Widerruf einer Betriebsbestimmung für einen Segelflugplatz

VG Sigmaringen 2. Kammer · 2 K 4074/18 · 28.08.2018

KI-Zusammenfassung

Ein Segelflugverein begehrte einstweiligen Rechtsschutz gegen den Widerruf einer Betriebsbestimmung, die seit 1999 das Durchfliegen der TMZ F. ohne Transponder pauschal erlaubte. Das VG lehnte den Antrag ab, weil Widerspruch und Anfechtungsklage nach § 31d Abs. 5 LuftVG keine aufschiebende Wirkung haben und der Eilantrag zudem mangels Rechtsschutzinteresse unzulässig sei. Die Betriebsbestimmung sei durch die Neuregelung der TMZ (NfL 1-958-17) spätestens seit 30.3.2017 gegenstandslos; Ausnahmen für Segelflug ohne Transponder bedürften nun einer Zulassung durch „F. TWR/Turm“. Unabhängig davon überwögen im Rahmen der Interessenabwägung die Belange der Luftverkehrssicherheit.

Ausgang: Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gegen den Widerruf der Betriebsbestimmung wurde abgelehnt (u.a. mangels Rechtsschutzinteresse).

Abstrakte Rechtssätze

Ein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist nicht statthaft, wenn Widerspruch und Anfechtungsklage kraft Gesetzes keine aufschiebende Wirkung haben (§ 31d Abs. 5 LuftVG).

Ein Eilantrag nach § 80 Abs. 5 VwGO ist unzulässig, wenn er die Rechtsstellung des Antragstellers nicht verbessern kann, insbesondere wenn die begehrte Nutzung einer Ausnahme wegen geänderter Rechtslage nicht mehr auf die frühere Genehmigung gestützt werden kann.

Eine auf eine bestimmte Bekanntmachung zur Transponderpflicht bezogene Ausnahme-/Betriebsbestimmung entfaltet keine Wirkung gegenüber späteren, inhaltlich und zuständigkeitsrechtlich geänderten Neuregelungen, wenn eine Erstreckung nicht angeordnet ist; sie wird mit Wegfall ihres Regelungsbezugs gegenstandslos.

Segelflugzeuge benötigen zum Durchfliegen einer nach NfL 1-958-17 festgelegten TMZ ohne Transponder eine Einzelausnahme, die die zuständige Flugsicherungsstelle („F. TWR/Turm“) zulassen muss.

Bei der Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO können Belange der Luftverkehrssicherheit das Aussetzungsinteresse deutlich überwiegen, wenn Luftfahrzeuge ohne Transponder von der Flugverkehrskontrolle nicht sicher erfasst werden können und Kollisionen schwere Schäden erwarten lassen.

Leitsatz

Zum Widerruf einer Betriebsbestimmung für einen Segelflugplatz (Rn.31)

Orientierungssatz

Segelflugzeuge benötigen für das Durchfliegen der TMZ F. eine Ausnahme von NfL 1-958-17. Diese setzt eine ausnahmsweise Zulassung durch „F. TWR/Turm“ voraus.(Rn.23)

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

Der Streitwert wird auf 7.500 EUR festgesetzt.

Gründe

I.

Der Antragsteller erstrebt vorläufigen Rechtsschutz gegen den von der D. D. F. G. verfügten Widerruf der Betriebsbestimmung Nr. 01/99 für den Segelflugplatz M..

Der Antragsteller betreibt als eingetragener Verein seit den 1950er-Jahren einen Segelflugplatz in M. am B.. Die derzeit geltende Platzgenehmigung gemäß § 6 LuftVG wurde vom Regierungspräsidium T. am 19.8.1974 erteilt. Der Verein verfügt nach seinen Angaben über neun Segelflugzeuge, die er bisher wohl auch aus finanziellen Gründen nicht mit Sekundärradar-Antwortgeräten (Transponder) ausgestattet hat. Dabei befindet sich der Segelflugplatz M. etwa neun Kilometer nordwestlich vom Regionalflughafen B. Airport F. und liegt er unterhalb des Luftraums, für den Transponderschaltung vorgeschrieben ist (Transponder Mandatory Zone, TMZ). In der TMZ F. sind VFR (Sichtflug) und IFR (Instrumentenflug) zugelassen (Luftraum der Klasse E, SERA.6001 Buchstabe e). Eine Flugverkehrskontrollzone (Luftraum der Klasse D, SERA.6001 Buchstabe d) ist eingerichtet. Näheres ergibt sich aus der ICAO-Luftfahrtkarte (Maßstabe 1:500.000), GAS 204).

