Heilpraktikererlaubnis: Ablehnung wegen unzureichender Protokollierung der Überprüfung rechtswidrig

Verwaltungsgericht Köln · 9 K 2808/04 · 28.08.2005

KI-Zusammenfassung

Der Kläger wandte sich gegen die Ablehnung seiner Heilpraktikererlaubnis nach negativer mündlicher Überprüfung. Streitpunkt war, ob die Dokumentation der Überprüfung den Richtlinien zur Durchführung des Heilpraktikergesetzes genügte und eine Gefahrenprognose für die Volksgesundheit trug. Das VG Köln hob Ablehnungs- und Widerspruchsbescheid auf, weil mangels ordnungsgemäßer Niederschrift Inhalt, Ablauf und Ergebnis nicht objektiv nachvollziehbar feststanden. Eine nachträgliche Stellungnahme der Vorsitzenden sowie eine Tonbandaufnahme ersetzten die geforderte Niederschrift und Beisitzer-Stellungnahmen nicht.

Ausgang: Verfahren nach teilweiser Klagerücknahme insoweit eingestellt; im Übrigen Aufhebung von Ablehnungs- und Widerspruchsbescheid wegen unzureichender Protokollierung der Überprüfung.

Abstrakte Rechtssätze

Die Ablehnung einer Heilpraktikererlaubnis setzt eine verlässliche Tatsachengrundlage für die Gefahrenprognose voraus, dass bei Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung eine Gefahr für die Volksgesundheit besteht.

Die zuständige Behörde ist an die Richtlinien zur Durchführung des Heilpraktikergesetzes gebunden; Verfahrensvorgaben zur mündlichen Überprüfung sind einzuhalten.

Über die mündliche Überprüfung ist eine Niederschrift zu fertigen, aus der Gegenstand, wesentlicher Ablauf, Ergebnis sowie die Stellungnahmen der gutachterlich mitwirkenden Beisitzer nachvollziehbar hervorgehen; bloße stichwortartige Notizen und Formblätter genügen hierfür nicht.

Eine erst Wochen später erstellte, überwiegend wertende Zusammenfassung durch die Vorsitzende stellt keine Niederschrift der Überprüfung dar und kann die fehlende Dokumentation einschließlich der Beisitzer-Stellungnahmen nicht ersetzen.

Eine Tonbandaufnahme heilt eine fehlende Niederschrift nicht, wenn sie nicht als Niederschrift geführt/aktenkundig ist und die erforderlichen, nicht nachholbaren Beisitzer-Stellungnahmen fehlen.

Tenor

Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.

Im Übrigen werden der Bescheid des Beklagten vom 9. Januar 2003 und der Wi- derspruchsbescheid der Bezirksregierung Köln vom 15. März 2004 aufgehoben.

Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, trägt er die Kosten des Ver- fahrens. Die übrigen Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Der am 29. September 1958 geborene Kläger beantragte am 8. April 2002 zum zweiten Mal die Erteilung der Erlaubnis zur berufsmäßigen Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung. Am 9. Oktober 2002 absolvierte der Kläger eine schriftliche und am 12. November 2002 eine mündliche Überprüfung seiner Kenntnisse und Fähigkeiten. Auf der Grundlage der mündlichen Überprüfung kamen die Prüfer zu dem Ergebnis, dass die Ausübung der Heilkunde durch den Kläger eine Gefahr für die Volksge- sundheit bedeute. In einer Stellungnahme vom 19. Dezember 2002 zum Inhalt und Verlauf der mündlichen Überprüfung ist durch die Prüfungsvorsitzende zusammen- fassend festgestellt: Bei der mündlichen Überprüfung sei ein völliges Fehlen von A- natomiekenntnissen aufgefallen (Leistenkanal, oberes Sprunggelenk, Venen am Arm). Wichtige Untersuchungsmethoden seien nicht ausreichend beherrscht worden (neurologische Untersuchung, Urinuntersuchung). Erreger von häufigen Krankheits- bildern seien unbekannt gewesen (Streptokokken und Staphylokokken bei Impetigo contagiosa und E. coli bei Harnwegsinfektion). Die Krankheitslehre sei nicht ausrei- chend beherrscht worden. Differentialdiagnostisches Denken sei nicht ausreichend möglich gewesen (Fallbeispiel Lymphadenitis, Komplikationen von Streptokokkener- krankungen, Ursachen eines Aszites, Fettstoffwechselstörungen). Bei der Verabrei- chung einer i.v.-Spritze seien die Hygieneregeln nicht vollständig beachtet worden. Die Angaben zur Diagnostik und Therapie des anapylaktischen Schockes seien feh- lerhaft gewesen; es hätten keine ausreichenden Kenntnisse der Notfalltherapie nachgewiesen werden können.

