Kosten für archäologische Grabungen: Vertragliche Nichteintragung eines Bodendenkmals unwirksam

Verwaltungsgericht Münster · 2 K 2785/97 · 01.11.2000

KI-Zusammenfassung

Die Grundstückseigentümer begehrten die Feststellung, nicht zur Zahlung von Kosten archäologischer Untersuchungen verpflichtet zu sein. Die Stadt hatte die Kostenbeteiligung über einen öffentlich-rechtlichen Vertrag geregelt, verbunden mit dem Verzicht auf Eintragung des Bodendenkmals in die Denkmalliste. Das Gericht gab der Klage statt, weil der Vertrag wegen Verstoßes gegen die gebundene Eintragungspflicht (§ 3 DSchG NRW) insgesamt nichtig sei. Eine gesetzliche oder verwaltungsaktliche Anspruchsgrundlage für die Kostenerhebung bestehe ebenfalls nicht; ein bloßes „Verursacherprinzip“ genüge ohne gesetzliche Verankerung nicht.

Ausgang: Feststellungsklage erfolgreich; keine Verpflichtung der Kläger zur Kostentragung für die archäologischen Maßnahmen.

Abstrakte Rechtssätze

Die Untere Denkmalbehörde darf sich öffentlich-rechtlich nicht verpflichten, ein denkmalfähiges Objekt entgegen § 3 Abs. 1 DSchG NRW nicht in die Denkmalliste einzutragen; eine solche Vereinbarung ist nach § 59 Abs. 1 VwVfG NRW i.V.m. § 134 BGB nichtig.

Ist die Nichteintragung in die Denkmalliste vertragliche Hauptleistungspflicht, erfasst deren Nichtigkeit regelmäßig den gesamten öffentlich-rechtlichen Vertrag (§ 59 Abs. 3 VwVfG NRW).

Kostentragungspflichten für archäologische Grabungen lassen sich ohne ausdrückliche normative Grundlage nicht allein aus einem allgemeinen „Verursacherprinzip“ herleiten; rechtspolitische Grundsätze ersetzen keine Ermächtigungsgrundlage.

Denkmalschutzrechtliche Pflichten und Rechte entstehen grundsätzlich erst mit der konstitutiven Eintragung in die Denkmalliste; die bloße Eintragungsfähigkeit begründet sie nicht.

§ 814 BGB steht einer negativen Feststellung des Nichtbestehens eines behördlichen Zahlungsanspruchs nicht entgegen; zudem setzt § 814 BGB positive Kenntnis der Nichtschuld im Leistungszeitpunkt voraus.

Tenor

Es wird festgestellt, dass die Kläger nicht zur Zahlung von Kosten für die denkmalschutzrechtliche Maßnahme auf dem Grundstück K.-Straße in P. im Jahre 1997 verpflichtet waren.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

Tatbestand

Die Kläger sind seit dem 24. Februar 1997 Eigentümer des in P. gelegenen Grundstücks K.-Straße 00 (Gemarkung P., Flur 000, Flurstück 000). Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des am 13. Mai 1996 vom Rat der Beklagten beschlossenen Bebauungsplanes Nr. 00 „L.straße - T.Straße". In der Begründung gem. § 9 Abs. 8 BauGB wird darauf hingewiesen, dass das Plangebiet in der Nähe von Urnenfriedhöfen der jüngeren Bronze-/Eisenzeit liege. In die zu erteilenden Baugenehmigungen sei deshalb ein Hinweis aufzunehmen, dass bei Bodeneingriffen Bodendenkmäler entdeckt werden könnten. Dies sei der Stadt Oelde als Untere Denkmalbehörde und dem Westfälischen Amt für Bodendenkmalpflege in Münster unverzüglich nach §§ 15 und 16 DSchG NRW anzuzeigen. Während der Erschließung des Bebauungsplangebietes Nr. 52 „An der L.straße" und bei Probeuntersuchungen im Bebauungsplangebiet „C. - Nord" seien die erwarteten archäologischen Funde ausgeblieben. Für den räumlich weiter entfernt liegenden Bereich des zu beschließenden Bebauungsplans würden deshalb keine archäologischen Befunde erwartet und archäologische Voruntersuchungen nicht erforderlich sein.

