2020 Klage gegen die im Bescheid vom 07.10.2020 enthaltenen Nebenbestimmungen erhoben.

Zur Begründung hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 12.02.2021 im Wesentlichen geltend gemacht: Sie betreibe seit Jahren eine sogenannte „Museumsbahn“, die im Wesentlichen während der Sommermonate Ausflugsfahrten über eine Strecke von ca. 5,6 km unternehme, wobei jährlich dabei ca. 30 Fahrten anfielen. Der Betrieb dieser Eisenbahn erfolge auf der Grundlage der Genehmigung des Innenministeriums vom 31.10.2005, die befristet bis zum 31.12.2025 fortgelte.

Die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen verletzten die Klägerin in ihren Grundrechten auf Berufsausübungsfreiheit sowie auf allgemeine Handlungsfreiheit, auf die sich die Klägerin als Erbringerin von Eisenbahnverkehrsleistungen und Bewirtschafterin von Eisenbahninfrastruktur als Private berufen könne. Die beanstandeten Nebenbestimmungen könnten als unvollständige Auflagen gemäß § 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG isoliert angefochten werden.

Die Klägerin sei Inhaberin der nach § 6 Abs. 1 Nr. 3 AEG gültigen Unternehmensgenehmigung, für die ein Betriebsleiter gemäß Eisenbahnbetriebsleiterverordnung (EBV) bestellt worden sei. Dieser habe gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 EBV eine zuletzt am 22.12.2020 aktualisierte Sammlung betrieblicher Vorschriften (SbV) erarbeitet, wie sie auch bereits bei der ursprünglich erteilten Betriebsgenehmigung vorgelegen habe.

Die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen erwiesen sich allesamt als ermessensfehlerhaft, § 16 Abs. 4 Nr. 2b i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 2 EBO. Im Einzelnen:

Zu Nebenbestimmung Ziff. 1:

Die Begrenzung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h sei nicht erforderlich, da sich diese Begrenzung bereits aus der SbV sowie der Genehmigung vom 31.10.2005 ergebe. Änderungen der Höchstgeschwindigkeit wären mitteilungspflichtig, vgl. Ziff. 5 der Genehmigung vom 31.10.2005.

Soweit die Nebenbestimmung Ziff. 1 des Weiteren Mindestsichtweiten festlege, sei sie für die Klägerin unverhältnismäßig, da deren Einhaltung erhebliche Investitionen zur Nachvollziehbarkeit der einzuhaltenden Sichtlängen erforderten, die in keinem Verhältnis zu dem rein touristischen Zweck der Museumsbahn stünden. Darüber hinaus sei ein „Fahren auf Sicht“ im gesamten Regelwerk der deutschen Eisenbahnen nur für den Rangierbetrieb oder für besondere Umstände vorgesehen, nicht aber bei sonstigen („normalen“) Zugfahrten. Demgemäß fehle es für diese betreffende „Sichtfahrregelung“ an der erforderlichen Ermächtigungsgrundlage. Ob „auf Sicht“ gefahren werde bzw. werden müsse, bestimme sich nach § 12 FV-NE und damit ausschließlich auf Grundlage der Entscheidung des Eisenbahnbetriebsleiters, nicht aber der Aufsichtsbehörde.

Zu Nebenbestimmung Ziff. 2 und 3:

Der Regelungsgehalt dieser Nebenbestimmungen ergebe sich bereits aus § 4 Abs. 3 EBO bzw. § 47 FV-NE, weshalb diese nicht erforderlich seien. Deren Vorgaben habe der EBL in den SbV hinreichend Rechnung getragen.

Zu Nebenbestimmung Ziff. 4:

Die Regelung sei nicht erforderlich, weil das Sperren von Gleisen bereits in § 26 FV-NE hinreichend geregelt sei. Ergänzend habe der EBL in der SbV zu § 18 Abs. 5 FV-NE das Erforderliche geregelt.

Zu Nebenbestimmung Ziff. 5 und 6:

Die Regelung sei obsolet, weil der „Inspektionssachverhalt“ bereits in der SbV abschließend geregelt sei. Aus § 17 Abs. 1 EBO ergebe sich, dass Inspektionsintervalle und -bedürfnisse abschließend in der Entscheidungskompetenz des EBL lägen und sich einer Konkretisierung durch die Aufsichtsbehörde entzögen.

Zu Nebenbestimmung Ziff. 7:

Soweit der Beklagte im angegriffenen Bescheid davon ausgehe, dass gewisse „Verfügbarkeitslücken“ auf der Betriebsstrecke bei öffentlichen Mobilfunknetzen bestünden, sei darauf hinzuweisen, dass diese Einschätzung mittlerweile überholt sei. Tatsächlich bestünde inzwischen bei sämtlichen drei großen Mobilfunknetzbetreibern (Telekom, Vodafone, O2) vollständige Netzverfügbarkeit über die gesamte Betriebsstrecke, sodass keine Lücken auf der Strecke mehr zu verzeichnen seien. Die von Seiten des EBL zugesagte Verpflichtung, zwei geladene Mobiltelefone jeweils mitzuführen, sei im Rahmen des vorgesehenen Zugbetriebs in jeder Hinsicht ausreichend. Irgendwelche sonstigen eisenbahnüblichen Notfallmitteilungen an das zuständige Stellwerk, andere Zugführer etc. gebe es mangels derartiger Adressaten beim Betrieb der Museumsbahn nicht. Für die fragliche Nebenbestimmung gebe es daher keinen objektiven Bedarf.

Mit Schriftsatz vom 31.05.2021 hat die Klägerin noch vortragen lassen: Der Ein-Zug-Betrieb könne für kleine Nebenbahnen als funktionsgleich zu Streckenblockeinrichtungen angesehen werden. Damit entfalle die Pflicht gemäß § 16 Abs. 4 Nr. 2 EBO zur Ausrüstung mit Zugfunkeinrichtungen. In ihrer pauschalen Ablehnung von GSM-Mobiltelefonen für Notrufzwecke wegen angeblich ungenügender Netzverfügbarkeit und angeblich fehlender Priorisierung von Notrufen ignoriere der Beklagte die Vorgaben von § 108 TKG, der Verordnung über Notrufverbindungen (NotrufV) und der Technischen Richtlinie Notrufverbindungen (TR Notruf) der Bundesnetzagentur. Das von dem Beklagten geltend gemachte Sicherheitsdefizit im Hinblick auf den ausnahmsweise entbehrlichen Zugfunk werde zuverlässig durch die beiden im Zug mitgeführten GSM-Telefone behoben.

