Erteilung einer Erlaubnis zum Daueraufenthalt - EU; Personen, für die (nur) ein zielstaatsbezogenes Abschiebungshindernis festgestellt worden ist
KI-Zusammenfassung
Die Klägerin begehrte im Wege der Untätigkeitsklage die Erteilung einer Erlaubnis zum Daueraufenthalt – EU. Eine zwischenzeitlich erteilte Niederlassungserlaubnis erledigte den insoweit zunächst gestellten Antrag. Den Daueraufenthalt – EU lehnte das Gericht ab, obwohl die Voraussetzungen des § 9a Abs. 2 AufenthG vorlagen. § 9a Abs. 3 Nr. 1 AufenthG sei unionsrechtskonform analog auch auf eine Niederlassungserlaubnis anzuwenden, wenn die dafür angerechneten Voraufenthalte auf § 25 Abs. 3 AufenthG (zielstaatsbezogenes Abschiebungsverbot) beruhen.
Ausgang: Verfahren hinsichtlich der Niederlassungserlaubnis nach Erteilung eingestellt; Klage auf Daueraufenthalt – EU abgewiesen.
Abstrakte Rechtssätze
Für Verpflichtungsklagen auf Erteilung eines Aufenthaltstitels ist regelmäßig der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung (bei Entscheidung ohne mündliche Verhandlung: dieser Zeitpunkt) maßgeblich, soweit das Fachrecht nichts Abweichendes bestimmt.
Art. 3 Abs. 2 Buchst. c RL 2003/109/EG schließt Drittstaatsangehörige, deren Aufenthalt auf einer anderen Schutzform als internationalem Schutz beruht, von der Rechtsstellung langfristig Aufenthaltsberechtigter aus; hierzu zählt ein Aufenthalt aufgrund zielstaatsbezogener Abschiebungsverbote, der zu einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 3 AufenthG führt.
Eine nationale Regelung, die den unionsrechtlich gebotenen Ausschluss durch bloßen Wechsel in eine Niederlassungserlaubnis entfallen ließe, unterliefe Zweck und praktische Wirksamkeit des unionsrechtlichen Ausschlusstatbestands.
§ 9a Abs. 3 Nr. 1 AufenthG ist richtlinienkonform dahin auszulegen, dass der Ausschlussgrund auch dann eingreift, wenn zwar inzwischen eine Niederlassungserlaubnis besteht, die hierfür angerechneten Aufenthaltszeiten jedoch ausschließlich auf Aufenthaltserlaubnissen nach § 25 Abs. 3 Satz 1 AufenthG beruhen.
Richtlinienkonforme Auslegung kann eine analoge Anwendung nationaler Normen zur Schließung einer planwidrigen Regelungslücke umfassen, findet ihre Grenze jedoch dort, wo sie zu einer Auslegung contra legem führen würde.
Leitsatz
Der Ausschlussgrund des § 9a Abs. 3 Nr. 1 AufenthG (juris: AufenthG 2004) umfasst in unionsrechtskonformer Anwendung auch eine Niederlassungserlaubnis, wenn die hierfür nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 angerechneten Aufenthaltserlaubnisse solche nach § 25 Abs. 3 Satz 1 AufenthG (juris: AufenthG 2004) waren.(Rn.20) (Rn.29)
Tenor
1. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3. Die Beteiligten tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.
4. Die Berufung wird bezüglich der Klageabweisung zugelassen.
Tatbestand
Der Kläger begehrt die Erteilung einer Erlaubnis zum Daueraufenthalt – EU.
Die ... geborene Klägerin ist Staatsangehörige Togos. Sie reiste im Jahr 2005 in das Bundesgebiet ein und stellte einen Asylantrag, der zunächst abgelehnt wurde. Nachdem im Jahr 2011 das Vorliegen eines Abschiebungsverbotes nach § 60 Abs. 7 Satz 1 AufenthG festgestellt wurde, erteilte die Beklagte der Klägerin eine zunächst auf ein Jahr befristete Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen nach § 25 Abs. 3 Satz 1 AufenthG, die in der Folge wiederholt verlängert wurde, zuletzt bis zum 21.05.2021. Mit dem hierzu vorgesehenen Formular beantragte die Klägerin am 15.06.2020 die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis. Mit Schreiben ihres Verfahrensbevollmächtigten vom 28.04.2021 wiederholte die Klägerin den Antrag und beantragte darüber hinaus die Erteilung einer Erlaubnis zum Daueraufenthalt – EU. Da sie Französisch spreche und ihr Wohn- und Arbeitsort nahe der französischen Grenze liege, werde ihr dadurch zusätzlich die Möglichkeit eröffnet, ihren Wohnsitz in Frankreich zu nehmen.
