Erledigungserklärung im Widerspruchsverfahren wegen nachträglicher Heilung einer Abgabensatzung; Auslegung

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 2. Senat · 2 S 2120/12 · 06.01.2013

KI-Zusammenfassung

Eine Wohnungseigentümergemeinschaft wandte sich gegen einen Widerspruchsbescheid zu Abwassergebühren, obwohl sie zuvor schriftlich „Rechtsmittelverzicht“ erklärt und die „förmliche Einstellung“ des Widerspruchsverfahrens beantragt hatte. Streitpunkt war, ob darin eine (konkludente) Erledigungserklärung im Vorverfahren liegt und ob die Widerspruchsbehörde noch sachlich entscheiden durfte. Der VGH bejahte eine konkludente Erledigungserklärung nach objektivem Empfängerhorizont und hielt die Sachentscheidung der Widerspruchsbehörde deshalb für unzulässig. Der Widerspruchsbescheid wurde aufgehoben; die Erledigungserklärung sei grundsätzlich unwiderruflich.

Ausgang: Berufung erfolgreich; Widerspruchsbescheid wegen zuvor erklärter Erledigung aufgehoben.

Abstrakte Rechtssätze

Erklärungen im Widerspruchsverfahren sind wie Prozesserklärungen nach den allgemeinen Auslegungsgrundsätzen der §§ 133, 157 BGB anhand des objektiven Empfängerhorizonts auszulegen.

Ein Widerspruchsführer kann ein Widerspruchsverfahren nach § 80 Abs. 1 Satz 5 LVwVfG BW auch dann für erledigt erklären, wenn sich die Erfolgsaussichten infolge einer Rechtsänderung oder sonstigen wesentlichen Änderung zu seinen Ungunsten entscheidend verschlechtern.

Eine Erledigungserklärung im Vorverfahren kann auch konkludent vorliegen, wenn sich aus einer Gesamtschau der Erklärungen eindeutig ergibt, dass der Widerspruch nicht weiterverfolgt werden soll.

Liegt eine (wirksame) Erledigungserklärung vor, ist die Widerspruchsbehörde nicht mehr befugt, eine Sachentscheidung über den Widerspruch zu treffen und darauf gestützte Kostenentscheidungen zu erlassen.

Die Erledigungserklärung im Widerspruchsverfahren ist grundsätzlich unwiderruflich; Ausnahmen kommen nur in eng begrenzten Fällen in Betracht (z.B. bei Restitutionsgründen).

Vorinstanzen

vorgehend VG Freiburg (Breisgau), 16. August 2012, 1 K 347/12, Urteil

Leitsatz

Erklärungen im Widerspruchsverfahren sind wie Prozesserklärungen entsprechend den für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden allgemeinen Grundsätzen (§§ 133, 157 BGB) auszulegen.(Rn.24)

Orientierungssatz

1. Wenn das Widerspruchsverfahren infolge einer Rechtsänderung oder einer anderen wesentlichen Änderung eine derartige Wendung zu seinen Ungunsten genommen hat, dass der bis dahin aussichtsreiche Widerspruch unbegründet geworden ist oder seine Erfolgsaussichten entscheidend geschmälert worden sind, kann der Widerspruchsführer wegen der Regelung in § 80 Abs. 1 Satz 5 VwVfG BW 2005 das Widerspruchsverfahren für erledigt erklären (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 5.1.2005 - 2 S 1522/03 -, VBlBW 2005, 281).(Rn.20)

2. Zur Möglichkeit einer konkludent abgegebenen Erledigungserklärung eines anwaltlich nicht vertretenen Widerspruchsführers durch die Formulierung eines "Rechtsmittelverzichts" sowie eines Antrages auf "förmliche Einstellung" des Widerspruchsverfahrens.(Rn.25)

3. Wie die Erledigungserklärung im gerichtlichen Verfahren ist auch die Erledigungserklärung im Vorverfahren grundsätzlich unwiderruflich. (Rn.28)

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 16. August 2012 - 1 K 347/12 - geändert. Der Widerspruchsbescheid des Landratsamts Schwarzwald-Baar-Kreis vom 1.2.2012 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin, eine Wohnungseigentümergemeinschaft, begehrt die Aufhebung eines Widerspruchsbescheids.

Die Stadt B. zog die Klägerin mit Bescheid vom 8.2.2008 zu Abwassergebühren für das Jahr 2007 in Höhe von 5.376,75 EUR heran. Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin unter dem 7.3.2008 Widerspruch.

