Fortsetzungsfeststellungsklage unstatthaft: E-Mail zur Bundesnotbremse kein Verwaltungsakt

Verwaltungsgericht Köln · 7 K 2883/21 · 10.12.2025

KI-Zusammenfassung

Die Klägerin begehrte die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer E-Mail des Gesundheitsamts vom 05.05.2021 zu pandemiebedingten Sportbeschränkungen nach § 28b IfSG. Das VG Köln wies die Fortsetzungsfeststellungsklage als unzulässig ab, weil es an einem (erledigten) Verwaltungsakt fehlte. Die Behörde habe keine eigenständige Regelung getroffen, sondern lediglich die unmittelbar geltende („self executing“) Bundesnorm erläutert. Eine Umdeutung in eine Feststellungsklage scheide mangels hinreichend verdichteten Rechtsverhältnisses aus.

Ausgang: Klage als unzulässig abgewiesen, weil die E-Mail vom 05.05.2021 keinen Verwaltungsakt darstellte.

Abstrakte Rechtssätze

Eine Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO setzt das Vorliegen eines erledigten Verwaltungsakts im Sinne von § 35 VwVfG voraus; fehlt es daran, ist die Klage unstatthaft und unzulässig.

Eine behördliche Auskunft, die lediglich auf eine bestehende gesetzliche Regelung verweist und deren Rechtsfolgen wiedergibt, enthält grundsätzlich keine Regelung und ist kein Verwaltungsakt.

Als feststellender Verwaltungsakt kann eine behördliche Mitteilung nur qualifiziert werden, wenn sie aus sich heraus Rechtswirkung setzt und nicht lediglich eine rechtliche Ungewissheit durch verbindliche Behördenentscheidung zu beseitigen vorgibt.

Unmittelbar geltende gesetzliche Verbotsnormen („self executing“) bedürfen für ihre Wirksamkeit und Beachtlichkeit grundsätzlich keines Vollzugsakts der zuständigen Behörde.

Eine Umdeutung einer unstatthaften Fortsetzungsfeststellungsklage in eine allgemeine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO setzt ein konkretes Rechtsverhältnis voraus, das über die bloße Rechtsunterworfenheit unter ein Gesetz hinausgeht.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Gerichtsbescheid ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen Regelungen im Zuge der Corona-Pandemie im Jahre 2021.

Die Klägerin betrieb eigener Darstellung zufolge im entscheidungserheblichen Zeitraum Sportkurse und Gruppensport an der frischen Luft. Hierbei bot sie Kurse mit einer Teilnehmerzahl von maximal 10 Personen an. Zugelassen waren hiernach ausschließlich negativ Getestete, Geimpfte oder Genesene. Außerdem erstellte die Klägerin ein eigenes Hygienekonzept für die Durchführung der Veranstaltungen.

Am 02.09.2020 wandte sich die Klägerin an das Gesundheitsamt der Beklagten und teilte mit, am 26.09.2020 eine Aerobic-Sportveranstaltung mit Getränkeverzehr mit bis zu 130 Gästen durchführen zu wollen und die Corona-Schutzverordnung so verstanden zu haben, dass diese nicht anmeldepflichtig sei. Sie bat um Rückmeldung, ob die Veranstaltung so stattfinden dürfe. Am 04.09.2020 teilte das Gesundheitsamt der Klägerin mit, dass die aktuelle Corona-Schutzverordnung vom 31.08.2020 gelte und betonte, dass man die Veranstaltung als unzulässig einstufe und dieser nicht zustimmen könne. Die Korrespondenz erfolgte dabei über E-Mail. Unter dem 29.04.2021 wandte sich die Klägerin mit anwaltlichem Schreiben erneut an die Beklagte und bat um Bestätigung, dass Sportangebote in Form von Gruppenkursen mit bis zu 10 Personen im unter freiem Himmel durchgeführt werden dürften. Dabei bezog sie sich auf Kurse für Yoga, Skaten und Inliner, Fitness und Wasserski am Boot. Sollte eine Bestätigung nicht möglich sein, bat sie um einen „abweisenden Verwaltungsakt“. Mit Datum vom 05.05.2021 verwies das Gesundheitsamt der Beklagten gegenüber der Klägerin auf die Ergänzung des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) durch § 28b, der bundesweit einheitliche und inzidenzabhängige Schutzmaßnahmen regele sowie einheitliche Mindeststandards vorsehe, aber auch darüber hinausgehende Maßnahme zulasse. Bezüglich der Ausübung von Sport gelte aufgrund der aktuellen Inzidenz gemäß § 28b Abs. 1 Nr. 6 IfSG, dass ab einer Überschreitung einer 7-Tages-Inzidenz von 100 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner ab dem übernächsten Tag die Ausübung von Sport im Freizeit- und Amateurbereich nur noch in Form kontaktloser Ausübung von Individualsportarten, die allein, zu zweit oder mit den Angehörigen des eigenen Hausstandes ausgeübt würden, zulässig sei. Hierbei bezog sich die Beklagte auf einen Inzidenzwert von 180,3 im Zeitpunkt des Schreibens. Wie lange diese Regelungen gültig seien, hinge vom dynamischen Infektionsgeschehen bzw. dem aktuellen Inzidenzwert ab und sei aktuell nicht absehbar. Die geltende Corona-Schutzverordnung NRW trete mit dem 14.05.2021 außer Kraft. Auch diese Korrespondenz erfolgte via E-Mail.

