Beurteilung, wie sich die bauliche Änderung eines Gebäudes, in dem mehrere als selbständige Vorhaben genehmigte Spielhallen betrieben werden, auf die bauplanungsrechtliche Einordnung als - mehrere oder nur noch ein - Vorhaben i.S.v. BauGB § 29 Abs 1 auswirkt

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 8. Senat · 8 S 2073/12 · 14.03.2013

KI-Zusammenfassung

Der Kläger begehrte die Genehmigung einer Verbindungstür zwischen zwei bislang baulich getrennten Spielhallen. Streitpunkt war, ob die Änderung planungsrechtlich weiterhin zwei selbständige Vorhaben oder eine einheitliche Spielhalle i.S.d. § 29 Abs. 1 BauGB begründet und ob diese im Mischgebiet nach § 34 BauGB zulässig wäre. Der VGH verneinte Zulassungsgründe und lehnte die Berufungszulassung ab, weil die Kriterien zur Abgrenzung (selbständige Nutzungseinheiten vs. betrieblich-organisatorische Einheit) höchstrichterlich geklärt seien. Maßgeblich sei die im Genehmigungsantrag angelegte organisatorische und baulich-funktionale Ausgestaltung; die Kerngebietstypik sei einzelfallbezogen und nicht allein an einen 100‑m²-Schwellenwert gebunden.

Ausgang: Antrag auf Zulassung der Berufung gegen die Abweisung der Verpflichtungsklage wurde abgelehnt.

Abstrakte Rechtssätze

Für die Einordnung mehrerer Nutzungen in einem Gebäude als mehrere Vorhaben oder als ein Vorhaben i.S.d. § 29 Abs. 1 BauGB ist entscheidend, ob der Genehmigungsantrag selbständige Nutzungseinheiten oder Teile einer betrieblich-organisatorischen Einheit zum Gegenstand hat.

Bei einem Bauantrag auf Änderung einer baulichen Anlage umfasst die bauplanungsrechtliche Prüfung die Anlage in ihrer geänderten Gestalt und nicht nur die einzelne Änderung.

Ob eine Betriebseinheit vorliegt, ist nach baulichen sowie betrieblich-funktionalen Gesichtspunkten zu beurteilen, die für oder gegen einen selbständigen Betrieb sprechen; eine schematische Mindestzahl erforderlicher Gemeinsamkeiten besteht nicht.

Für die Kerngebietstypik einer Spielhalle ist eine einzelfallbezogene Gesamtwürdigung der örtlichen Situation unter Berücksichtigung u.a. von Raumgröße, Zahl/Art der Spielgeräte und Besucherplätzen maßgeblich; ein Flächenschwellenwert kann lediglich ein Anhalt sein.

Eine Berufungszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung setzt die Darlegung einer entscheidungserheblichen, klärungsbedürftigen Rechts- oder Tatsachenfrage voraus; die bloße Kritik an der Rechtsanwendung im Einzelfall genügt nicht.

Vorinstanzen

vorgehend VG Stuttgart, 17. September 2012, 13 K 1915/12, Urteil

Leitsatz

Für die Beurteilung, wie sich die bauliche Änderung eines Gebäudes, in dem mehrere bauplanungsrechtlich als selbständige Vorhaben genehmigte Spielhallen betrieben werden, auf die bauplanungsrechtliche Einordnung als - mehrere oder nur noch ein - Vorhaben i. S. des § 29 Abs. 1 BauGB auswirkt, ist maßgeblich, ob es sich nach dem Genehmigungsantrag weiterhin um selbständige Nutzungseinheiten oder nur noch um Teile einer betrieblich-organisatorischen Einheit handelt. Beurteilungskriterien dafür sind bauliche und betrieblich-funktionale Gesichtspunkte, die für oder gegen einen selbständigen Betrieb sprechen. (Rn.6)

Tenor

Der Antrag des Klägers, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 17. September 2012 - 13 K 1915/12 - zuzulassen, wird abgelehnt.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe

I.