Mit ihrer neuen Abwassersatzung vom 6.10.2010 führte die Stadt B. rückwirkend zum 1.1.1994 eine nach Schmutz- und Niederschlagswasser gesplittete Abwassergebühr ein.

Mit Schreiben vom 11.2.2011 wies die Stadt B. die Klägerin darauf hin, dass nach ihrer neuen Abwassersatzung die Abwassergebühr getrennt nach Schmutz- und Niederschlagswasser erhoben werde. Für diese Berechnung benötige sie die Angabe der Größe der versiegelten Flächen. Falls bis 18.3.2011 keine Rückmeldung erfolge, werde die Regenwassergebühr nach dem im Ermittlungsbogen 2010 aufgeführten Flächen festgesetzt.

Mit weiterem Schreiben vom 12.4.2011 teilte die Stadt B. der Klägerin mit, die Neuberechnung der Gebühren werde nunmehr auf der Grundlage des zugesandten Bogens vorgenommen. In dem Schreiben wurden die bisher bezahlten Gebühren für die Jahre 2000 bis 2009, die neu berechneten Gebühren und die daraus folgenden Erstattungsbeträge aufgelistet. Für das Jahr 2007 wurde eine neu berechnete Gebühr in Höhe von 4.644,91 EUR aufgeführt. Ferner wurde angekündigt, dass der Erstattungsbetrag für alle aufgeführten Gebührenjahre in Höhe von insgesamt 6.782,08 EUR in den nächsten Tagen überwiesen werde.

Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin teilte der Stadt B. in einem Schreiben vom 15.7.2011 mit, er habe von zahlreichen Widerspruchsführern die Erstattungsbescheide vom 12.4.2011 zur Bearbeitung erhalten. Zur Klarstellung erkläre er hiermit den Verzicht auf die Einlegung von Rechtsmitteln. Die Erstattungsbescheide würden damit bestandskräftig. In einem weiteren Schreiben an die Stadt B. vom selben Tag vertrat der Prozessbevollmächtigte der Klägerin die Auffassung, der ursprünglich angegriffene Abwassergebührenbescheid habe sich durch den Bescheid vom 12.4.2011 erledigt. Deshalb beantrage er hiermit die förmliche Einstellung der gegen die ursprünglichen Bescheide eingeleiteten Widerspruchsverfahren. Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin übersandte je eine Fertigung dieser Schreiben auch an das Landratsamt S.-Kreis.

Unter dem 9.1.2012 bat die Klägerin die Stadt B. um Klarstellung, ob sie eine förmliche Umsetzung der neuen Abwassersatzung lediglich ankündige oder ob es sich beim Schreiben vom 12.4.2011 bereits um einen Änderungsbescheid handle. Nach Klarstellung werde über den Fortgang des Widerspruchsverfahrens entschieden. Es sei jedoch festzuhalten, dass der Widerspruch gegen den Ausgangsbescheid vom 8.2.2008 offensichtlich begründet gewesen sei und Einwendungen gegen die neue Satzung bisher nicht erhoben worden seien. Von der Fortführung des Widerspruchsverfahrens könne deshalb keine Rede sein.

Mit Widerspruchsbescheid vom 1.2.2012 änderte das Landratsamt S.-Kreis den Abwassergebührenbescheid der Stadt B. vom 8.2.2008 und setzte den zu zahlenden Betrag auf 4.565,49 EUR fest; im Übrigen wies es den Widerspruch der Klägerin zurück. Die Kosten des Verfahrens legte es der Stadt B. zu 15/100 und der Klägerin zu 85/100 auf. Außerdem setzte es eine Gebühr von 150,-- EUR fest.