Im weiteren Verlauf forderte die Beklagte in Schreiben vom 11.05.2021 und 30.12.2021 zusätzliche Nachweise zur Altersversorgung und Einkommens- und Wohnsituation an. Die Klägerin legte hierzu Nachweise vor, zuletzt mit Schreiben vom 27.01.2022. Mit Schreiben vom 05.05.2022 wandte sich die Klägerin wiederum an die Beklagte und führte aus, dass mit dem Schreiben vom 27.01.2022 der Nachweis der wirtschaftlichen Voraussetzungen für die Erteilung der Niederlassungserlaubnis erbracht sei. Die Niederlassungserlaubnis müsse nunmehr erteilt werden, andernfalls werde eine Untätigkeitsklage erhoben.
Mit Schriftsatz vom 01.08.2022 hat die Klägerin Klage zum Verwaltungsgericht erhoben und zunächst beantragt, die Beklagte zu verurteilen, ihr eine Niederlassungserlaubnis sowie eine Daueraufenthaltserlaubnis EU zu erteilen. Die Entscheidung stehe bereits seit Monaten aus, zuletzt reagiere die Ausländerbehörde der Beklagten nicht einmal mehr. Soweit die Nichterteilung zuletzt mit dem nicht ausreichenden Nachweis von 60 Rentenversicherungsmonaten begründet worden sei, komme es nicht darauf an, ob ergänzend Grundsicherung bezogen worden sei. Andere Gründe seien von der Beklagten nicht genannt worden, nachdem die zwischenzeitlich verlangten Nachweise vorgelegt worden seien.
Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Es liege ein zureichender Grund für die Verzögerung vor, da die Beklagte mit der zwischenzeitlichen Aufnahme von ca. 4.000 ukrainischen Flüchtlingen konfrontiert sei. Der Antrag der Klägerin sei auch noch nicht entscheidungsreif, da ein Nachweis über die Grundkenntnisse der Rechts- und Gesellschaftsordnung und der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet fehle. Dieser werde in der Regel durch den bundeseinheitlichen Test zum Orientierungskurs nachgewiesen, möglich sei auch die Vorlage eines bestandenen Einbürgerungstests. Zwar sei aus der Verwaltungsakte durch die Teilnahmebescheinigung vom 10.01.2012 ersichtlich, dass die Klägerin an einem Integrationskurs teilgenommen habe, nicht jedoch, dass sie den bis zum November 2012 laufenden Kurs auch erfolgreich abgeschlossen habe.
Nachdem das Verfahren mit Beschluss des Gerichts vom 21.09.2022 bis zum 24.10.2022 ausgesetzt worden ist und die Klägerin mit Schriftsatz vom 12.10.2022 eine Bescheinigung über die Teilnahme am Einbürgerungstest (28 von 33 Punkte) vom 04.08.2022 vorgelegt hat, hat die Beklagte der Klägerin mit Schreiben vom 20.10.2022 die Niederlassungserlaubnis erteilt. Die Beteiligten haben den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt.
Ergänzend lässt die Klägerin vortragen: Die Regelung zum Daueraufenthalt – EU in § 9a AufenthG diene der Umsetzung der „Daueraufenthaltsrichtlinie“ 2003/109/EG vom 25.11.2003. Nach deren Erwägungsgründen gehe es dabei um die Angleichung von Drittstaatsangehörigen, die sich seit längerer Zeit im Mitgliedstaat aufhalten und arbeiten und demgemäß Staatsbürgern des Mitgliedstaates im Hinblick auf die Rechte im Binnenmarkt gleichgestellt werden sollen. Hingegen finde sich nichts zum Ausschluss von kurzfristig Schutzberechtigten. Die Definition des Flüchtlings in Art. 2 Buchst. f) und insbesondere die Ausschlussgründe in Art. 3 Abs. 2 Buchstaben b), c) und d) zeigten in aller Deutlichkeit, dass lediglich die Harmonisierung mit den Sonderregelungen für Flüchtlinge und der Zuerkennung von internationalem Schutz beabsichtigt sei, nicht der Ausschluss von anderweitig Schutzberechtigten. Der Ausschlussgrund in § 9a AufenthG sei daher mit der Richtlinie nicht vereinbar und nicht anzuwenden.