Mit Schriftsatz vom 30.03.2022 hat die Klägerin sinngemäß noch geltend gemacht, im Hinblick auf eine von ihr zitierte Bundestags-Drucksache (BT-Drs. 18/8054) habe der Zugfunk lediglich unterstützende Systemfunktion, weshalb die hier streitgegenständlichen Auflagen unverhältnismäßig, da nicht erforderlich seien. Dem gebotenen Sicherheitsbedürfnis wolle der EBL der Klägerin zukünftig dadurch Rechnung tragen, dass folgende Vorgabe in die nächste SbV aufgenommen wird: „Bei Zugfahrten haben Tf und Zf je ein geladenes, funktionsfähiges GSM-Mobiltelefon mitzuführen. Wenn der Tf zugleich Zf ist, hat er zwei Geräte mitzuführen.“

Die Klägerin beantragt,

die Nebenbestimmungen Ziff. 1 bis 7 zur Ausnahmegenehmigung des Verkehrsministeriums Baden-Württemberg vom 31.10.2020 aufzuheben.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung bezieht es sich auf die angegriffene Entscheidung und trägt – teilweise in Ergänzung der diesbezüglichen Ermessenserwägungen, § 114 Satz 2 VwGO – weiter vor: Der Zugfunk sei ein zentrales und eigenständiges Schutzelement im Gefahrenverhütungs- und Schadensbegrenzungs-„Baukasten" der ESBO/EBO. Er diene insbesondere der Abwehr betriebsexterner Gefahren (bzgl. aller fünf Schutzfunktionen) im Rahmen der Schadensbegrenzung und Schadensverhütung. Die Antragsprüfung habe gezeigt, dass der Verzicht auf Zugfunk in der Schutzfunktion „Schutz an Bahnübergängen“ zu einer Sicherheitslücke führe, die nicht durch zusätzliche Maßnahmen kompensiert werden könne, die in anderen Schutzfunktionen zum Einsatz komme. Vergangene, näher beschriebene Unfallereignisse hätten gezeigt, dass bei Kollisionen an Bahnübergängen auch bei niedrigen bahn- wie straßenseitigen Geschwindigkeiten bereits erhebliche Personen- und Sachschäden eintreten könnten, ohne dass diese mit den verfügbaren Schutzmaßnahmen verhindert werden könnten, weshalb der Schadensbegrenzungsfunktion des Zugfunks besondere Bedeutung zukomme. Die alleinige Nutzung öffentlichen Mobilfunks zu diesem Zweck sei nicht zulässig. Es erscheine daher notwendig, noch weitere kompensatorische Maßnahmen vorzusehen, um das Sicherheitsdefizit, das durch den Verzicht auf vollwertigen Zugfunk entstehe, auszugleichen.

Die getroffenen Nebenbestimmungen seien erforderlich, weil die innerdienstlichen Anordnungen (in Gestalt der SbV) nicht ausreichten, da sie jederzeit widerrufen oder geändert werden könnten. Denn solche Unterlagen bzw. Anweisungen unterlägen nicht der vorherigen Genehmigungspflicht der Landeseisenbahnaufsicht.

Die Nebenbestimmungen (insbesondere die Ziff. 1 bis 6) seien erforderlich, weil der öffentliche Mobilfunk kein äquivalenter Ersatz für den ausnahmsweise entbehrlichen Zugfunk sei. Letzterer habe Defizite hinsichtlich der garantierten Abdeckung sowie der Funktionalitäten. Diese Einschätzung teile auch der Bund als Verordnungsgeber (der EBO/ESBO), wie das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) anlässlich des Klageverfahrens 5 K 466/21 vor dem Verwaltungsgericht Sigmaringen mitgeteilt habe. Aufgrund dieser Defizite eigne er sich nicht als alleiniger Kompensationsbeitrag, da er insbesondere keine Ausfallsicherheiten biete.

Zu Nebenbestimmung Ziff. 1:

Die in der SbV festgelegte zulässige Höchstgeschwindigkeit mache die Festlegung derselben nicht obsolet, weil sie jederzeit geändert werden könne, da sie nicht Bestandteil der Unternehmensgenehmigung vom 31.10.2005 gewesen sei.

Mit den Vorgaben zur Sichtlänge werde § 44 Abs. 2 FV-NE präzisiert und nicht „Fahren auf Sicht“7Fahren auf Sicht ist in § 45 Absatz 5 FV-NE und „Fahren im Sichtabstand" ist in § 39 Absatz 3 EBO geregelt.Fahren auf Sicht ist in § 45 Absatz 5 FV-NE und „Fahren im Sichtabstand" ist in § 39 Absatz 3 EBO geregelt. angeordnet. Die angegriffenen Geschwindigkeitsreduktionen seien erforderlich, wenn man unterstelle, dass der Triebfahrzeugführer letztlich nicht zuverlässig gewarnt werden oder selbst einen Notruf absetzen könne. Das einzige Instrument, das ihm verbleibe, um als Ersatz hierfür in eintretenden Notsituationen Schaden zu verhüten oder zu vermindern, sei die Geschwindigkeitsregelung. Soweit die Klägerseite moniere, zur Umsetzung der Sichtlängen insgesamt 504 Orientierungszeichen anbringen zu müssen, verkenne sie, dass ein Triebfahrzeugführer auch mithilfe der bereits vorhandenen Orientierungszeichen alle 100 m in der Lage sein müsste, die erforderlichen Sichtlängen abschätzen zu können. Unzumutbare Aufwendungen würden mithin nicht verlangt.

Zu Nebenbestimmungen Ziff. 2 und 3:

Es sei erforderlich, den „Ein-Zug-Betrieb“ explizit aufzunehmen, da die Klägerin diesen jederzeit ändern könne, da im Zugleitbetrieb gemäß EBO auch mehrere Züge verkehren könnten. Ein ledigliches Wiederholen der EBO (namentlich § 4 Abs. 3) liege hier nicht vor, denn es werde der Ein-Zug-Betrieb auf der ganzen Strecke, die insoweit von … bis … einen einzigen Blockabschnitt bilde, angeordnet.

Die Nebenbestimmung in Ziff. 2 Satz 2, stehende Fahrzeuge gegen Entlaufen zu sichern, sei seit vielen Jahren Bestandteil von Ausnahmegenehmigungen zum Verzicht auf Zugfunk in der Verwaltungspraxis des Landes. Es entspreche den Tatsachen, dass dieser Sachverhalt in § 47 Absatz 7 FV-NE bereits geregelt sei. Die Ausnahmegenehmigung beziehe sich jedoch auf eine Abweichung von der EBO, die der FV-NE übergeordnet sei. Zu § 43 Abs. 1 EBO stelle die Regelung eine notwendige Konkretisierung mit eigenem Regelungsgehalt dar. Selbiges gelte im Hinblick auf Ziff. 3 der Nebenbestimmungen für § 47 Abs. 8 FV-NE. Die Nebenbestimmung entfalte eine große Schutzwirkung als Fehlerminimierung in der Schutzfunktion Gegenfahrschutz. Die gleiche Schutzwirkung sei für Ein-Zug-Betrieb (2.) und Bauarbeiten auf freier Strecke nur im gesperrten Gleis (4.) identifiziert worden. Soweit mindestens eine dieser beiden Vorkehrungen bestehen bleibe, könne die Nebenbestimmung (Nr. 2 und 3) entfallen.

