VG Köln: Keine Anerkennung eines Strahlenschutz-Grundkurses mit 70% e-Learning-Anteil
KI-Zusammenfassung
Die Klägerin begehrte die Anerkennung eines Strahlenschutz-Grundkurses für Ärzte nach § 18a RöV als kombinierten Online-/Präsenzkurs im Verhältnis 70:30. Die Beklagte lehnte dies unter Hinweis auf einen Erlass des MAIS NRW ab, der mindestens 50% Präsenzanteil verlangt. Das VG Köln bestätigt die Ablehnung: Selbst bei erfüllten Mindestvoraussetzungen des § 18a Abs. 4 RöV besteht ein Ermessen, in dem die Lehrmethodik und ein ausreichender Präsenzanteil berücksichtigt werden dürfen. Weder Gleichheits- noch Berufsfreiheitsverstöße oder Verfahrensfehler (u.a. Befangenheit/Anhörung) lagen vor.
Ausgang: Verpflichtungsklage auf Anerkennung eines Strahlenschutzkurses mit 70% Onlineanteil abgewiesen.
Abstrakte Rechtssätze
§ 18a Abs. 4 RöV eröffnet der zuständigen Behörde auch bei Vorliegen der tatbestandlichen Mindestvoraussetzungen ein Ermessen über die Kursanerkennung.
Im Rahmen des Anerkennungsermessens darf die Behörde als sachgerechten, normzweckbezogenen Gesichtspunkt die Lehrmethodik und die zeitliche Gewichtung von Online- und Präsenzphasen berücksichtigen.
Eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift (Erlass) zur Sicherung gleichmäßiger Ermessensausübung und bund-/länderübergreifender Einheitlichkeit ist bei der Anerkennung überregional durchgeführter Kurse grundsätzlich zulässig heranzuziehen.
Die gerichtliche Kontrolle einer Ermessensentscheidung erstreckt sich nicht darauf, die behördliche Zweckmäßigkeitsabwägung durch Sachverständigenbewertungen zur optimalen Kursgestaltung zu ersetzen.
Interne Abstimmungen der obersten Landesbehörden zur Entwicklung einer künftigen Ermessenspraxis stellen kein Verwaltungsverfahren mit Anhörungspflichten gegenüber einzelnen Kursanbietern dar.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.
Tatbestand
Die Klägerin bietet für medizinisches Personal Kurse an, die zum Erwerb bzw. zur Aktualisierung der erforderlichen Fachkunde im Strahlenschutz beim Betrieb von Röntgeneinrichtungen dienen. Sie begehrt die Anerkennung eines Strahlenschutzkurses nach § 18 a der Verordnung über den Schutz vor Schäden durch Röntgenstrahlen
- RöV -.
Im Oktober 2013 beantragte die Klägerin u.a. die Genehmigung für einen Grundkurs im Strahlenschutz für Ärzte, der als kombinierter e-Learning-/Präsenzkurs ein Online-/Präsenzverhältnis von 70:30 aufwies. Nachdem auf der Ebene der obersten Landesbehörden Vorbehalte anderer Bundesländer gegen eine Anerkennung derartiger Kurse geäußert worden waren, verfolgte die Klägerin in Abstimmung mit dem Ministerium für Arbeit, Integration und Soziales NRW - MAIS - zunächst eine Kurszulassung in Nordrhein-Westfalen als Pilotprojekt. Mit Bescheid vom 22.01.2014 erkannte die Beklagte den Kurs „kombinierter Grundkurs mit integrierter Unterweisung/Kenntniskurs (Theorie) zum Erwerb der Fachkunde im Strahlenschutz für Ärzte Online-Präsenzkurs“ mit einem Online-/Präsenzverhältnis von maximal 70:30 im Rahmen einer Pilotphase bis zum 30.06.2014 an. Die Pilotphase sollte dazu dienen, Erfahrungen mit dem Einsatz von e-Learning bei länger dauernden Strahlenschutzkursen zu gewinnen, die auch im Rahmen bundesweiter Zulassungsverfahren genutzt werden sollten. Zum Zweck einer entsprechenden Auswertung wurde der Kurs von dem Landesinstitut für Arbeitsgestaltung - LIA - begleitet. Daneben schaltete die Beklagte zwei Gutachter ein, um zu klären, ob die Kursinhalte den Vorgaben der RöV entsprächen. Sie erhielten schriftliche Übersichten über die Inhalte der Präsenzphase und für den Online-Anteil einen Zugang über das Portal der Klägerin. L. teilte mit Schreiben vom 21.03.2014 mit, der Kurs sei fachlich und didaktisch auf hohem Niveau