Mit Bescheid vom 9. Januar 2003 lehnte der Beklagte den Antrag des Klägers unter Bezugnahme auf die Stellungnahme der überprüfenden Ärztin vom 19. De- zember 2002 ab.

Gegen diese Entscheidung erhob der Kläger mit Schreiben vom 23. Januar 2003 Widerspruch. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus: Die neurologische Un- tersuchung habe er richtig durchgeführt. Lediglich die Reihenfolge habe er in der Auf- regung durcheinander gebracht. Bei der Urinuntersuchung seien ihm statt 9 nur 8 Parameter eingefallen. Vor Aufregung habe er Nitrit statt Nitrat gesagt. Das Krank- heitsbild Impetigo contagiosa sei von ihm klar erkannt worden; vor Aufregung habe er jedoch nicht gewusst, dass die Erreger Streptokokken und Staphylokokken sind. Der Harnwegsinfekt sei von ihm erkannt worden. Den Erreger E.coli habe er auf- grund seiner Aufgeregtheit nicht parat gehabt. Bei der Fragestellung Lymphadenitis habe er zu wenig Informationen bekommen. Die Aszites und die Fettstoffwechselstö- rung seien von ihm richtig beantwortet worden. Die Hygiene sei von ihm vollständig beachtet worden. Er habe nicht nur die Fingerspitzen sondern beide Hände vollstän- dig desinfinziert. Diagnose und Therapie des anaphylaktischen Schocks seien von ihm richtig dargestellt worden.

Der Beklagte legte den Widerspruch der zuständigen Amtsärztin vor, die ihre Bewertung aufrecht erhielt.

Die Bezirksregierung Köln legte den Vorgang dem Gutachterausschuss für Heilpraktiker des Landes Nordrhein-Westfalen zur Stellungnahme vor. Dieser kam in seiner Sitzung vom 23. Januar 2003 zu dem Ergebnis, dass nicht verlässlich beurteilt werden könne, ob der Kläger bei Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung eine Gefahr für die Volksgesundheit darstellen würde. Die vom Gesundheitsamt Köln durchgeführte mündliche Überprüfung am 12. November 2002 sei nicht ausreichend protokolliert worden. Entgegen Ziff. 4.4.3 der Richtlinien zur Durchführung des Heilpraktikergesetzes vom 18. Mai 1999 liege keine Niederschrift über die o.g. Überprüfung vor, aus der Gegenstand, Ablauf und Ergebnis der Überprüfung nachvollziehbar hervorgingen. Auf Grund der handschriftlichen und größtenteils nur stichwortartigen Notizen über die o.g. Überrpüfung sei es dem Gutachterausschuss nicht möglich, die Einwendungen des Klägers zu Inhalt und Ablauf der Überprüfung zu prüfen. Dies gelte insbesondere in Bezug auf die Frage zur Durchführung einer ordnungsgemäßen Händedesinfektion sowie den Fragenkomplex bezogen auf den anaphylaktischen Schock und die Lymphadeniotis. Es werde daher angeregt, dem Kläger die Möglichkeit einer kostenfreien und zeitnahen Wiederholung der Überprüfung zu geben. Zudem merkte der Gutachterausschuss kritisch an, dass die erforderliche gutachterliche Stellungnahme der gutachterlich mitwirkenden Beisitzer nicht vorliege.

Entgegen der Empfehlung des Gutachterausschusses wies die Bezirksregierung Köln den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 15. März 2004 zurück. Zur Begründung führte sie u.a. aus: Im Gegensatz zur Empfehlung des Gutachteraus- schusses sei sie der Auffassung, dass die mündliche Überprüfung vom 12. Novem- ber 2002 durch das Gesundheitsamt der Stadt Köln ausreichend und nachvollziehbar dokumentiert worden sei. In der Dokumentation vom 19. Dezember 2002 seien durch die überprüfende Ärztin 18 Fragenkomlexe dokumentiert worden. Die Dokumentation sei unterteilt in Fragestellung/Antwort und Bewertung. 13 der 18 Fragestellungen seien demnach von dem Kläger nicht ausreichend oder falsch beantwortet worden.