Mit Bekanntmachung des Luftfahrtbundesamts über die Einrichtung von Lufträumen mit vorgeschriebener Transponderschaltung vom 21.1.1999, Nachrichten für Luftfahrer (NfL) I 26/99, wurde auf Grund § 4 der Verordnung über die Flugsicherungsausrüstung der Luftfahrzeuge in der Fassung vom 17.12.1992, zuletzt geändert am 22.10.1998, außer Kraft getreten am 3.12.2004, FSAV alt, angeordnet, dass Luftfahrzeuge bei Flügen nach Sichtflugregeln im Bereich der TMZ F. (seitliche Begrenzungen ..., untere Begrenzung 1000 Fuß über Grund, obere Begrenzung 5000 Fuß über NN) mit einem Transponder mit automatischer Höhenerkennung ausgerüstet sein und den Code 0021 unaufgefordert abstrahlen müssen. Ausnahmen können nach NfL I 26/99 fernmündlich oder über Sprechfunk von der zuständigen Flugsicherungsstelle zugelassen werden, wenn die Sicherheit des Luftverkehrs dadurch nicht beeinträchtigt wird.

Mit Ausnahmegenehmigung der Deutschen Flugsicherung, Niederlassung S., vom 25.3.1999 (bezeichnet als „Betriebsbestimmung Nr. 01/99, Erteilung von Ausnahmegenehmigungen für Segelflugzeuge innerhalb eines Gebietes das nur mit Sekundärradar-Antwortgerät beflogen werden darf“) wurde dem Verein das Durchfliegen der TMZ F. mit Segelflugzeugen ohne Transponder bei Einhaltung eines bestimmten Verfahrens ausnahmsweise gestattet. Eine Rechtsgrundlage wurde nicht angegeben. Nach der Nr. 2.1 hat der Flugleiter des Segelflugplatzes den Segelflugbetrieb bei der „Platzkontrolle F.“ unter der Telefonnummer … zu melden. Nach Nr. 2.2 gilt die Ausnahmegenehmigung gemäß NfL I 26/99 für Segelflieger und Motorsegler, die als Segelflieger betrieben werden, mit Anmeldung des Flugbetriebs als erteilt. Die frühere Betriebsbestimmung 01/98 wurde aufgehoben.

Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur, BMVI, legte gemäß § 16 Abs. 1 Nr. 4 LuftVO mit der Achten Änderung der Bekanntmachung über die Einrichtung von Lufträumen mit vorgeschriebener Transponderschaltung (Transponder Mandatory Zone - TMZ) vom 6.12.2016, gültig ab 30.3.2017, NfL 1-958-17, fest, dass die Bekanntmachung über die Einrichtung der TMZ F. vom 7.1.2009 (NfL I 19/09), zuletzt geändert durch die Bekanntmachung vom 17.12.2015 (NfL 1-333-15) geändert werde. Luftfahrzeuge seien bei Flügen nach Sichtflugregeln in der TMZ mit einem Transponder mit automatischer Höhenübermittlung auszustatten und hätten den Code 7000 unaufgefordert abzustrahlen. Dringend zu empfehlen sei die Verwendung konkreter Transpondercodes gemäß ICAO-Karte verbunden mit Hörbereitschaft auf der zugehörigen Frequenz. Weiter wurden vom BMVI mit der Bekanntmachung die seitlichen Begrenzungen und die unteren Begrenzungen (in Teilgebieten der TMZ 1000 Fuß, im Übrigen 1700 Fuß über Grund) neu gefasst. Weiter wurde eine konkrete Ausnahme für Segelflüge angeordnet. Diese erlaubt ausschließlich die Nutzung des Sektors „W.“. Der Sektor wird nach der Anordnung des BMVI über die Flugleitung B. W.-R. aktiviert und setzt voraus, dass die Verkehrslage des Flugbetriebs nach Instrumentenflugregeln am Flughafen F. und die Flugsicherungskapazität den Segelflugbetrieb ohne Transponder zulassen. Während der Nutzung des Segelflugsektors B. W.-R. ist dauernde Hörbereitschaft auf der Frequenz der dortigen Flugleitung zu halten, um über eine Deaktivierung unverzüglich informiert zu sein. Dass gegen die mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehene in NfL 1-958-17 veröffentlichte Bekanntmachung Klage erhoben wurde, ergibt sich aus den vorgelegten Unterlagen nicht.

