Schadensersatz wegen unterlassener Beförderung: Klage ohne Vorverfahren unzulässig
KI-Zusammenfassung
Der Kläger begehrte Schadensersatz, weil er zum Stichtag 01.07.2007 nicht in eine Planstelle A 9 vz mit Amtszulage befördert worden sei. Das VG Münster wies die Klage als unzulässig ab, da für den geltend gemachten Schadensersatzanspruch das erforderliche Vorverfahren (Widerspruch) nicht durchgeführt wurde. Das Schreiben der Behörde vom 05.11.2007 sei als ablehnender Bescheid auch zum Schadensersatzantrag auszulegen, gegen den der Kläger keinen Widerspruch erhoben habe. Eine Entbehrlichkeit des Vorverfahrens liege nicht vor, weil die Beklagte sich ausdrücklich darauf berufen und nur hilfsweise zur Sache eingelassen habe.
Ausgang: Klage auf Schadensersatz wegen unterlassener Beförderung mangels erforderlichen Vorverfahrens als unzulässig abgewiesen.
Abstrakte Rechtssätze
Ein beamtenrechtlicher Schadensersatzanspruch wegen unterbliebener Beförderung unterliegt für den maßgeblichen Zeitraum dem Vorverfahrenserfordernis nach § 172 Abs. 1 BBG i. V. m. § 126 Abs. 3 BRRG und §§ 68 ff. VwGO.
Macht ein Beamter erstmals Schadensersatz wegen unterbliebener Beförderung geltend und entscheidet die Behörde hierüber konkludent ablehnend, ist gegen diesen Bescheid ein eigenständiger Widerspruch erforderlich.
Bei der Auslegung behördlicher Schreiben ist maßgeblich, wie der Adressat die Erklärung nach Treu und Glauben und den Begleitumständen verstehen musste; eine auf Ermessenfehlerfreiheit gestützte Zurückweisung kann erkennbar auch den Schadensersatzanspruch erfassen.
Die Identität von Ausgangs- und Widerspruchsbehörde führt nicht zur Entbehrlichkeit des Vorverfahrens; die Zuständigkeitsregelungen des § 73 Abs. 1 VwGO setzen dessen Durchführung gerade voraus.
Eine Entbehrlichkeit des Vorverfahrens aus Prozessökonomie kommt nicht in Betracht, wenn die Behörde das Fehlen des Vorverfahrens ausdrücklich rügt und sich nur hilfsweise zur Sache einlässt.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v. H. des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Rubrum
Tatbestand
Der 1952 geborene Kläger stand im Jahre 2007 als Postbetriebsinspektor im Dienst der Beklagten; er war für die Deutsche Postbank AG im Aufgabengebiet Sozialberatung tätig. Die Bewertung und Bezahlung seiner Tätigkeit erfolgte seit der letzten Beförderung - zum 01. März 2001 - nach A 9. Eine dienstliche Beurteilung der Deutschen Post AG vom 02. März 2004 gelangte zu der Leistungsprognose "sehr gut geeignet".
Die Deutsche Postbank AG richtete zum 01. Juli 2007 neue Planstellen A 9 vz. mit Amtszulage ein und nahm sodann entsprechende Beförderungen vor.
Mit an die Deutsche Postbank AG - Personalmanagement - gerichtetem Schreiben vom 07. September 2007 erklärte der Kläger sinngemäß: Er widerspreche seiner Nichtberücksichtigung bei den Beförderungen in die Besoldungsgruppe A 9 mit Amtszulage. Seit langem lägen bei ihm die Voraussetzungen für eine entsprechende Beförderung vor. Auch seien seine dienstlichen Beurteilungen ausgezeichnet. Er bittet zunächst um kurzfristige Darlegung der Gründe dafür, dass er bei den Beförderungen unberücksichtigt geblieben sei. Diese Entscheidung lasse sich im Hinblick auf seinen Werdegang, seine dienstlichen Beurteilungen und sehr guten Leistungen nicht nachvollziehen.