und ohne Einschränkung empfehlenswert. Gegen die Genehmigung bestünden keine Einwände. U. erklärte in seiner Stellungnahme vom 16.04.2014, die Inhalte des Kurses entsprächen fachlich den Vorgaben der Röntgenverordnung. Der Onlinekurs biete eine Visualisierung des Gelernten und eine gute Selbstführung durch das Programm. Er erlaube es, jederzeit zurückzuspringen, um sich mit einem Inhalt wiederholt zu befassen und bei einem Vortrag Fragen zu stellen. Das System der verpflichtenden Lernkontrolle vergrößere das aktive Wissen. Abgesehen von einzelnen Kritikpunkten stelle der Kurs eine Bereicherung des Angebots zur Weiterbildung dar. Das LIA kam in seiner Einschätzung vom 02.05.2014 zu dem Ergebnis, die in der Präsenzphase zur Verfügung stehende Zeit (knapp fünfeinhalb Zeitstunden einschließlich Prüfung) habe bei nur einem Referenten nicht ausgereicht, um das gesamte Themenspektrum in fachlich adäquater Form abzudecken und alle Fragen der Teilnehmer ausreichend zu beantworten. Im Online-Anteil (gut zwölfeinhalb Zeitstunden) habe zu wenig Zeit für die Lehrfilme zur Verfügung gestanden, während gut sieben Zeitstunden auf die Übungsphase (Bearbeitung eines Fragenkomplexes) verwendet würden. Das LIA plädiere für eine Änderung des Verhältnisses Online zu Präsenz von 70:30 auf 50:50. Die Teilnehmer eines Grundkurses besäßen so wenig Wissen im Strahlenschutz, dass genügend Raum für die Behandlung der sich aufdrängenden Fragen durch den Referenten bleiben müsse.
Mit Schreiben vom 18.05.2014 beantragte die Klägerin die Umwandlung der Pilotphase in eine reguläre Zulassung in NRW sowie die bundesweite Zulassung des Kurses.
Im Mai 2014 brachte das MAIS die Anerkennung von Online-/Präsenzkursen nach der RöV mit einem Online Anteil in die Länderkonferenz der Fachausschüsse Strahlenschutz und Röntgenverordnung ein und stellte dort die drei Stellungnahmen vor. Die in der Konferenz gefassten Beschlüsse veranlassten das MAIS, den zuständigen Stellen mit Erlass vom 14.07.2014 Vorgaben für die Anerkennung von Strahlenschutzkursen zu machen. Unter anderem muss danach bei Kursen, die dem begutachteten Kurs entsprechen, der Präsenzteil mindestens 50 % der gesamten Kursdauer betragen. Hiervon unterrichtete die Beklagte die Klägerin im Juli 2014.
Mit Bescheid vom 04.09.2014 lehnte die Beklagte den Antrag vom 18.05.2014 ab. Der „Grundkurs mit integrierter Unterweisung/Kenntniskurs (Theorie)“ zum Erwerb der Fachkunde im Strahlenschutz für Ärzte entspreche mit einem nur 30 %igen Präsenzteil nicht den Vorgaben des Erlasses des MAIS.
Die Klägerin hat am 02.10.2014 Klage erhoben.
Zur Klagebegründung verweist sie darauf, dass die Beklagte ihr in der Vergangenheit bereits befristete Genehmigungen vor allem für Aktualisierungskurse mit einem Online-Anteil von 70 % erteilt habe. Nicht nur die beiden von der Beklagten eingesetzten Fachgutachter, sondern auch die Staatliche Zentralstelle für Fernunterricht - ZFU -, die sämtliche Kurse zertifiziert habe, hätten ihr Konzept des e-Learnings unterstützt.
Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 18 a Abs. 4 RöV für die Anerkennung des streitgegenständlichen Kurses lägen vor. Die Auslegung der darin enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe unterliege der vollen gerichtlichen Kontrolle. Behördeninterne Handlungsanweisungen des MAIS und des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit - BMUB - seien kein Maßstab für die richterliche Kontrolle des Verwaltungshandelns. Die darin enthaltene Vorgabe für die zeitliche Verteilung zwischen Online- und Präsenzteil stehe mit Wortlaut und Zielsetzung der Verordnung nicht in Einklang. Neben der erforderlichen inhaltlichen Eignung dürfe die Art der Vermittlungstechnik kein zusätzlicher Maßstab sein.