Am 14. April 2004 hat der Kläger Klage erhoben.

Zur Begründung wiederholt und vertieft er sein bisheriges Vorbringen. Ergänzend führt er aus, er schließe sich den Ausführungen des Gutachterausschusses zur Fra- ge der mangelnden Protokollierung an. Die Stellungnahme der Amtsärztin vom 19. Dezember 2002 sei erst später als 5 Wochen nach der mündlichen Überprüfung ver- fasst worden und stelle bereits aus diesem Grund keine Niederschrift im Sinne der Durchführungsrichtlinien dar.

Der Kläger hat zunächst beantragt, den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 9. Januar 2003 und des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 15. März 2004 zu verpflichten, ihm die Erlaubnis zur berufsmäßigen Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung zu erteilen.

Nach Erörterung der Sach- und Rechtslage in der mündlichen Verhandlung beantragt er nunmehr,

den Bescheid des Beklagten vom 9. Januar 2003 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Köln vom 15. März 2004 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er meint, weder die Protokollierung noch die Bewertung der mündlichen Überprüfung seien fehlerhaft. Auf der Grundlage der handschriftlichen Notizen und der Tonbandaufzeichnung der Überprüfung habe die Vorsitzende der Prüfungkommission ein ausführliches Protokoll der mündlichen Überprüfung erstellt, das sämtliche Prüfungsthemen, die diesbezüglichen richtigen, falschen oder unvollständigen Antworten des Klägers und eine Bewertung der Prüfungsleistungen enthalte. Abgesehen von diesem Protokoll existiere auch noch eine von dem Beklagten gefertigte Tonbandaufzeichnung der mündlichen Überprüfung, die allerdings von dem Gutachterausschuss regelmäßig nicht zur Beurteilung des Prüfungsergebnisses herangezogen werde. Schließlich zeigten allein die von dem Kläger bei dem Prüfungsthema „Anaphylaktischer Schock" offenbarten fehlenden Kenntnisse, die im Notfall zu einer erheblichen Gefährdung des Patienten führen könnten, dass der Kläger nicht über das für eine Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung unverzichtbare Grundwissen verfüge.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Soweit der Kläger in der mündlichen Verhandlung sein ursprüngliches Verpflichtungbegehren auf ein Anfechtungsbegehren beschränkt und damit die Klage teilweise zurückgenommen hat, ist das Verfahren nach § 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - einzustellen.

Im übrigen ist die Klage begründet.

Der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 9. Januar 2003 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Köln vom 15. März 2004 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

Die Ablehnung des Antrags des Klägers auf Erteilung der Erlaubnis zur berufsmäßigen Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung ist nach Auffassung der Kammer rechtswidrig, weil aufgrund der vorliegenden Feststellungen über Inhalt und Verlauf der mündlichen Überprüfung des Klägers vom 12. November 2002 nicht entschieden werden kann, ob der Kläger bei der Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung eine Gefahr für die Volksgesundheit darstellt.

Wie bereits der Gutachterausschuss für Heilpraktiker in seiner Sitzung vom 23. Januar 2003 festgestellt hat, wurde die mündliche Überprüfung vom 12. November 2002 nicht ausreichend protokolliert.

Maßgeblich für diese Überprüfung sind die Richtlinien zur Durchführung des Heilpraktikergesetzes - Richtlinien - in der Fassung des Runderlasses des Ministeriums für Frauen, Jugend, Familie und Gesundheit vom 18. Mai 1999, III B 2 - 0401.2 -, MinBl. NW 1999, 812f., an die der Beklagte als zuständige Behörde (Ziff. 4.1 der Richtlinien) gebunden ist.

Gemäß Ziff. 4.4.3 dieser Richtlinien ist über die mündliche Überprüfung eine Niederschrift (z.B. Wortprotokoll, Tonbandprotokoll) zu fertigen, aus der Gegenstand (Inhalt), wesentlicher Ablauf und Ergebnis der Überprüfung sowie die Stellungnahme der gutachterlich mitwirkenden Beisitzer hervorgehen. Dies ist vorliegend nicht ge- schehen.