Mit Schreiben an den Kläger vom 21. September 2007 unter Bezugnahme auf sein Schreiben vom 07. September 2007 führte die Deutsche Postbank AG - Personalmanagement - aus: In ihrem Bereich erfolgten Beförderungen bzw. Planstelleneinweisungen nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung. Unter Berücksichtigung dieses Leistungsgrundsatzes sei zum Stichtag 01. Juli 2007 die Vergabe der nur in sehr begrenzter Anzahl zur Verfügung stehenden Planstellen A 9 vz. mit Amtszulage erfolgt. Bei dieser Beförderungsmaßnahme habe der Kläger nicht berücksichtigt werden können, weil besser geeignete Mitbewerber vorhanden gewesen seien, die zudem noch über ein besseres allgemeines Dienstalter in der Besoldungsgruppe A 9 vz. verfügt hätten.
Daraufhin erklärte der Kläger unter dem 22. Oktober 2007: Er lege gegen seine Nichtbeförderung - in die Planstelle A 9 vz. mit Amtszulage zum Stichtag 01. Juli 2007 - nochmals Widerspruch ein. Die Deutsche Postbank AG habe ihn fehlerhaft über die Beförderung und ihre Auswahlentscheidung nicht rechtzeitig vor dem Stichtag 01. Juli 2007 und der Beförderung der weiteren Mitbewerber informiert. Er habe nur zufällig von seiner Nichtberücksichtigung Kenntnis erlangt, nachdem die Stellen bereits besetzt gewesen seien. Er habe einen Anspruch auf Entscheidung ohne Ermessens- und Beurteilungsfehler, ferner - um dies prüfen zu können - auf verbindliche Informationen durch den Dienstherren über das Ergebnis des Auswahlverfahrens unter Mitteilung der Auswahlkriterien. Unter Berücksichtigung seiner sehr guten Eignung und Befähigung sowie seines Dienstalters sei nicht nachvollziehbar, dass man ihn nicht berücksichtigt habe. Auch unter Würdigung des Schreibens der Deutschen Postbank AG vom 21. September 2007 verbleibe es dabei, dass er zum 01. Juli 2007 hätte befördert werden müssen. Soweit seine Einweisung in eine Planstelle A 09 vz. mit Amtszulage nun wegen anderweitiger Besetzungen nicht mehr möglich sein sollte, stehe ihm ein Schadensersatzanspruch wegen fehlerhaft unterbliebener Beförderung zu. Diesen Schadensersatzanspruch mache er dem Grunde nach geltend. Er fordere die Deutsche Postbank AG auf, ihn im Wege des Schadensersatzes so zu stellen, als wäre er zum 01. Juli 2007 "in die Planstelle A 09 vz. mit Amtszulage" befördert worden.
Mit Schreiben an den Kläger vom 05. November 2007 führte die Deutsche Postbank AG - Personalmanagement - aus: Der Kläger habe unter Berücksichtigung der Eignungsvorteile der ausgewählten Beamten bei der Vergabe der sechs Beförderungsplanstellen A 09 vz. mit Amtszulage nicht berücksichtigt werden können. In Anbetracht der Planstellenknappheit hätten nur sehr gut geeignete Beamte für eine Beförderung in Betracht gezogen werden können. Unter Berücksichtigung des Leistungsprinzips seien sechs Beamte auszuwählen gewesen, die bei der aus Anlass der Beförderungsmaßnahme abgegeben Leistungseinschätzung durch die Vorgesetzten eine sehr gute Eignungseinstufung erhalten hätten. Fünf der berücksichtigten Beamten seien auf besonders hervorgehobenen Positionen erfolgreich tätig und nähmen von der Wertigkeit her sowohl Aufgaben des mittleren als auch des gehobenen Dienstes war. Die erfolgreiche Wahrnehmung höher wertiger Aufgaben begründe u. a. einen Eignungsvorsprung gegenüber dem Kläger, der als Sozialberater Aufgaben erledige, die von der Wertigkeit her ausschließlich der Laufbahngruppe des mittleren Dienstes zugeordnet seien. Der sechste berücksichtigte Beamte sei auf einem Arbeitsposten derselben Gehaltsgruppe wie der Kläger tätig; er verfüge aber - wie auch die übrigen Bewerber - über ein wesentlich höheres allgemeines Dienstalter in der Besoldungsgruppe A 9 vZ; er sei bereits am 01. März 1998 in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 9 vZ. eingewiesen worden.