An das e-Learning würden unter Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) sachlich nicht gerechtfertigte höhere Anforderungen gestellt, obwohl der Präsenzunterricht dem e-Learning nicht überlegen sei. Dadurch sehe die Klägerin sich einem ungerechtfertigten Eingriff in ihr Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb (Art. 12 GG) ausgesetzt. Die Pflicht, Teilnehmer und Dozenten an längere Präsenzphasen zu binden, wirke sich auf den Ressourceneinsatz aus.
Die Beklagte habe nicht anhand messbarer Kriterien nachgewiesen, dass das e-Learning schlechter sei als reiner Präsenzunterricht und weniger als 50 % Präsenzanteil zum Erreichen des angestrebten Ziels nicht ausreichten. Die Einschätzung des LIA und der darauf gestützte Erlass böten hierfür keine tragfähige Grundlage.
Sie, die Klägerin, habe die Beklagte schon vor Erlass des angegriffenen Bescheids darauf hingewiesen, dass beteiligte Personen Interessenkonflikten unterlägen, die eine Besorgnis der Befangenheit begründeten. Das LIA habe eine Mitarbeiterin mit der Begleitung des Pilotprojekts betraut, die selbst als Dozentin bei Strahlenschutzkursen tätig gewesen sei. Auch Herr I. , der Autor des Erlasses des MAIS, sei als Dozent an Strahlenschutzkursen anderer Kursanbieter beteiligt gewesen. Von der Stellungnahme des LIA habe sie, die Klägerin, erst nach Abschluss der Diskussion in den Fachausschüssen Kenntnis erhalten. Ihre vorherige Beteiligung wäre aber notwendig gewesen, da sie als einzige Veranstalterin von deren Abstimmung betroffen gewesen sei. Inhaltlich erschöpfe sich die Stellungnahme des LIA in bloßen Mutmaßungen zur Effektivität des Lernerfolgs, ohne hierzu belastbare Fakten zu nennen. Alle Kursteilnehmer hätten die Lernerfolgskontrolle bestanden. Zu berücksichtigen seien demgegenüber die zahlreichen Vorteile, die das e-Learning mit seinen vielfältigen Lehr- und Lernmethoden gegenüber dem Präsenzunterricht auch in komplexen Themenfeldern biete.
Angesichts dieser Ungereimtheiten hätte die Beklagte den Sachverhalt weiter aufklären und ein zusätzliches Fachgutachten einholen müssen.
Der Erlass führe dazu, dass der Kurs nicht mehr der Zulassungspflicht der ZFU nach dem Fernunterrichtsschutzgesetz unterliege, weil die überwiegende räumliche Trennung notwendiges Merkmal für die Einstufung als Fernunterricht sei. Dies laufe den Qualitätszielen der Verordnung zuwider.
Die Fachkunde-Richtlinie Technik nach der RöV ermögliche für Strahlenschutzkurse Fernlernphasen von bis zu 70 %. Nicht anderes dürfe für medizinisches Personal gelten. Die Richtlinie „Fachkunde und Kenntnisse im Strahlenschutz beim Betrieb von Röntgeneinrichtungen in der Medizin und Zahnmedizin“ - Fachkunderichtlinie Medizin und Zahnmedizin nach der RöV - sehe keine näheren zeitliche Vorgaben für Fernkurse vor. Die Richtlinie „Strahlenschutz in der Medizin“ zur StrSchV sei nicht einschlägig.