Anfang des Jahres 1997 unternahm der Landschaftsverband Westfalen-Lippe (Amt für Bodendenkmalpflege) archäologische Voruntersuchungen. Mit Schreiben vom 30. April 1997 teilte er der Beklagten mit, dass im südlichen Bereich des Bebauungsplangebietes Nr. 00 zahlreiche archäologisch relevante Funde und Befunde festgestellt worden seien. Es handele sich im Einzelnen um drei Brandbestattungen auf der südlichen Trasse der K.-Straße, vier Urnen auf den Flurstücken 000 und 000, mehrere anthropogene Gruben auf dem Flurstück 000 sowie Siedlungskeramik auf dem städtischen Grundstück 000. Die Funde datierten aus der vorrömischen Eisenzeit/römischen Kaiserzeit. In Höhe des städtischen Grundstücks 000 seien auf der Trasse der geplanten K.-Straße ein Brunnen sowie mehrere Pfostengruben, die zu einem rechteckigen Gebäudegrundriß gehörten, aufgedeckt worden; nach formalen Kriterien seien die Befunde dem hohen bzw. späten Mittelalter zuzurechnen. Die bisherigen Untersuchungen hätten gezeigt, dass sich im südlichen Bereich des Bebauungsplangebietes ein relativ dicht belegtes und gut erhaltenes Gräberfeld der vorrömischen Eisenzeit/römischen Kaiserzeit befinde. Da sich die Fundstelle über eine große zusammenhängende Fläche erstrecke, werde erwartet, dass sich hier die bisherigen Kenntnisse über Grabbau, Gebäudeformen, Siedlungs- und Gräberfeldstrukturen in dieser Region wesentlich erweitern ließen. Das Gräberfeld und die Siedlung der vorrömischen Eisenzeit/römischen Kaiserzeit sowie die mittelalterliche Wüstung seien für die Geschichte der Stadt P. und die archäologische Forschung von Bedeutung und erfüllten somit die Anforderungen, die § 2 DSchG NRW an ein Bodendenkmal stelle. Gem. § 3 DSchG NRW müssten die Gebiete daher als Bodendenkmäler in die Denkmalliste der Stadt P. eingetragen werden. Die Umsetzung des Bebauungsplanes sei deshalb eine erlaubnispflichtige Maßnahme nach § 9 DSchG NRW. Solle der Beklagte aber im Verfahren nach § 9 DSchG NRW dazu kommen, dass überwiegende Interessen die Baumaßnahmen verlangten, könne die entsprechende Erlaubnis nach § 9 Abs. 2 b) DSchG NRW mit Auflagen und Bedingungen erteilt werden. Vor Umsetzung der Bauleitplanung müsse auf jeden Fall nach §§ 9 Abs. 4 und 21 Abs. 4 DSchG NRW sichergestellt werden, dass die Bodendenkmäler vor Baubeginn komplett durch eine archäologische Ausgrabung geborgen würden. Das Westfälische Amt für Archäologie könne sich bereiterklären, die notwendigen Untersuchungen für die Beklagte organisatorisch und wissenschaftlich zu betreuen. Dazu seien verschiedene Auflagen notwendig. Im Folgenden wurden sechs Regelungen aufgeführt. U.a. sollte danach die Beklagte nach dem Verursacherprinzip die durch die archäologischen Grabungen anfallenden Kosten übernehmen. Als geschätzte Kosten wurden bei einer Gesamtuntersuchungsfläche von 12.000 qm 300.000 DM angegeben. Für die Abwicklung des Projekts schlug das Westfälische Amt für Bodendenkmalpflege vor, dass es selbst die Ausgrabungen entsprechend der üblichen Regelungen bei eigenen Notgrabungen durchführe. Es werde das gesamte Material, Arbeitsgerät (Bagger etc.) sowie das Personal für die Ausgrabungen nach den üblichen Richtlinien beschafft, beauftragt und beaufsichtigt. Es werde alle anfallenden Rechnungen sachlich und rechnerisch zeichnen und sie zur Anweisung an die Beklagte weiterreichen. Die Beklagte stelle ihrerseits das notwendige Personal (Studenten) ein und führe die monatlichen Lohnabrechnungen durch. Dieser Modus habe sich in der Vergangenheit in anderen Fällen bereits bewährt.

In einem weiteren Schreiben vom selben Tage bat der Landschaftsverband Westfalen-Lippe um vorläufige Eintragung des Bodendenkmals gem. § 4 DSchG NRW in die Denkmalliste der Beklagten. Es sei aus den oben dargelegten Gründen mit der Eintragung nach § 3 DSchG NRW zu rechnen.

In der Folgezeit trug die Beklagte das Bodendenkmal weder in die Denkmalliste ein noch stellte sie das Objekt vorläufig unter Schutz. Vielmehr fand am 21. Mai 1997 eine Versammlung der Grundstückseigentümer des Baugebietes „L.straße/T.Straße" statt. Dabei teilte der Beklagte den Betroffenen das Ergebnis der archäologischen Untersuchungen mit und wies auf die Wahrscheinlichkeit eines erst später möglichen Baubeginns hin, falls das Bodendenkmal in die Denkmalliste der Stadt eingetragen werde. Allerdings sei die vom Westfälischen Amt für Bodendenkmalpflege beantragte Unterschutzstellung bisher nicht vorgenommen worden, um nach Alternativen suchen zu können. Die Kosten für die Untersuchungen auf den öffentlichen Flächen betrügen rund ein Drittel der Gesamtkosten. Der Beklagte schlug vor, die übrigen zwei Drittel der Kosten auf alle Grundstückseigentümer im Baugebiet zu verteilen. Wären nämlich die Untersuchungen schon früher durchgeführt worden, wären die dabei angefallenen Kosten mit Sicherheit in den Kaufpreis für das jeweilige Grundstück eingeflossen. Wirtschaftlich hätten damit auch dann die neuen Eigentümer die Kosten zu tragen. Im weiteren Verlauf der Diskussion kam es zu unterschiedlichen Stellungnahmen, die später uneinheitlich interpretiert wurden. Man einigte sich aber darauf, dass die Stadt auf den Vorschlag des Landschaftsverbandes eingehen solle. Die von den Grundstückseigentümern zu tragenden Kosten sollten aber auf 7 DM/qm Grundstücksfläche begrenzt werden.