Der rechtzeitig gestellte und begründete Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

1. Die Beklagte erteilte dem Kläger eine Baugenehmigung zur Nutzung des - zuvor als Spielhalle mit Windfang genutzten - Erdgeschosses eines Wohn- und Geschäftshauses für zwei baulich getrennte Spielhallen mit jeweils acht Geldspielgeräten auf 96 m2 und 97 m2 Nutzfläche und für einen Imbiss. Mit weiterem Bauantrag begehrte der Kläger eine Baugenehmigung zum Einbau einer Tür in der - feuerbeständig ausgeführten - Trennwand der Spielhallen als Durchgang zwischen den Aufsichtsbereichen. Die Beklagte lehnte den Bauantrag ab. Durch die Verbindungstür entstehe eine Spielhalle mit 193 m2 Nutzfläche. Eine Spielhalle dieser Größe sei kerngebietstypisch und füge sich nicht in die einem Mischgebiet entsprechende Eigenart der näheren Umgebung ein. Das Regierungspräsidium Stuttgart wies den Widerspruch des Klägers zurück. Mit Urteil vom 17.09.2012 hat das Verwaltungsgericht Stuttgart die Verpflichtungsklage abgewiesen. Der Einbau der Tür sei nicht genehmigungsfähig, weil er die baulich-konstruktive Trennung beider Spielhallen teilweise aufgebe, die Voraussetzung zur Erteilung einer Baugenehmigung für zwei nicht kerngebietstypischen Spielhallen gewesen sei. Die Tür diene nach den Angaben des Klägers zudem einem gemeinsamen Betriebszweck beider Spielstätten, der es rechtfertige, sie als Betriebseinheit mit 193 m2 Gesamtnutzfläche einzustufen. Denn danach solle die Tür ermöglichen, bei kurzzeitiger Abwesenheit einer Aufsichtsperson beide Spielstätten durch die anwesende zweite Aufsichtsperson zu überwachen und zu betreuen. Damit diene sie einer gemeinsamen Aufsichtskonzeption. Schon das genüge für eine Betriebseinheit. Die durch den Einbau der Tür entstehende einheitliche Spielhalle mit 193 m2 Gesamtnutzfläche sei kerngebietstypisch. Insoweit sei vorrangig auf den Schwellenwert von 100 m2 Spielhallen-Nutzfläche abzustellen. Als kerngebietstypische Spielhalle sei sie nach § 34 Abs. 1 Satz 1 oder Abs. 2 BauGB unzulässig. Das werde im Widerspruchsbescheid zutreffend begründet. Darauf werde Bezug genommen. Offen könne bleiben, ob der Einbau der Verbindungstür auch gegen Brandschutzvorschriften verstoße.

2. Mit seinem gegen dieses Urteil gerichteten Antrag auf Zulassung der Berufung macht der Kläger eine grundsätzliche Bedeutung und besondere rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache geltend (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 und 3 VwGO). Aus den in der Antragsbegründung dargelegten - und allein maßgebenden (§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO) - Gründen hat die Rechtssache jedoch weder grundsätzliche Bedeutung (a)) noch weist sie besondere rechtliche Schwierigkeiten auf (b)).

a) Die Berufung ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nur zuzulassen, wenn ausdrücklich oder sinngemäß eine entscheidungserhebliche konkrete Tatsachen- oder Rechtsfrage aufgeworfen und erläutert wird, warum diese Frage bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht geklärte Probleme aufwirft, die über den zu entscheidenden Einzelfall hinaus bedeutsam sind und im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder Fortentwicklung des Rechts durch das Berufungsgericht geklärt werden müssen. Außerdem ist - bei Rechtsfragen ausgehend von den Tatsachenfeststellungen des Verwaltungsgerichts - die Entscheidungserheblichkeit der Frage darzulegen; das Aufzeigen einer bloß fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung von Rechtssätzen genügt insoweit nicht (st. Rspr.).