Nebenbestimmung Ziff. 4:

Die Regelung sei in Ergänzung von § 26 FV-NE erforderlich, weil dort nicht (zwingend) geregelt sei, dass Bauarbeiten nur im gesperrten Gleis zulässig sind. Da die FV-NE und innerbetriebliche Vorschriften jederzeit unabhängig von der Genehmigung geändert werden könnten, müsse der Sachverhalt zur Gewährleistung der angestrebten Sicherheitswirkung in der Genehmigung selbst geregelt werden. Hierdurch werde im Übrigen nur vorgeschrieben, woran sich die Klägerin selbst bereits gebunden habe, um diese Selbstbindung als kompensatorischen Beitrag zur Minderung des Sicherheitsdefizits nutzbar zu machen. Die Nebenbestimmung entfalte eine große Schutzwirkung als Fehlerminimierung in der Schutzfunktion Gegenfahrschutz. Die gleiche Schutzwirkung sei für den Ein-Zug-Betrieb (2.) und Abstellungen auf freier Strecke nur im gesperrten Gleis (3.) identifiziert worden. Soweit mindestens eine dieser beiden Vorkehrungen bestehen bleibe, könne die Nebenbestimmung entfallen.

Nebenbestimmung Ziff. 5 und 6:

Die Regelung gehe über die allgemeinen Anforderungen in § 17 EBO konkretisierend hinaus und verpflichte die Klägerin im Wesentlichen nur dazu, wozu sie sich selbst aufgrund ihrer innerbetrieblichen Regelungen bereits verpflichtet habe. Allerdings fehle in der innerbetrieblichen Vorschrift eine Verpflichtung zur Dokumentation der Inspektionen. Damit sei es weder für die Aufsichtsbehörde noch für andere Stellen möglich, zu überprüfen, wer wann die Inspektionen durchgeführt hat. Genau dieser Nachweis sei jedoch erforderlich, um einen kompensatorischen Beitrag für die Minderung des Sicherheitsdefizits feststellen zu können.

Nebenbestimmung Ziff. 7:

Nach ausdrücklicher Auskunft des BMVI gegenüber der Genehmigungsbehörde sei die alleinige Nutzung öffentlichen Mobilfunks als Zugfunk nicht zulässig. Diese Rechtsauskunft des Verordnungsgebers selbst sei für den Beklagten als Rechtsanwender bindend. Zugfunk sei auch aus sachlichen Gründen geboten: Der Verordnungsgeber sei davon ausgegangen, dass mindestens zwei Betriebsbedienstete miteinander kommunizieren können und im Notfall auch müssen. Dies sei schon dadurch vorgegeben, dass für jede Eisenbahn mindestens ein Betriebsleiter und ein Stellvertreter zu bestellen seien (§ 1 Absätze 1 und 4 Eisenbahnbetriebsleiterverordnung - EBV). Mit dem Triebfahrzeugführer sei zeitgleich i.d.R. eine weitere Person im Dienst. Der Umstand, dass öffentlicher Mobilfunk mittlerweile die Bahnstrecke komplett ausleuchte, sei zu begrüßen und könne einen kompensatorischen Beitrag zur Minderung des Sicherheitsdefizits liefern. Dieser werde aber dadurch begrenzt, dass die ständige Verfügbarkeit seitens der einschlägigen Anbieter nicht garantiert werde; dieses Defizit bleibe bestehen.

Mit Schriftsatz vom 23.08.2021 hat der Beklagte noch repliziert, dass sich aus Ziff. 5 der Eisenbahninfrastrukturgenehmigung vom 31.10.2005 lediglich eine Mitteilungspflicht über Veränderungen an die Genehmigungsbehörde ergebe, die Unternehmensgenehmigung nach § 6 AEG aber keine Ausnahmen von eisenbahnrechtlichen Bestimmungen umfasse. Sie gewähre keinen Vertrauensschutz hinsichtlich etwaiger Abweichungen von den Ausstattungserfordernissen einer Eisenbahnstrecke.

Mit Schriftsatz vom 13.04.2022 hat der Beklagte ergänzend vorgetragen, dass der Dissens zwischen den Beteiligten nicht nur in inhaltlicher, sondern auch in systematisch-methodischer Hinsicht bestehe. Dies betreffe vor allem Anzahl und Gegenstand der bei der Beurteilung der Schutzwirkungen zu beachtenden Schutzfunktionen bzw. Schutzziele (des Zugfunks): Während die Klägerin die Auffassung vertrete, dass nur der Schutz bewegter Eisenbahnfahrzeuge gegen andere Eisenbahnfahrzeuge zu betrachten sei (Schutzfunktionen Flankenschutz, Folgefahrschutz und Gegenfahrschutz), gehe der Beklagte demgegenüber davon aus, dass auch der Schutz bewegter Eisenbahnfahrzeuge gegen Behinderungen von außerhalb der Bahnanlagen (Schutzfunktionen Schutz an Bahnübergängen und Schutz vor externen Objekten) einzubeziehen sei. Der Verordnungsgeber (zur EBO) teile insoweit die Einschätzung des Beklagten. Soweit die Klägerin die BT-Drs. 18/8054 bemüht habe, seien die darin zutreffend zitierten Erkenntnisse mittlerweile als überholt anzusehen, wie sich aus den weiteren BT-Drs. 18/8174, 18/8519 und 18/8869 ergebe.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die beigezogene Verwaltungsakte sowie auf die im gerichtlichen Verfahren gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig (I.), und im tenorierten Umfang begründet (II.). Die Nebenbestimmungen Ziff. 1, 5 und 6 zur Ausnahmegenehmigung des Verkehrsministeriums Baden-Württemberg vom 07.10.2020 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die übrigen Nebenbestimmungen sind demgegenüber rechtmäßig.

I. Zulässigkeit

1. Statthafte Klageart

Die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen sind selbstständige Auflagen i. S. d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG, sodass sie nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts isoliert angefochten werden können; denn die Ausnahmegenehmigung kann sinnvoller- und rechtmäßigerweise auch ohne diese Nebenbestimmungen fortbestehen. Statthaft ist demnach die Anfechtungsklage, § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO.

2. Klagebefugnis

Die Klägerin ist – gleichwohl sie Trägerin von Hoheitsrechten ist – klagebefugt i. S. d. § 42 Abs. 2 VwGO. Zwar kann sie sich als Hoheitsträgerin auch bei einer privatwirtschaftlichen Betätigung (vgl. § 3 Abs. 2 AEG) nicht auf Grundrechte (vorliegend: Art. 12, Art. 2 Abs. 1 GG) berufen, weil sie allgemein grundrechtsverpflichtet, nicht aber grundrechtsberechtigt ist (sog. Konfusionsargument). Gleichwohl ist sie Adressatin des streitgegenständlichen Bescheids und bereits aus diesem formalen Grund klagebefugt.

3. Vorverfahren

Ein Vorverfahren war nicht durchzuführen, denn die Ausnahmegenehmigung wurde von einer obersten Landesbehörde erlassen, § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO.

II. Begründetheit

1. Rechtsgrundlage

Rechtsgrundlage für die Nebenbestimmungen ist § 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG. Denn die Erteilung einer Ausnahme von § 16 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2b EBO nach § 16 Abs. 4 Satz 3 EBO, der über § 16 ESBO auch auf Schmalspurbahnen wie die vorliegende Anwendung findet, steht im Ermessen der zuständigen Aufsichtsbehörde, § 3 Abs. 1 Nr. 2 b ESBO.