Die Klägerin beantragt zuletzt schriftsätzlich in sachdienlicher Fassung,
die Beklagte zu verpflichten, ihr eine Erlaubnis zum Daueraufenthalt – EU zu erteilen.
Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor: Es sei unstreitig, dass die Klägerin nie internationalen Schutz erhalten habe. Gerade aus diesem Grund sei sie gemäß § 9a Abs. 3 Ziff. 1 AufenthG aus dem Anwendungsbereich des § 9a AufenthG ausgenommen. Ausweislich der auch vom Klägerinvertreter zitierten EU-Richtlinie seien bis zum 20.05.2013 auch Asylberechtigte und Flüchtlinge vom Anwendungsbereich der Daueraufenhalts-RL ausgeschlossen gewesen. Mit der Änderung ab dem 20.05.2013 sei der Anwendungsbereich auf Personen mit internationalem Schutz erstreckt worden. Es sei also eine ausdrückliche Regelung getroffen worden, die jedoch nicht für Personen mit nationalen Abschiebungsverboten gelte.
Die Beteiligten haben mit Schriftsätzen vom 28.10.2022 (Klägerin) und 06.12.2022 (Beklagte) auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
Dem Gericht liegt die Verwaltungsakte der Beklagten in digitaler Form vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Akten sowie auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten ergänzend Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Entscheidung ergeht nach Verzicht der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung. Eine Erörterung der Sach- und Rechtslage in der Verhandlung und Hinweise des Gerichts waren entbehrlich, da die Beteiligten bereits ausführlich zur entscheidungserheblichen Frage des unionsrechtskonformen Verständnisses des § 9a AufenthG vorgetragen haben.
I.
Hinsichtlich der ursprünglich begehrten Niederlassungserlaubnis haben die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt, nachdem sie von der Beklagten erteilt worden ist, so dass das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen war.
II.
Im Übrigen ist die Klage als Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO zulässig, aber unbegründet. Die unterbliebene Erteilung einer Erlaubnis zum Daueraufenthalt – EU ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO), da ihr kein Anspruch hierauf zusteht.
1.
Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis zum Daueraufenthalt – EU nach § 9a Abs. 2 Satz 1 AufenthG sind erfüllt.
Die Aufenthaltszeit von fünf Jahren mit Aufenthaltstitel (Nr. 1), Sicherung des Lebensunterhalts (Nr. 2; hierzu die von der Klägerin vorgelegten Lohnabrechnungen aus dem Dezember 2021), ausreichende Sprachkenntnisse (Nr. 3; Zertifikat Deutsch-Test für Zuwanderer vom 10.12.2018), Grundkenntnisse der Rechts- und Gesellschaftsordnung und der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet (Nr. 4; Bescheinigung Einbürgerungstest vom 04.08.2022) sowie ausreichender Wohnraum (Nr. 6; Mietvertrag über eine 50 m² große Wohnung vom 28.09.2021) liegen vor. Anhaltspunkte gegen die Richtigkeit der Nachweise sind von den Beteiligten nicht vorgetragen worden und auch sonst nicht ersichtlich. Gleiches gilt für entgegenstehende Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung (Nr. 5), die von der Beklagten bereits im Verfahren zur Erteilung der Niederlassungserlaubnis nicht geltend gemacht wurden.
2.
Der Erteilung steht jedoch der Ausschlussgrund des § 9a Abs. 3 Nr. 1 AufenthG entgegen. Demnach besteht ein Anspruch u. a. nicht, wenn die Antragstellerin einen Aufenthaltstitel nach Abschnitt 5 besitzt, der nicht auf Grund des § 23 Abs. 2 erteilt wurde, oder eine vergleichbare Rechtsstellung in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union innehat und weder in der Bundesrepublik Deutschland noch in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union als international Schutzberechtigte anerkannt ist.
a)
Für ein Verpflichtungsbegehren wie die vorliegende Klage auf Erteilung der Erlaubnis zum Daueraufenthalt – EU ist im Regelfall der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung, an den im Fall der Entscheidung ohne mündliche Verhandlung der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung tritt, maßgeblich, soweit im Fachrecht nichts Anderes bestimmt ist (vgl. Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand August 2022, § 113 Rn. 267 ff.; zur Klage auf Erteilung einer Niederlassungserlaubnis BVerwG, Urt. v. 10.11.2009 – 1 C 24.08 – NVwZ 2010, 914, Rn. 13).