Mit Schreiben vom 2.5.2018 wies die D. A. S. GmbH den Antragsteller daraufhin, dass sie vom BMVI als örtlich zuständige Flugsicherungsorganisation für den Flughafen F. benannt worden sei und die Flugsicherungsdienste dort am 1.7.2017 übernommen habe. Die Betriebsbestimmung Nr. 01/99 habe der Antragsteller mit der derzeit nicht mehr zuständigen D. GmbH abgeschlossen. Diese Betriebsabsprache sei aufgrund ihres Alters und zwischenzeitlich umfangreicher Änderungen (SERA; NfL 1-958-17 u.a.) nicht mehr aktuell. Sie müsse daher von der D. GmbH widerrufen werden. Der Antragsteller werde gebeten, eine dem Schreiben beigelegte veränderte Betriebsabsprache mit der D. A. S. GmbH abzuschließen. Diese verweise bezüglich der Ausnahme für Segelflieger auf die Nutzung des Sektors B. W..

Mit Bescheid vom 28.5.2018 widerrief die D. D. F. G. gegenüber dem Antragsteller die Betriebsbestimmung Nr. 01/99 mit Wirkung zum 30.6.2018 und ordnete die sofortige Vollziehung dieses Widerrufs an. Zur Begründung wurde ausgeführt, die D. D. F. G. sei aufgrund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt, die Betriebsbestimmung gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG aufzuheben. Die ursprüngliche Zuständigkeit der D. D. F. G. habe sich nachträglich durch die Delegation der Erbringung von Flugverkehrsdiensten in Teilen des süddeutschen Luftraums an die Firma S. gemäß der Vereinbarung vom 24.6.2016 geändert. Die D. sei nicht mehr für die Erbringung der in § 27c Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe a. bis d. LuftVG aufgeführten Flugverkehrsdienste in bestimmten Teilen des Süddeutschen Luftraums zuständig. Diese Delegation betreffe u.a. Teile des B. Kreises und mithin auch die widerrufene Betriebsbestimmung. S. bei berechtigt, abweichend von der Betriebsbestimmung Nr. 01/99 vorzugehen und andere Maßnahmen bzw. Absprachen vorzunehmen. S. sei allein zuständig, könne jedoch die bestehende Betriebsbestimmung nicht selbst widerrufen. Dadurch bestehe die Gefahr, dass zwei unterschiedliche Regelungen gleichzeitig vorliegen könnten. Die Vollziehung des Widerrufs liege im öffentlichen als auch im überwiegenden Interesse der Beteiligten. Es stelle ein erhebliches Risiko für Luftraumnutzer dar, dass S. jederzeit von bestehenden Betriebsbestimmungen abweichen, aber nicht die momentane Betriebsbestimmung aufheben könne. Dies gefährde neben der körperlichen Unversehrtheit auch hochwertige Sachgüter.

Der Widerruf wurde dem Antragsteller am 6.6.2018 bekanntgegeben.

Hiergegen legte der Antragsteller am 14.6.2018 Widerspruch ein. Zur Begründung wurde ausgeführt, der Bescheid sei formell und materiell rechtswidrig. Er sei von der unzuständigen Behörde erlassen worden. Außerdem genüge die Begründung des Bescheides nicht den Anforderungen an § 39 Abs. 1 Satz 2 und 3 LVwVfG. Zudem sei der Bescheid auch materiell rechtswidrig. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVwVfG lägen nicht vor. Es liege ein Ermessensausfall vor. Die D. sei von einer gebundenen Entscheidung ausgegangen. Dies ergebe sich aus der Formulierung des Bescheides auf S. 1 unter II. „Die Betriebsbestimmung [...] ist gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG zu widerrufen“. Auch aus den weiteren Angaben sei nicht ersichtlich, dass die D. von einer Ermessensentscheidung ausgegangen sei. Zumindest liege ein Ermessensdefizit vor, da die D. nicht alle nach Lage der Dinge zu beachtenden Tatsachen bei ihrer Entscheidung berücksichtigt und den Sachverhalt unzureichend ermittelt habe. Es sei 19 Jahre von der Betriebsbestimmung Gebrauch gemacht worden und in dieser Zeit zu keinen Problemen oder Zwischenfällen gekommen. Ferner sei der Bescheid aufgrund der Anordnung des Sofortvollzuges unverhältnismäßig. Es liege ein Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit vor. Dem Antragsteller werde faktisch die Geschäftsgrundlage entzogen. Eine Ausrüstung sämtlicher Flugzeuge des Antragstellers mit Transpondern, wie es die angebotene Nachfolgebetriebsregelung erfordere, sei frühestens im Herbst und Winter realisierbar.