Vorliegend ist auch eine Ausnahmeerteilung geboten, sodass der Erlass von diesbezüglichen Nebenbestimmungen grundsätzlich in Betracht kommt:

Nach § 4 Abs. 1 AEG müssen Eisenbahninfrastrukturen und Fahrzeuge den Anforderungen der öffentlichen Sicherheit an den Bau zum Zeitpunkt der Inbetriebnahme und stets an den Betrieb genügen. Dies ist dann der Fall, wenn sie die gesetzlichen Vorgaben erfüllen (vgl. § 2 EBO). Nach § 4 Abs. 3 AEG obliegt es den Eisenbahnen, den Betrieb sicher zu führen und die Eisenbahninfrastruktur sicher zu bauen und in betriebssicherem Zustand zu halten.

Die Anforderungen aus § 4 Abs. 1 AEG werden durch die EBO (und für Schmalspurbahnen durch die ESBO) konkretisiert. Gem. § 16 Abs. 4 EBO (anwendbar über § 16 ESBO) gilt im Hinblick auf Fernmeldeanlagen:

Strecken, die von Reisezügen befahren werden, sollen mit Zugfunkeinrichtungen ausgerüstet sein. Mit Zugfunkeinrichtungen müssen ausgerüstet sein

1. Strecken, auf denen mehr als 160 km/h zugelassen sind,

2. Strecken ohne Streckenblockeinrichtungen, auf denen

a) Reisezüge oder

b) Züge mit mehr als 60 km/h verkehren.

Ausnahmen sind zulässig (§ 3 Abs. 1 Nr. 2).

Gem. § 3 Abs. 1 Nr. 2 EBO können Ausnahmen zulassen, soweit Ausnahmen in den Vorschriften dieser Verordnung unter Hinweis auf diesen Absatz ausdrücklich vorgesehen sind,

a) für Eisenbahnen des Bundes sowie für Eisenbahnverkehrsunternehmen mit Sitz im Ausland das Eisenbahn-Bundesamt,

b) für die nichtbundeseigenen Eisenbahnen die zuständige Aufsichtsbehörde.

Zwischen den Beteiligten ist nicht streitig, dass die streitgegenständliche Strecke nicht über Streckenblockeinrichtungen verfügt. Die Klägerin meint aber, eine solche sei wegen § 15 EBO auch nicht erforderlich, weshalb § 16 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 vor lit. a EBO teleologisch zu reduzieren sei.

Dieser Rechtsauffassung vermag die Kammer nicht zu folgen. Nach dem Wortlaut von § 16 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 vor lit. a EBO kommt es allein darauf an, ob die Strecke tatsächlich über Streckenblockeinrichtungen verfügt. Dies ist vorliegend nicht der Fall. Eine (ausnahmsweise) teleologische Reduktion der Vorschrift käme nur dann in Betracht, wenn der von der Klägerin so bezeichnete Ein-Zug-Betrieb insoweit äquivalent wäre. Hiervon ist indes nicht auszugehen: Der von der Klägerin so bezeichnete Ein-Zug-Betrieb wird von ihr dergestalt sichergestellt, dass ausweislich ihrer Sammlung der betrieblichen Vorschriften (im Folgenden: SbV, S. 6) der Zugverkehr im Zugleitverfahren geregelt wird. Tatsächlich verfügt die Klägerin aber über mindestens zwei Triebfahrzeuge, sodass es – ungeachtet der Regelung in der SbV – nicht faktisch ausgeschlossen ist, dass sich diese gleichzeitig auf der Strecke befinden könnten. Vor diesem Hintergrund kommt eine teleologische Reduktion der Vorschrift nicht in Betracht.

Demnach besteht für die von der Klägerin betriebene Strecke nach § 16 Abs. 4 Satz 2 EBO grundsätzlich die Verpflichtung zur Einrichtung von Zugfunk, von der gem. § 3 Abs. 1 Nr. 2 EBO Ausnahmen zugelassen werden können. Mit den streitgegenständlichen Nebenbestimmungen bewegt sich das beklagte Land daher im von § 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG vorgegebenen Rahmen.

2. Formelle Rechtmäßigkeit

Das Verkehrsministerium Baden-Württemberg ist die zuständige Aufsichtsbehörde i. S. d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 b) EBO.

Die Klägerin wurde vor Erlass der sie belastenden Nebenbestimmungen tatsächlich angehört, sodass offenbleiben kann, ob eine Anhörung hier nach § 28 Abs. 1 LVwVfG erforderlich war (zum Streitstand Schoch/Schneider/Schröder, 3. EL August 2022, VwVfG § 36 Rn. 107).

3. Materielle Rechtmäßigkeit

Indes erweisen sich die Nebenbestimmungen Ziff. 1, 5 und 6 als unverhältnismäßig und daher rechtswidrig, weshalb sie aufzuheben sind: § 36 LVwVfG stellt die Entscheidung, ob und welche Nebenbestimmung zu einem Verwaltungsakt hinzugefügt wird in das Ermessen der Behörde, die auch den Hauptverwaltungsakt erlässt. Für die Ermessensausübung gilt § 40 LVwVfG, wonach das Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben ist. Als äußere Ermessensgrenze ist insoweit der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten (Schoch/Schneider/Schröder, 3. EL August 2022, VwVfG § 36 Rn. 110, 112, 114). Insbesondere muss unter Erforderlichkeitsgesichtspunkten die am wenigsten belastende Nebenbestimmung gewählt werden. Ihre Eingriffswirkung darf außerdem nicht außer Verhältnis zu dem mit ihr verfolgten Zweck stehen.

Bezogen auf den vorliegenden Streitgegenstand ergeben sich hieraus folgende abstrakte Vorüberlegungen: Die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen können sich nur dann als verhältnismäßig erweisen, wenn sie sich – erstens – im Kontext des mit der Ausnahmeerteilung, zu der sie ergangen sind, verfolgten Zwecks bewegen. Mit anderen Worten muss der Erlass der fraglichen Nebenbestimmungen gerade als Kompensation für den Verzicht auf Zugfunk fungieren. Hierfür wiederum ist erforderlich, dass sich die jeweiligen Nebenbestimmungen sachlich auf die Funktionen, die mit dem Zugfunk abstrakt verfolgt werden, beziehen. Zweitens müssen die Nebenbestimmungen auch und gerade konkret erforderlich und angemessen sein. Hierfür genügt nicht, dass sie einen irgendwie gearteten Beitrag zur Erhöhung der Sicherheit des Zugbetriebs leisten. Vielmehr ist in den Blick zu nehmen, welchen „Mehrwert“ Zugfunk auf der von der Klägerin betriebenen Strecke hätte und inwieweit das Sicherheitsdefizit, welches durch den Verzicht auf Zugfunk entstehen mag, konkret ausgeglichen werden muss.

a) Nebenbestimmung Ziff. 1

Hieran gemessen erweist sich die Nebenbestimmung Ziff. 1 als unverhältnismäßig. So ist schon nicht erkennbar, inwieweit die hierin aufgenommene Regelung der gestaffelten Höchstgeschwindigkeiten in Abhängigkeit von den Sichtverhältnissen auf der Strecke in sachlichem Zusammenhang mit dem (Verzicht auf) Zugfunk steht: Unbestreitbar erhöht sich die Sicherheit im und am Zug, je geringer die Fahrtgeschwindigkeit ist. Die zulässige Fahrtgeschwindigkeit ist auch logisch (u. a.) von den Sichtverhältnissen abhängig. Eine Beschränkung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit, wie sie das beklagte Land hier unter Berücksichtigung und Berechnung des Bremsweges vorgenommen hat, stellt also einen Sicherheitsgewinn dar. Dies gilt unabhängig davon, dass die Klägerin einwendet, dass ein verantwortungsvoller Triebfahrzeugführer die Fahrtgeschwindigkeit – quasi entsprechend der Regelungen in Ziff. 1 – den Sichtverhältnissen ohnehin anpassen wird.