Eine solche anderweitige Bestimmung hinsichtlich des Vorliegens eines Ausschlussgrundes lässt sich § 9a AufenthG auch unter Berücksichtigung der unionsrechtlichen Grundlage in der Richtlinie 2003/109/EG des Rates vom 25.11.2003 betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen (Daueraufenthalts-RL), zuletzt geändert durch die Richtlinie 2011/51/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.05.2011 zur Änderung der Richtlinie 2003/109/EG des Rates zur Erweiterung ihres Anwendungsbereichs auf Personen, die internationalen Schutz genießen, nicht entnehmen.
Zwar findet sich eine Bestimmung eines abweichenden maßgeblichen Zeitpunkts in Art. 4 Abs. 1 Daueraufenthalts-RL (deutsche Fassung: „Die Mitgliedstaaten erteilen Drittstaatsangehörigen, die sich unmittelbar vor der Stellung des entsprechenden Antrags fünf Jahre lang ununterbrochen rechtmäßig in ihrem Hoheitsgebiet aufgehalten haben, die Rechtsstellung eines langfristig Aufenthaltsberechtigten.“, Hervorhebung des Gerichts). Diese Regelung beschränkt sich jedoch nach dem Wortlaut auf die Dauer des rechtmäßigen Aufenthalts, was auch dem Zweck der Vorschrift entspricht. Denn die Aufenthaltsdauer wird in Erwägungsgrund Nr. 6 als materielles Hauptkriterium hervorgehoben, so dass das Bedürfnis nach einer darauf begrenzten materiellen Regelung des Beurteilungszeitpunktes nachvollziehbar wird. Eine allgemeine Vorverlagerung des entscheidungserheblichen Zeitpunkts ist weder damit noch mit der Mitwirkungspflicht des Antragstellers, mit dem Antrag notwendige Unterlagen einzureichen, aus Art. 7 Abs. 1 Daueraufenthalts-RL, verbunden.
b)
Im demnach maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ist der Wortlaut des Ausschlussgrundes nach § 9a Abs. 3 Nr. 1 AufenthG nicht erfüllt.
Die Klägerin besitzt keinen Aufenthaltstitel nach Kapitel 2, Abschnitt 5 des Aufenthaltsgesetzes, da ihr mit Schreiben der Beklagten vom 20.10.2022 eine Niederlassungserlaubnis erteilt wurde. Die Niederlassungserlaubnis wurde auf der Grundlage von § 9 AufenthG und damit nicht nach Kapitel 2, Abschnitt 5 des Aufenthaltsgesetzes erteilt.
Die Anrechnung des Voraufenthalts mit einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 3 AufenthG ist auch nicht nach § 9b AufenthG ausgeschlossen.
c)
Jedoch verlangt es ein unionsrechtskonformes Verständnis des § 9a Abs. 3 Nr. 1 AufenthG, den Ausschlussgrund unter den vorliegenden Umständen analog auf eine Niederlassungserlaubnis anzuwenden.
aa)
Der Ausschlussgrund ist durch Art. 3 Abs. 2 lit. c) Daueraufenthalts-RL vorgegeben und bezog sich in der ersten Fassung der Richtlinie vom 25.11.2003 auf Drittstaatsangehörige, „denen der Aufenthalt in einem Mitgliedstaat aufgrund subsidiärer Schutzformen gemäß internationalen Verpflichtungen, nationalen Rechtsvorschriften oder Praktiken der Mitgliedstaaten genehmigt wurde“. Mit der Änderung der Richtlinie vom 11.05.2011 wurde die Reichweite des Ausschlussgrundes reduziert, indem international Schutzberechtigte ausgenommen und somit in die Anwendung der Richtlinie einbezogen wurden, so dass sich der Ausschlussgrund nunmehr auf Drittstaatsangehörige bezieht, „denen der Aufenthalt in einem Mitgliedstaat aufgrund einer anderen Form des Schutzes als jenem des internationalen Schutzes genehmigt wurde“.
Für die Umsetzung im deutschen Recht folgt daraus, dass Drittstaatsangehörige, die eine Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 3 AufenthG aufgrund der Feststellung eines zielstaatsbezogenen Abschiebungsverbotes besitzen, von der Erteilung einer Erlaubnis zum Daueraufenthalt – EU ausgeschlossen sein müssen.