Am 27.6.2018 hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht Sigmaringen einen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gestellt. Er wiederholt sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren und führt zur Begründung im Wesentlichen weiter aus, die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei bereits in formeller Hinsicht rechtswidrig, da sie den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO nicht genüge. Es liege eine nicht auf den hier vorliegenden Einzelfall eingehende, floskelhafte Wiederholung des Gesetzestextes vor. Auch die Ausführungen bezüglich der Rechtsunsicherheiten durch die Zuständigkeitsverschiebung würden den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO nicht genügen. Diese Begründung sei mit der Begründung des Verwaltungsakts identisch, soweit dort auf § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVwVfG abgestellt werde. Darüberhinausgehende, gesonderte Gründe für die Anordnung der sofortigen Vollziehung seien nicht genannt worden. Auch liege kein Ausnahmefall vor, in welchem sich die Gründe für den Erlass des Verwaltungsaktes mit den Gründen für die Anordnung des Sofortvollzuges ausnahmsweise decken würden. Zudem überwiege das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Interesse am Sofortvollzug, da sich der am 6.6.2018 zugestellte Bescheid als voraussichtlich rechtswidrig erweise und den Antragsteller in seinen Rechten verletze. Es fehle auch an einem besonderen Interesse für die sofortige Vollziehung des Widerrufs. Der Widerruf der Betriebsbestimmung verstoße materiell auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG, da für den Segelflugsektor „W.“ eine identische, bereits bestehende Betriebsbestimmung in der TMZ F. existiere. Der Flugbetrieb auf dem Fluggelände sei seit dem 14.7.2018 völlig zum Erliegen gekommen sei. Der Antragsteller habe zwischenzeitlich versucht, einen sehr eingeschränkten „Übergangsflugbetrieb“ mittels Einholung von Einzelausnahmen aufrechtzuerhalten. Am 14.7.2018 habe S. hierzu jedoch ausgeführt, dass man bis zum Abschluss einer neuen Betriebsbestimmung keinerlei Einzelausnahmen mehr erteilen werde. Der Antragsgegner verhalte sich hinsichtlich des Sachverhaltes im Hinblick auf die Zuständigkeiten widersprüchlich. Zudem seien durch die NfL 1-958-17 keine rechtlichen Änderungen für den Segelflugbetrieb des Antragstellers eingetreten. Auch sei der Luftraum um F. nicht deutlich komplexer geworden. Außerdem sei die Nachrüstung mit Transpondern teilweise unmöglich. Bei den älteren Modellen seien die Kosten für den Einbau so hoch wie der Gesamtwert des Flugzeuges, weshalb es wirtschaftlich unvertretbar sei, Transponder einzubauen. Zudem gebe es in den Flugzeugen ein Platzproblem. Noch dazu sei der Fortbestand der TMZ F. generell fraglich.

Der anwaltlich vertretene Antragsteller beantragt,

die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 13.6.2018 gegen den am 6.6.2018 zugestellten Bescheid der Antragsgegnerin vom 28.5.2018 wiederherzustellen und die Zuziehung eines Prozessbevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, die D. D. F. G. sei für den Widerruf der Betriebsbestimmung Nr. 01/99 sachlich zuständig. Die am Regionalflughafen F. tätige Flugsicherungsorganisation S. könne nicht für die Aufhebung der Betriebsbestimmung zuständig sein. Die sachliche und örtliche Zuständigkeit dieser Flugsicherungsorganisation beschränke sich auf die Kontrollzone des Flughafens F., nicht aber - wie dies vorliegend für die TMZ F. der Fall sei - auf außerhalb dieser Kontrollzone liegende Teile des Luftraums. Auch die Delegation von Flugverkehrskontrolldiensten im grenznahen Bereich auf die schweizerische Flugsicherungsorganisation S. ändere nichts an der Zuständigkeit. Aufgrund ihres gesetzlichen Auftrags bleibe die D. D. F. G. auch bei einer Delegation der Flugverkehrskontrolldienste auf Dritte im Rahmen der ihr ansonsten gesetzlich übertragenen Aufgaben zuständig. Der Widerruf sei insbesondere aufgrund geänderter rechtlicher Vorgaben erfolgt. Durch die NfL 1-958-17 vom 6.12.2016) sei es nicht mehr zulässig, Pauschalfreigaben für die Nutzung der TMZ durch Luftfahrzeuge ohne Transponder zu erteilen. Diese Rechtsänderung berechtige die D. D. F. G. die Betriebsbestimmung Nr. 01/99 nicht mehr zu erlassen. Ferner sei der Luftraum gegenüber der Situation im Jahr 1999 deutlich komplexer geworden. Ohne Transponder könne nicht sicher nachvollzogen werden, wie viele Luftfahrzeuge sich wann und an welchem Ort innerhalb der TMZ aufhielten. Unter Berücksichtigung dieser Punkte führe die Aufrechterhaltung der Betriebsbestimmung zu einer erheblichen Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs. Die D. D. F. G. habe angesichts der potentiell betroffenen Rechtsgüter - insbesondere Leben und körperliche Unversehrtheit von Menschen - und den im Falle eines Flugunfalls zu erwartenden gravierenden Folgen, ihr Ermessen richtigerweise dahingehend ausgeübt, die Betriebsbestimmung zu widerrufen und diesbezüglich die sofortige Vollziehbarkeit anzuordnen. Aufgrund der in der Betriebsbestimmung Nr. 01/99 enthaltenen Pauschalfreigabe für den Einflug von Segelflugzeugen ohne Transponder in die TMZ F. sei eine Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs im delegierten Luftraum gegeben. Diese Gefahr werde auch durch ein aktuelles sogenanntes „Airprox“-Ereignis vom 18.7.2018 belegt, bei dem es etwa 18 NM südwestlich des Flughafens P.-L. zu einer sicherheitsgefährdenden Annäherung (= “Airprox“) zwischen einem Passagierflugzeug und drei Segelflugzeugen ohne Transponder gekommen sei. Dieser Vorfall habe sich außerhalb einer TMZ ereignet. Innerhalb der TMZ F. bestehe eine nochmals deutlich erhöhte Wahrscheinlichkeit für das Auftreten entsprechender Vorfälle, wenn die Betriebsbestimmung Nr. 01/99 weiterhin angewandt werde.

