Gebührenfreiheit des BLB NRW für wasserrechtliche Erlaubnis bei JVA-Bau
KI-Zusammenfassung
Der Bau- und Liegenschaftsbetrieb NRW wandte sich gegen eine Gebührenfestsetzung für eine wasserrechtliche Erlaubnis zur Grundwasserentnahme im Zusammenhang mit einem JVA-Neubau. Streitpunkt war, ob Gebührenfreiheit nach § 8 Abs. 3 Satz 2 GebG NRW trotz fehlender Ausführungsbestimmungen greift. Das VG hob Gebührenbescheid und Widerspruchsbescheid auf, da der Kläger im Rahmen öffentlich-rechtlicher Bindungen als Baudienststelle des Landes tätig wurde. Ein wettbewerblich relevanter Marktbezug bestehe nicht; die fehlenden Ausführungsbestimmungen hinderten die Anwendung der Norm nicht.
Ausgang: Anfechtungsklage erfolgreich; Gebührenfestsetzung und Widerspruchsbescheid wegen Gebührenfreiheit nach § 8 Abs. 3 Satz 2 GebG NRW aufgehoben.
Abstrakte Rechtssätze
Ausführungsbestimmungen nach § 8 Abs. 3 Satz 3 GebG NRW sind als norminterpretierende Verwaltungsvorschriften keine Voraussetzung für die Geltendmachung der Gebührenfreiheit nach § 8 Abs. 3 Satz 2 GebG NRW.
Sondervermögen des Landes sind nach § 8 Abs. 3 Satz 1 GebG NRW grundsätzlich nicht gebührenbefreit; die Gebührenfreiheit lebt jedoch wieder auf, soweit sie im Rahmen eines Kontrahierungszwanges oder sonstiger öffentlich-rechtlicher Bindungen für das Land tätig werden.
Bei der Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe „Kontrahierungszwang“ und „sonstige öffentlich-rechtliche Bindungen“ ist der gesetzgeberische Zweck zu berücksichtigen, Wettbewerbsverzerrungen zulasten privater Anbieter zu vermeiden.
Wird ein Landesbetrieb bzw. Sondervermögen bei landeseigenen Baumaßnahmen als Baudienststelle tätig und setzt dies eine öffentlich-rechtliche Verfahrenskonstellation (z.B. Zustimmung nach § 80 BauO NRW) voraus, fehlt regelmäßig ein Konkurrenzverhältnis zu privaten Anbietern, das die Gebührenfreiheit ausschließen könnte.
Die Einschaltung privater Unternehmen zur Erstellung von Antragsunterlagen steht der Gebührenfreiheit nicht entgegen, wenn die behördliche Erlaubnis im Namen des gebührenbefreiten Antragstellers beantragt und erteilt wird.
Tenor
Die Gebührenfestsetzung des Beklagten vom 01.08.2003 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E. vom 17.03.2005 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
Am 21.05.2003 stimmte die Bezirksregierung E. auf einen entsprechenden Antrag des Klägers einem Bauvorhaben betreffend den Abbruch einer vorhandenen Gefangenenunterkunft und den Neubau eines Unterkunftsgebäudes der Justizvollzugsanstalt II, C. - C1. , gemäß § 80 Abs. 1 Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW) zu.
Im Rahmen des Bauvorhabens beantragte der Kläger die Erlaubnis, für die Dauer des Bauvorhabens "Neubau eines einfach unterkellerten Betriebsgebäudes" Grundwasser von insgesamt 16.000 m³/a zu entnehmen, um im Bereich der Baugrube den Grundwasserstand abzusenken. Für die Erteilung dieser Erlaubnis erhob der Beklagte mit Bescheid vom 01.08.2003 eine Gebühr in Höhe von 100,00 EUR.
Gegen den Gebührenbescheid erhob der Kläger Widerspruch. Zur Begründung wurde angeführt, dass es sich bei ihm um eine juristische Person des öffentlichen Rechts (Sondervermögen des Landes Nordrhein-Westfalen) handele, die im Rahmen des Kontrahierungszwanges für die JVA tätig werde. Unter Berufung auf § 8 Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) werde insoweit Gebührenbefreiung in Anspruch genommen.