Mit Schreiben vom 27. Mai 1997 wandte sich die Beklagte auch an die Kläger, schilderte den Ablauf der Bürgerversammlung aus seiner Sicht und bat die Kläger, die dem Schreiben beigefügte Einverständniserklärung zur Kostentragung und zum Betretungsrecht unterschrieben zurückzusenden.

In ihrem Antwortschreiben vom 3. Juni 1997 führten die Kläger aus, der Verlauf der Bürgerversammlung sei zumindest mißverständlich dargestellt worden. Es sei nicht nachvollziehbar, warum die Grundstückseigentümer für die Grabungs- und Dokumentationskosten aufkommen sollten. Eine denkmalschutzrechtliche Rechtsgrundlage werde dafür nicht gesehen. Die beigefügte Einverständniserklärung sei deshalb nicht dazu bestimmt, unabhängig von der Rechtslage eine vertragliche Verpflichtung zu begründen.

Da auch andere Grundstückseigentümer die Einverständniserklärung nur mit einem Vorbehalt versehen unterschrieben hatten, überprüfte die Beklagte die kostenrechtlichen Aspekte des Falles. Unter dem 23. Juli 1997 teilte sie auch den Klägern mit, Rechtsgrundlage für die Kostentragungspflicht sei nach der Rechtsprechung des VG Aachen und der Auffassung des Ministeriums für Stadtentwicklung, Kultur und Sport NRW das sog. Verursacherprinzip. Es habe ohne weiteres die Möglichkeit bestanden, den Klägern eine Grabungserlaubnis mit der Nebenbestimmung zu erteilen, dass dem Begünstigten (=Bauwilligen) die Kosten auferlegt würden. Die Stadt P. habe die gemachten Funde nicht in die Denkmalliste eingetragen, um diese sofort heben zu können und einen Baustopp zu vermeiden. Gem. § 54 S. 2 VwVfG könne statt einer Grabungserlaubnis auch ein öffentlich- rechtlicher Vertrag geschlossen werden, der zu denselben Rechtsfolgen für die Eigentümer führe. Nach weiterem Schriftwechsel schlossen die Kläger und die Beklagte am 5. August 1997 den Vertrag, der Hintergrund der vorliegenden Streitigkeit ist. Nach § 1 des Vertrages hat die Beklagte die hier in Rede stehenden Bodendenkmäler nicht unter Schutz gestellt, sondern im Interesse der Bauwilligen die sofortige Bergung der gemachten Funde veranlaßt. In § 2 des Vertrages beruft sich die Beklagte auf das zum nordrhein-westfälischen Denkmalschutzgesetz entwickelte Verursacherprinzip. Daraus folge für die Begünstigten der Maßnahme eine Pflicht zur Kostentragung, die zur Geschäftsgrundlage des Vertrages gemacht wurde. Um eine Unterschutzstellung des Gebietes und die zeitaufwendige Erteilung einzelner Grabungserlaubnisse unter Nebenbestimmungen über die Kostentragungspflicht zu vermeiden, regele der Vertrag einvernehmlich die Kostenaufteilung zwischen den Vertragsparteien. In § 4 des Vertrages schließlich verpflichtete sich die Beklagte zur Rückzahlung bereits vereinnahmter Beträge oder zur Nichterhebung, wenn und sobald bei einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung festgestellt werde, dass die von der Beklagten angenommene Rechtspflicht nicht bestehe.

Im Jahre 1997 wurden die archäologischen Untersuchungen vom Westfälischen Amt für Bodendenkmalpflege durchgeführt. Die Kläger zahlten am 27. August 1998 den vertraglich auf sie entfallenden Kostenanteil von 6.111 DM.

Mit der bereits am 27. August 1997 erhobenen Klage begehren die Kläger die Feststellung, dass sie nicht verpflichtet waren, Kosten für die Dokumentation, Grabung und Bergung zu tragen. Sie sind der Ansicht, der Vertrag scheide als Rechtsgrundlage eines Zahlungsanspruchs aus. Aus ihm ergebe sich eindeutig, dass sie nur zur Zahlung verpflichtet seien, wenn eine gesetzliche Zahlungspflicht existiere. Das sei nicht der Fall. Es sei fraglich, ob der Beklagte eine Unterschutzstellung nach § 5 DSchG NRW hätte vornehmen können. Jedenfalls hätten sie keine Erlaubnis nach § 9 DSchG NRW, sondern eine Baugenehmigung nach § 69 BauO NRW beantragt. Sie selbst hätten an Grabungsarbeiten gar kein Interesse gehabt. Insofern unterscheide sich der Fall von demjenigen, über den das VG Aachen geurteilt habe. Ein Prinzip könne keine Rechtsgrundlage sein. Das DSchG NRW sehe eine Kostenübernahme durch die Grundstückseigentümer nicht vor.