Die Beklagte habe schließlich fehlerhaft kein Ermessen ausgeübt. Zumindest müsse eine Abweichung von den Vorgaben des Erlasses dann möglich sein, wenn der Einzelfall Besonderheiten aufweise. Das sei hier der Fall, weil der streitige Kurs nicht mit den vom Erlass erfassten Kursen vergleichbar sei.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 04.09.2014 zu verpflichten, für sie antragsgemäß einen Strahlenschutzkurs „Grundkurs mit integrierter Unterweisung (Theorie)“ nach § 18 a RöV zum Erwerb der Fachkunde und Kenntnisse für Ärzte nach der Richtlinie über die Fachkunde und Kenntnisse im Strahlenschutz beim Betrieb von Röntgeneinrichtungen in der Medizin und Zahnmedizin vom 22.12.2005 einschließlich der Änderung vom 26.06.2012 mit einem Online-Anteil von 70 % anzuerkennen,
hilfsweise,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 04.09.2014 zu verpflichten, über ihren Antrag auf Anerkennung eines Strahlenschutzkurses „Grundkurs mit integrierter Unterweisung (Theorie)“ nach § 18 a RöV zum Erwerb der Fachkunde und Kenntnisse für Ärzte nach der Richtlinie über die Fachkunde und Kenntnisse im Strahlenschutz beim Betrieb von Röntgeneinrichtungen in der Medizin und Zahnmedizin vom 22.12.2005 einschließlich der Änderung vom 26.06.2012 mit einem Online-Anteil von 70 % unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, medizinische Strahlenschutzkurse mit Online- und Präsenzanteilen und überregionalem Bezug habe es nicht gegeben, ehe die Klägerin in 2011/2012 ein Konzept für Kurse mit Online-/Präsenzphasen im Verhältnis 70:30 und bundesweit stattfindenden Präsenzveranstaltungen vorgestellt habe. Die Richtlinien des BMUB nach der RöV und der StrSchV hätten daher hierzu keine Regelungen enthalten. Das vom MAIS mit den Fachgremien (Fachausschuss Strahlenschutz und Länderausschuss Röntgenverordnung) vereinbarte Pilotprojekt habe eine bundesweite Anerkennung solcher Kurse in Abstimmung mit allen Ländern vorbereiten sollen. Mit der Klägerin sei dabei vereinbart worden, dass eine fachkundige Überprüfung bzw. Begleitung von Online- und Präsenzphase durch das LIA erfolge. Von den zusätzlich eingeholten fachgutachterlichen Stellungnahmen sei eine nicht ausreichend differenziert gewesen; die andere habe sich nur auf den Onlineteil bezogen. Nur die Stellungnahme des LIA habe sich eingehend mit beiden Phasen befasst und den Online-/Präsenzkurs grundsätzlich positiv beurteilt, jedoch mit einer auch aus Sicht der Beklagten plausiblen Begründung einen Anteil von 50 % für die Präsenzphase für erforderlich gehalten.
Bei der Länderkonferenz hätten sich nach Vorstellung der drei Stellungnahmen durch das MAIS 15 Länder dafür ausgesprochen, die Präsenzphase auf 50 % der Kursdauer zu erstrecken. Dies habe auch das BMUB mitgetragen, dessen Weisung die Länder im Strahlenschutzrecht unterstünden. Daraufhin habe das MAIS die Beklagte im Rahmen seiner Fachaufsicht angewiesen, entsprechend der zwischen Bund und Ländern getroffenen Abstimmung zu verfahren. Seine Richtlinie „Strahlenschutz in der Medizin“, die im Interesse bundeseinheitlicher Wahrnehmung des Strahlenschutzrechts die aktuell geltenden fachlichen Standards zum Schutz der Gesundheit von Menschen beschreibe, habe das BMUB im Juli 2014 angepasst. In der Fachkunderichtlinie für den Betrieb von Röntgeneinrichtungen in der Medizin oder Zahnmedizin werde der Beschluss bei nächster Überarbeitung ebenfalls umgesetzt werden. Die Bestimmungen aus der älteren Richtlinie zur Fachkunde in der Technik ließen sich schon deshalb nicht heranziehen, weil die Anforderungen an die Fachkunde im medizinischen Bereich wegen der Strahlenanwendung am Menschen höher seien.
Der Vorwurf der Parteilichkeit eines Mitarbeiters des MAIS sei unbegründet. Er habe in der Länderkonferenz zwei Entscheidungsalternativen vorgestellt. Letztlich sei es jedoch die Entscheidung der maßgeblichen Ausschüsse gewesen, dem Vorschlag des LIA den zu Vorzug zu geben. Das MAIS bleibe nach Rücksprache mit dem LIA auch in Kenntnis der Ausführungen der Klägerin dabei, dass Dauer und Gestaltung der Präsenzphase im konkreten Fall nicht ausgereicht habe, um die über die Online-Lehrinhalte hinaus erforderliche Wissensvermittlung im Strahlenschutz zu gewährleisten.