Allerdings steht die Regelung in keinem konkreten, sachlichen Zusammenhang zum Zugfunk. Zwar mag es abstrakt so sein, dass – wie das beklagte Land unter Verweis auf entsprechende Eisenbahn-Fachliteratur ausführt – dem Zugfunk auch die Funktion zukommt, Schutz vor externen Objekten und an höhengleichen Kreuzungen (Bahnübergängen) zu vermitteln. Auch bei einem Vorhandensein von Zugfunk würde sich an der Notwendigkeit, die Fahrgeschwindigkeit an die Sichtverhältnisse anzupassen, aber nichts ändern. Mit anderen Worten könnte und dürfte ein Triebfahrzeugführer nicht schneller und damit risikoreicher fahren, bloß, weil er Zugfunk „an Bord“ hat. Bei der den Sichtverhältnissen angepassten Fahrtgeschwindigkeit handelt es sich folglich um ein aus sich selbst heraus logisches Gebot eisenbahnerischer Sicherheit, welches ungeachtet der Frage gilt, ob der Zug mit Zugfunk ausgestattet ist oder nicht.

Eine andere Einschätzung ist nicht aus dem vom Beklagten erhobenen Einwand geboten, wonach dem durch den Verzicht auf Zugfunk entstehenden Sicherheitsdefizit auf andere Weise und an anderer Stelle, d. h. durch Kompensationsmaßnahmen, Rechnung zu tragen ist. Denn solche Kompensationsmaßnahmen müssen sich – rechtlich betrachtet, s. o. – im Rahmen des mit der Ermächtigung verfolgten Zwecks bewegen, § 40 LVwVfG. Eine irgendwie geartete Kompensation erweist sich daher als ermessensfehlerhaft.

Selbst wenn man dies (im Sinne des Beklagten) anders sähe, würde sich die Anordnung abgestufter Geschwindigkeiten entsprechend den Sichtverhältnissen jedenfalls konkret als unverhältnismäßig erweisen. Denn die Regelung im Sinne einer strikten Vorgabe an den Triebfahrzeugführer, wie er sein Fahrzeug zu führen hat, stellt einen nicht zu vernachlässigenden Eingriff in die betrieblichen Abläufe dar, die zuvorderst der innerbetrieblichen Regelungssphäre des Eisenbahnverkehrs- bzw. -infrastrukturunternehmens obliegen/zuzuordnen ist. Nur im Falle eines erkennbaren Sicherheitsdefizites innerhalb der betriebsinternen Regelungen besteht für die Aufsichtsbehörde Anlass, hier steuernd einzugreifen. Der abstrakte Verzicht auf Zugfunk gehört hierzu nicht. Dies ergibt sich jedenfalls daraus, dass eine Installation von Zugfunk, wie sie abstrakt nach dem Willen des Verordnungsgebers vorgesehen ist, in Ansehung des klägerischen Betriebes nur einen minimalen Sicherheitszusatzgewinn mit sich bringen würde. Dies mag den Beklagten bewogen haben, die Ausnahme zur Installation von Zugfunk zu erteilen, ist aber zugleich auch Legitimationsgrund für entsprechende Auflagen zu dieser Ausnahmeerteilung:

Nach den Aussagen der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung zum Wesen, Sinn und Zweck von Zugfunk – abstrakt und konkret in Ansehung des Zugbetriebs der Klägerin – dient dieser zuvorderst dazu, im Schadensfall eine möglichst schnelle und störunanfällige Kommunikation zwischen dem Triebfahrzeugführer, ggf. dem Zugbegleiter sowie dem Fahrdienstleiter oder einem anderen, externen Bahnmitarbeiter zu gewährleisten und damit passive Sicherheit zu vermitteln. Da es sich bei dem Betrieb der Klägerin um einen Ein-Zug-Betrieb handelt, kommen Schadenereignisse eigentlich nur durch externe Objekte oder an Bahnübergängen in Betracht. Eine Beschleunigung der Schadensmeldung oder Warnung vor dem drohenden Schadensereignis (z. B. ein liegengebliebener Traktor auf einem Bahnübergang) ist mittels Zugfunk nur möglich, wenn ein externer Bahnmitarbeiter, der selbst Zugriff auf Zugfunk hat, existiert und die Warnung sodann über den Zugfunk an den Zugführer oder -leiter weitergeben kann. Einen solchen externen Bahnmitarbeiter gibt es im Betrieb der Klägerin aber nicht und ein solcher würde bei einer Ausrüstung mit Zugfunk auch nach dem Willen des Verordnungsgebers nicht erforderlich gemacht werden. Jedenfalls hat der Beklagte Derartiges nicht vorgetragen, sondern vielmehr umgekehrt verneint. Danach befragt, was in einem solchen Fall (wie jenem der Klägerin), in dem eine Gefahrenmeldung nicht von einem externen Bahnmitarbeiter über den Zugfunk in den Zug gelangen kann, dann noch der „Mehrwert“ von Zugfunk ist, konnte der Beklagte keine für das Gericht nachvollziehbare Antwort geben.

Auch die sog. Aufschaltfunktion, d. h. die Möglichkeit, vom Triebfahrzeugführer willensunabhängig mittels Zugfunk Durchsagen im Zug zu veranlassen, ist denklogisch nur bei Vorhandensein eines externen Bahnmitarbeiters möglich, der seinerseits Zugang zum Zugfunk hat. Selbiges gilt für den umgekehrten Kommunikationsweg, d. h. eine Warnung aus dem Zug heraus. Auch der mit der Installation von Zugfunk abstrakt verfolgte Zweck der Verkürzung der Meldekette, auf den das beklagte Land argumentativ in der mündlichen Verhandlung abgestellt, scheidet aus, wenn es an einem externen Bahnmitarbeiter (z. B. einem Fahrdienstleiter oder einem Notfallmanager) fehlt. Zwar ist es nach den Einlassungen der Klägerseite in der mündlichen Verhandlung derzeit nicht so, dass Warnungen vor Gefahren auf der Strecke durch die Einsatzleitstelle (von Rettungsdienst, Feuerwehr, Technisches Hilfswerk, Polizei und anderen Notfalldiensten) direkt an die Mobilfunkgeräte des Zugführers und -leiters weitergegeben werden können, da diese Mobilfunknummern der Einsatzleitstelle offenbar nicht bekannt sind. Die Klägerseite hat diesbezüglich eingeräumt, dass dies unter Schadensminimierungsgesichtspunkten ein abstellungsbedürftiger Zustand sei. Konkret in Bezug auf den Zugfunk gebietet dieser Umstand allerdings nicht, von einem diesbezüglichen Sicherheitsdefizit auszugehen. Denn auch im Idealfall des Vorhandenseins von Zugfunk wäre es erforderlich, dass ein externer Bahnbediensteter die Warnung aus der polizeilichen Einsatzleitstelle entgegennimmt und sodann an den Zugführer bzw. -leiter weitergibt. Ein solcher fehlt jedoch wiederum, sodass die Einrichtung von Zugfunk hier – verglichen mit dem Status quo – keinen Sicherheitsgewinn darstellen würde. Vielmehr bestünde der Sicherheitsgewinn, den Zugfunk ausgeklammert, allein darin, dass der polizeilichen Einsatzleitstelle die statischen Mobilfunknummern des Triebfahrzeugführers und Zugbegleiters bekannt wären, indem sie dort hinterlegt werden. Auch im Falle des Vorhandenseins von Zugfunk wäre es den Einlassungen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung zufolge nur möglich, nicht aber garantiert, dass die Rettungsleitstelle über den Zugfunk den Triebfahrzeugführer erreichen könnte, da nicht alle Zugfunkprodukte diese Funktion/Ausstattung enthalten.