Der Kläger legt dar, die Rechtsprechung habe es noch nicht vermocht, nachvollziehbare Kriterien zu entwickeln, anhand derer beurteilt werden könne, "wann bei mehreren Spielhallen unter einem Dach von jeweils getrennten Spielhallen auszugehen sei und wann von einer fehlenden Trennung zwischen diesen Spielhallen, so dass die Gesamtheit der Spielhallen als einheitliche Spielhalle anzusehen ist". Die Urteile, die zu dieser Frage ergangen seien, seit das Bundesverwaltungsgericht entschieden habe, dass mehrere Spielhallen unter einem Dach nicht gewissermaßen eine Spielhalle bildeten, behandelten Einzelfälle. Sie klärten aber nicht grundsätzlich, warum die in jenen Fällen festgestellten Gemeinsamkeiten planungsrechtlich zu einer Spielhalle führten. Zudem verlangten sie überwiegend mehrere Gemeinsamkeiten. Das Motiv einer ständigen Aufsicht in beiden Spielhallen könne planungsrechtlich nicht genügen, um eine Betriebseinheit anzunehmen. Es sei vielmehr darauf abzustellen, was eine Spielhalle kerngebietstypisch mache. Zwar sei dafür die Nutzfläche das gängige Kriterium. Richtigerweise sei insoweit aber auf Attraktivität und Störpotential der Spielhalle und damit auf die Zahl der Spielgeräte abzustellen, wie der 3. Senat des beschließenden Gerichtshofs in seinem Urteil vom 16.02.2011 - 3 S 445/09 - ausgeführt und damit die Rechtsprechung zum Flächen-Schwellenwert in Frage gestellt habe. Wenn aber die Attraktivität der Spielhalle maßgebend sei, komme es auf das Kriterium an, ob eine von Gästen nicht benutzbare Tür zwischen zwei Spielhallen im Aufsichtsbereich geeignet sei, die Attraktivität des Spielbetriebs zu erhöhen bzw. auch nur einen Gast mehr anzuziehen. Allein mit diesem Kriterium lasse sich die Frage nach der Kerngebietstypik beantworten. Im vorliegenden Fall liege auf der Hand, dass die Tür in dieser Hinsicht nichts bewirke. Ob sie einen innerbetrieblichen Grund habe, sei planungsrechtlich irrelevant. Anders wäre es allenfalls, wenn das Betriebskonzept von vornherein eine Aufsichtsperson für beide Hallen vorsähe.