Mit Beschluss vom 28.6.2018 wurde das Land Baden-Württemberg, vertreten durch das Regierungspräsidium S., als Genehmigungsbehörde für das Segelflugplatzgelände zum Verfahren beigeladen. Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt. In fachlicher Hinsicht führt er im Wesentlichen aus, die generelle Transponderpflicht sei im Grundsatz sinnvoll und zu befürworten. Es sei jedoch nicht eindeutig ersichtlich, wieso die Ausnahmeerlaubnis in der Betriebsbestimmung Nr. 01/99 mit Sofortvollzug widerrufen worden sei. Die Begründung lasse dies jedenfalls nicht eindeutig erkennen.

Dem Gericht haben die Behördenakte der Antragsgegnerin und die Genehmigungsakte des Regierungspräsidiums S. vorgelegen; wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt dieser Unterlagen und auf die Ausführungen der Beteiligten in ihren Schriftsätzen verwiesen.

II.

1. Der vom anwaltlich vertretenen Antragsteller gestellte Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs vom 14.6.2018 gegen den Bescheid der D. GmbH vom 7.5.2018 ist weder statthaft noch zulässig und bleibt daher ohne Erfolg. Die D. GmbH handelt im vorliegenden Fall gemäß § 31b Abs. 1, 27c Abs. 2 Nr. 1 LuftVG in Verbindung mit § 1 der Verordnung zur Beauftragung eines Flugsicherungsunternehmens, FS-AuftragsV, als beliehene Beauftragte hoheitlich. Gegen ihre Entscheidungen im Rahmen des Auftrags ist nach § 31d Abs. 4 Satz 1 LuftVG der Widerspruch statthaft. Widerspruch und Anfechtungsklage haben nach § 31d Abs. 5 LuftVG keine aufschiebende Wirkung. Demgemäß kommt die begehrte Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nicht in Betracht.

2. Eine Umdeutung des Eilantrags gemäß § 88 VwGO in einen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung führt ebenfalls nicht zum Erfolg. Der umgedeutete Antrag ist nach § 80 Abs. 5 VwGO in Verbindung mit § 31d Abs. 5 LuftVG statthaft aber unzulässig und bleibt daher ebenfalls ohne Erfolg.

Es liegen insofern die Sachantragsvoraussetzungen nicht vor. Voraussetzung der Zulässigkeit jedes Eilantrags ist, dass der Antragsteller ein schutzwürdiges Interesse an der begehrten Entscheidung des Gerichts hat. Hieran fehlt es, wenn der Rechtsschutz unnütz in Anspruch genommen wird. Dies ist der Fall, wenn er nicht geeignet ist, zur Verbesserung der subjektiven Rechtsstellung des Antragstellers beizutragen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juli 1993 – 4 B 110/93 –, Juris). In diesem Sinne nutzlos ist eine Rechtsverfolgung auch dann, wenn ihr Ziel die Ausnutzung einer Ausnahmegenehmigung ist, auf die sich der Rechtsschutzsuchende wegen Änderung der rechtlichen Verhältnisse nicht mehr mit Erfolg berufen kann.

So verhält es sich hier. Die Betriebsbestimmung 01/99 wurde durch Rechtsänderungen gegenstandslos. Der Antragsteller kann aus ihr schon deswegen keinen Anspruch auf Inanspruchnahme der TMZ F. ohne Transponder ableiten.