Die Kläger beantragen

festzustellen, dass sie nicht zur Zahlung von 6.111 DM an die Stadt P. wegen archäologischer Untersuchungen durch das Westfälische Amt für Bodendenkmalpflege verpflichtet waren.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie ist der Ansicht, der Zahlungsanspruch gegen die Kläger habe bestanden. Bei dem Vertrag handele es sich um einen wirksamen städtebaulichen Vertrag nach § 6 BauGB-MaßnG. Der Vortrag der Kläger, sie hätten keine Erlaubnis nach § 9 DSchG NRW, sondern eine Baugenehmigung beantragt, gehe fehl. Zwar könne die Erlaubnis nach § 9 DSchG NRW vor und neben der Baugenehmigung beantragt werden. Sofern das nicht erfolge, sei über die denkmalrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens und damit auch des Baubeginns angesichts der Konzentrationswirkung der Baugenehmigung im Baugenehmigungsverfahren zu entscheiden. Die Kläger hätten der Erlaubnis der oberen Denkmalbehörde gem. § 13 DSchG NRW bedurft; diese Vorschrift sei hier gem. § 3 Abs. 1 S. 4 DSchG NRW anwendbar. Die von den Klägern übernommene Gegenleistung sei auch angemessen, da auf diese Weise das zeitliche Hindernis bei der Grundstücksbebauung beseitigt worden sei. Im Übrigen hätten die Kläger trotz Klageerhebung die Zahlung geleistet, so dass § 62 VwVfG iVm § 814 BGB anwendbar sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten einschließlich der von der Beklagten übersandten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist begründet.

Die Klage ist als Feststellungsklage zulässig. Die Kläger begehren die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses. Unter Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem bestimmten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Regelung für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander ergeben. Im Jahre 1997 sind u.a. auf dem im Eigentum der Kläger stehenden Grundstück archäologische Grabungen durch das Westfälische Amt für Bodendenkmalpflege durchgeführt worden. Die Parteien streiten darüber, ob die Beklagte aus diesem Lebenssachverhalt einen Zahlungsanspruch gegen die Kläger besitzt. Dabei handelt es sich um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis.

Der Feststellungsklage steht der Subsidiaritätsgrundsatz des § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO nicht entgegen. Die Kläger können nicht auf die Möglichkeit einer Leistungsklage auf Rückzahlung des entrichteten Betrages von 6.111 DM verwiesen werden. Für die Frage der Subsidiarität ist der Zeitpunkt der Klageerhebung maßgeblich. Dies bedeutet, dass eine bei Klageerhebung statthafte Feststellungsklage zulässig bleibt, auch wenn der Kläger aufgrund veränderter Umstände nunmehr in der Lage wäre, eine Leistungsklage zu erheben.

Vgl. von Albedyll in Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, Verwaltungsgerichtsordnung, § 43 Rdnr. 27 m.w.H.

Die Kläger haben den streitigen Betrag am 27. August 1998 an die Beklagte gezahlt. Zum Zeitpunkt der Klageerhebung am 27. August 1997 wäre eine Leistungsklage ausgeschlossen gewesen. Auf die in Rechtsprechung und Literatur unterschiedlich bewertete Reichweite des Subsidiaritätsgrundsatzes bei Feststellungsklagen gegen öffentlich-rechtliche Körperschaften kommt es deshalb hier nicht an.

Die Klage ist auch begründet. Die Kläger waren nicht verpflichtet, an die Beklagte wegen der Grabungsarbeiten in ihrem Grundstück im Jahre 1997 Zahlungen zu leisten. Die Beklagte besaß diesbezüglich keinen vertraglichen, gesetzlichen oder auf einem Verwaltungsakt beruhenden Anspruch.

Ein vertraglicher Anspruch könnte sich allein auf den am 5. August 1997 zwischen den Parteien geschlossenen Vertrag stützen. Dabei kann offen bleiben, ob der Vertrag überhaupt eine eigenständige Anspruchsgrundlage bilden könnte oder ob nicht das Bestehen eines gesetzlichen Anspruchs tatbestandliche Voraussetzungen auch des schuldrechtlichen Anspruchs sein sollte. Gem. § 2 des Vertrages beruft sich nämlich die Beklagte auf das zum DSchG NRW (angeblich) entwickelte Verursacherprinzip. Daraus folge für die Begünstigten einer denkmalschutzrechtlichen Maßnahme eine Pflicht zur Kostentragung. Sollte allerdings bei einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung festgestellt werden, dass die von der Beklagten angenommene Rechtspflicht nicht bestehe, so sind gem. § 4 des Vertrages bereits gezahlte Beträge zu erstatten und dürfen noch nicht gezahlte Beträge nicht verlangt werden. Damit soll nach dem Willen der vertragsschließenden Parteien die Zahlungspflicht der Kläger allein von einem grundsätzlich bestehenden gesetzlichen Zahlungsanspruch abhängen.

Der öffentlich-rechtliche Vertrag vom 5. August 1997 ist unwirksam, weil § 1 des Vertrages nichtig ist und dies zur Nichtigkeit des gesamten Vertrages führt. Gem. § 1 hat die Beklagte die im Baugebiet des Bebauungsplanes Nr. 00 „L.straße/T.Straße" gefundenen Bodendenkmäler nicht unter Schutz gestellt, sondern im Interesse der Bauwilligen in Zusammenarbeit mit dem Westfälischen Amt für Bodendenkmalpflege die sofortige Bergung der Funde veranlaßt. Aus der Formulierung und der in den Verwaltungsvorgängen dokumentierten Entstehungsgeschichte des Vertrages wird hinreichend deutlich, dass die Beklagte sich vertraglich verpflichten wollte, Sachen, die dem Bodendenkmalbegriff des § 2 Abs. 1 und 5 DSchG NRW entsprechen, nicht in die Denkmalliste der Stadt P. einzutragen, um den Klägern (und) den anderen Bauherren im Bereich des Bebauungsplanes Nr. 00 einen zügigen Baubeginn zu ermöglichen. Eine derartige Verpflichtung der Unteren Denkmalbehörde mittels Vertrages ist wegen Verstoßes gegen Rechtsvorschriften unwirksam.