Damit ist eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nicht dargelegt. Die vom Kläger sinngemäß aufgeworfene Rechtsfrage, nach welchen Kriterien sich beurteilt, ob mehrere in einem Gebäude bauplanungsrechtlich selbständig genehmigte Spielhallen mit Geldspielgeräten bei einer baulichen Änderung des Gebäudes bauplanungsrechtlich weiterhin als mehrere oder nur noch als eine Spielhalle einzuordnen sind, ist in der höchstrichterlichen Rechtsprechung hinreichend geklärt. Gegenstand der bauplanungsrechtlichen Prüfung ist das Vorhaben im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB. Dabei ist es Sache des Bauherrn, durch seinen Genehmigungsantrag den Inhalt des Vorhabens festzulegen, soweit er sich dabei in den Grenzen hält, die einer Zusammenfassung oder Trennung objektiv gesetzt sind (BVerwG, Urteil vom 20.08.1992 - 4 C 57.89 - VBlBW 1993, 175, juris Rn. 21 m.w.N.). Zielt der Bauantrag - wie hier - auf die Änderung einer baulichen Anlage, beschränkt sich die bauplanungsrechtliche Prüfung nicht auf die Änderung, sondern sie umfasst die bauliche Anlage in ihrer geänderten Gestalt (BVerwG, Urteil vom 17.06.1993 - 4 C 17.91 - NVwZ 1994, 294 und Beschluss vom 12.02.2009 - 4 B 3.09 - NVwZ 2009, 779 m.w.N.). Insoweit ist für die Beurteilung, wie sich die bauliche Änderung eines Gebäudes, in dem mehrere bauplanungsrechtlich als selbständige Vorhaben genehmigte Spielhallen betrieben werden, auf die bauplanungsrechtliche Einordnung als - mehrere oder nur noch ein - Vorhaben auswirkt, maßgeblich, ob es sich nach dem Genehmigungsantrag weiterhin um selbständige Nutzungseinheiten oder nur noch um Teile einer betrieblich-organisatorischen Einheit handelt (BVerwG, Urteil vom 20.08.1992 a.a.O.; Beschluss vom 29.10.1992 - 4 B 103.92 - NVwZ-RR 1993, 287; Urteil vom 27.04.1993 - 1 C 9.92 - NVwZ-RR 1993, 545). Beurteilungskriterien dafür sind bauliche und betrieblich-funktionale Gesichtspunkte, die für oder gegen einen selbständigen Betrieb sprechen (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 8.05 - BauR 2006, 648). Bei Spielhallen können danach Anhaltspunkte für eine Betriebseinheit ein gemeinsamer Zugang (BVerwG, Beschluss vom 29.10.1992 a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.08.2009 - 3 S 1057/09 - NVwZ-RR 2010, 45), ein einheitlicher Theken- und Aufsichtsbereich (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 10.02.2010 - 3 S 2170/09 -) oder die Erreichbarkeit der Eingangstüren über eine im Gebäude liegende "allgemein zugängliche Fläche" und auch sein, dass die Spielhallen durch ein- und denselben Betreiber auf der Grundlage eines einheitliches Mietvertrages genutzt werden und sich die Einheitlichkeit des Nutzungskonzepts auch baulich dokumentiert (BVerwG, Urteil vom 27.04.1993 a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15.09.2010 - 3 S 1105/10 -). Allein die Belegenheit mehrerer Spielhallen in einem Gebäude genügt für die Annahme einer bauplanungsrechtlichen Betriebseinheit allerdings nicht (BVerwG, Urteil vom 20.08.1992 a.a.O.). Zudem kann der Umbau mehrerer Spielhallen, die bauplanungsrechtlich als nur ein einheitliches Vorhaben genehmigt worden sind, Bestandsschutz genießen, wenn sich der Nutzungsumfang gegenüber dem bisherigen Zustand nicht erhöht (BVerwG, Urteil vom 18.04.1996 - 4 C 17.94 - NVwZ-RR 1997, 397). Gegen eine Betriebseinheit spricht, wenn die Spielhallen eigene Eingänge haben und auch sonst baulich und räumlich getrennt sind (BVerwG, Urteil vom 20.08.1992 a.a.O.). Die Antragsbegründung zeigt keinen darüber hinausgehenden prinzipiellen Klärungsbedarf auf. Welche Kriterien im Einzelfall für oder gegen eine Betriebseinheit von Spielhallen sprechen, ist keiner prinzipiellen Klärung zugänglich. Das gilt auch für die Frage, ob schon ein einziges Kriterium genügt, um eine Betriebseinheit zu bejahen oder zu verneinen. Entgegen der Antragsbegründung "verlangen" die einschlägigen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts für eine Betriebseinheit auch nicht prinzipiell "mehrere Gemeinsamkeiten".

