Eilrechtsschutz gegen Sicherstellung cumarinbelasteter Zimtsterne nach LFGB abgelehnt
KI-Zusammenfassung
Die Antragstellerin begehrte im Eilverfahren die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Widersprüche gegen mehrere, kraft Gesetzes sofort vollziehbare Sicherstellungsverfügungen für „Zimtsterne“. Das VG lehnte die Anträge ab, weil die Verfügungen nach summarischer Prüfung voraussichtlich rechtmäßig seien. Die gemessenen Cumaringehalte überschritten die zulässige Höchstmenge deutlich; die Ware sei als gesundheitsschädlich und damit als „nicht sicher“ i.S.d. Art. 14 VO (EG) 178/2002 anzusehen. Ermessens- und Verhältnismäßigkeitsfehler, insbesondere ein Vorrang bloßer Warnhinweise, verneinte das Gericht.
Ausgang: Anträge auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung gegen Sicherstellungsverfügungen wurden abgelehnt.
Abstrakte Rechtssätze
Im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO ist über die Anordnung der aufschiebenden Wirkung aufgrund einer Interessenabwägung unter maßgeblicher Berücksichtigung der Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs zu entscheiden; bei voraussichtlicher Rechtmäßigkeit überwiegt regelmäßig das Vollzugsinteresse.
Sicherstellungsverfügungen nach § 39 Abs. 2 LFGB können auf die Generalklausel zur Gefahrenabwehr und Verstoßfeststellung sowie auf die Sicherstellung nicht sicherer Lebensmittel nach Art. 14 VO (EG) 178/2002 i.V.m. § 39 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 LFGB gestützt werden.
Ein Lebensmittel ist „nicht sicher“ i.S.d. Art. 14 VO (EG) 178/2002, wenn es als gesundheitsschädlich einzustufen ist; hierfür genügt eine konkrete Eignung zur Gesundheitsschädigung, ohne dass eine manifeste Erkrankung vorausgesetzt ist.
Überschreitet ein Lebensmittel die lebensmittelrechtlich zulässige Höchstmenge eines natürlichen Inhaltsstoffs (hier: Cumarin), kann es als gesundheitsschädlich und damit als nicht verkehrsfähig bewertet werden.
Die Sicherstellung kann zeitlich unbefristet angeordnet werden; mildere Mittel wie zusätzliche Warnhinweise sind nicht geboten, wenn sie zur Abwehr konkreter Gesundheitsgefahren nicht gleich geeignet sind.
Tenor
Die Anträge auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Widersprüche der Antragstellerin vom 29.11.2006, 05.12.2006 und 14.12.2006 gegen die Sicherstellungsverfügungen des Antragsgegners vom 22.11.2006, 04.12.2006 und 14.12.2006 werden abgelehnt.
2. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Der Streitwert wird auf 10.000 EUR festgesetzt.
Rubrum
:
Die sinngemäßen Anträge der Antragstellerin vom 06.12.2006 (Eingang bei Gericht) und vom 14.12.2006,
die aufschiebende Wirkung ihrer Widersprüche vom 29.11.2006, 05.12.2006 und 14.12.2006 gegen die Sicherstellungsverfügungen des Antragsgegners vom 22.11.2006, 04.12.2006 und 14.12.2006 anzuordnen,
sind zulässig, aber nicht begründet.
Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs in den Fällen des Absatzes 2 Nr. 1 bis 3 ganz oder teilweise anordnen, im Falle des Absatzes 2 Nr. 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Bei dieser Entscheidung hat das Gericht das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes gegen das Interesse des Antragstellers abzuwägen, von der Vollziehung vorläufig verschont zu bleiben. Dabei wird ein gegenüber den persönlichen Belangen des Betroffenen überwiegendes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung regelmäßig angenommen, wenn der zu beurteilende Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig ist, während ein überwiegendes Interesse des Betroffenen am Nichtvollzug zu bejahen ist, wenn sich der Verwaltungsakt als offensichtlich rechtswidrig erweist, weil an der Vollziehung offensichtlich rechtswidriger Entscheidungen grundsätzlich kein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. Ist bei der im Aussetzungsverfahren des § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen summarischen Überprüfung der Erfolgsaussichten des eingelegten Rechtsbehelfs weder festzustellen, dass dieser offensichtlich begründet, noch, dass dieser offensichtlich unbegründet ist, ist auf Grund sonstiger, nicht (nur) an den Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens orientierter Gesichtspunkte abzuwägen, welches Interesse schwerer wiegt.