Für die Beurteilung der Wirksamkeit des zwischen den Parteien geschlossenen Vertrages kommt es nicht darauf an, ob es sich um einen städtebaulichen Vertrag nach § 6 BauGB-MaßnG handelt. Danach konnte die Gemeinde einem Dritten durch Vertrag die Vorbereitung und Durchführung städtebaulicher Maßnahmen nach dem BauGB oder dem BauGB-MaßnG übertragen oder hierüber andere Vereinbarungen treffen. Es spricht manches dafür, dass archäologische Grabungen keine städtebaulichen Maßnahmen im vorbeschriebenen Sinne sind, sondern Maßnahmen auf dem Gebiet des landesrechtlich geregelten Denkmalschutzes, weil sich Inhalt und Umfang von Grabungsarbeiten nicht nach dem BauGB (und früher dem BauGB- MaßnG), sondern nach dem DSchG NRW richten. Entsprechende Kostenvereinbarungen dürften deshalb kaum städtebauliche Verträge im Sinne von § 6 BauGB-MaßnG, sondern öffentlich-rechtliche Verträge auf dem Gebiet des Denkmalschutzrechts sein. Für diese gelten mangels spezialgesetzlicher Vorschriften die §§ 54 ff VwVfG. NRW. Letztlich gilt nichts anderes, wenn man mit der Beklagten den vorliegenden Vertrag als städtebaulichen Vertrag qualifiziert. Auch städtebauliche Verträge sind öffentlich-rechtliche Verträge, so dass die §§ 54 ff VwVfG. NRW. subsidiär zur Anwendung gelangen, soweit in der spezialgesetzlichen Vorschrift keine Regelungen enthalten sind. § 6 BauGB-MaßnG enthielt keinen eigenständigen Wirksamkeitsmaßstab, so dass jedenfalls § 59 VwVfG NRW auch für städtebauliche Verträge nach § 6 BauGB-MaßnG Anwendung findet.

Die Kammer läßt offen, ob und in welchem Umfang der öffentlich-rechtliche Vertrag auf dem Gebiet des Denkmalschutzrechts eine zulässige Handlungsform darstellt. Für den Bereich der Unterschutzstellung von Sachen mit Denkmalqualität besteht jedenfalls ein Vertragsinhaltsverbot. Gem. § 3 Abs. 1 S. 1 DSchG NRW sind Denkmäler in die Denkmalliste einzutragen. Ein Spielraum besteht für die Untere Denkmalbehörde weder auf der Tatbestandsseite für die Qualifizierung einer Sache als Denkmal noch auf der Rechtsfolgenseite hinsichtlich des Eintragungsverfahrens. Ein Vertrag, durch den sich die Untere Denkmalbehörde verpflichtet, eine Sache nicht in die Denkmalliste einzutragen, obwohl jene die Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 und 5 DSchG NRW erfüllt, verstößt gegen ein gesetzliches Gebot und ist deshalb gem. § 59 Abs. 1 VwVfG. NRW. in Verbindung mit § 134 BGB und § 3 Abs. 1 DSchG NRW nichtig.

So auch Schönstein in Memmesheimer/Upmeier/Schönstein, Denkmalrecht Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl., § 3 DSchG, Rdnr. 15.

Gesetzliche Verbote im Sinne von § 59 Abs. 1 VwVfG. NRW. und § 134 BGB sind grundsätzlich nur solche, die entweder den Abschluß eines Vertrages, das heißt eine Regelung der in Rede stehenden Angelegenheit durch Vertrag oder den Inhalt der vertraglichen Regelung, schlechthin verbieten. Der Nichtigkeitsgrund des Gesetzesverstoßes setzt deshalb voraus, dass sich das gesetzliche Verbot gegen die Vornahme gerade eines Vertrages der vorliegenden Art zwischen den Vertragsparteien, wie sie im konkreten Fall daran beteiligt sind, richtet und alle als Vertragsparteien daran Beteiligten als Verbotsadressaten anspricht.

Vgl. Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl., § 59 Rdnr. 11 mit zahlreichen Hinweisen auf Rspr. und Lit.