Für dieses Verständnis der Richtlinie spricht bereits der umfassende Wortlaut der ursprünglichen Fassung (mit der Aufzählung von subsidiären Schutzformen und nationalen Rechtsvorschriften oder Praktiken der Mitgliedsstaaten), was durch die Entstehungsgeschichte bestätigt wird. Hintergrund dieses umfassenden Ausschlusses war die damals fehlende Harmonisierung von Schutzformen in den Mitgliedsstaaten (vgl. Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie des Rates betreffend den Status der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen vom 28.08.2001, KOM/2001/0127 endg., Begründung zu Art. 3 Nr. 2.b). An dieser Zielsetzung, die Mitgliedsstaaten angesichts der unterschiedlichen Voraussetzungen und Praktiken der Aufnahme nicht gegenseitig an diese humanitären Aufenthaltsberechtigungen zu binden, hat sich auch nach der Harmonisierung der Voraussetzungen des internationalen Schutzes nichts geändert. Vielmehr wird aus dem Wortlaut der geänderten Fassung deutlich, dass der Unionsgesetzgeber weiterhin von einem Anwendungsbereich des Ausschlussgrundes außerhalb der nunmehr harmonisierten Formen des internationalen Schutzes ausgeht. Zu diesen Formen des Schutzes gehört aufgrund der Zielstaatsbezogenheit die Feststellung eines Abschiebungsverbotes nach § 60 Abs. 5 und Abs. 7 AufenthG, so dass die daran anknüpfende Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 3 AufenthG zu den ausgeschlossenen Aufenthaltsberechtigungen gehört (vgl. wie hier Diesterhöft, in: HTK-AuslR, Stand 31.03.2020, § 9a AufenthG, zu Abs. 3 Rn. 3; wohl auch Maor, in: BeckOK Ausländerrecht, Stand 01.10.2022, § 9a AufenthG Rn. 15, zu § 25 AufenthG insgesamt, sowie Marx, in: GK-AufenthG, Stand Oktober 2021, § 9a Rn. 207; unklar Hailbronner, in: Ders., Ausländerrecht, Stand Januar 2023, § 9a AufenthG Rn. 48 f.).
bb)
Die unionsrechtliche Ausnahme aus dem Anwendungsbereich nach Art. 3 Abs. 2 lit. c) Daueraufenthalts-RL ist auch in Ansehung der zwischenzeitlichen Erteilung einer Niederlassungserlaubnis weiter erfüllt.
(1)
Dies folgt zwar nicht bereits daraus, dass die vorherige Aufenthaltserlaubnis aufgrund der Feststellung eines zielstaatsbezogenen Abschiebungsverbotes erteilt wurde.
Soweit der Wortlaut der deutschen Fassung („denen der Aufenthalt … genehmigt wurde“) nahelegt, dass die erstmalige Aufenthaltserlaubnis wegen eines ausgeschlossenen Grundes die spätere Erteilung der Erlaubnis zum Daueraufenthalt – EU dauerhaft sperrt, wird dies durch die Auslegung nach dem Wortlaut unter Berücksichtigung anderer Sprachfassungen (Englisch: „are authorised to reside in a Member State on the basis of a form of protection other than international protection“, Französisch: „sont autorisés à séjourner dans un État membre en vertu d’une forme de protection autre que la protection internationale“ – jeweils Formulierungen im Präsens) nicht bestätigt Infolge der abweichenden verschiedenen Sprachfassungen ist die Vorschrift nach der allgemeinen Systematik und dem Zweck der Regelung auszulegen (EuGH, Urt. v. 15.04.2021 – C-62/20 – juris, Rn. 52 <Vogel Import Export>), und zwar anhand des wirklichen Willens des Gesetzgebers und des von der Regelung verfolgten Zwecks im Licht aller Sprachfassungen (EuGH, Urt. v. 04.02.2016 – C-659/13, C-34/14 – juris, Rn. 122 <C&J Clark und Puma SE>). Die Systematik der Daueraufenthaltsrichtlinie belegt eindeutig, dass ein späterer Zweckwechsel erheblich sein kann, was sich aus Art. 4 Abs. 2 und 3 Daueraufenthalts-RL ergibt.