Unter Anwendung dieser Grundsätze waren die Anträge abzulehnen. Die Interessenabwägung fällt zu Lasten der Antragstellerin aus.
Die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Widersprüche gegen die gem. § 39 Abs. 6 Nr. 1 des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches - LFGB - vom 01.09.2005 (BGBl I S. 2618, ber. BGBl I S. 3007) von Gesetzes wegen sofort vollziehbaren Sicherstellungsverfügungen des Antragsgegners vom 22.11.2006, 04.12.2006 und 14.12.2006 kommt nicht in Betracht, da nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Überprüfung vieles dafür spricht, dass die angefochtenen Verfügungen rechtmäßig sind, und daher das öffentliche Interesse am Schutz der Bevölkerung vor evtl. gesundheitlichen Schäden das Interesse der Antragstellerin, die vorläufige Aufhebung der Sicherstellung der Zimtsterne zu erreichen, überwiegt.
Die - gleichlautenden, sich nur in der Menge der sichergestellten Packungen unterscheidenden - Sicherstellungsverfügungen sind formell nicht zu beanstanden.
Der Antragsgegner ist gem. § 39 Abs. 2 LFGB i.V.m. §§ 1 und 5 Abs. 2 Buchstabe a des Gesetzes über den Vollzug des Lebensmittel- und Bedarfsgegenständerechts -LMBVG-NRW - (in der Fassung des Zweiten Befristungsgesetzes vom 05.04.2005, GV NRW S. 274) die zuständige Behörde für die Sicherstellung von Lebensmitteln.
Die angefochtenen Sicherstellungsverfügungen sind hinreichend bestimmt. Ein Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot ist nicht von der Antragstellerin gerügt worden; das Gericht geht - mangels entgegenstehender Anhaltspunkte - überdies davon aus, dass zwischen den Beteiligten Einigkeit darüber herrscht, welche Packungen "Zimtsterne" von der jeweiligen Verfügung des Antragsgegners umfasst sind.
Sollte die Antragstellerin vor Erlass der Verfügungen nicht ausreichend angehört worden sein, so dürfte dies durch das Widerspruchsverfahren geheilt werden (§ 45 Abs. 1 Nr. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes NRW).
Die angefochtenen Sicherstellungsverfügungen des Antragsgegners scheinen nach summarischer Prüfung auch in materieller Hinsicht rechtmäßig zu sein. Beide vom Antragsgegner in den Sicherstellungsverfügungen aufgeführten - eigenständig nebeneinander stehenden - Rechtsgrundlagen stützen wohl die getroffenen Anordnungen.
Die Sicherstellungsverfügungen dürften sich zum einen aus § 39 Abs. 2 LFGB i.V.m. § 5 Abs. 2 Buchstabe a LMBVG-NRW rechtfertigen. Gem. § 39 Abs. 2 Satz 1 LFGB trifft die zuständige Behörde die notwendigen Anordnungen und Maßnahmen, die zur Feststellung oder zur Ausräumung eines hinreichenden Verdachts eines Verstoßes oder zur Beseitigung festgestellter Verstöße oder zur Verhütung künftiger Verstöße sowie zum Schutz vor Gefahren für die Gesundheit oder vor Täuschung erforderlich sind. § 5 Abs. 2 Buchstabe a LMBVG-NRW ermöglicht eine Sicherstellung von Lebensmitteln, wenn der dringende Verdacht besteht, dass die Sache entgegen lebensmittelrechtlichen Vorschriften hergestellt oder behandelt worden ist und in den Verkehr gebracht wird.
Die Antragstellerin hat das streitbefangene Produkt "Zimtsterne" i.S.d. § 3 Nr. 2 LFGB hergestellt und i.S.d. § 3 Nr. 1 LFGB in Verkehr gebracht, wobei nach der in Bezug genommenen Definition des Art. 3 Nr. 8 VO (EG) Nr. 178/2002 vom 28.01.2002 (ABl. Nr. L 31/1), geändert durch VO (EG) Nr. 1642/2003 vom 22.07.2003 (ABl. Nr. L 245/4), das Inverkehrbringen das Bereithalten von Lebensmitteln oder Futtermitteln für Verkaufszwecke einschließlich des Anbietens zum Verkauf oder jeder anderen Form der Weitergabe, gleichgültig, ob unentgeltlich oder nicht, sowie den Verkauf, den Vertrieb oder andere Formen der Weitergabe selbst umfasst.