Um ein gesetzliches Verbot im eben beschriebenen Sinn geht es hier. Aus der Systematik des nordrhein-westfälischen Denkmalschutzrechts ergibt sich, dass die Eintragungspflicht der Unteren Denkmalbehörde nicht disponibel ist. Für die Unterschutzstellung von Denkmälern haben sich seit dem vorletzten Jahrhundert zwei grundlegend unterschiedliche Systeme herausgebildet. Während die speziellen denkmalrechtlichen Folgen nach dem Eintragungssystem an die Erfassung in einer Denkmalliste anknüpfen, begnügt sich das Prinzip der Generalklausel mit einer abstrakten Umschreibung der Denkmalwürdigkeit der zu schützenden Objekte und unterwirft jene bereits dann dem Regime des Denkmalschutzrechts, wenn sie die (materiellen) Tatbestandsmerkmale des Denkmalbegriffs erfüllen. Der nordrhein- westfälische Gesetzgeber hat sich für das Eintragungsprinzip entschieden und hierbei der Eintragung in die Denkmalliste konstitutive Bedeutung beigemessen. Durch die Ausformung als gebundene Entscheidung hat der Gesetzgeber die mit der Eintragung verbundenen Folgewirkungen nicht zum Entscheidungsmaßstab für die Eintragung selbst gemacht, sondern die damit zusammenhängenden Fragen belastender und begünstigender Art in eigenständige weitere Verfahren, etwa das des § 9 DSchG NRW, verlagert; hier findet der unter dem verfassungsrechtlichen Aspekt des Eigentumsschutzes und der Verhältnismäßigkeit notwendige Ausgleich zwischen den öffentlichen und privaten Interessen statt. Damit kommt der Eintragung in die Denkmalliste in Nordrhein-Westfalen weichenstellende und damit zentrale Bedeutung zu. Der Gesetzgeber genügt mit der Eintragungspflicht der Unteren Denkmalbehörde dem aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Erfordernis der Rechtssicherheit. Mit der Eintragung, aber auch nicht eher, entstehen die denkmalschutzrechtlichen Pflichten und Rechte des betroffenen Eigentümers. Zugleich wird durch § 21 Abs. 4 S. 1 DSchG NRW sichergestellt, dass in der Folgezeit Entscheidungen nur im Benehmen mit dem Landschaftsverband und den dort angesiedelten, mit besonderer Fachkunde ausgestatteten Ämtern für Denkmalpflege bzw. Bodendenkmalpflege erfolgen. Auf diese Weise hat der Gesetzgeber ein Regelungssystem geschaffen, dass die Belange des Denkmalschutzes durch ein mehrstufiges Entscheidungssystem sichert. Dieses Gesetzeskonzept schließt es grundsätzlich aus, dass die Untere Denkmalbehörde durch eine vertragliche Absprache mit dem Eigentümer einer denkmalwerten Sache diese dem Anwendungsbereich des DSchG NRW entzieht und so ein vom Gesetz losgelöstes System von Rechten und Pflichten ermöglicht. Ließe man auf der Ebene der Eintragung eines Objekts in die Denkmalliste die vertragliche Möglichkeit der Nichteintragung zu, würden zugleich die gesetzlich eingeräumten Kompetenzen der Oberen Denkmalbehörde, der Landschaftsverbände und des Landesdenkmalrates beschnitten.

Ungeachtet des denkmalschutzrechtlich offenbar verträglichen Endes der Angelegenheit zeigt der konkrete Fall die mit der Handlungsform des Vertrages einhergehenden Gefahren. Die zwischen den Beteiligten gefundene Lösung zielte maßgeblich darauf ab, die bei gesetzeskonformem Vorgehen zu berücksichtigenden Belange des Denkmalschutzrechtes aus dem Baugenehmigungsverfahren oder einem hiermit einhergehenden Verfahren nach § 9 DSchG NRW herauszuhalten. Das widerspricht jedoch der vom Gesetzgeber gewollten Verzahnung von bau- und denkmalschutzrechtlichen Erlaubnisverfahren.

Der Vertrag ist auch nicht gem. § 54 S. 2 VwVfG. NRW. zulässig. Auf diese Vorschrift stützt sich die Beklagte mit Nachdruck. Danach kann die Behörde, statt einen Verwaltungsakt zu erlassen, einen öffentlich-rechtlichen Vertrag mit demjenigen schließen, an den sie sonst den Verwaltungsakt richten würde. Da das Objekt nicht in die Denkmalliste der Stadt P. eingetragen worden ist, hätte die Beklagte eine Erlaubnis nach § 9 DSchG NRW nicht erteilen können. Für die Erteilung der Grabungserlaubnis nach § 13 DSchG NRW ist die Obere Denkmalbehörde zuständig. Das ist für den Bereich der Stadt P. der Landrat (seinerzeit der OKD) des Kreises Warendorf, § 20 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NRW. Die Möglichkeit des § 54 S. 2 VwVfG. NRW. steht nur der für den Erlaß des Verwaltungsaktes zuständigen Behörde zu; das war die Beklagte in Bezug auf eine Grabungserlaubnis nach § 13 DSchG NRW nicht. Im Übrigen unterliegen auch die nach dieser Vorschrift zulässigen Verträge den - hier erfüllten - Unwirksamkeitsvoraussetzungen des § 59 Abs. 1 VwVfG. NRW.

Die Unwirksamkeit von § 1 ergreift den gesamten Vertrag. Gem. § 59 Abs. 3 VwVfG. NRW. führt die Nichtigkeit eines Vertragsteils zur Gesamtnichtigkeit, wenn nicht anzunehmen ist, dass der Vertrag auch ohne den nichtigen Teil geschlossen worden wäre. Die Nichteintragung des Bodendenkmals in die Denkmalliste stellt die vertragliche Hauptleistungspflicht der Beklagten dar. Wesentliches Ziel des Vertrages ist die Herbeiführung der Unbeachtlichkeit der Vorschriften des DSchG NRW in dem parallel laufenden Baugenehmigungsverfahren. Ohne die Regelung des § 1 verlöre der Vertrag seinen Sinn.