Die Kurse seien Grundlage dafür, dass die Strahlenschutzbehandlung durch Ärzte als „nach den Regeln der ärztlichen Kunst“ durchgeführte Heileingriffe Leben und Gesundheit des Patienten nicht gefährde und auch strafrechtlich gerechtfertigt sei. Daher müsse den Teilnehmern ausreichend Gelegenheit eingeräumt werden, Fragen zu den komplexen Themen des Strahlenschutzes sowie der eigenen Verantwortung im Klinik- oder Praxisbetrieb zu diskutieren und zu klären. Diese speziellen Strahlenschutzkurse gingen in ihrer Tragweite über den Bereich anderer Online-/Präsenzkurse hinaus, weshalb eine positive Bewertung durch die ZFU allein eine Anerkennung nicht rechtfertige.
Eine Rechtsbeeinträchtigung der Klägerin sei nicht zu erkennen. Bei Neuanträgen seien aktualisierte wissenschaftliche Erkenntnisse, wie sie in der Richtlinienänderung zum Ausdruck kämen, zu beachten. Dies trage dem Zweck der Verordnung, Menschen vor der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlen zu schützen, Rechnung. Dementsprechend liege auch kein Ermessensfehler vor.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte den Grundkurs zum Erwerb der Fachkunde und Kenntnisse für Ärzte mit einem Online-Anteil von 70 % als Strahlenschutzkurs nach § 18 a RöV anerkennt. Ihr steht auch kein Anspruch auf erneute Entscheidung über ihren Anerkennungsantrag zu. Die Ablehnung des Antrags mit Bescheid vom 04.09.2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Absatz 5 VwGO).
Nach § 18 a Abs. 4 RöV können Kurse zum Erwerb von Fachkunde bzw. von Kenntnissen im Strahlenschutz nur anerkannt werden, wenn die Kursinhalte geeignet sind, das für den jeweiligen Anwendungsbereich erforderliche Wissen im Strahlenschutz zu vermitteln und die Qualifikation des Lehrpersonals und die Ausstattung der Kursstätte eine ordnungsgemäße Wissensvermittlung gewährleisten.
Die Beklagte durfte die Anerkennung des im Streit stehenden Grundkurses mit der Erwägung ablehnen, dass der Präsenzteil des Kurses zeitlich nicht zumindest den gleichen Raum einnimmt wie der Onlineteil.
Dabei kann letztlich dahinstehen, ob der Grundkurs hinsichtlich der Kursinhalte, des Lehrpersonals und der jeweils vorgesehenen Kursstätten den Anforderungen der RöV genügt. Sollten die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anerkennung des Kurses nach § 18 a Abs. 4 RöV vorliegen, durfte die Beklagte die Anerkennung jedenfalls im Rahmen des ihr dann eröffneten Ermessens versagen.
Dem Wortlaut der Norm („kann nur“) ist zu entnehmen, dass eine Anerkennung in das Ermessen der Beklagten gestellt ist, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt sind. Die im Tatbestand genannten Kriterien stellen danach Mindestvoraussetzungen für eine Anerkennung dar. Steht der zuständigen Stelle mithin ein Spielraum hinsichtlich der Entscheidung zu, welche Kurse, die innerhalb der Bandbreite grundsätzlich geeigneter Kurse liegen, anerkannt werden, kann sie auf der Ermessensseite weitere sachgerechte Aspekte berücksichtigen, die sie bei der Entscheidung über die Anerkennung für bedeutsam hält.
Mit ihrer Entscheidung, den Grundkurs zum Erwerb der Fachkunde und Kenntnisse für Ärzte wegen des geringen Präsenzanteils nicht anzuerkennen, hält sich die Beklagte innerhalb des ihr eingeräumten Entscheidungsspielraums.
Die Beklagte hat sich bei ihrer Entscheidung nicht von zweckwidrigen Erwägungen leiten lassen. Sie durfte berücksichtigen, ob und in welchem Umfang Kursinhalte außerhalb einer Kursstätte unter Einsatz der e-Learning-Methode vermittelt werden. Die in einem Kurs angewandte Lehrmethodik ist ein sachgerechter Gesichtspunkt, der in Bezug zum Zweck der Norm steht. Die Bestimmung dient der Vermeidung möglicher erheblicher Gesundheitsgefahren, die infolge eines nicht sachgemäßen Umgangs mit Röntgenstrahlen auftreten können. Das Anerkennungserfordernis soll gewährleisten, dass die beim Betrieb einer Röntgeneinrichtung verantwortlichen und die dort tätigen Personen die notwendige Fachkunde bzw. Kenntnisse im Strahlenschutz in Kursen erwerben bzw. regelmäßig aktualisieren, die eine effektive Wissensvermittlung garantieren. Zu den Faktoren, die neben den reinen Kursinhalten, der Befähigung der Dozenten und der Eignung der Ausbildungsstätten die Qualität der Wissensvermittlung prägen, gehört insbesondere auch die Vermittlungsmethode.