Die Klägerin hat am 27.2.2012 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie vorgetragen: Der Widerspruchsbescheid sei unter anderem deshalb rechtswidrig, weil über ein erledigtes Widerspruchsverfahren in der Sache entschieden worden sei. Vor Erlass der neuen Abwassersatzung habe sie mit Schreiben vom 5.10.2010 klargestellt, dass es ihr nur noch um eine Reduzierung der Abgabenschuld gehe. Diesem reduzierten Begehren habe die Stadt B. in ihrem Schreiben vom 12.4.2011 in vollem Umfang Rechnung getragen. Sie - die Klägerin - habe die verbliebene Abgabenschuld akzeptiert und damit das Widerspruchsverfahren zumindest konkludent für erledigt erklärt.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 16.8.2012 abgewiesen. In den Entscheidungsgründen hat es ausgeführt: Ohne dass es auf eine genaue rechtliche Einordnung des Schreiben der Stadt B. vom 12.4.2011 ankomme, könne darin jedenfalls keine Vollabhilfe des ursprünglichen Widerspruchsbegehrens gesehen werden, denn der Widerspruch der Klägerin sei auf eine vollständige Aufhebung des angefochtenen Abwassergebührenbescheides gerichtet gewesen. Auch eine unmissverständliche Erledigungserklärung, die das Landratsamt am Erlass des angefochtenen Widerspruchsbescheids gehindert hätte, liege nicht vor. Mit seinem Schreiben vom 15.7.2011 habe der Prozessbevollmächtigte gegenüber der Stadt B. und dem Landratsamt lediglich erklärt, die Klägerin verzichte auf Rechtsmittel gegen den „Erstattungsbescheid" vom 12.4.2011. Auch das weitere Schreiben vom 15.7.2011 könne nicht als unmissverständliche Erledigungserklärung gewertet werden. In diesem Schreiben werde zwar die förmliche Einstellung des gegen den ursprünglichen Bescheid eingeleiteten Widerspruchsverfahrens beantragt. Dieser Antrag werde aber mit der unzutreffenden Rechtsauffassung begründet, das Schreiben der Stadt B. vom 12.4.2011 sei ein Vollabhilfebescheid. Darin liege auch keine konkludente Erledigungserklärung. Dem stehe bereits entgegen, dass die Klägerin mit Schreiben vom 9.1.2012 erneut um Klarstellung der rechtlichen Einordnung des Schreibens vom 12.4.2011 gebeten und ferner mitgeteilt hat, erst nach dieser Klarstellung werde über den Fortgang des Widerspruchsverfahrens entschieden. Auch wenn die Klägerin ausdrücklich keine Kalkulationsrügen gegen die neue Abwassersatzung erhoben habe, komme in diesem Schreiben zum Ausdruck, dass sie ihr Widerspruchsverfahren noch nicht endgültig als erledigt betrachtet habe.

Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung der Klägerin. Sie wiederholt und vertieft ihr früheres Vorbringen.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 16.8.2012 - 1 K 347/12 - zu ändern und den Widerspruchsbescheid des Landratsamts S.-Kreis vom 1.2.2012 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er macht ergänzend geltend: Das Schreiben vom 15.7.2011 könne nicht als verfahrensbeendende Erklärung angesehen werden, da es viel zu unbestimmt sei. Es sei schon nicht ersichtlich, auf welche konkreten Verfahren sich die Erklärung beziehe. Bei der Vielzahl der vorhandenen Fälle könnten prozessbeendende Erklärungen nur bei einer Benennung des jeweiligen konkreten Widerspruchsverfahrens anerkannt werden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die im Verfahren gewechselten Schriftsätze sowie die dem Senat vorliegenden Verwaltungs- und Gerichtsakten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Nach § 101 Abs. 2 VwGO entscheidet der Senat mit dem Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung.

Die Berufung der Klägerin ist begründet. Der zulässigerweise (§ 79 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwGO) angefochtene Widerspruchsbescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das Landratsamt S.-Kreis war im Zeitpunkt seiner Entscheidung nicht (mehr) befugt, eine Sachentscheidung über den Widerspruch der Klägerin zu treffen, da diese ihren Widerspruch zuvor für erledigt erklärt hatte. Das Verwaltungsgericht hat die Klage daher zu Unrecht abgewiesen.

1. Nach der Rechtsprechung sowohl des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. u.a. Urteile vom 22.1.1993 - 8 C 40.91 - NVwZ 1993, 979 und 18.5.1990 - 8 C 48.88 - BVerwGE 85, 163) als auch des Senats (vgl. u.a. Beschluss vom 23.7.1992 - 2 S 2301/91 - VBlBW 1993, 18) kann der Kläger eine von ihm erhobene Klage nicht nur dann für erledigt erklären, wenn sich ein Verwaltungsakt - etwa durch Untergang der in Anspruch genommenen Sache - im engeren Sinne erledigt hat, sondern auch dann, wenn das Verfahren infolge einer Rechtsänderung oder einer anderen wesentlichen Änderung eine derartige Wendung zu seinen Ungunsten genommen hat, dass die bis dahin aussichtsreiche Klage unbegründet geworden ist oder ihre Erfolgsaussichten entscheidend geschmälert worden sind. Für das Widerspruchsverfahren gilt im Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Landes Baden-Württemberg das Gleiche, da dieses Gesetz - anders als das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes - in § 80 Abs. 1 Satz 5 eine Regelung auch für die Fälle enthält, in denen sich ein Widerspruchsverfahren auf andere Weise als durch Sachentscheidung erledigt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 5.1.2005 - 2 S 1522/03 - VBlBW 2005, 281; Beschluss vom 17.4.2012 - 2 S 415/12 -).