Die Kläger sind auch nicht kraft Gesetzes zur Zahlung von Grabungskosten verpflichtet. Dabei kann die Kammer offenlassen, ob das DSchG NRW ein Verursacherprinzip kennt und gegebenenfalls welchen Inhalt und Umfang es hat. Grundsätzlich bedarf die Anerkennung eines derartigen Prinzips der normativen Verankerung. Das DSchG NRW regelt nicht ausdrücklich Kostenpflichten im Zusammenhang mit Grabungsarbeiten. Einer speziellen Vorschrift des DSchG NRW ist das Verursacherprinzip nicht immanent. Auch gibt es kein die gesamte Rechtsordnung beherrschendes, etwa verfassungsrechtlich geprägtes Prinzip dieses Inhalts. Bedenklich ist ferner die Übernahme des Verursacherprinzips aus anderen Teilrechtsordnungen. Die Beklagte hat sich diesbezüglich auf das Umweltrecht gestützt. Der dort in der Tat anerkannte Grundsatz läßt sich indes aus einer Vielzahl (spezial)gesetzlicher Vorschriften, z.B. Art. 174 Abs. 2 Unterabsatz 1 Satz 2 EGV, § 11 KrW-/AbfG, § 1 UmweltHG, ableiten und findet auf dieser gesetzlichen Grundlage seine Berechtigung. Auch für das Umweltrecht ist jedoch anerkannt, dass die Hauptprinzipien dieses Teilrechtsgebietes und damit auch das Verursacherprinzip nur den Charakter von umwelt- und rechtspolitischen Handlungsmaximen haben, solange sie nicht gesetzlich verankert und so zu unmittelbar verbindlichen und anwendbaren Rechtssätzen erstarkt sind.

Vgl. Bender/Sparwasser/Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., S. 24.

Der Existenz eines Verursacherprinzips, seinen Voraussetzungen und Rechtsfolgen muß die Kammer aber nicht weiter nachgehen, weil es hierauf nicht ankommt. Soweit bisher Kostentragungspflichten aus dem Verursacherprinzip abgeleitet wurden, betraf dies eingetragene Bodendenkmäler, für die die landesrechtlichen Denkmalschutzgesetze in vollem Umfang galten. Der mehrfach erwähnten Klage des Landes Brandenburg vor dem Bundesverwaltungsgericht lag ein Planfeststellungsbeschluß des Eisenbahn-Bundesamtes für den Bau einer ICE- Trasse zugrunde, der dem Land als Planungsträger die Kosten für die Bergung von eingetragenen Bodendenkmälern auferlegte (Az.: 11 A 80.95). Der Fall gibt schon deshalb für die nordrhein-westfälische Rechtslage nichts her, weil er hinsichtlich der denkmalrechtlichen Fragen an § 12 Abs. 2 DenkmSchG Bra anknüpft, der die Kostenerstattungspflicht ausdrücklich regelt und in Nordrhein-Westfalen keine Entsprechung hat. Der vom VG Aachen durch Urteil vom 30. August 1994 entschiedene Fall betraf ebenfalls ein eingetragenes Bodendenkmal. Hier ging es um die Zulässigkeit einer Nebenbestimmung zu einer auf der Grundlage von § 13 DSchG NRW erteilten Grabungserlaubnis (Az.: 5 K 3521/92). Im Vordergrund des Falles stand allerdings die Frage, ob der Bauherr, ein Energieversorgungsunternehmen, für die Verlegung einer Gasfernleitung der Grabungserlaubnis nach § 13 DSchG NRW bedarf, wenn ihm zuvor bereits eine Erlaubnis nach § 9 DSchG NRW erteilt worden ist. Das Verwaltungsgericht hat diese Frage umfassend untersucht und bejaht. Zur Kostentragungspflicht des Verursachers findet sich lediglich ein längeres wörtliches Zitat aus der Kommentierung von Memmesheimer/Upmeier/Schönstein zu § 22 DSchG NRW, die sich das Gericht offenbar zu eigen gemacht hat. In Rechtskraft sind die Gründe dieses Urteils nicht erwachsen, weil das OVG NRW in seiner Berufungsentscheidung vom 14. Februar 1996 festgestellt hat, dass die Fortsetzungsfeststellungsklage des Energieversorgungsunternehmens bereits unzulässig gewesen sei (Az.: 7 A 4925/96). In der Literatur findet sich lediglich die vom VG Aachen in Bezug genommene Kommentierung zu § 22 DSchG NRW. Die Existenz des Verursacherprinzips im nordrhein-westfälischen Landesrecht wird dort nicht begründet, sondern unterstellt. Hiervon ausgehend wird angenommen, dass die Verpflichtung zur Kostentragung demjenigen auferlegt werden könne, der zielgerichtet nach Bodendenkmälern suchen und graben will, als auch dem, der ein in die Denkmalliste eingetragenes oder vorläufig unter Schutz gestelltes ortsfestes Bodendenkmal beseitigen oder verändern will.

Vgl. Schönstein in Memmesheimer/Upmeier/Schönstein, aaO, DSchG § 22 Rdnr. 20.