Zur Begründung seiner daraufhin erhobenen Klage, mit der der Kläger den geltend gemachten Anspruch gegen die Beklagte auf Schadensersatz wegen unterlassener Beförderung weiter verfolgt, führt dieser aus: Der Zulässigkeit der Klage stehe nicht etwa der Einwand entgegen, hinsichtlich des Schadensersatzbegehrens habe ein Vorverfahren nach §§ 68 ff. VwGO nicht stattgefunden. Vielmehr habe sich an den Bescheid der Beklagten vom 21. September 2007 ein einheitliches Widerspruchsverfahren angeschlossen, das sowohl sein auf die Vornahme der Beförderung wie auch sein andernfalls auf die Gewährung von Schadensersatz gerichtetes Begehren zum Gegenstand gehabt habe. Das Schreiben der Beklagten vom 05. November 2007 sei mit Bezug auf beide Begehren als Widerspruchsbescheid auszulegen. Keinesfalls lasse sich jenes Schreiben als Entscheidung über den von ihm geltend gemachten Schadensersatzanspruch auffassen. Es habe gegenüber dem Bescheid vom 21. September 2007 keine neuen Regelungsinhalte, sondern enthalte lediglich eine vertiefende Befassung mit dem zurückgewiesenen Beförderungsantrag. Der geltend gemachte Schadensersatzanspruch habe – aus Sicht der Beklagten konsequent – nicht behandelt und entschieden zu werden brauchen, weil dieser keine eigene Tatsachengrundlage bilde, sondern nur eine Rechtsfolge des Tatbestandes - nämlich der beanstandeten fehlerhaften Beförderungspraxis - darstelle. Ganz allgemein sei noch darauf hinzuweisen, dass ein Widerspruchsverfahren auch noch während eines anhängigen Verwaltungsrechtsstreits nachgeholt werden könne. Ein förmliches Vorverfahren sei entbehrlich, wenn sich in dem Klageverfahren die beklagte Behörde - auch nur hilfsweise - in der Sache einlasse. Die Voraussetzungen des geltend gemachten Schadensersatzanspruchs seien gegeben, weil das angegriffene Unterlassen seiner Beförderung zum 01. Juli 2007 rechtswidrig sei.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, ihn im Wege des Schadensersatzes so zu stellen, als sei er am 01. Juli 2007 in eine Planstelle A 09 vz mit Amtszulage befördert worden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt sie aus: Die Klage sei mangels Durchführung eines Vorverfahrens unzulässig. Der Kläger habe den Schadensersatzanspruch erstmalig mit Schreiben vom 22. Oktober 2007 geltend gemacht; gegen die Ablehnung der Gewährung von Schadensersatz habe er Widerspruch nicht erhoben. Der Schadensersatzanspruch sei ein von dem Beförderungsanspruch zu unterscheidender eigenständiger Anspruch und nicht eine bloße Rechtsfolge. Die Beklagte habe mit dem Schreiben vom 05. November 2007 auch über den Schadensersatzanspruch entschieden. Das gehe daraus hervor, dass sie in dem Schreiben dargelegt habe, über die Beförderungen sei in ermessensfehlerfreier Weise entschieden worden, weshalb der Kläger nicht für eine Beförderung in Betracht komme. Voraussetzung für einen Schadensersatzanspruch sei, dass ein Beamter aus ermessensfehlerhaften Erwägungen nicht befördert worden sei. Rein vorsorglich nehme sie zu dem geltend gemachten Schadensersatzanspruch dahingehend Stellung, dass dieser nicht bestehe, weil sie rechtmäßig gehandelt habe, als sie den Kläger nicht zum 01. Juli 2007 befördert habe. Ergänzend sei darauf hinzuweisen, dass ein förmliches Vorverfahren dann gerade nicht entbehrlich sei, wenn sich die beklagte Behörde – wie hier – auf das Fehlen dieses Verfahrens berufe und nur hilfsweise auf die Sache einlasse. Gehe man vom Sinn und Zweck des Vorverfahrens aus, eine ergebnisoffene Prüfung der Behörde zu gewährleisten, könne dies nicht durch eine hilfsweise Einlassung zur Sache im Klageverfahren erreicht werden. Auch treffe eine Behörde, die sich im Klageverfahren ausdrücklich auf das fehlende Vorverfahren berufe, keine entsprechende Disposition über das Vorverfahren, die zu dessen Entbehrlichkeit führen könne.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Mit dem Hauptantrag ist die Klage unzulässig, weil das gemäß §§ 68 ff. VwGO durchzuführende Vorverfahren mit Bezug auf den geltend gemachten Schadensersatzanspruch wegen unterbliebener Beförderung nicht stattgefunden hat.