Unter mehreren Handlungsoptionen, die sich ihr bei der Entscheidung über den Einsatz der e-Learning-Methode eröffneten, hat die Beklagte eine rechtlich haltbare Lösung ausgewählt, die den Erfordernissen einer rationalen Abwägung entspricht.
Sie ist auf der Basis der Stellungnahmen von L. , U. und des LIA bereit, das von der Klägerin neu entwickelte Konzept einer Mischung von Online- und Präsenzlehre für den Erwerb der Fachkunde bzw. von Kenntnissen im Strahlenschutz im Grundsatz als geeignet anzuerkennen. Sie trägt dem Umstand Rechnung, dass beide Lehr- und Lernmethoden jeweils eigene Vorteile bieten und sich mit einer stimmigen inhaltlichen sowie didaktischen Verzahnung von eLearning und Präsenzveranstaltungen ein zusätzlicher Gewinn bei der Wissensvermittlung erzielen lässt. Im Rahmen des Spielraums, der ihr bei der Entscheidung über die Anerkennung des Grundkurses zusteht, ist es aber eine vernünftige und vertretbare Überlegung, dem Element des direkten gedanklichen Austauschs zwischen Dozent und Kursteilnehmer bzw. unter den Kursteilnehmern eine gewichtige Rolle bei der Wissensvermittlung mit der Folge einzuräumen, dass das Zeitkontingent zumindest gleichmäßig auf Online- und Präsenzphase verteilt wird. Die unmittelbare Interaktion erleichtert es dem Teilnehmer, den Lernprozess aktiv mitzugestalten, seinen individuellen Informationsbedarf zu decken und aus Fragen sowie Äußerungen Dritter weiteren Erkenntnisgewinn zu erzielen. Die Erwägung ist insbesondere für den Grundkursteilnehmer nachvollziehbar, der ein geringes Wissen im Strahlenschutz besitzt und auch nicht aus beruflicher Erfahrung mit Fragen des Strahlenschutzes vertraut ist. Zudem erscheint es gerade in einer Phase, in der neue Kurskonzepte zum Einsatz kommen, nicht unvertretbar, zunächst einen gleichrangigen Anteil von bewährter und innovativer Art der Wissensvermittlung zu wählen, um eine verlässliche Qualität zu gewährleisten und gleichzeitig Erfahrungen mit neuen Lernmethoden zu sammeln. Mit einer derartigen vorsichtigen Herangehensweise berücksichtigt die Beklagte, dass mit dem Schutz der Gesundheit der Patienten, die der Arzt in Ausübung der Heilkunde einer Strahlung aussetzt, ein überragendes Gemeingut in Rede steht.
Die Kammer sieht aus Rechtsgründen keinen Anlass, den von der Klägerin beantragten Beweis zu einer Einstufung von 70 %igem e-Learning zu erheben. Auf die Beweistatsachen, die den Anträgen zugrunde gelegt sind, kommt es im Rahmen der eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle der Ermessensentscheidung nicht an. Hätte es dem Willen des Normgebers entsprochen, die zuständige Stelle auf eine anhand von Messdaten zu ermittelnde Kurseinstufung hin zur Anerkennung zu verpflichten, hätte er ihr kein Ermessen eingeräumt. Kennzeichen der Ermessensverwaltung ist die der Behörde eingeräumte Entscheidungsfreiheit, zwischen mehreren rechtlich zulässigen Entscheidungen aus Zweckmäßigkeitsgründen sachgerecht zu wählen,
vgl. Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014 , § 40 Rdnr. 13.