(2)
Allerdings wird die Regelung im Aufenthaltsgesetz, soweit durch die zwischenzeitliche Erteilung einer Niederlassungserlaubnis der Ausschlussgrund des Aufenthalts aufgrund anderer Formen des Schutzes wegfällt, dem Zweck und der praktischen Wirksamkeit des Ausschlussgrundes in Art. 3 Abs. 2 lit. c) Daueraufenthalts-RL nicht gerecht.
Die Zulässigkeit einer solchen Regelung lässt sich auch nicht aus der in Art. 4 Abs. 2 Daueraufenthalts-RL vorgesehenen Möglichkeit der Anrechnung von Zeiten des Aufenthalts zu einem ausgeschlossenen Zweck ableiten. Hierbei ist zunächst zu konstatieren, dass Art. 4 Abs. 2 Daueraufenthalts-RL entgegen der Intention der Kommission (vgl. Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie des Rates betreffend den Status der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen vom 28.08.2001, KOM/2001/0127 endg., Begründung zu Art. 5 Nr. 2) nicht genau festlegt, unter welchen Voraussetzungen ein Voraufenthalt zu einem ausgeschlossenen Zweck für die fünf Jahre Mindestaufenthaltsdauer nach Art. 4 Abs. 1 Daueraufenthalts-RL angerechnet werden kann. Vielmehr geht die Regelung nur auf einzelne Ausschlusstatbestände ein und ordnet hierfür unterschiedliche Rechtsfolgen an (keine Anrechnung bei Aufenthalt zu vorübergehender Beschäftigung und aus diplomatischen Gründen, Anrechnung mindestens zur Hälfte für das Asylverfahren und Studienaufenthalt). Angesichts dieser nicht umfassenden Einzelregelungen ist bereits zweifelhaft, ob hieraus im Umkehrschluss gefolgert werden kann, dass Voraufenthalte zu einem in Art. 4 Abs. 2 Daueraufenthalts-RL nicht genannten Zweck vollständig anzurechnen sind (so aber Peers, International Journal of Refugee Law 2012, 527, 542 ff.; vgl. zur Systematik auch Thym, in: Thym/Hailbronner, EU Immigration and Asylum Law, 3rd Ed. 2022, Ch. 9 Art. 4 Rn. 3).
Selbst wenn man dies annimmt, kann die Regelung jedenfalls nicht so verstanden werden, dass eine Verselbständigung des Aufenthaltsrechts nach nationalem Recht mit einem Wegfall der Zweckbindung genügt, um zu einer Anrechnung des Voraufenthalts, der auf einem nach der Daueraufenthaltsrichtlinie ausgeschlossenen Zweck beruhte, zu führen. Dagegen spricht zum einen die Entstehungsgeschichte. Die Anrechnungsregelung in Art. 4 Abs. 2 Daueraufenthalts-RL ist ersichtlich von der Zielsetzung getragen, einen zwischenzeitlichen Wechsel des Aufenthaltszwecks zu ermöglichen und ihm Rechnung zu tragen (vgl. Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie des Rates betreffend den Status der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen vom 28.08.2001, KOM/2001/0127 endg., Begründung zu Art. 5 Nr. 2: „Ausschlag gebend sind somit nicht die Gründe für die Zulassung des Betreffenden, sondern die Gründe für seinen rechtmäßigen Aufenthalt im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaates zu dem Zeitpunkt, zu dem er das Kriterium der Aufenthaltsdauer erfüllt.“). Mit anderen Worten muss zum Zeitpunkt der Anerkennung ein veränderter Aufenthaltszweck vorliegen, der nicht unter die Ausschlussgründe fällt (so auch Thym, in: Hailbronner/Thym, EU Immigration and Asylum Law, 3rd Ed. 2022, Chp. 9 Art. 3 Rn. 13: „once they have obtained a residence permit for other purposes, such as work or family reunion“). Daran fehlt es im Fall der Niederlassungserlaubnis.
Entscheidend spricht zum anderen dagegen, dass mit einem solchen Verständnis der Zweck des Ausschlussgrundes, die Mitgliedsstaaten untereinander nicht an die unterschiedlichen Formen des humanitären Schutzes und Praktiken der Gewährung zu binden, unterlaufen würde. Da die Niederlassungserlaubnis mit fünf Jahren (§ 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AufenthG) keine längere Voraufenthaltszeit als die Erlaubnis zum Daueraufenthalt – EU voraussetzt, kann ein Aufenthalt allein zu einem humanitären Zweck aufgrund eines zielstaatsbezogenen Abschiebungsverbotes – mit dem Zwischenschritt der Erteilung einer Niederlassungserlaubnis für eine „logische Sekunde“ – schon nach fünf Jahren in die Erlaubnis zum Daueraufenthalt – EU münden, so dass andere Mitgliedsstaaten entgegen der Intention an die deutsche Praxis humanitärer Aufenthaltsberechtigungen gebunden würden.