Die Klägerin hat am 27.05.2021 Klage gegen „den Bescheid vom 05.05.2021“ erhoben und gleichzeitig die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung „des Widerspruchs vom 29.04.2021 gegen den Verwaltungsakt in Form eines elektronischen Verwaltungsakts über die Schließung der Sporttätigkeit ... vom 04.09.2020“ und hilfsweise im Wege der einstweiligen Anordnung beantragt, die Beklagte zu verpflichten, Verstöße gegen das Öffnungsverbot gemäß § 10 Corona-Schutzverordnung NRW „sanktionsfrei zu dulden“ (7 L 994/21). Die Anträge im einstweiligen Rechtsschutz hat die Klägerin nach dem Auslaufen der Maßnahmen zum 31.05.2021 zurückgenommen.

Den Klageantrag verfolgt die Klägerin im Wege der Fortsetzungsfeststellungsklage weiter. Es bestehe Wiederholungsgefahr. Sie sei dem Infektionsgeschehen immanent. Auch liege ein tiefgreifender Grundrechtseingriff vor. Die Beklagte habe einen Verwaltungsakt erlassen, der es ihr – der Klägerin – untersagt habe, ihre Tätigkeit auszuüben.

Die Klägerin beantragt sinngemäß,

festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 05.05.2021 rechtswidrig war.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hält die Fortsetzungsfeststellungsklage für nicht statthaft, weil sie keinen Verwaltungsakt erlassen, sondern den Prozessbevollmächtigten der Klägerin lediglich über die Rechtslage informiert habe. Dessen ungeachtet bestehe auch keine Wiederholungsgefahr, da das Angebot der Klägerin wieder zulässig und nicht unmittelbar ersichtlich sei, welche Regelungen folgten. Es bleibe der Klägerin unbenommen, gegen eine sich aus der Corona-Schutzverordnung ergebendes Verbot im Wege des Normenkontrollverfahrens vor dem OVG NRW vorzugehen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der elektronischen Gerichtsakten des vorliegenden sowie des Verfahrens 7 L 994/21 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Entscheidung ergeht nach Anhörung der Beteiligten vom 06.03.2024 – für die lange Verfahrensdauer bittet das Gericht um Nachsicht – gemäß § 84 Abs. 1 Satz 1 VwGO durch Gerichtsbescheid, weil die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und der Sachverhalt geklärt ist.

Die Klage ist nicht zulässig.

Gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht, wenn sich ein Verwaltungsakt nach Rechtshängigkeit einer Anfechtungsklage durch Zurücknahme oder anders erledigt, durch Urteil aussprechen, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Die Fortsetzungsfeststellungklage stellt sich dabei als eine gleichsam „verlängerte“ Anfechtungsklage dar mit dem Ziel, dem Kläger die Früchte eines Anfechtungsstreits in besonderen Fällen auch dann zu erhalten, wenn die Sache aus für ihn oft nicht beeinflussbaren Gründen vor der gerichtlichen Entscheidung ihre Erledigung gefunden ist. Dies kann namentlich der Fall sein, wenn sich ein Verwaltungsakt durch Zeitablauf erledigt hat. Die Fortsetzungsfeststellungsklage dient dabei der Ausfüllung der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG auch über den Erledigungszeitpunkt hinaus,

vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 31. Auflage 2025, § 113 Rn. 1 m.w.N.