Der Widerspruch wurde durch Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E. vom 17.03.2005 (zugestellt per Einschreiben) zurückgewiesen. Zur Begründung wurde u. a. ausgeführt: Auf eine Gebührenfreiheit nach § 8 Abs. 3 Nr. 2 GebG NRW könne sich der Kläger nicht berufen. Aus der Landtagsdrucksache zu der entsprechenden Änderung des Gebührengesetzes (Drucksache 13/31 52, Seite 74) ergebe sich, dass der Bau- und Liegenschaftsbetrieb NRW überwiegend die bisherige Tätigkeit der staatlichen Hochbauverwaltung fortführen solle und in diesem Umfang gebührenbefreit sein solle, sofern er als einziger Anbieter auftrete. Nach den in § 8 Abs. 3 Satz 1 und Satz 2 GebG NRW niedergelegten Grundsätzen sollten Landesbetriebe und Sondervermögen allerdings dann nicht gebührenbefreit sein, wenn sie mit Produkten und Dienstleistungen im Wettbewerb mit privaten Anbietern ständen und durch eine Gebührenfreiheit ein Wettbewerbsnachteil zu Lasten dieser Konkurrenten eintreten könnte. Im Rahmen der Ausführungsbestimmungen solle eine Bestimmung der Bereiche vorgenommen werden, in denen durch Kontrahierungszwang oder sonstige rechtliche Bindungen kein Wettbewerb mit privaten Anbietern stattfinde. Entsprechende Ausführungsbestimmungen der zuständigen Aufsichtsbehörde gebe es für den Bau- und Liegenschaftsbetrieb NRW noch nicht. Es sei daher nicht ersichtlich, dass der Kläger im Rahmen eines Kontrahierungszwanges tätig geworden sei. Nach Auskunft des Finanzministeriums seien Ausführungsbestimmungen in der Erarbeitung; der hier vorliegende Fall sei nach dortiger Auskunft in die im Entwurf vorliegenden Ausführungsbestimmungen nicht einzuordnen.
Am 19.04.2005 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen: Auf Grund der ihm gesetzlich übertragenen Aufgaben habe er auf dem Grundstück des Landes - das Land NRW sei nach wie vor grundbuchmäßiger Eigentümer - für die Landeseinrichtung Justizvollzugsanstalt C1. eine Baumaßnahme durchgeführt. Er sei der Ansicht, dass er im Rahmen des § 8 Abs. 3 GebG NRW Gebührenfreiheit genieße. Die im Widerspruchsbescheid gegebene Begründung, dass er keine Gebührenfreiheit für sich in Anspruch nehmen könne, da keine Ausführungsbestimmungen erlassen worden seien, sei nicht richtig. Die im Januar 2003 in Kraft getretene Gesetzesänderung zu seinen Gunsten lasse nicht erkennen, dass Voraussetzung der Gebührenfreiheit der Erlass derartiger Verwaltungsvorschriften wäre. Es würde zudem dem Rechtsstaatsprinzip widersprechen, wenn ein Gesetz erst dann Wirkung entfalten könne, wenn die Inkraftsetzung von einem Wollen einer Verwaltungseinheit abhängen solle. Vorliegend gehe es um einen Fall, in dem er nicht im Namen Dritter tätig werde wie z.B. bei Universitätskliniken auf Grund der dortigen Rechtssituation, sondern Bauaufgaben im eigenen Namen abwickle. Er erfülle damit die ihm durch § 2 Abs. 1 des Bau- und Liegenschaftsbetriebsgesetzes - BLBG NRW - übertragene öffentlich-rechtliche Verpflichtung, Grundstücke und grundstücksgleiche Rechte für Zwecke des Landes nach kaufmännischen Gesichtspunkten zu erwerben, zu bewirtschaften, zu entwickeln und zu verwerten und dabei die baupolitischen Ziele des Landes zu beachten. Er habe auf dem landeseigenen Grundstück als Landeseinrichtung veranlasst, dass eine Baumaßnahme geplant und die Planung umgesetzt worden sei. Bei dieser Konstellation sei kein Wettbewerb möglich. Nur er könne auf diesem Grundstück Planen und Baumaßnahmen ausführen.