Die Antragstellerin hat die Zimtsterne unstreitig im obigen Sinne hergestellt und als Lebensmittel in den Verkehr gebracht.
Die Herstellung erfolgte entgegen lebensmittelrechtlichen Vorschriften. Nach der Anlage 4 zu § 2 Abs. 3 der Aromenverordnung vom 22.12.1981 (BGBl I S. 1625, 1676) in der Fassung der Verordnung zur Änderung der Aromenverordnung und der Käseverordnung vom 17.02.2006 (BGBl I S. 425), unter die der den natürlichen Inhaltsstoff Cumarin enthaltende Zimt als aromatisierende Zutat fällt,
vgl. Zipfel, Lebensmittelrecht, Loseblattkommentar (Stand: März 2006), § 2 Aromenverordnung, Rdn. 18,
darf ein Kilogramm verzehrfähige Lebensmittel höchstens 2 mg Cumarin enthalten.
Wie sich aus den folgenden Untersuchungsergebnissen verschiedener Untersuchungsämter ergibt, wird dieser Wert in den von der Antragstellerin vor dem 18.10.2006 in den Verkehr gebrachten Packungen mit Zimtsternen um ein Vielfaches überschritten:
a) Chemisches Landes- und Staatliches Veterinäruntersuchungsamt Münster (CVUA), Probeentnahme am 17.11.2005, Befund vom 06.02.2006: 75,0 (+/-8,3) mg/kg; b) Oberbürgermeister Düsseldorf, Amt für Verbraucherschutz, Chemische und Lebensmitteluntersuchung, Probeentnahme am 18.10.2006, Befund vom 31.10.2006: 102,4 mg/kg; c) CVUA Münster, Probeentnahme am 06.10.2006, Befund vom 31.10.2006: 96,7 (+/- 10,7) mg/kg; d) Landeslabor Schleswig-Holstein, Lebensmittel-, Veterinär- und Umweltuntersu- chungsamt, Probeentnahme am 18.10.2006, Befund vom 07.11.2006: 79,5 mg/kg; e) Oberbürgermeister Düsseldorf, Amt für Verbraucherschutz, Chemische und Lebensmitteluntersuchung, Probeentnahme am 23.10.2006, Befund vom 31.10.2006: 102,5 mg/kg; f) CVUA Münster, Probeentnahme am 10.10.2006, Befund vom 31.10.2006: 91,4 (+/- 10,1) mg/kg; g) Landesuntersuchungsamt Rheinland-Pfalz, Institut für Lebensmittelchemie, Pro- beentnahme am 20.10.2006, Befund vom 22.11.2006: 74,4 mg/kg; h) Bayerisches Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit - Dienststelle Oberschleißheim -, Probeentnahme am 16.10.2006, Befund vom 13.11.2006: 82 (+/- 6,1) mg/kg; i) Niedersächsisches Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit, Lebensmittelinstitut Braunschweig, Probeentnahme am 14.11.2006, Befund vom 21.11.2006: 76 (+/- 1,4) mg/kg;
j) Bayerisches Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit - Dienststelle Oberschleißheim -, Probeentnahme am 12.10.2006, Befund vom 13.11.2006: 84 (+/- 9,0) mg/kg; k) Bayerisches Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit - Dienststelle Oberschleißheim -, Probeentnahme am 04.10.2006, Befund vom 13.11.2006: 93 (+/- 1,4) mg/kg; l) Niedersächsisches Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit, Lebensmittelinstitut Braunschweig, Probeentnahme am 15.11.2006, Befund vom 29.11.2006: 73 (+/- 1,4) mg/kg; m) Bayerisches Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit Erlangen, Probeentnahme am 05.10.2006, Befund vom 23.11.2006: 81 (+/- 0,5) mg/kg.