2. Vor diesem rechtlichen Hintergrund kann zunächst nicht beanstandet werden, dass die Stadt B. den Mangel des angefochtenen Gebührenbescheids noch während des Rechtsbehelfsverfahrens durch den Erlass einer fehlerfreien Abwassergebührensatzung behoben und dadurch dem Aufhebungsanspruch der Klägerin die Grundlage entzogen hat (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.2.1988 - 2 S 657/86 - ESVGH 38, 144 mit Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, insbesondere auf das Urteil vom 28.11.1975 - IV C 45.74 - BVerwGE 50, 2). Denn der Klägerin war es nach Erlass der Änderungssatzung durch die Stadt B. gestattet, die Kostenlast durch Abgabe einer Erledigungserklärung abzuwenden. Verzichtet der Abgabenschuldner in einem solchen Fall auf die Verfolgung weiterer materiell-rechtlicher Einwendungen, entspricht es regelmäßig billigem Ermessen entspricht, den Abgabengläubiger mit den Kosten des Verfahrens zu belasten, weil die nachträgliche Heilung der satzungsrechtlichen Grundlage eines angefochtenen Abgabenbescheids ausschließlich seinem Verantwortungsbereich zuzuordnen ist (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 5.1.2005, aaO; BVerwG, Urteil vom 22.1.1993, aaO).

Tritt während des Widerspruchsverfahrens eine neue Abgabensatzung in Kraft, mit welcher der angefochtene Bescheid geheilt werden soll, hat der Widerspruchsführer demnach zu entscheiden, ob er das Widerspruchsverfahren im Hinblick auf die neue Situation für erledigt erklären oder seinen Widerspruch trotz der veränderten Rechtslage aufrechterhalten will. Diese Entscheidung hängt davon ab, ob er seine gegen den angefochtenen Abgabenbescheid erhobenen Einwendungen durch den Erlass der neuen Satzung als ausgeräumt ansieht oder ob er den Bescheid weiterhin für rechtswidrig hält (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24.9.2012 - 2 S 1676/12 -).

3. Im vorliegenden Fall hat die Klägerin zumindest eine konkludente Erledigungserklärung abgegeben. Deshalb war die Widerspruchsbehörde nicht (mehr) befugt, zur Sache zu entscheiden und eine Kostenentscheidung gemäß § 80 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG zu treffen.

a) Für das Widerspruchsverfahren ist auf die allgemeinen Grundsätze zurückzugreifen, die für das Klageverfahren gelten, soweit keine abweichende spezialgesetzliche Regelung existiert (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Vorb. § 68 Rn. 14 ff.). Erklärungen im Widerspruchsverfahren sind demzufolge wie Prozesserklärungen entsprechend den für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden allgemeinen Grundsätzen (§§ 133, 157 BGB) auszulegen. Wesentlich ist hiernach der geäußerte Wille des Beteiligten, wie er sich aus der Erklärung und den sonstigen Umständen ergibt. Neben dem Wortlaut der Erklärung ist auch die Interessenlage des Rechtsmittelführers zu berücksichtigen, soweit sie sich aus dem Parteivortrag und sonstigen für die Behörde als Empfänger der Erklärung erkennbaren Umständen ergibt. Ist der Rechtsmittelführer anwaltlich vertreten, kommt der gewählten Formulierung gesteigerte Bedeutung zu. Selbst dann darf die Auslegung jedoch vom Wortlaut abweichen, wenn sonstige Umstände eindeutig erkennen lassen, dass das Gewollte von der gewählten Formulierung abweicht. Eine bloße - erkennbar - unrichtige Bezeichnung des Gemeinten schadet demzufolge nicht (BVerwG, Beschluss vom 12.3.2012 - 9 B 7.12 - DÖD 2012, 190; LSG Bad.-Württ., Urteil vom 13.12.2011 - L 11 R 3679/11 - juris; vgl. auch allg. BVerwG, Urteil vom 27.6.2012 - 9 C 7.11 - NVwZ 2012, 1413; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.4.2010 - 2 S 2312/09 - juris).