Dabei setzt sie – abgesehen von ihren spezifischen Anforderungen – stets die Sachentscheidungsvoraussetzungen der Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1, 1. Variante VwGO, oder – bei ihrer Anwendung auf die Situation einer Verpflichtungsklage – diejenigen einer Klage gemäß § 42 Abs. 1, 2. Variante VwGO voraus. Hierzu zählt insbesondere das Vorliegen eines Verwaltungsaktes im Sinne des § 35 VwVfG, sei es eingreifender oder versagender Natur. Eine ohne Verwaltungsakt erhobene Fortsetzungsfeststellungsklage ist grundsätzlich unstatthaft und die Klage damit unzulässig.

So liegt der Fall hier. Denn die Beklagte hat durch ihr Gesundheitsamt in Bezug auf die Anfrage der Klägerin mit Datum vom 05.05.2021 lediglich auf die Ergänzung des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) durch § 28b hingewiesen, der bundesweit einheitliche Schutzmaßnahmen bis 30.06.2021 regelte und einheitliche Mindeststandards vorsah und mitgeteilt, dass die Ausübung von Sport im Freizeit- und Amateurbereich aufgrund der aktuellen Inzidenz nur noch in Form kontaktloser Ausübung von Individualsportarten, die allein, zu zweit oder mit den Angehörigen des eigenen Hausstandes ausgeübt würden, zulässig sei. Damit bezog sich die Beklagte auf die Bestimmungen des „Bundesnotbremse“, die einen zwingenden Mechanismus zwischen Inzidenzwert und einschränkenden Maßnahmen bundesgesetzlich vorsahen und vom Bundesverfassungsgericht nachträglich als verfassungsgemäß erachtet wurden,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u.a. -.

Die Beklagte hat damit keine eigenständige Regelung getroffen, d.h. eine Rechtsfolge gesetzt, sondern auf die Geltung der bundesrechtlichen Norm Bezug genommen und den Gesetzeswortlaut wiedergegeben. Anders war die E-Mail auch aus Empfängersicht nicht zu verstehen. Vielmehr wies die Beklagte deutlich und unter Hinzufügung eines entsprechenden Links auf die Bestimmungen des IfSG hin, die – soweit hier entscheidungserheblich – „self executing“ und als Verbotsnormen unmittelbar zu beachten waren, ohne dass es eines Vollzugsaktes seitens der Beklagten bedurft hätte. Angesichts dessen kommt auch eine Auslegung der E-Mail als feststellender Verwaltungsakt nicht in Betracht. Denn ein feststellender Verwaltungsakt ist der Bestandskraft fähig und gewinnt seinen Regelungscharakter aus sich heraus, mithin aus seiner Funktion, die Unsicherheit über eine Rechtsposition zu beseitigen. Hieran fehlt es, wenn die Behörde lediglich auf eine bestehende gesetzliche Bestimmung und ihre Rechtsfolge verweist.

Auch eine Umdeutung in eine allgemeine Feststellungklage nach § 43 Abs. 1 VwGO kommt nicht in Betracht. Denn zwischen der Beklagten und der Klägerin bestand kein Rechtsverhältnis, das über die bloße Rechtsunterworfenheit unter die Regelungen des IfSG hinausging. Die Mitteilung der Beklagten beschränkte sich vielmehr auf eine Auskunft über die Rechtslage.

Ob die Klägerin ein Feststellungsinteresse aus dem Gesichtspunkt einer Wiederholungsgefahr herleiten kann, ist höchst fraglich, bedarf aber keiner abschließenden Klärung.

Die Kostentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gründe

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 2 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht dem Auffangstreitwert.

Rechtsmittelbelehrung

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Gerichtsbe­scheides kann bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich beantragt werden, dass das Ober­verwaltungsgericht für das Land Nord­rhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss den ange­fochtenen Gerichtsbescheid be­zeich­nen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Gerichtsbeschei­des sind die Grün­de darzulegen, aus denen die Berufung zuzu­lassen ist. Die Begründung ist, so­weit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungs­gericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzurei­chen.

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Wahlweise kann innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Gerichtsbeschei­des bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle An­trag auf mündliche Verhandlung gestellt wer­den; hierfür be­steht kein Vertretungszwang.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

5.000,- Euro

festgesetzt.

Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdege­genstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.