Aus diesen Gutachten ergibt sich zudem, dass die untersuchten Proben sogar noch den von den Verbraucherschutzbehörden als gesundheitlich unbedenklich angesehenen Wert von 67 mg Cumarin/kg Produkt
- errechnet aus einer als unbedenklich angesehenen täglichen Aufnahmemenge von 0,1 mg Cumarin/kg Körpergewicht (TDI - tolerable daily intake): vgl. Bundesinstitut für Risikobewertung -BfR- Nr. 043/2006 vom 16.06.2006, Nr. 044/2006 vom 18.08.2006, aktualisierte FAQ vom 30.10.2006, Pressemitteilung 29/2006 vom 15.11.2006; foodwatch Cumarin-Chronologie, Stand 07.11.2006 -
erheblich überschreiten, ohne dass die Kammer diese Auffassung der Verbraucherschutzbehörden angesichts des erheblich niedrigeren Wertes aus der Anlage 4 zu § 2 Abs. 3 der Aromenverordnung beurteilen müsste.
Die Sicherstellungsverfügungen dürften sich zum anderen aus § 39 Abs. 2 Satz 2 Ziff. 5 LFGB i.V.m. Art. 14 VO (EG) Nr. 178/2002 rechtfertigen.
Gem. Art. 14 Abs. 1 VO (EG) Nr. 178/2002 dürfen Lebensmittel, die nicht sicher sind, nicht in den Verkehr gebracht werden; sie können nach 39 Abs. 2 Satz 2 Ziff. 5 LFGB sichergestellt werden. Gem. Art. 14 Abs. 2 Buchstabe a dieser Verordnung gelten Lebensmittel als nicht sicher, wenn davon auszugehen ist, dass sie gesundheitsschädlich sind. Bei der Entscheidung der Frage, ob ein Lebensmittel gesundheitsschädlich ist, sind gem. Art. 14 Abs. 4 Buchstabe a VO (EG) 178/2002 die wahrscheinlichen sofortigen und/oder kurzfristigen und/oder langfristigen Auswirkungen des Lebensmittels nicht nur auf die Gesundheit des Verbrauchers, sondern auch auf nachfolgende Generationen zu berücksichtigen.
Der Begriff "gesundheitsschädlich" setzt dabei nicht voraus, dass eine Krankheit im medizinischen Sinne besteht. Nicht gesund ist ein Mensch nämlich auch dann, wenn er nur vorübergehend, jedoch nicht ganz geringfügig in seinem normalen Verhalten beeinträchtigt ist. Gesundheitsschädlich ist ein Lebensmittel auch dann, wenn es eine nicht nur vorübergehende Störung des allgemeinen körperlichen Wohlbefindens verursacht.
Vgl. Zipfel, a.a.O., Art. 14 VO (EG) 178/2002 Rdn. 38.
Im Rahmen des Art. 14 VO (EG) 178/2002 ist zudem ausreichend, dass das Lebensmittel geeignet ist, die Gesundheit zu schädigen. Diese Eignung muss allerdings konkret bestehen.
Vgl. Zipfel, a.a.O., Rdn. 39.
Die von dem Antragsgegner sichergestellten "Zimtsterne" der Antragstellerin sind als gesundheitsschädlich anzusehen und damit nicht sicher i.S.d. Art. 14 Abs. 1 VO (EG) Nr. 178/2002.
Die Eignung der Zimtsterne, die Gesundheit der Verbraucher zu schädigen, ergibt sich aus dem Umstand, dass sie mehr als die zulässige Höchstmenge an Cumarin enthalten.
Aus dem "Gutachten des Wissenschaftlichen Gremiums für Lebensmittelzusatzstoffe, Aromastoffe, Verarbeitungshilfsstoffe und Materialien, die mit Lebensmitteln in Berührung kommen" vom 06.10.2004
- vgl. Frage Nr. EFSA-Q-2003-118 über Cumarin in: The EFSA Journal (2004) 104 -
und den gesundheitlichen Bewertungen des Bundesinstitutes für Risikobewertung (BfR)
- vgl. BfR Nr. 043/2006 vom 16.06.2006, Nr. 044/2006 vom 18.08.2006, aktualisierte FAQ vom 30.10.2006, Pressemitteilung 29/2006 vom 15.11.2006 -
geht hervor, dass Cumarin Gefahren für die menschliche Gesundheit birgt. So führt das BfR in seinen FAQ vom 30.10.2006 z.B. aus, dass Cumarin schon in relativ kleinen Mengen bei besonders empfindlichen Personen Leberschäden verursachen könne; die Wirkung sei allerdings reversibel. Damit wird eine vorübergehende Gesundheitsschädigung jedenfalls für empfindliche Personen bejaht.