Der Kläger beantragt,
die Gebührenfestsetzung des Beklagten vom 01.08.2003 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E. vom 17.03.2005 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt er vor: Die Voraussetzungen für eine Gebührenbefreiung lägen nicht vor. Aus der Landtagsdrucksache zu der entsprechenden Änderung des Gebührengesetzes ergebe sich, dass der Kläger überwiegend die bisherige Tätigkeit der staatlichen Hochbauverwaltung fortführen und in diesem Umfang gebührenbefreit sein solle, sofern er weiterhin als einziger Anbieter auftrete. Nach den in § 8 Abs. 3 Sätzen 1 und 2 GebG NRW niedergelegten Grundsätzen sollten Landesbetriebe und Sondervermögen allerdings dann nicht gebührenbefreit sein, wenn sie mit Produkten und Dienstleistungen im Wettbewerb mit privaten Anbietern ständen und durch eine Gebührenfreiheit ein Wettbewerbsnachteil zu Lasten dieser Konkurrenten eintreten könne. Die Behauptung des Klägers, als Begründung für die Erhebung sei unter anderem ausgeführt worden, dass der Erlass von Ausführungsbestimmungen als Voraussetzung für die Gebührenfreiheit angesehen worden sei, treffe nicht zu. Es sei lediglich festgestellt worden, dass derzeit noch keine Ausführungsbestimmungen existierten. Aus materiellen Gründen könne der Kläger Gebührenfreiheit nicht erhalten. Allein aus der Tatsache, dass der Kläger als Landeseinrichtung auf einem landeseigenen Grundstück veranlasst habe, dass eine Baumaßnahme geplant und die Planung umgesetzt worden sei, könne noch kein Kontrahierungszwang hergeleitet werden, da die Veranlassung der Planung und Durchführung von Baumaßnahmen regelmäßig dem Eigentümer bzw. dem von diesem Beauftragten oblägen. Ein Nachweis darüber, dass der Kläger in diesem Fall als einziger Anbieter auftrete, sei nicht geführt worden. Es sei auch kein Grund ersichtlich, dass für die Beantragung einer wasserrechtlichen Genehmigung zur Entnahme von Grund/Schichtenwasser während der Bauphase und Einleitung in die örtliche Regenwasserkanalisation Kontrahierungszwang bestehe, zumal die maßgeblichen Antragsunterlagen ohnehin fast vollständig von einem privaten Dritten, der GEOscan GmbH, erstellt worden seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig und auch begründet. Der angefochtene Gebührenbescheid des Beklagten vom 01.08.2003 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E. vom 17.03.2005 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Beklagte durfte gegenüber dem Kläger Gebühren für die erbrachte Amtshandlung nicht festsetzen, da der Kläger gem. § 8 GebG NRW von Verwaltungsgebühren befreit ist.
Grundsätzlich besteht gem. § 8 Abs. 1 Nr. 2 GebG NRW Gebührenfreiheit für das Land und die juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die nach dem Haushaltsplan des Landes für Rechnung des Landes verwaltet werden. Nach § 8 Abs. 3 Satz 1 GebG NRW besteht diese Gebührenfreiheit allerdings nicht für Sondervermögen eines Landes, wie dem Kläger, der nach § 1 BLBG NRW ein "teilrechtsfähiges Sondervermögen des Landes Nordrhein-Westfalen" ist.
Gemäß § 8 Abs. 3 Satz 2 GebG NRW gilt Satz 1 jedoch wiederum nicht, soweit Sondervermögen des Landes oder Landesbetriebe im Rahmen eines Kontrahierungszwanges oder sonstiger öffentlich-rechtlicher Bindungen für das Land Nordrhein-Westfalen tätig werden. Satz 3 bestimmt, dass die jeweils zuständige Aufsichtsbehörde des Sondervermögens oder des Landesbetriebes hierzu Ausführungsbestimmungen erlässt.
Seit Inkrafttreten des Gesetzes am 01.01.2001 sind solche Ausführungsbestimmungen allerdings noch nicht erlassen worden. Das hindert den Kläger jedoch nicht, sich auf die Gebührenfreiheit des § 8 Abs. 3 Satz 2 GebG NRW zu berufen.
Die Ausführungsbestimmungen, die durch die Aufsichtsbehörde erlassen werden sollen, sollen ausschließlich der Erleichterung der Norminterpretation durch die anwendenden Behörden und der Gewährleistung einer gleichmäßigen Handhabung jener Rechtsbegriffe dienen. Sie sind lediglich norminterpretierende Verwaltungsvorschriften. Der Gesetzgeber hat sich für die Gebührenbefreiung von Sondervermögen des Landes oder Landesbetrieben unter bestimmten Voraussetzungen entschieden, nämlich dann, wenn diese "im Rahmen eines Kontrahierungszwanges oder sonstiger öffentlich-rechtlicher Bindungen" tätig werden. Die Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe "Kontrahierungszwang" und "sonstige öffentlich-rechtliche Bindungen" ist letztlich durch die Verwaltungsgerichte vorzunehmen. Die Voraussetzungen für einen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraum, der durch Verwaltungsvorschriften ausgefüllt werden müsste, besteht nicht. Demnach können die zu erlassenden Ausführungsbestimmungen für die Anwendung des Gesetzes nicht Voraussetzung sein.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 17.10.2005 - 9 K 3266/05 -.