Diese Wirkung wird auch nicht ausreichend dadurch gemindert, dass die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis auch eine Zeit der Erwerbstätigkeit von fünf Jahren voraussetzt (60 Beitragsmonate zur Rentenversicherung, § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 AufenthG). Es erscheint zu weitgehend, der nach dem deutschen Verständnis nicht mehr zweckgebundenen Niederlassungserlaubnis faktisch einen eigenen Aufenthaltszweck – etwa der „gefestigten Integration in den Arbeitsmarkt“ – zu unterstellen. Zudem würde die praktische Wirksamkeit des Ausschlussgrundes damit von einem in der Richtlinie nicht vorhergesehenen Kriterium abhängig gemacht, das im Einzelfall aufgrund des Gleichlaufs von fünf Jahren – Voraufenthaltszeit nach der Richtlinie, Voraufenthaltszeit für die Niederlassungserlaubnis, Mindestbeitragszeit für die Niederlassungserlaubnis – zeitlich nicht zum Tragen kommen kann.
Angesichts des nicht eindeutigen systematischen Zusammenhangs der Art. 3 und 4 Daueraufenthalts-RL kommt der teleologischen Auslegung entscheidendes Gewicht zu (vgl. allgemein zur Bedeutung im Unionsrecht Wegener, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2022, Art. 19 EUV Rn. 32).
cc)
Die gefundene Auslegung der Daueraufenthalts-RL zieht ein Gebot der richtlinienkonformen Auslegung des nationalen Rechts nach sich.
Bei der Anwendung des innerstaatlichen Rechts, insbesondere der Bestimmungen einer speziell zur Umsetzung der Vorgaben einer Richtlinie erlassenen Regelung, muss das nationale Gericht das innerstaatliche Recht so weit wie möglich anhand des Wortlauts und des Zweckes dieser Richtlinie auslegen, um das in ihr festgelegte Ergebnis zu erreichen (vgl. EuGH, Urt. v. 16.12.1993 – C-334/92 – NJW 1994, 921, Rn. 20 <Wagner Miret>; Urt. v. 05.10.2004 – C-397/01 bis 403/01– juris, Rn. 113 <Pfeiffer>). Eine solche richtlinienkonforme Auslegung umfasst auch die teleologische Reduktion oder analoge Anwendung einer Norm über den Wortlaut hinaus (vgl. BGH, Urt. v. 26.11.2008 – VIII ZR 200/05 – juris, Rn. 19 ff.; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Stand September 2022, Art. 288 AEUV Rn. 134). Sie findet ihre Grenze in den allgemeinen Rechtsgrundsätzen und darf nicht als Grundlage für eine Auslegung contra legem des nationalen Rechts dienen (EuGH, Urt. v. 15.01.2014 – C-176/12 – juris, Rn. 39 <Association de médiation sociale/Union locale des syndicats CGT>).
Die planwidrige Regelungslücke, die eine analoge Anwendung voraussetzt, ergibt sich hier daraus, dass der Gesetzgeber – nach der Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung – die Absicht hatte, eine unionsrechtskonforme Umsetzung der Daueraufenthalts-RL zu schaffen (vgl. BT-Drs. 16/5065, S. 160). Anhaltspunkte dafür, dass die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis bewusst den Anwendungsausschluss für humanitär Schutzberechtigte beenden sollte, finden sich nicht. Die vergleichbare Interessenlage folgt mit Blick auf den Anwendungsausschluss des Art. 3 Abs. 2 lit. c) Daueraufenthalts-RL daraus, dass das Aufenthaltsrecht auch nach Erteilung der Niederlassungserlaubnis weiterhin in der Feststellung eines zielstaatsbezogenen Abschiebungsverbotes wurzelt und kein neuer Aufenthaltszweck vorliegt.