Soweit in Rechtsprechung und Literatur bisher die Geltung des Verursacherprinzips angenommen wurde, ist stets Voraussetzung, dass das zu schützende Objekt dem Regime der denkmalschutzrechtlichen Regelungen unterlag. Das setzt jedoch grundsätzlich die Eintragung in die Denkmalliste voraus, die konstitutiven Charakter besitzt. Die Eintragungsfähigkeit einer Sache begründet hingegen noch keine denkmalschutzrechtlichen Pflichten und Rechte. Die Beklagte hat hier von einer Eintragung und einer vorläufigen Unterschutzstellung entgegen §§ 3 und 4 DSchG NRW abgesehen, so dass das Verursacherprinzip im Verhältnis der Parteien grundsätzlich keine Geltung beanspruchen kann.

Ausnahmsweise gelten die §§ 13 bis 19 DSchG NRW für Sachen, die den Anforderungen des § 2 Abs. 1 und 5 DSchG NRW entsprechen, aber nicht in die Denkmalliste eingetragen sind. Ob hier ein Anwendungsfall des § 13 DSchG NRW vorliegt, die Kläger also zusätzlich zu einer Baugenehmigung und möglicherweise einer Erlaubnis nach § 9 Abs. 1 DSchG NRW einer Grabungserlaubnis bedurft hätten, begegnet Zweifeln. § 13 Abs. 1 DSchG NRW setzt voraus, dass jemand „nach Bodendenkmälern graben will". Der Wortlaut der Norm legt ein auf Bodendenkmäler bezogenes zielgerichtetes Handeln des Grabenden nahe und könnte deshalb ein subjektives Element enthalten. § 13 DSchG NRW behandelt die planmäßige und systematische Suche und Ausgrabung von Bodendenkmälern,

so auch Upmeier in Memmesheimer/Upmeier/Schönstein, aaO, DSchG § 13 Rdnr. 3,

und erfaßt möglicherweise nicht den Fall der Ausnutzung einer anderweitig erteilten öffentlich-rechtlichen Erlaubnis, bei der sich die notwendigen Erdarbeiten nur als zwangsläufige, in der Regel nur in Kauf genommene Folge ergeben. Ein derartiges Verständnis der Norm würde nicht zu denkmalschutzrechtlichen Unzuträglichkeiten führen, weil die Belange des Denkmalschutzes in dem anderweitig durchzuführenden Genehmigungsverfahren ausreichend berücksichtigt werden können. Letztlich kann die Frage jedoch offen bleiben. Selbst wenn man zu Lasten der Kläger von der Geltung des Verursacherprinzips bei nicht eingetragenen Bodendenkmälern ausginge, würde sich dies im Verhältnis der Parteien für die Beklagte nicht anspruchsbegründend auswirken. Denn § 13 DSchG NRW kann allenfalls ein Rechtsverhältnis zwischen dem Ausgrabenden und der Oberen Denkmalbehörde begründen, die die Beklagte nicht ist. Hierauf wurde bereits hingewiesen.

Die Beklagte hat auch keinen Anspruch auf Kostentragung aus einem Verwaltungsakt. Ob es möglich gewesen wäre, eine Genehmigung mit entsprechender Nebenbestimmung zu versehen, mag dahinstehen. Dabei ist zu beachten, dass § 36 VwVfG. NRW. nur die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen der Nebenbestimmungen regelt, nicht hingegen ihre materiell-rechtliche Zulässigkeit. Letztere beurteilt sich nach dem jeweiligen Fachrecht. Die Frage nach dem Verursacherprinzip, seinen Voraussetzungen und Folgen wird durch § 36 VwVfG. NRW. nicht beantwortet, sondern stellt sich weiterhin als denkmalschutzrechtliches Problem. Weiterer Ausführungen hierzu bedarf es nicht, weil die Beklagte keinen Verwaltungsakt an die Kläger gerichtet hat.

Dem Begehren der Kläger kann auch nicht der Rechtsgedanke des § 814 BGB entgegengehalten werden. Danach kann das zum Zwecke der Erfüllung einer Verbindlichkeit Geleistete nicht zurückgefordert werden, wenn der Leistende gewußt hat, dass er zur Leistung nicht verpflichtet war. Die rechtshindernde Einwendung paßt hier schon deshalb nicht, weil die Kläger im vorliegenden Verfahren keinen bereicherungsrechtlichen Ausgleichsanspruch gegen die Beklagte verfolgen. Auch ihr Feststellungsbegehren ist nicht auf das Bestehen eines eigenen Anspruchs gerichtet, sondern auf das Nichtbestehen eines Anspruchs der Beklagten. Die Voraussetzungen des § 814 BGB sind im Übrigen offensichtlich nicht gegeben, weil die Leistenden (hier: die Kläger) positive Kenntnis der Nichtschuld besitzen müssen. Zum Leistungszeitpunkt im August 1998 war die Frage der Kostenpflicht der Kläger gerade offen und sollte durch diesen Prozeß gelöst werden. Auf die grundsätzlich und eigentlich vorrangige Frage, ob der Rechtsgedanke des Kondiktionsauschlusses bei Kenntnis des Leistenden von der Nichtschuld für den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch gilt oder wegen des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nicht gilt,

so etwa OVG Koblenz, Urteil vom 28. November 1991 - 1 R 10312/89 -, NVwZ 1992, 796 ff,

ist deshalb nicht mehr einzugehen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung auf § 167 Abs. 1 VwGO, §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.