Aus alledem schließt die Kammer, dass in Bezug auf den Schutz vor externen Objekten sowie an höhengleichen Kreuzungen (Bahnübergängen) auf der hier streitgegenständlichen Strecke (d. h. des konkreten, klägerischen Betriebs) der Verzicht auf Zugfunk kein Sicherheitsdefizit bewirkt, welches anderweitig durch die Nebenbestimmung Ziff. 1 kompensiert werden müsste.

b) Nebenbestimmungen Ziff. 2-4

Dergleichen gilt für die Regelungen zur Sicherung von Zügen bei Gleisarbeiten, Rangiervorgängen etc. hingegen nicht. Die Nebenbestimmungen Ziff. 2-4 weisen dieselbe Zielrichtung auf, weswegen sie einheitlich rechtlich beurteilt werden können.

Den drei Regelungen ist gemein, dass sie Schadensereignisse durch Kollisionen verhindern sollen. Hier greift die Funktion des Folge- und Gegenfahrschutzes von Zugfunk ein. Im Falle eines Vorhandenseins von Zugfunk und zwei Zügen (Fahrzeugen) auf der Strecke wäre es möglich, mittels Zugfunk eine Kommunikation zwischen diesen beiden Fahrzeugen herzustellen und sich etwaig im drohenden Schadensfall zu verständigen, d. h. warnen. Die Regelungen, die aus sich selbst heraus verständlich sind, erweisen sich daher abstrakt als erforderlich.

Ihre Erforderlichkeit wird weder durch die Regelungen, die die FV-NE abstrakt vorgeben, noch durch den Umstand, dass die Klägerin auf der Strecke einen Ein-Zug-Betrieb vorhält, infrage gestellt.

Was die FV-NE anbelangt, sind sich die Beteiligten nach durchgeführter mündlicher Verhandlung darüber einig, dass diese für die Klägerseite als nichtbundeseigene Eisenbahn als Stand der Technik und Sicherheit abstrakt verbindlich ist. Wenngleich die genauen Umstände hierzu nicht ad hoc geklärt werden konnten, ist zwischen den Beteiligten jedenfalls im Ergebnis unstrittig, dass das Verkehrsministerium die FV-NE („schon vor langer Zeit“) für Baden-Württemberg und auch für die Klägerin konkret für verbindlich erklärt wurden. Hieraus folgt, dass Regelungen, die bereits in den FV-NE enthalten sind, keiner weiteren Konkretisierung in Bezug auf die vorliegend streitgegenständliche Strecke mehr bedürfen.

Die hier streitgegenständlichen Regelungen in Ziff. 2-4 der Nebenbestimmungen sind so aber nicht in der FV-NE enthalten, weshalb ihre Konkretisierung als Nebenbestimmungen opportun und damit zugleich in rechtlicher Hinsicht verhältnismäßig ist: § 26 FV-NE, der die Sperrung von Gleisen regelt, trifft in erster Linie Zuständigkeitsfestlegungen. Damit wird aber nicht zugleich festgelegt, wann die Sperrung zu erfolgen hat. § 26 FV-NE trifft damit allein formale Regelungen, während die Ziff. 3-4 der Nebenbestimmungen inhaltlich festlegen, wann eine Gleissperrung zu erfolgen hat. Damit treffen die FV-NE keine abschließende, die Nebenbestimmungen Ziff. 3 und 4 als obsolet erscheinende Regelung zum Themenkreis Gleissperrung. Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass die FV-NE zuvorderst dem EBL die Kompetenz dafür übertragen, Gleissperrungen vorzunehmen bzw. anzuordnen. Dies ist aus der Perspektive der FV-NE konsequent, denn in diesen geht es im Wesentlichen um Regularien zur Festlegung eines ordnungsgemäßen, sicheren Zugbetriebs. Hierunter fallen auch die Festlegungen dazu, wer welche Anordnungen zu treffen hat. Nach § 1 Abs. 3 FV-NE gilt aber, dass Ausnahmen von den Bestimmungen der FV-NE der Genehmigung der Aufsichtsbehörde bedürfen. Damit anerkennen die FV-NE, dass es über den Regelungsgehalt derselben hinaus ein Regelungsbedürfnis auch seitens der Aufsichtsbehörde geben kann, welche – wie vorliegend geschehen – durch Ergänzung der Ausnahmegenehmigung zum Verzicht auf Zugfunk die FV-NE konkretisierende Regelungen erlassen können muss.

Diese Regelungen sind auch konkret in Ansehung des klägerischen Zugbetriebs opportun und damit verhältnismäßig. Denn abstrakt mag es so sein, dass durch die Anordnung des Ein-Zug-Betriebs (mittelbar durch SbV S. 6, Zu FV-NE § 1 Abs. 2 sowie S. 9 Zu FV-NE § 12 Abs. 1) auf der von der Klägerin betriebenen Strecke ausgeschlossen ist, dass es zu Zugkollisionen kommen kann, wodurch Flanken-, Folge- und Gegenfahrschutz als Schutzfunktionen des Zugfunks obsolet würden. Konkret ist dies aber nicht ausgeschlossen, denn die Klägerin verfügt über zwei Triebfahrzeuge, welche schon denklogisch auf einer eingleisigen Strecke gewisse Rangiervorgänge erforderlich machen. Wenngleich die Klägerin in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar dargetan hat, dass faktisch durch Übergabe bzw. Belegenheit des Dienstbuches stets sichergestellt ist, dass nur derjenige die Strecke befahren darf, der auch das Dienstbuch (und zukünftig die Mobiltelefone) hat, gibt es gleichwohl eine gewisse Restwahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts durch eine Zugkollision (vornehmlich infolge „menschlichen Versagens“). Es erscheint auch legitim und damit nicht unverhältnismäßig, dass der Beklagte dieses Restrisiko mit den angegriffenen Maßnahmen adressieren und weiter minimieren will. Denn auch der Zugfunk als solcher adressiert dieses Restrisiko, indem er als Rückfallebene im Schadensfall wirkt und insoweit lediglich Schadensminimierung bewirken kann. Die in den Nebenbestimmungen Ziff. 3 und 4 aufgenommenen Regelungen wirken sich auf die Klägerin daher nicht unverhältnismäßig aus. Hinzu kommt, dass die Eingriffswirkung schon deswegen minimal ist, weil ein verantwortungsbewusster EBL diese Anordnungen im Einzelfall gleichermaßen treffen würde, wie ihm dies die FV-NE auferlegt. Diesem Verantwortungsbewusstsein ist der EBL der Klägerin durch die Sammlung betrieblicher Vorschriften (u. a. S. 9 Zu FV-NE § 18 Abs. 5, S. 11 Zu FV-NE § 47 Abs. 7, S. 12, S. 13 Zu DGUV 78 § 4 Abs. 1) nachgekommen, sodass die Klägerin durch die vorliegenden Nebenbestimmungen allenfalls formal beschwert ist.