Soweit der Kläger mit seinem weiteren Vortrag zur Kerngebietstypik von Spielhallen und zum Urteil des beschließenden Gerichtshofs vom 16.02.2011 - 3 S 445/09 - (NVwZ-RR 2011, 510) im Übrigen sinngemäß die - im angefochtenen Urteil bejahte - Rechtsfrage als grundsätzlich klärungsbedürftig aufwerfen sollte, ob für die Einordnung einer Spielhalle mit Geldspielgeräten als kerngebietstypisch (vgl. § 4a Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) vorrangig auf den Schwellenwert von 100 m2 Spielhallen-Nutzfläche abzustellen ist, besteht nach der Antragsbegründung ebenfalls kein prinzipieller Klärungsbedarf. Kerngebietstypisch ist eine Vergnügungsstätte, wenn sie als zentraler Dienstleistungsbetrieb einen größeren Einzugsbereich besitzt und für ein größeres und allgemeines Publikum erreichbar ist oder jedenfalls sein soll. Nicht kerngebietstypisch sind Vergnügungsstätten, die der Entspannung und Freizeitbeschäftigung in einem begrenzten Stadtteil dienen (BVerwG, Beschluss vom 29.10.1992 a.a.O.; Urteil vom 18.05.1990 - 4 C 49.89 - NVwZ 1991, 264; Beschluss vom 28.07.1988 - 4 B 119.88 - NVwZ 1989, 50; Senatsurteil vom 02.11.2006 - 8 S 1891/05 - BauR 2007, 1373 m.w.N.). In welche der Kategorien eine Spielhalle einzuordnen ist, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab; erforderlich ist eine im Wesentlichen auf der Einschätzung der tatsächlichen örtlichen Situation beruhende Beurteilung (BVerwG, Beschlüsse vom 29.10.1992 und vom 28.07.1988 a.a.O.). Im Rahmen der Einzelfallbeurteilung ist die Größe des Betriebs ein maßgeblicher Anhalt; dies wird bei einer Spielhalle vor allem durch die Fläche (Raumgröße), die Zahl und die Art der Spielgeräte und die Besucherplätze bestimmt (BVerwG, Urteil vom 18.05.1990 a.a.O. und Beschluss vom 29.10.1992 a.a.O.). Dem "Schwellenwert" von 100 m2 Nutzfläche kann dabei zwar die Bedeutung eines wesentlichen Anhalts (BVerwG, Beschluss vom 29.10.1992 a.a.O.) zukommen, nicht aber eines "vorrangigen" Kriteriums. Denn maßgeblich ist letztlich die im jeweiligen Einzelfall auf der Einschätzung der tatsächlichen örtlichen Situation beruhende Beurteilung (Senatsurteil vom 02.11.2006 a.a.O. m.w.N.). Ungeachtet dessen hat das Verwaltungsgericht die Kerngebietstypik der einheitlichen Spielhalle mit 193 m2 auch nicht - allein - mit der Überschreitung des Schwellenwerts von 100 m2 begründet. Denn es hat insoweit zusätzlich auf die Begründung des Widerspruchsbescheids Bezug genommen (§ 117 Abs. 5 VwGO) und sich damit die Auffassung der Widerspruchsbehörde zu eigen gemacht, die Kerngebietstypik der Spielhalle folge bereits daraus, dass ihre Gesamtnutzfläche nur geringfügig unter 200 m2 liege, und damit eine Größe erreiche, bei der in jedem Falle von einer kerngebietstypischen Vergnügungsstätte auszugehen sei. Damit setzt sich die Antragsbegründung nicht auseinander.

Soweit die Antragsbegründung sich ferner mit möglichen Bedenken gegen die Vereinbarkeit des Vorhabens mit bauordnungsrechtlichen Brandschutzvorschriften auseinandersetzt, fehlt es bereits an einer formell hinreichenden Darlegung prinzipiellen Klärungsbedarfs. Abgesehen davon war diese Problematik für das Verwaltungsgericht nicht entscheidungserheblich.

Aus den Darlegungen zum Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache ergibt sich schließlich auch nicht, dass die Sache in sonstiger Hinsicht berufungswürdig und die Berufung daher aus einem in der Antragsbegründung nicht ausdrücklich genannten anderen Zulassungsgrund zuzulassen ist (vgl. dazu BVerfG, 1. Kammer des 1. Senats, Beschluss vom 10.09.2009 - 1 BvR 814/09 - NJW 2009, 3642).

b) Soweit der Kläger besondere rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache geltend macht, legt er dar, aus seinem Vortrag zum Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache ergebe sich, dass die Rechtssache rechtlich besonders schwierig sei. Das trifft aus den oben (a)) dargelegten Gründen jedoch nicht zu. Im Übrigen fehlt es schon an einer formell hinreichenden Darlegung dieses Zulassungsgrundes.

II.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts für das Zulassungsverfahren beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 3 und § 52 Abs. 2 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).