§ 9a Abs. 3 Nr. 1 AufenthG ist daher unionsrechtskonform dahingehend auszulegen, dass „ein Aufenthaltstitel nach Abschnitt 5“ auch eine Niederlassungserlaubnis umfasst, wenn die hierfür nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 angerechneten Aufenthaltserlaubnisse solche nach § 25 Abs. 3 Satz 1 AufenthG waren. Dies gilt jedenfalls solange, wie die erforderliche Voraufenthaltszeit von fünf Jahren – wie im vorliegenden Fall – nur unter Anrechnung der Aufenthaltszeiten mit einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 3 Satz 1 AufenthG erreicht wird. Anhaltspunkte dafür, dass der Klägerin ein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis außerhalb des Abschnitts 5 zustehen könnte, sind nicht ersichtlich. Eine solche hat die Klägerin auch bisher nicht beantragt.
III.
Die Kostenentscheidung folgt hinsichtlich des abgewiesenen Teils (Erlaubnis zum Daueraufenthalt – EU) aus § 154 Abs. 1 VwGO und hinsichtlich des eingestellten Teils (Niederlassungserlaubnis) aus § 161 Abs. 3 VwGO.
Die Kostenregelung des § 161 Abs. 3 VwGO ist anwendbar. Der Verweis auf die Fälle des § 75 VwGO setzt eine zwischenzeitliche Verbescheidung des Antrags nach Klageerhebung voraus, wie vorliegend zugunsten der Klägerin geschehen. Auch die Voraussetzung, dass die Klägerin mit der Bescheidung vor Klageerhebung rechnen durfte, ist erfüllt. Mit einer Bescheidung ihres Antrags auf Erteilung einer Niederlassungserlaubnis durfte die Klägerin unabhängig von der schon zuvor schleppenden Bearbeitung durch die Beklagte spätestens im Mai 2022 rechnen, als auf ihr Schreiben vom 27.01.2022 über drei Monate keine Reaktion der Beklagten mehr erfolgt war. Die spätere Aussetzung des Verfahrens durch das Gericht aufgrund eines zureichenden Grundes hindert die Anwendung der Kostenregelung nur dann, wenn die Klägerin den Grund hierfür kannte oder kennen musste (vgl. Clausing, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand August 2022, § 161 Rn. 42). Daran fehlt es hier. Die Beklagte hätte hierfür der Klägerin den Grund für die zwischenzeitliche Nichtbearbeitung ihres Antrags, ggf. in einem formlosen kurzen Hinweis, mitteilen können. Auf das Ergebnis der Verbescheidung und damit die Frage, ob die materiellen Voraussetzungen für die Erteilung der Niederlassungserlaubnis erst mit dem Schriftsatz der Klägerin vom 12.10.2022 ausreichend nachgewiesen waren, kommt es für die Kostentragung nach § 161 Abs. 3 VwGO nicht an.
Von der Möglichkeit des § 167 Abs. 2 VwGO, die Kostenentscheidung für vorläufig vollstreckbar zu erklären, macht die Kammer keinen Gebrauch.
IV.
Die Berufung wird hinsichtlich der Klageabweisung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache nach §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Diese ergibt sich aus der hier streitentscheidenden Auslegung des Unionsrechts und der daraus folgenden unionsrechtskonformen analogen Anwendung des § 9a Abs. 3 Nr. 1 AufenthG, zu der – soweit ersichtlich – keine obergerichtliche Rechtsprechung vorliegt. Die Frage, ob und inwieweit Voraufenthaltszeiten einer Person, die komplementären oder humanitären Schutz in einem Mitgliedstaat erhalten hatte, nach Erteilung einer auf einem anderen Zweck beruhenden Aufenthaltserlaubnis, auf die fünfjährige Aufenthaltszeit nach Art 4 Abs. 1 Daueraufenthalts-RL anrechenbar sind, wird – auch – unionsrechtlich in der Literatur als offen angesehen (dazu Thym, in: Hailbronner/Thym, EU Immigration and Asylum Law, 3rd Ed. 2022, Chp. 9 Art. 4 Rn. 14).
Soweit das Verfahren eingestellt wurde, ist das Urteil unanfechtbar.
Beschluss
vom 27.02.2023
Der Streitwert wird gemäß §§ 52 Abs. 1, 39 Abs. 1 GKG auf 10.000,- € festgesetzt. Zwischen den beiden Streitgegenständen der Niederlassungserlaubnis und der Erlaubnis zum Daueraufenthalt – EU besteht angesichts der unterschiedlichen Voraussetzungen und Rechtsfolgen keine wirtschaftliche Identität.