Zuständig für die Festlegung von Zonen mit Transponderpflicht nach Anhang SERA.6005 Buchstabe b der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 923/2012 ist nach § 16 Abs. 1 Nr. 4 LuftVO das BMVI. Eine Festlegung einer TMZ ist erfolgt. Sie ist für die Beteiligten bindend. Das BMVI hat mit der Achten Änderung der Bekanntmachung über die Einrichtung von Lufträumen mit vorgeschriebener Transponderschaltung vom 6.12.2016, in Kraft getreten am 30.3.2017, die TMZ für F. festgelegt. Als Ausnahme für Segelflüge wurde vom BMVI, wie oben dargestellt, lediglich eine konkrete Festlegung für den Sektor „W.“ getroffen. Bezüglich weiterer Ausnahmen von der Transponderpflicht wurde auf Einzelentscheidungen der zuständigen Flugsicherungsstelle „F. TWR/Turm“ verwiesen.

Unter Beachtung dieser veränderten luftverkehrsrechtlichen Verhältnisse benötigen Segelflugzeuge des Antragstellers für das Durchfliegen der TMZ F. eine Ausnahme von NfL 1-958-17. Diese setzt eine ausnahmsweise Zulassung durch „F. TWR/Turm“ voraus.

Auf die Betriebsbestimmung Nr. 01/99 kann sich der Antragsteller insofern nicht mehr mit Erfolg berufen, weil sich aus dieser keine Ausnahme von NfL 1-958-17 ergibt. Bei der von der D. GmbH im Rahmen ihrer Beauftragung nach § 31b Abs. 1, 27c Abs. 2 Nr. 1 LuftVG in Verbindung mit § 1 der Verordnung zur Beauftragung eines Flugsicherungsunternehmens, FS-AuftragsV, erlassenen „Betriebsbestimmung Nr. 01/99“ vom 25.3.1999 handelt es sich entgegen der Ausführungen der D. A. S. GmbH nicht um eine „Vereinbarung“, sondern um einen Verwaltungsakt nach § 35 VwVfG (vgl. § 31d Abs. 3 Satz 1 LuftVG). Dieser Verwaltungsakt ist gegenstandslos geworden, nachdem der Bezugspunkt der getroffenen Regelung entfallen ist.

Grundlage der Betriebsbestimmung Nr. 01/99 ist die NfL I 26/99. Von der darin veröffentlichten Bekanntmachung des Luftfahrtbundesamts vom 21.1.1999 ließ die D. mit der Betriebsbestimmung Nr. 01/99 eine Ausnahme von der Transponderpflicht zu. Gemäß Ziffer 2.2 galt die Ausnahme gemäß NfL I 26/99 für Segelflugzeuge und Motorsegler, die als Segelflugzeuge betrieben werden, bereits mit der Meldung des Beginns des Segelflugbetriebs bei der Platzkontrolle F. als erteilt. Eine Erstreckung der Geltung der Betriebsbestimmung Nr. 01/99 auf Regelungen, die in Zukunft die NfL I 26/99 ablösen würden, wurde von der D. am 25.3.1999 nicht angeordnet. Die Annahme, dass eine solche Erstreckung, entgegen des klaren Wortlauts der Betriebsbestimmung 01/99, von der D. angeordnet worden sein könnte, erscheint auch aus fachlichen Gründen fernliegend. Die Ansicht der Antragsgegnerin, dass es aus praktischen Gründen in manchen Fällen einfacher sei, entgegen der Rechtslage und dem Wortlaut von Ausnahmebestimmungen von deren Fortgeltung auszugehen, entbehrt einer rechtlichen Grundlage und steht im Widerspruch zu den von der D. zu schützenden Belangen der Luftverkehrssicherheit.