Auch Ziff. 2 der Nebenbestimmungen erweist sich im Ergebnis als rechtmäßig. Mit ihr wird der Ein-Zug-Betrieb für die Klägerin verbindlich festgelegt, weil die von der Klägerin betriebene Strecke insgesamt nur eine Blockstrecke hat. Tatsächlich wäre es aber sowohl von der Unternehmensgenehmigung (vom 31.10.2005, zum Prüfungsumfang derselben vgl. § 6 Abs. 2 i. V. m. § 6a-6e AEG: Anforderungen an die Zuverlässigkeit, die finanzielle Leistungsfähigkeit und die fachliche Eignung) als auch im Tatsächlichen möglich, auf der Strecke mit zwei Zügen/Triebfahrzeugen zu operieren. Diesem Umstand trägt die Sammlung betrieblicher Vorschriften der Klägerin Rechnung, indem sie regelt: „Auf der Strecke … - … wird mit Genehmigung des EBL vom Zugleitverfahren ständig abgesehen, da nur ein Zug auf der Strecke eingesetzt werden darf.“ Eine Regelung, dass auch rechtlich nur ein Zug auf der Strecke verkehren darf, wird mit dieser Formulierung vorausgesetzt, ist in den weiteren Bestimmungen der SbV (oder anderswo) aber nicht enthalten. Da das beklagte Land zutreffend davon ausgeht, dass die SbV – wiewohl sie gegenüber der Aufsichtsbehörde anzeigepflichtig sind – jederzeit geändert werden können und auf der Strecke faktisch auch ein Verkehr mit mehreren Zügen/Triebfahrzeugen möglich wäre, erweist sich die verbindliche Festlegung auf den Ein-Zug-Betrieb im Zuge der Ausnahmeerteilung zum Verzicht auf Zugfunk als berechtigt. Denn sie steht – wie die weiteren Nebenbestimmungen Ziff. 3 und 4 auch – in sachlichem Zusammenhang mit dem Verzicht auf Zugfunk, weil mit ihr die Schutzfunktionen des Kollisionsschutzes aufgegriffen und gegenüber der Klägerin verbindlich gemacht werden. Für die Klägerin erweist sich die Regelung derzeit allenfalls als formale Beschwer, weil sie den Betrieb aktuell ohnehin als Ein-Zug-Betrieb durchführt. Lediglich zukünftig wird ihr mit der Nebenbestimmung Ziff. 1 die Möglichkeit genommen, vom Ein-Zug-Betrieb abzuweichen. Angesichts der tatsächlichen Betriebsverhältnisse (eingleisige Strecke mit Ziel- und Endbahnhof ohne Anbindung an das restliche Schienennetz) ist diese Einschränkung aber eher theoretischer Natur. Eine Erweiterung des Betriebs über den Ein-Zug-Betrieb hinaus würde erhebliche Weiterungen im Betriebsablauf nach sich ziehen und höhere Sicherheitsanforderungen erforderlich machen, sodass eine solche Erweiterung ohnehin nicht ohne Weiteres durchführbar wäre. Mithin erweist sich die Regelung auch als verhältnismäßig im engeren Sinne.

c) Nebenbestimmungen Ziff. 5, 6

Die Nebenbestimmungen betreffend die regelmäßigen und anlassbezogenen Inspektionen erweisen sich als unverhältnismäßig und damit als rechtswidrig, weil sie in keinem sachlichen Zusammenhang mit dem Verzicht auf Zugfunk stehen. Ebenso wie die Nebenbestimmung Ziff. 1 adressieren diese beiden Nebenbestimmungen Gefahren, die von externen Objekten auf der Strecke ausgehen können – etwa witterungsbedingte Schäden an der Strecke. Wie bereits zu Ziff. 1 ausgeführt, sind Maßnahmen, die solche Gefahren abwehren oder vermindern sollen, aber aus sich selbst heraus geboten und stehen nicht im Zusammenhang mit dem (Verzicht auf) Zugfunk, d. h. auch auf einer mit Zugfunk betriebenen Strecke wären regelmäßige sowie anlassbezogene Inspektionen der Strecke erforderlich, um der Gefahr durch externe Objekte zu begegnen. Dieses Ergebnis gilt ungeachtet des Umstands, dass die Klägerin in der Sammlung der betrieblichen Vorschriften bereits inhaltlich annähernd identische Regelungen aufgenommen hat, sodass ihre Beschwer durch die streitgegenständlichen Regelungen allenfalls formaler Art ist. Sie muss sich gleichwohl nicht mit solchen Regelungen konfrontieren lassen, wenn sie hierfür keinen Anlass (der Besorgnis unzureichender eigener Regelungen) gegeben hat. Dies ist ausweislich der SbV (S. 9 Zu FV.NE § 14 Abs. 1, S. 14 Zu VDV 6603, Kap. 3.1) der Fall, sodass vorliegend kein weiterer Anlass für ein Einschreiten seitens der Aufsichtsbehörde besteht/bestand, zumal die in den SbV nicht aufgenommene Dokumentationspflicht gem. § 4 Abs. 4 AEG gesetzlich vorgeschrieben sein dürfte. Dass die SbV seitens der Klägerin jederzeit geändert werden könnten, ändert an dieser Einschätzung nichts. Denn ein verantwortungsbewusster EBL (vgl. § 4 EBV) wird derartige Regelungen in Konkretisierung von § 17 EBO stets in die SbV aufnehmen, um den Anforderungen an einen sicheren Bahnbetrieb hinreichend Rechnung zu tragen.

d) Nebenbestimmung Ziff. 7

Wiewohl die Klägerin in der mündlichen Verhandlung und auch bereits zuvor im schriftlichen Verfahren eingeräumt hat, dass ein betriebliches Bedürfnis an der Vorhaltung zweier Mobilfunkendgeräte (jeweils für Triebfahrzeugführer und Zugbegleiter) besteht und sie hierauf durch eine entsprechende Änderung ihrer SbV reagieren will, ist sie durch die Nebenbestimmung Ziff. 7 gleichwohl beschwert, da ihr mit derselben die Regelung quasi „aufgezwungen“ wird und zudem eine solche (allein) in der SbV nicht genügt. Dessen ungeachtet erweist sich die Nebenbestimmung gleichwohl als rechtmäßig.