b) In den Schreiben der Klägerin vom 15.7.2011 ist hiernach eine Erledigungserklärung zu sehen. Mit dem einen Schreiben von diesem Tag hat sie einen Rechtsmittelverzicht gegen den „Erstattungsbescheid“ vom 12.4.2011, in dem eine Neuberechnung der Gebühren auf der Grundlage der neuen Satzung vorgenommen wurde, erklärt. In einem weiteren Schreiben vom selben Tag hat sie ausdrücklich „die förmliche Einstellung“ des Widerspruchsverfahrens beantragt. Bei einer Gesamtschau dieser beiden Erklärungen der Klägerin konnte nach dem - maßgeblichen - objektiven Verständnishorizont des Empfängers kein Zweifel daran bestehen, dass die Klägerin nunmehr bereit war, die neu berechneten Gebühren zu akzeptieren, und sie ihren Widerspruch nicht mehr weiterverfolgen wollte.

c) Das Berufungsvorbringen des Beklagten rechtfertigt keine andere Beurteilung. Im Berufungsverfahren vertritt der Beklagte nunmehr die Auffassung, die Schreiben vom 15.7.2011 könnten nicht als verfahrensbeendende Erklärungen angesehen werden, da sie viel zu unbestimmt seien und nicht ersichtlich sei, auf welche konkreten Verfahren sie sich bezögen.

Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Zwar fehlt in dem Betreff der Schreiben vom 15.7.2011 die konkrete Bezeichnung des Verfahrens. Auch trifft es zu, dass der Bevollmächtigte der Klägerin in einer Vielzahl von Verfahren, in denen es um Abwassergebührenbescheide der Stadt B. ging, für verschiedene Rechtsmittelführer tätig geworden ist. Dennoch lässt sich aus dem Betreff der Schreiben vom 15.7.2011 noch hinreichend genau ersehen, auf welche Verfahren sie sich beziehen sollten. Zunächst ergibt schon eine sachdienliche Auslegung, die auch das erkennbare Interesse des Erklärenden berücksichtigt, dass sich die Schreiben allein auf die noch offenen Verfahren beziehen sollten. Insbesondere der ausdrückliche Antrag auf Einstellung des Widerspruchsverfahrens ergibt nur in den Fällen einen Sinn, in denen ein solches Verfahren noch anhängig ist. Die Auffassung des Beklagten, die Klägerin habe hier sogar suggeriert, dass bereits erledigte Verfahren noch nicht abgeschlossen seien, entbehrt jeder vernünftigen Grundlage. Durch die weitere Bezugnahme im Betreff der Schreiben auf die „Erstattung von Abwassergebühren - Bescheide u.a. vom 12.04.2011“ wird zudem weiter verdeutlicht, dass sich die Schreiben vom 15.7.2011 nur auf diejenigen Verfahren beziehen sollten, in denen die Stadt B. unter dem 12.4.2011 mitgeteilt hatte, dass eine Erstattung zu viel gezahlter Gebühren erfolgen solle. Gegen die Ansicht des Beklagten, es sei nicht ersichtlich, auf welche konkreten Verfahren sich die Erklärung der Klägerin beziehen solle, spricht schließlich dessen eigene Vorgehensweise. Er hat die beiden Schreiben vom 15.7.2011 zu den Akten des vorliegenden Verfahrens genommen und sie damit selbst dem streitgegenständlichen Widerspruchsverfahren zugeordnet.

Darauf, ob die Klägerin in ihrem späteren Schreiben vom 9.1.2012 von ihren Erklärungen in den Schreiben vom 15.7.2011 wieder abgerückt ist, kommt es nicht an. Wie die Erledigungserklärung im gerichtlichen Verfahren (vgl. hierzu: BVerwG, Beschluss vom 7.8.1998 - 4 B 75.98 - NVwZ-RR 1999, 407) ist auch die Erledigungserklärung im Vorverfahren grundsätzlich unwiderruflich. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz - wie z.B. das Vorliegen eines Restitutionsgrundes im Sinne des § 580 ZPO - liegt hier ersichtlich nicht vor.

Für die Frage der Erledigung spielt es schließlich keine Rolle, ob die Klägerin den Gebührenbescheid der Stadt B. ursprünglich ganz oder nur teilweise angefochten hatte. Sie hat jedenfalls in ihren Schreiben vom 15.7.2011 hinreichend deutlich gemacht, dass sie das Widerspruchsverfahren unabhängig hiervon im Hinblick auf die neue Situation als erledigt betrachtet.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

Beschluss vom 7. Januar 2013

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 150,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).

Der Beschluss ist unanfechtbar.