Damit wurde die Betriebsbestimmung 01/99 jedenfalls mit Inkrafttreten der Achten Bekanntmachung des BMVI über die Einrichtung von Lufträumen mit vorgeschriebener Transponderschaltung (Transponder Mandatory Zone - TMZ), NfL 1-985-17, gegenstandslos. Sie wurde durch eine völlig veränderte Regelung ersetzt. Erlassenden Behörde ist nicht mehr gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung über die Flugsicherungsausrüstung der Luftfahrzeuge das Luftfahrtbundesamt, sondern nunmehr gemäß § 16 Abs. 1 Nr. 4 LuftVO das BMVI. Der zu verwendende Code ist nicht mehr 0021, sondern nunmehr 7000. Es gibt nach der neuen Regelung in NfL 1-958-17 die dringende Empfehlung „Hörbereitschaft“ zu halten. Es gibt nunmehr veränderte seitliche Begrenzungen der TMZ sowie gestaffelte untere Begrenzungen. Die Frequenz für die Erteilung von Einzelausnahmen wurde nunmehr in der NfL 1-958-17 auf „F. TWR/Turm, Frequenz 120,075“ festgelegt, gegenüber „F. I., Frequenz 122,500 MHz“ in NfL I-26-99. Mit der konkreten Zulassung von Ausnahmen für Segelflüge nur über Sektor „W.“ ließ das BMVI erkennen, dass keine weiteren generellen Ausnahmen gewollt sind. Eine Fortgeltung der NfL I 26/99 wurde mit NfL 1-958-17 nicht geregelt. Werden die umfangreichen Änderungen berücksichtigt und wird der Umstand eingestellt, dass sämtliche Änderungen flugsicherheitsrelevant sind, erscheint die Annahme einer Erstreckung der Geltung der Betriebsbestimmung Nr. 01/99 auf die NfL 1-985-17 mit dem Ergebnis, dass ein Anruf beim Tower F. eine Ausnahme nach NfL I 26/99 in Kraft setzt, abwegig.

Der Regelungsgegenstand der Betriebsbestimmung Nr. 01/99 ist damit spätestens am 30.3.2017 mit dem Inkrafttreten der NfL 1-985-17 entfallen mit der Folge, dass der Antragsteller aus der Betriebsbestimmung Nr. 01/99 keine für ihn günstigen Rechtsfolgen mehr herleiten kann. Hieran würde die nach Auslegung gemäß § 88 VwGO begehrte Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid der D. GmbH vom 7.5.2018 nichts ändern. Der begehrte Rechtsschutz ist daher für den Antragsteller nutzlos, so dass ein Rechtsschutzinteresse fehlt.

Der Eilantrag ist in der Folge auch deswegen unzulässig und unterliegt der Ablehnung.

3. Von den Ausführungen unter 1. und 2. abgesehen stellt sich der Eilantrag gegenwärtig auch als unbegründet dar.

Nach § 80 Abs. 5 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs im Fall der kraft Gesetzes entfallenden aufschiebenden Wirkung ganz oder teilweise anordnen. Bei der Entscheidung über die Frage der Anordnung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist durch das Gericht eine eigene Ermessensentscheidung zu treffen. Dabei wird die aufschiebende Wirkung dann wiederherzustellen sein, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der in die Rechte des Antragstellers eingreifenden Verfügung bestehen. Umgekehrt ist das Interesse des Antragstellers an der Aussetzung der Vollziehung dann geringer zu bewerten als das Interesse der Allgemeinheit am sofortigen Vollzug der Verfügung, wenn aufgrund einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage davon auszugehen ist, dass die Verfügung mit hoher Wahrscheinlichkeit rechtmäßig ist und keine Rechte des Antragstellers verletzt. Erweist sich die Rechtslage nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren gebotenen summarischen Prüfung als offen, ist auf Grund sonstiger, nicht nur an den Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens orientierter Gesichtspunkte abzuwägen, welches Interesse schwerer wiegt.

Im vorliegenden Fall dürfte der Widerspruch des Antragstellers ohne Erfolg bleiben. Nachdem der Widerruf den Antragsteller nach den obigen Ausführungen unter 2. nicht belastet, spricht einiges dafür, dass der Widerspruch unzulässig sein könnte. Davon abgesehen dürfte der Widerspruch wohl auch unbegründet sein, nachdem die streitgegenständliche Widerrufsentscheidung wohl eher rechtmäßig sein dürfte und den Antragsteller nicht in seinen Rechten verletzt (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die formellen und materiellen Voraussetzungen für einen Widerruf nach § 31d Abs. 3 Satz 1 LuftVG, § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und 4 VwVfG in Verbindung mit § 49 Abs. 2 Satz 2 VwVfG und § 48 Abs. 4 VwVfG dürften nach summarischer Prüfung im Eilverfahren vorliegen. Die derzeitigen tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer generellen Ausnahme von der Transponderpflicht für die TMZ F. sind gegenüber 1999 völlig verändert, so dass die Betriebsbestimmung 01/99 nicht mehr erlassen werden könnte. Dabei spricht, wegen der Sicherheitsrelevanz und wegen der fehlenden Anwendung des Grundsatzes Sicherheit vor Wirtschaftlichkeit auf Antragstellerseite, viel für eine Ermessensreduzierung auf null.

Der Eilantrag unterliegt auch deswegen der Ablehnung.