Mit der an der zeitlichen Gewichtung der verschiedenen Kursphasen orientierten Ablehnung bewegt sich die Beklagte als zuständige Fachbehörde in einem solchen durch das Recht eingeräumten Entscheidungsspielraum. Die bei der Entscheidung anzustellenden Ermessenserwägungen der zuständigen Fachbehörde können nicht gerichtlich durch die Wertungen des Sachverständigen ersetzt werden, dem zudem als Mediendidaktiker das strahlenschutzspezifische Fachwissen fehlt. Dies liefe darauf hinaus, dass das Gericht selbst originäre Entscheidungen zum Gesetzesvollzug träfe. Nach den Prinzipien der Gewaltenteilung beschränkt sich seine Aufgabe aber darauf, Verwaltungshandeln auf die Einhaltung normativer Vorgaben zu überprüfen.
Dass die Beklagte ihre Entscheidungspraxis an der ermessenslenkenden Bestimmung des Erlasses MAIS orientiert, ist nicht zu beanstanden.
Der Erlass dient dem Ziel einer gleichmäßigen Ermessensausübung und Gleichbehandlung gleicher Sachverhalte, die gerade auch wegen des überregionalen Bezugs der Kurse einer entsprechenden Abstimmung bedurfte. Die Klägerin begehrt von der Beklagten als der Stelle, die für ihren Unternehmenssitz örtlich zuständig ist, die Anerkennung eines Online-/Präsenzkurses, der über ihren Zuständigkeitsbereich hinaus bundesweit durchgeführt werden soll. Im Falle einer Anerkennung wären lediglich die außerhalb des Bezirks der Beklagten stattfindenden Präsenzveranstaltungen mit den örtlich jeweils zuständigen Stellen abzuklären, ohne dass diese Stellen noch Einfluss auf die Gestaltung und den zeitlichen Anteil der Onlinephase hätten. Dementsprechend ist es nicht zu beanstanden und liegt letztlich auch im Interesse der Klägerin, dass ein fachliches Einvernehmen der Länder in dem Fachgremium erzielt wurde, das über den ermessenslenkenden Erlass Eingang in die Entscheidung der Beklagten gefunden hat.
Gegen die Rechtmäßigkeit der ablehnenden Entscheidung lässt sich nicht mit Erfolg einwenden, die Abstimmung im Länderausschuss habe sich auf eine ordnungswidrig zustande gekommene Einschätzung gestützt.
Von den Stellungnahmen, die der Diskussion im Fachgremium zugrunde lagen, lassen sich Aussagen zu der hier allein in Streit stehenden Gewichtung zwischen Online- und Präsenzteil nur dem Vermerk des LIA entnehmen. Dessen Bedienstete Frau U1. hat nicht nur die Onlinedarstellung in Augenschein genommen, sondern auch die Präsenzveranstaltungen des Pilotkurses besucht. Das LIA konnte als sachkundige Stelle herangezogen werden, um Grundlagen für die Entwicklung einer künftigen Ermessenspraxis zu gewinnen. Das LIA ist eine Einrichtung des Landes im Geschäftsbereich des MAIS (vgl. RdErl. des MAIS vom 18.11.2011, SMBl. NRW 2011, 514). Es unterstützt die Landesregierung in Fragen des Gesundheitsschutzes in der Arbeitswelt sowie des Strahlenschutzes. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern bei Frau U1. - oder bei Herrn I. - persönliche Interessenkonflikte vorgelegen haben sollten, die sie an einer neutralen Begleitung der Pilotphase gehindert haben könnten. Insbesondere betätigen sie sich nicht in Konkurrenz zur Klägerin als Veranstalter von Strahlenschutzkursen. Vielmehr stehen sie im Dienst des LIA bzw. des MAIS. Dr. U1. und Herr I. sind in ihrer dienstlichen Eigenschaft und im Hinblick auf die im Dienst gewonnene Sachkunde auf dem Gebiet des Strahlenschutzes als Dozenten in Strahlenschutzkursen aufgetreten. Aus ihrer Dozententätigkeit lässt sich unmittelbar nur ableiten, dass Dr. U1. und Herr I. praktische Erfahrungen bei der Wissensvermittlung in Strahlenschutzkursen gesammelt haben. Welches Interesse sie an der neutralen Tätigkeit hätte hindern sollen und welches konkrete Verhalten eine Besorgnis der Befangenheit begründen könnte, hat die Klägerin nicht dargelegt.