Die Erforderlichkeit der Durchführung eines Vorverfahrens nach §§ 68 ff. VwGO ergibt sich aus der für den hier maßgeblichen Zeitraum – in dem das Beamtenstatusgesetz noch nicht erlassen war – einschlägigen Regelung in § 172 Abs. 1 BBG i. V. m. § 126 Abs. 3 BRRG; es handelt sich hier, wie in § 126 Abs. 3 BRRG vorausgesetzt, um eine Klage nach § 126 Abs. 1 BRRG, d. h. die Klage eines Beamten aus dem Beamtenverhältnis; der Kläger stützt den geltend gemachten Schadensersatzanspruch sinngemäß auf das Beamtenverhältnis.
Das erforderliche Vorverfahren gemäß § 126 Abs. 3 VwGO i. V. m. §§ 68 ff. VwGO ist mit Bezug auf den geltend gemachten Schadensersatzanspruch unterblieben.
Die gebotene Auslegung des Schreibens der Beklagten vom 05. November 2007 ergibt – wie noch auszuführen sein wird -, dass die Beklagte mit dem Schreiben den dem Schreiben des Klägers vom 22. Oktober 2007 zu entnehmenden Antrag auf Gewährung von Schadensersatz abgelehnt hat. Gegen den ablehnenden Bescheid vom 05. November 2007 hat der Kläger nicht, wie in §§ 68 ff. VwGO vorausgesetzt, Widerspruch erhoben.
Dass der Geltendmachung eines Schadensersatzanspruch in dem Schreiben des Klägers vom 22. Oktober 2007 bei der gebotenen Auslegung ein – erstmals gestellter – Antrag auf Gewährung von Schadensersatz zu entnehmen ist und nicht – wie der Kläger meint – die Einbeziehung eines Schadensersatzbegehrens in den gleichzeitig („nochmals“) erhobenen Widerspruch gegen die offenkundig dem Schreiben der Beklagten vom 21. September 2007 zu entnehmende Ablehnung seines Antrags auf Beförderung, beruht auf folgenden Erwägungen:
Würde sich das angesprochene – anwaltliche – Schreiben an die Beklagte vom 22. Oktober 2010 – wie der Kläger meint – an diese als Widerspruchsbehörde wenden, so wäre die darin im Anschluss an die Aufforderung zur Gewährung von Schadensersatz enthaltene Bitte um – kurzfristige – Stellungnahme sinnlos. Eine Widerspruchsbehörde hat in einem Vorverfahren die Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts zu überprüfen (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Hiergegen gehört die Abgabe von Stellungnahmen überhaupt nicht zu ihren Aufgaben. Vor diesem Hintergrund liegt es auf der Hand, dass das – anwaltliche – Schreiben vom 22. Oktober 2007 sich an die Beklagte als die für die Entscheidung über Beförderungen und die Gewährung von Schadensersatz wegen unterlassener Beförderung zuständige Behörde richtet.
Vor diesem Hintergrund konnte, worauf es für die Auslegung des Schreibens der Beklagten vom 05. November 2007 ankommt, der Kläger jenes Schreiben als dessen Adressat nur so verstehen, dass die Beklagte damit nicht nur – auf seine weiteren Einwände in dem Schreiben vom 22. Oktober 2007 hin – die Begründung für ihre mit dem Bescheid vom 21. September 2007 erfolgte Ablehnung seines Beförderungsbegehrens vertiefte, sondern in erster Linie eine – ablehnende – Entscheidung über seinen Antrag auf Gewährung von Schadensersatz aus dem Schreiben vom 22. Oktober 2007 traf. In dem Schreiben der Beklagten vom 05. November 2007 ist nämlich sinngemäß ausgeführt, dass über die Beförderungen ermessensfehlerfrei entschieden worden sei. Damit hat die Beklagte – was auf der Hand liegt – erkennbar bewusst nicht nur das Nichtbestehen eines Anspruchs des Klägers auf Beförderung, sondern auch das Nichtbestehen eines Anspruchs des Klägers auf Schadensersatz dargetan.