4. Würde von offenen Erfolgsaussichten im Widerspruchsverfahren ausgegangen, wäre der Eilantrag ebenfalls abzulehnen. Die dann gebotene Abwägung ergibt ein deutliches Überwiegen der Interessen der Allgemeinheit an der Wahrung der Verkehrssicherheit und der Vermeidung schwerster Schäden.

Auf der privaten Seite des Antragstellers wiegen sind die Auswirkungen des Vollzugs der streitgegenständlichen Verfügung in keiner Weise schwerwiegend. Es geht dem Antragsteller lediglich um die Möglichkeit der Fortsetzung seiner Freizeitbeschäftigung (Hobby) ohne jede Modifikation. Dieses Interesse ist zum einen nicht existentiell. Zum anderen ist die Fortsetzung der Freizeitbetätigung möglich, soweit der Antragsteller mit seinen Segelflugzeugen die TMZ nicht durchfliegt, sondern unterfliegt. Er kann mit seinen Segelflugzeugen auch einen anderen Platz benutzen oder seine Segelflugzeuge endlich dem Stand der Luftsicherheitstechnik entsprechend mit den erforderlichen Flugsicherheitsvorrichtungen (Transpondern) ausstatten (vgl. dazu § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 der Verordnung über die Flugsicherungsausrüstung der Luftfahrzeuge vom 26.11.2004, FSAV). Die Belastung mit ca. 2.000 EUR pro Segelflugzeug erscheint im Hinblick auf den seit 1999 abgelaufenen Zeitraum und auf die für sein Hobby erforderlichen Aufwendungen erträglich. Seine Einwände gegen die technische Umsetzbarkeit des Einbaus von Transpondern sind unsubstantiiert und daher nicht nachvollziehbar.

Die Interessen der Allgemeinheit und die wohlverstandenen Interessen der Mitglieder und Flugschüler des Antragstellers an der sofortigen Einstellung des der NfL 1-958-17 widersprechenden Segelflugbetriebs nach der Betriebsbestimmung 01/99 erscheinen dagegen äußerst gravierend. Dies folgt bereits aus der vom Antragsteller nicht bestrittenen Tatsache, dass seine Segelflugzeuge bauartbedingt keine Radarsignatur erzeugen und daher von der mit der Vermeidung von Kollisionen beauftragten Luftkontrollstelle nicht zu orten sind. Das Durchfliegen der TWZ F. ohne Transponder gefährdet damit den Luftverkehr in der Regel, weil der Kontrollstelle bei laufendem IFR nicht bekannt ist, wo und wie viele Segelflugzeuge sich in der TWZ und in der Kontrollzone bewegen. Das hiergegen geltend gemachte zentrale Argument des Antragstellers, dass das Durchfliegen der für VFR und IFR zugelassenen TMZ ohne Transponder in 19 Jahren angeblich keine Gefährdung bewirkt hat, überzeugt nicht. Eine Gefährdung erscheint vielmehr unvermeidbar, wenn 9 oder mehr Segelflugzeuge ohne Radarsignatur sich innerhalb der TMZ bewegen und die Flugkontrolle, mangels Wahrnehmbarkeit dieser Luftfahrzeuge, daran gehindert ist, eine Sicherung des Luftverkehrs auch in Bezug auf mit IFR landenden Verkehrsmaschinen zu gewährleisten. Die Schäden wären im Fall einer Kollision immens hoch.

Damit überwiegen die öffentlichen Interessen an der Beibehaltung des Vollzugs der streitgegenständlichen Verfügung. Der Eilantrag wäre danach auch dann abzulehnen, wenn entgegen der Ausführungen in 1. bis 3. von seiner Zulässigkeit und offenen Erfolgsaussichten ausgegangen würde.

5. Der Antrag auf Feststellung, dass die Zuziehung des Antragstellervertreters im Vorverfahren notwendig war, ist im Eilverfahren unzulässig und daher ebenfalls abzulehnen.

Damit unterliegt der Eilantrag insgesamt der Ablehnung.

Der dem Gericht nach Beschlussfassung vorgelegte Schriftsatz des Antragstellervertreters vom 29.8.2018 gebietet keine andere Bewertung.

6. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens, weil er unterliegt (vgl. § 154 Abs. 1 VwGO).

7. Die Streitwertfestsetzung erfolgt gemäß § 52 Abs. 1 GKG und berücksichtigt neben der sich aus dem Antrag des Antragstellers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache die Vorschläge in den Nummern 26.1 und 54.2.1 Streitwertkatalog 2013. In der Hauptsache erscheint danach hier ein Streitwert von 15.000,- EUR angemessen. Dieser wird im Eilverfahren gemäß der Empfehlung in der Nr. 1.5 Streitwertkatalog 2013 auf 7.500,- EUR reduziert.