Der Kläger ist im hier fraglichen Verwaltungshandeln, dem Neubau eines Unterkunftsgebäudes für Strafgefangene in der Justizvollzugsanstalt C. - C1. , in dessen Zusammenhang die Erteilung der wasserrechtlichen Genehmigung erforderlich wurde, im "Rahmen öffentlich-rechtlicher Bindungen" tätig geworden und erfüllt deshalb die Befreiungsvoraussetzungen.
Bei der Abgrenzung der Fälle, in denen der Landesbetrieb "im Rahmen eines Kontrahierungszwanges oder sonstiger öffentlich-rechtlicher Bindungen" tätig wird, ist der Grund zu berücksichtigten, weshalb der Gesetzgeber die Gebührenfreiheit für den Landesbetrieb auf diese Fälle beschränkt hat.
Insoweit ist aus der Gesetzesbegründung zu entnehmen, dass das Sondervermögen dann nicht gebührenbefreit sein sollte, wenn es im Rahmen seiner Aufgabenerfüllung mit Produkten oder Dienstleistungen im Wettbewerb mit privaten Anbietern steht und durch eine Gebührenfreiheit ein Wettbewerbsnachteil zu Lasten dieses Konkurrenten eintreten könnte. Aus Gründen des Konkurrentenschutzes sollte deshalb eine Gebührenfreiheit ausgeschlossen sein, wenn entweder Landesbetriebe oder Sondervermögen Produkte oder Dienstleistungen auf dem freien Markt anbieten oder Dienststellen berechtigt sind, derartige Produkte oder Dienstleistungen auf dem freien Markt zu erwerben. Wenn aber der Landesbetrieb die bisherige Tätigkeit der früheren staatlichen Hochbauverwaltung lediglich fortführt und insoweit als einziger Anbieter auftritt, sollte er gebührenbefreit sein, da er die Produkte oder Dienstleistungen für die öffentliche Hand zur Verfügung stelle und deshalb kein Anlass bestehe, für die bereits früher gebührenbefreite Tätigkeit nicht auch zukünftig eine Gebührenbefreiung vorzusehen.
LT - Drucksache 13 / 3192, S.74 f.
Im vorliegenden Fall ist der Kläger im Rahmen öffentlich - rechtlicher Bindungen für das Land NRW tätig geworden.
Die beantragte Verwaltungsleistung, für die der Beklagte die streitige Gebühr fordert, nämlich die Erteilung der wasserrechtlichen Genehmigung, diente der Errichtung eines Verwaltungsgebäudes, des Unterkunftsgebäudes fur Strafgefangene. Eigentümerin des Grundstücks ist nach wie vor das Land Nordrhein- Westfalen; die in § 2 Abs. 2 BLBG vorgesehene Übertragung von Grundstücken an den Kläger hat nach dessen Angaben noch nicht stattgefunden. Der Kläger hat demnach in vollem Umfang insoweit nur als Baudienststelle des Landes die Tätigkeit der früheren staatlichen Hochbauverwaltung fortgeführt. Das zeigt sich auch daran, dass für die Errichtung des Unterkunftgebäudes keine Baugenehmigung erteilt, sondern lediglich die Zustimmung der Bezirksregierung E. gemäß § 80 Abs. 1 Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW) eingeholt wurde. Voraussetzung für die Anwendung des § 80 BauO ist aber, dass ein öffentlicher Bauherr die Leitung der Entwurfsarbeiten und die Bauüberwachung einer Baudienststelle (u.a.) des Landes übertragen hat.
Ein Konkurrenzverhältnis zu privaten Dritten, auf das die Gebührenfreiheit Auswirkungen haben könnte, besteht offensichtlich nicht.
Dabei ist es ohne Belang, dass die Unterlagen zur Beantragung der wasserrechtlichen Erlaubnis durch ein privates Unternehmen erstellt wurden, denn diese Erlaubnis wurde nicht durch das Unternehmen in Konkurrenz zu dem Kläger erstellt, sondern im Namen des Klägers als Antragsteller und demnach potentiell Kostenpflichtigen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Das Gericht hat die Berufung zugelassen, weil die Voraussetzungen aus § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO vorliegen. Die Frage, wie die unbestimmten Rechtsbegriffe in § 8 Abs. 3 GebG NRW auszulegen sind, stellt sich in vielen Fällen und ist grundsätzlicher Natur.