Dass der Kläger es unterlassen hat, gegen den konkludent die Gewährung von Schadensersatz wegen unterbliebener Beförderung ablehnenden Bescheid der Beklagten Widerspruch zu erheben, liegt auf der Hand.
Die Durchführung eines solchen Vorverfahrens war hier auch nicht entbehrlich.
Etwas anderes ergibt sich insbesondere auch nicht daraus, dass hier die Widerspruchsbehörde mit der Ausgangsbehörde identisch ist. Andernfalls wären nämlich die Zuständigkeitsregelungen in § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und Nr. 3 und in § 73 Abs. 1 Satz 3 VwGO überflüssig. Die Zuständigkeitsbestimmungen in den genannten Regelungen belegen daher, dass die Identität von Erlass – und Widerspruchsbehörde nicht zur Entbehrlichkeit des Vorverfahrens führt.
Eine Entbehrlichkeit des Vorverfahrens lässt sich auch nicht daraus herleiten, dass dem Bescheid der Beklagten vom 05. November 2007 eine Rechtsbehelfsbelehrung nicht beigefügt war. Das folgt ohne weiteres schon daraus, dass die Rechtsfolgen einer unterbliebenen Rechtsbehelfsbelehrung in § 70 Abs. 2 i. V. m. § 58 Abs. 2 VwGO abschließend geregelt sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. April 1994 – 11 C 2.93 -, BVerwGE 95,321.
Allerdings ist die Durchführung eines förmlichen Vorverfahrens aus Gründen der Prozessökonomie dann entbehrlich, wenn sich der Beklagte auf die Klage eingelassen und deren Abweisung beantragt hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 02. September 1983 – 7 C 97.81 -, NVwZ 1984,507.
Derartiges gilt jedoch dann nicht, wenn sich – wie hier – die beklagte Behörde ausdrücklich auf das Fehlen des Vorverfahrens berufen und zur Sache nur hilfsweise eingelassen hat.
Es sprechen nämlich gute Gründe dafür, das von der Verwaltungsgerichtsordnung zwingend vorgeschriebene Vorverfahren außerhalb der angesprochenen Ausnahmekonstellation als verpflichtend anzusehen. Die zur Entscheidung über den Widerspruchsbescheid einerseits und zur Abfassung der Klageerwiderung zuständige Stelle ist nämlich vielfach nicht identisch, so dass dem Kläger andernfalls die Prüfung seitens einer weiteren, regelmäßig übergeordneten Behörde genommen würde. Auch wird eine ergebnisoffene Nachprüfung im Rahmen der Erwiderung auf eine schon anhängig gemachte Klage regelmäßig nicht mehr stattfinden, jedenfalls nicht mehr in der gleichen Weise wie in der noch von Prozesserwägungen unabhängigen Station, die §§ 68 ff VwGO vorsehen. Jedenfalls aber setzt die im Hinblick auf die Disponibilität des Widerspruchsverfahrens angenommene Entbehrlichkeit eine entsprechende Disposition der Behörde voraus, an der es in Fallgestaltungen fehlt, in denen – wie hier – auch in der Klageerwiderung ausdrücklich auf das fehlende Vorverfahren hingewiesen und deshalb Klageabweisung beantragt worden ist.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04. März 2009 – 9 S 378/08 -.
Auch mit dem Hilfsantrag bleibt die Klage erfolglos.
Die Voraussetzungen für die – hilfsweise – begehrte Aussetzung des Verfahrens sind nicht gegeben. Die Entscheidung des Rechtsstreits hängt nämlich offenkundig weder ganz noch zum Teil – wie in der einschlägigen Regelung in § 94 VwGO jedoch vorausgesetzt – von dem Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses ab, das den Gegenstand eines anderen anhängigen Rechtsstreits bildet oder von einer Verwaltungsbehörde festzustellen ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.