Die Klägerin anerkennt selbst, dass durch den Verzicht auf Zugfunk ein Bedürfnis nach einer kompensierenden Sicherheitsmaßnahme entsteht, welche sinnvollerweise in einer dem Zugfunk am weitesten nahekommenden/entsprechenden Ausgleichsmaßnahme besteht. Als solche Kompensationsmaßnahme erweist sich die Verpflichtung, dass die Triebfahrzeugführer mit Mobiltelefonen ausgerüstet sein müssen und die Rufnummern aller am jeweiligen Betriebstag am Betrieb Beteiligten untereinander bekannt sein müssen. Die Regelung ist aus sich selbst heraus verständlich und auch nicht (zu) unbestimmt i. S. d. § 37 Abs. 1 LVwVfG, weil durch Auslegung ermittelt werden kann, dass es nach dem Sinn und Zweck der Regelung genügt, wenn jeder Triebfahrzeugführer jeweils ein Mobiltelefon vorhält.

Die Regelung erweist sich nicht als ungeeignet, den Verzicht auf Zugfunk zu kompensieren: Auch die Klägerin hält die Vorhaltung von Endgeräten mit öffentlichem GSM-Mobilfunk für eine kompensatorische Maßnahme, die geeignet ist, im Schadenfall einen Beitrag zur Schadensminimierung zu leisten. Vielmehr streiten die Beteiligten über die Sinnhaftigkeit und Notwendigkeit der übrigen, vom Beklagten verfügten Kompensationsmaßnahmen. Im gerichtlichen Verfahren hat sich geklärt, dass die Netzabdeckung mit öffentlichem Mobilfunk auf der Strecke grundsätzlich umfassend ist. Gleichwohl handelt es sich – wie der Beklagte im Ansatz zutreffend ausführt – nicht um ein eigenständiges, autarkes System, wie dies beim Zugfunk der Fall wäre. Gleichwohl kann von absoluten Ausnahmefällen (etwa einem Komplettzusammenbruch des öffentlichen Mobilfunknetzes) davon ausgegangen werden, dass mittels der vorzuhaltenden Mobilfunktelefone ein Notruf abgesendet werden kann. Hierauf kommt es an.

Die Regelung ist auch erforderlich, weil die übrigen Kompensationsmaßnahmen der Ziffern 2 bis 4 nicht genügen, um das durch den Verzicht auf Zugfunk entstehende Sicherheitsdefizit vollständig auszugleichen. Es ist aus Sicherheitsgründen sinnvoll und geboten, dass zumindest der Zugführer, der nach dem Verständnis des Beklagten zugleich der Zugleiter ist, über ein funktionsfähiges Mobilfunktelefon verfügt, mit welchem er im Bedarfsfall Notrufe absetzen kann. Denn er ist Aufsichtsbediensteter und eisenbahnrechtlich Verantwortlicher „auf der Strecke“ (vgl. SbV, S. 9 Zu FV-NE § 7 Abs. 4, Zu FV-NE § 14 Abs. 1 und Zu FV-NE § 18 Abs. 5). Inwieweit es sinnvoll und ggf. sogar geboten ist, dass auch ein weiterer am Zugbetrieb teilnehmender Mitarbeiter (dies wird der Zugbegleiter „im Zug“ sein) über ein zweites Mobiltelefon verfügt, ist vom EBL im Rahmen seiner betrieblichen Organisationsgewalt zu eruieren, weil die Nebenbestimmung Ziff. 7 insoweit keine weiteren Vorgaben macht. Die Regelung verlangt von der Klägerin auch nichts Unmögliches, sondern ist vielmehr im Hinblick auf Regelungszweck einerseits und Eingriffsintensität andererseits angemessen.

e) Keine Unverhältnismäßigkeit einzelner Nebenbestimmungen in der Gesamtschau

Abschließend ist festzustellen, dass die Nebenbestimmungen Ziff. 2 bis 4 auch nicht deshalb unverhältnismäßig sind, weil dem Regelungsbedürfnis bei Verzicht auf Zugfunk schon durch die Nebenbestimmung Ziff. 7 vollständig entsprochen wäre. Umgekehrt gilt dasselbe.

Wie das beklagte Land schon schriftsätzlich und wiederholend auch in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, verfügt der Zugfunk gegenüber dem „normalen“ GSM-Mobilfunk über spezifische Zusatzfunktionen (etwa die Aufschaltfunktion und regelmäßig die Sprachspeicherfunktion), die unter Sicherheitsaspekten einen Mehrwert gegenüber dem öffentlichen Mobilfunk bieten. Einen Verzicht auf diese Zusatzfunktionen durch den vollständigen Verzicht auf Zugfunk (mit dem öffentlichen Mobilfunk als „Ersatz“) darf der Beklagte daher von weitergehenden Sicherheitskompensationsmaßnahmen abhängig machen, s. o. Die hier verbleibenden Nebenbestimmungen Ziff. 2-4 erweisen sich unter dieser Prämisse nicht als unverhältnismäßig, selbst wenn man in die Bewertung mit einstellt, dass der Verzicht auf Zugfunk nur unter der Bedingung der Vorhaltung von öffentlichem Mobilfunk (Ziff. 7) erfolgt. Hierbei ist erneut zu berücksichtigen, dass die Eingriffswirkung der Nebenbestimmungen Ziff. 2-4 für die Klägerin äußerst marginal ist, da sie in ihren betrieblichen Vorschriften ähnliche bzw. annähernd identische Regelungen bereits vorsieht und überdies solche unter eisenbahnerischen Gesichtspunkten auch offensichtlich zweckmäßig und nachvollziehbar sind. Insoweit streiten die Beteiligten letztlich um die Deutungshoheit über diese Regelungen und die diesbezügliche Letztentscheidungskompetenz.

Auch umgekehrt kann auf die Pflicht zur Vorhaltung von Mobiltelefonen mit öffentlichem Mobilfunk nicht allein deshalb verzichtet werden, weil die Nebenbestimmungen Ziff. 2-4 aufrechterhalten bleiben. Denn über deren Regelungsgehalt hinaus vermittelt die Notfallfunktion von Mobiltelefonen einen sicherheitstechnischen Mehrwert, zumal die Schutzwirkungen der Nebenbestimmungen Ziff. 2-4 gegenüber der Ziff. 7 gänzlich andere sind: Während es bei den Regelungen Ziff. 2-4 um die Gefahrenminimierung und damit Schadensvermeidung geht, indem Zugkollisionen von vornherein vermieden werden sollen, betrifft Ziff. 7 die Schadensminimierung. Beide Regelungsbereiche stehen daher separat nebeneinander und bezwecken in der Summe und Zusammenschau einen weitest möglichen Sicherheitsgewinn, der nicht durch isolierte Maßnahmen in gleichem Umfang sichergestellt werden kann.

III. Kosten

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO, wobei die Kostenteilung vorliegend sowohl bei formaler Bewertung der aufgehobenen zu den gehaltenen Nebenbestimmungen als auch bei inhaltlicher Bewertung der dahinterliegenden rechtlichen wie wirtschaftlichen Interessen angezeigt ist. Die Kammer macht von der Möglichkeit des § 167 Abs. 2 VwGO, das Urteil wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären, keinen Gebrauch.