Die „Protokollierung" der mündlichen Überprüfung gestaltete sich ausweislich des Verwaltungsvorgangs - wie auch in dem heute entschiedenen vergleichbaren Ver- fahren 9 K 6336/03 - wie folgt: Jeder der Überprüfenden (Vorsitzender und 2 Beisit- zer) fertigte jeweils eine stichpunktartige Mitschrift der mündlichen Überprüfung an und füllte nach der Überprüfung ein Formular aus, in dem festgestellt wurde, dass sich aus den gezeigten Kenntnissen und Fähigkeiten ergebe, dass die Ausübung der Heilkunde durch die Klägerin eine Gefahr für die Volksgesundheit bedeute. An- schließend wurde in einem weiteren Formular - unter Benennung des Vorsitzenden und der Beisitzer sowie der überprüften Fachgebiete - die Entscheidung des Vorsit- zenden (im Benehmen mit den Beisitzern) über das negative Ergebnis der Überprüfung festgestellt. Zur Begründung wird auf das Protokoll der mündlichen Überprüfung verwiesen. Das ausgefüllte Formular ist sowohl von den Beisitzern als auch dem Vorsitzenden unterschrieben. Ungefähr fünf Wochen nach der mündlichen Überprüfung hat die Prüfungsvorsitzende ihre Stellungnahme vom 19. Dezember 2002 gefertigt.

Dieser Ablauf entspricht nicht dem in den Richtlinien vorgesehenen Verfahren.

Zunächst stellt die Stellungnahme der Prüfungsvorsitzenden vom 19. Dezember 2002 keine Niederschrift im Sinne der Ziff. 4.4.3 der Richtlinien dar. Zwar ist die Aufzählung der in Ziff. 4.4.3 bezeichneten Formen einer Niederschrift (z.B. Wortprotokoll, Tonbandprotokoll) - wie die Formulierung „z.B." zeigt - nicht abschließend. Jedoch wird deutlich, dass die Niederschrift eine möglichst detailgetreue, objektive Beschreibung des Verlaufs der mündlichen Überprüfung beinhalten soll. Nachvollziehbarkeit und objektive Bewertbarkeit der mündlichen Überprüfung sollen gewährleistet sein. Diesen Anforderungen wird die Stellungnahme der Prüfungsvorsitzenden nicht gerecht. Sie enthält vielmehr eine gutachterliche Zusammenfassung der mündlichen Überprüfung mit vielfach bewertenden Elementen. Inhaltlich entspricht die vorliegende Stellungnahme der Prüfungsvorsitzenden eher einer gutachterlichen Stellungnahme im Sinne von Ziff. 4.4.4 der Richtlinien. Zudem geht aus ihr nicht die nach Ziff. 4.4.3 der Richtlinien erforderliche Stellungnahme der Beisitzer hervor. Diese kann auch mit Blick auf den Zeitablauf nicht nachgeholt werden. Es können auch nicht ergänzend die von den Beisitzern nach der mündlichen Überprüfung ausgefüllten Formulare herangezogen werden, in denen diese angekreuzt haben, dass sich aus den gezeigten Kenntnissen und Fähigkeiten ergebe, dass die Ausübung der Heilkunde durch den Kläger eine Gefahr für die Volksgesundheit bedeute und in denen auf die (stichpunktartige) Mitschrift der mündlichen Überprüfung verwiesen wird. Eine Stellungnahme im Sinne der Richtlinie kann hierin nicht gesehen werden. Auch das weiter ausgefüllte Formular, in dem - unter Benennung des Vorsitzenden und der Beisitzer sowie der überprüften Fachgebiete - die Entscheidung des Vorsitzenden (im Benehmen mit den Beisitzern) über das negative Ergebnis der Überprüfung festgestellt wird und in dem zur Begründung auf das Protokoll der mündlichen Überprüfung verwiesen wird, kann nicht ergänzend herangezogen werden. Denn insoweit wird auf ein Protokoll Bezug genommen, das nicht existent ist.

Die Tatsache, dass eine Tonbandaufnahme über die mündliche Überprüfung angefertigt worden ist, vermag den aufgezeigten Mangel nicht zu heilen. Die Tonbandaufnahme - die nach dem Inhalt des Verwaltungsvorgangs nicht Bestandteil der Akten ist - stellt selbst keine Niederschrift im Sinne der Durchführungsrichtlinien dar. Die Niederschrift könnte aber auch nicht durch ein Abschreiben des Tonbandes nachgeholt werden. Denn auch insoweit mangelt es an der erforderlichen (und nicht nachholbaren) Stellungnahme der gutachterlich mitwirkenden Beisitzer.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die Zulassung der Berufung beruht auf § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Der Rechtssache kommt grundsätzliche Bedeutung zu.