Es war nicht erforderlich, die Klägerin vor Einbringung des Vermerks des LIA in den Länderausschuss anzuhören. Es handelte sich dabei nicht um ein Verwaltungsverfahren mit der Klägerin als Verfahrensbeteiligter, sondern um eine interne Abstimmung der obersten Landesbehörden zur künftigen Handhabung von Anerkennungsfragen und Entwicklung einer Ermessenspraxis für eine Vielzahl von Verfahren. Dass die Klägerin als erster Kursveranstalter Online-/Präsenzkurse zur Anerkennung zu bringen sucht, ändert nichts daran, dass die im Erlass zum Ausdruck kommende antizipierte Verwaltungspraxis sich auch auf mögliche weitere Kursveranstalter bezieht, die vergleichbare Kursangebote entwickeln könnten.
Darf die Beklagte danach den Erlass des MAIS zur Grundlage ihrer Verwaltungspraxis machen, weist der hier zur Anerkennung gestellte Kurs gegenüber den im Erlass behandelten Kursen keine Besonderheiten auf, die eine abweichende Behandlung gebieten. Gerade die Erfahrungen aus der Pilotphase dieses 18-stündigen Grundkurses für Ärzte waren es, die zu dem Entschluss geführt haben, Online- und Präsenzphase zu gleichen Teilen zu berücksichtigen.
Der Gleichheitssatz ist auch ansonsten nicht verletzt. Er untersagt, gleichliegende Sachverhalte, die aus der Natur der Sache eine gleichartige Behandlung erfordern, ungleich zu behandeln. Die Klägerin meint, die Beklagte stelle sachlich nicht gerechtfertigte höhere Anforderungen an das e-Learning als an den Präsenzunterricht. Das lässt sich aber der Vorgabe, das Zeitkontingent zu gleichen Anteilen auf Online- und Präsenzphase zu verteilen, gerade nicht entnehmen.
Die Beklagte war nicht aus Gründen des Willkürverbots gehalten, ihre Entscheidung an der Fachkunderichtlinie Technik nach der RöV zu orientieren. Nach § 18 a Abs. 4 RöV kommt es auf die Eignung der Kurse an, das „für den jeweiligen Anwendungsbereich“ erforderliche Wissen zu vermitteln. Bei dem zur Anerkennung gestellten Kurs geht es um den medizinischen Einsatz von Röntgenstrahlen am Menschen. Die Beklagte hat zutreffend die damit verbundenen Folgerungen für den Schutz von Leben und Gesundheit der Patienten wie auch für die persönliche Verantwortung des ärztlichen Anwenders als sachgerechten Differenzierungsgrund angeführt. Dem entspricht es, dass die Fachkunderichtlinie Technik nach der RöV, die sich mit der Erzeugung von Röntgenstrahlung zur technischen Anwendung befasst, in Ziffer 1.1 ausdrücklich die Anwendung von Röntgenstrahlen am Menschen von ihrem Geltungsbereich ausnimmt.
Auch die Beurteilung des Kurses durch die ZFU schränkt das Ermessen der Beklagten nicht zugunsten der Klägerin ein. Sie nimmt die fachspezifischen Besonderheiten nicht in den Blick. Allein der Umstand, dass eine hälftige Aufteilung des Kurses in Online- und Präsenzphase die durch das Fernunterrichtschutzgesetz vorgesehenen Schutzmaßnahme einer Zertifizierung entbehrlich macht, spricht nicht für die Zulassung eines überwiegenden Onlineanteils. Dass die Klägerin sich in der Konsequenz gehindert sieht, ein ZFU-Zertifikat zu Werbezwecken zu nutzen, um einen Marktvorteil zu erzielen, wie in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht, ist kein sachbezogener Belang, den die Beklagte bei ihrer Entscheidung zu berücksichtigen hätte.
Die ablehnende Entscheidung stellt schließlich auch keine Verletzung der Berufsausübungsfreiheit dar. Die Klägerin sieht sich einem Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb ausgesetzt, weil sich eine längere Präsenzphase auf den personellen Ressourceneinsatz auswirke. Sieht man bei einem Kurs von 18 Zeitstunden in der Verlängerung der Präsenzphase um etwa dreieinhalb Stunden mit entsprechender knapperer Gestaltung der Onlinephase überhaupt einen relevanten Grundrechtseingriff, ist dieser jedenfalls durch den Gemeinwohlbelang gerechtfertigt, die Gesundheit von Patienten und Personen, die beim Betrieb von Röntgeneinrichtungen tätig sind, zu schützen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs.1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 ZPO.