Wegen der hohen gemessenen Gehalte an Cumarin rät das BfR in seinen o.a. Informationen zudem allen Verbrauchern zu einem maßvollen Verzehr von zimthaltigen Lebensmitteln, also auch von Zimtsternen. Die Warnung vor einem reichlichen Verzehr - der insbesondere in der Weihnachtszeit zu erwarten ist - wird ausgesprochen, um Gesundheitsgefahren von der Bevölkerung abzuwenden. Auch damit ist kundgetan, dass die Zimtsterne gesundheitsschädlich i.S.d. Art. 14 Abs. 2 Buchstabe a VO (EG) 178/2002 sind. Als solche gelten sie als nicht sicher i.S.d. Abs. 1 dieser Vorschrift und dürfen nicht in den Verkehr gebracht werden.
Die dem Verbraucher vermittelten Informationen über die Gefahren von Cumarin in Zimtsternen (vgl. Art. 14 Abs. 3 Buchstabe b VO [EG] Nr. 178/2002) ändern nichts daran, dass die streitbefangenen Zimtsterne gesundheitsschädlich i.S.v. Abs. 2 Buchstabe a der Norm sind und deshalb als nicht sicher zu gelten haben.
Dass die Voraussetzungen des Art. 14 Abs. 6 VO (EG) 178/2002 - Annahme der grundsätzlichen Unsicherheit der gesamten Charge etc., zu der das nicht sichere Lebensmittel gehört - vorliegen, ist nicht streitig.
Die Ermessensentscheidung, die dem Antragsgegner wegen Vorliegens der Tatbestandsvoraussetzungen wohl sogar zweier Ermächtigungsgrundlagen eröffnet war, lässt gemessen an § 114 Satz 1 VwGO keinen Rechtsfehler erkennen.
Dass der Antragsgegner die Sicherstellung ohne zeitliche Begrenzung verfügt hat, ist nicht zu beanstanden. Aus dem Wortlaut des § 39 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 LFGB: "Sie können insbesondere Erzeugnisse, auch vorläufig, sicherstellen..." geht eindeutig hervor, dass sowohl eine zeitlich begrenzte als auch eine unbegrenzte Sicherstellung möglich ist. Eine zeitlich unbegrenzte Sicherstellungsverfügung ist somit nicht von vornherein als rechtswidrig oder unverhältnismäßig anzusehen. Der Antragsgegner hat zudem im vorliegendem Verfahren mit Schriftsatz vom 14.12.2006 angeboten, die Sicherstellung aufzuheben, um eine weitere Verarbeitung zu ermöglichen oder die Zimtsterne einer anderen Zweckbestimmung zuzuführen.
Es ist auch nicht ermessensfehlerhaft, dass der Antragsgegner sich nicht mit dem Verlangen nach zusätzlichen Warnhinweisen auf den Verpackungsetiketten der Zimtsterne (vgl. Art. 14 Abs. 3 Buchstabe b VO [EG] 178/2002) begnügt hat, weil solche Hinweise zumal angesichts des zu berücksichtigenden Gefahrenpotentials nicht annähernd gleichermaßen geeignet gewesen wären wie die verfügte Sicherstellung, um die drohende Gesundheitsschädigung der Verbraucher zu verhindern.
Die Behauptungen der Antragstellerin, sie habe keine Möglichkeit gehabt, amtliche Gegenproben selbst untersuchen zu lassen, und die Untersuchungsergebnisse seien ihr nicht zur Kenntnis gebracht worden, sind ungeachtet ihres Wahrheitsgehaltes ohne Bedeutung für die Freiheit der Sicherstellungsverfügungen von Ermessensfehlern.
Dass ein Verstoß gegen das Grundrecht auf freie Berufsausübung gem. Art. 12 GG durch die zur Überprüfung gestellten Sicherstellungsverfügungen nicht begründet wird, bedarf keiner näheren Ausführungen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertentscheidung beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Die Kammer legt dabei den von dem Prozessbevollmächtigen im Verfahren 6 L 866/06 (gleiche Beteiligte) genannten Wert von 20.000 EUR zugrunde und halbiert diesen mit Blick auf die Vorläufigkeit der Entscheidung im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes.