Fortsetzungsfeststellungsklage gegen erledigte Quarantäneanordnung mangels Feststellungsinteresse unzulässig
KI-Zusammenfassung
Der Kläger begehrte die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Quarantäne-Ordnungsverfügung nach § 30 Abs. 1 IfSG, die ihm erst nach Ablauf des Absonderungszeitraums zuging. Das VG Köln hielt die Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 S. 4 VwGO analog) zwar grundsätzlich für statthaft, verneinte aber ein berechtigtes Feststellungsinteresse. Weder bestehe eine hinreichend konkrete Wiederholungsgefahr noch greife die Fallgruppe typischerweise kurzfristig erledigender Grundrechtseingriffe, weil die Verfügung mangels rechtzeitigen Zugangs keinen durchsetzbaren Regelungsgehalt entfaltete. Die Klage wurde daher als unzulässig abgewiesen; ergänzend führte das Gericht aus, dass die Maßnahme ex ante voraussichtlich rechtmäßig gewesen wäre.
Ausgang: Klage als unzulässig abgewiesen, weil ein berechtigtes Interesse an der nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der Quarantäneverfügung fehlte.
Abstrakte Rechtssätze
§ 113 Abs. 1 S. 4 VwGO ist analog anwendbar, wenn sich ein Verwaltungsakt bereits vor Klageerhebung erledigt hat und gleichwohl die Feststellung seiner Rechtswidrigkeit begehrt wird.
Ein berechtigtes Interesse an der Fortsetzungsfeststellung setzt bei Berufung auf Wiederholungsgefahr eine hinreichend konkrete Wahrscheinlichkeit gleich- oder gleichartiger Maßnahmen in naher Zukunft voraus; bloße Spekulation genügt nicht.
Die Fallgruppe typischerweise kurzfristig erledigender Verwaltungsakte begründet ein Feststellungsinteresse nur, wenn andernfalls effektiver Rechtsschutz gegen einen tatsächlich eingetretenen Grundrechtseingriff nicht erreichbar wäre.
Geht eine belastende Verfügung erst nach Ablauf des geregelten Zeitraums zu und besitzt sie deshalb keinen durchsetzbaren Regelungsgehalt, kann ein Feststellungsinteresse wegen des behaupteten Grundrechtseingriffs regelmäßig nicht aus dem späteren Zugang hergeleitet werden.
Maßnahmen nach §§ 28 Abs. 1 S. 1, 30 Abs. 1 S. 2 IfSG sind ex ante an der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten auszurichten; in der Frühphase einer Pandemie kann die Behörde bei unsicherer Erkenntnislage auf klassische Absonderungsmaßnahmen zurückgreifen.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Gerichtsbescheid ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand
Mit Ordnungsverfügung vom 05.04.2020 ordnete die Beklagte gegenüber dem Kläger unter Hinweis auf § 30 Abs. 1 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) für den Zeitraum bis einschließlich 09.04.2020 die häusliche Absonderung als Kontaktperson in der Wohnung T.-----straße 0, 00000 L. an. In dem genannten Zeitraum dürfe der Kläger seine Wohnung nicht verlassen. Die berufliche Tätigkeit bzw. jede Tätigkeit, die den Kläger in Kontakt mit anderen Personen bringe, dürfe nicht ausgeübt werden. Für den Fall der Zuwiderhandlung drohte die Beklagte das Zwangsmittel des unmittelbaren Zwangs an. Mit gesonderten Anschreiben gleichen Datums übersandte die Beklagte dem Kläger ein „Tagebuch COVID-19“, das täglich zu führen und zwingend erforderlich sei. Nach Beendigung der häuslichen Isolation sei das Tagebuch per Post zurückzusenden. Die Ordnungsverfügung ging dem Kläger erst nach Ablauf des Absonderungszeitraums zu.
Der Kläger hat am 06.05.2020 die Klage zunächst als Anfechtungsklage erhoben und mit Schriftsatz vom 17.08.2020 auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umgestellt.
Die Klage sei zulässig. Zwar habe sich der Verwaltungsakt erledigt. Er habe jedoch weiterhin ein berechtigtes Interesse an der Feststellung seiner Rechtswidrigkeit. Es bestehe Wiederholungsgefahr. Eine erneute Infektion und eine wiederholte Quarantäneverfügung seien nicht auszuschließen. Auch handele es sich um einen tiefgreifenden Grundrechtseingriff. Die Klage sei auch begründet, weil die Maßnahme nicht angemessen gewesen sei. Die Beklagte habe das ihr zustehende Ermessen nicht ausgeübt.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass die Ordnungsverfügung vom 05.04.2020 rechtswidrig war.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält die Klage für unzulässig, weil die besonderen Voraussetzungen der Fortsetzungsfeststellungsklage nicht gegeben seien. Dessen ungeachtet sei die Ordnungsverfügung auch rechtmäßig und die Klage deshalb unbegründet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist unzulässig.
Gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO kann das Gericht, wenn sich der Verwaltungsakt vor Abschluss des Verfahrens in der erkennenden Instanz erledigt hat, auf Antrag feststellen, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Eine Klage auf nachträgliche Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes ist nicht nur als Fortführung eine bereits anhängigen Anfechtungsklage bei Erledigung während der Rechtshängigkeit, sondern auch dann statthaft, wenn die Erledigung des Verwaltungsakts – wie vorliegend – bei Klageerhebung bereits eingetreten war. In diesem Fall findet § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analoge Anwendung.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 27. Auflage 2021, § 113 Rn. 98 f. (auch zur Anwendbarkeit des § 43 VwGO in diesen Fällen).
Folglich ist es im Ausgangspunkt prozessual unschädlich, dass sich die Klage von Beginn an auf eine Ordnungsverfügung bezog, von der keine unmittelbaren Rechtswirkungen ausgingen und sich schon in ihrem Zeitpunkt ihres Erlasses auf einen abgeschlossenen Zeitraum bezog.
Der Kläger kann jedoch nicht auf ein berechtigtes Interesse an der nachträglichen Feststellung verweisen.
Ein solches berechtigtes Interesse wird zwar allgemein unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr bejaht. Dies setzt allerdings eine hinreichend konkrete Wiederholungsgefahr voraus, d.h. die hinreichende Möglichkeit, dass in naher Zukunft eine gleiche oder zumindest gleichartige Maßnahme gegen den Kläger zu erwarten ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29.04.2008 - 1 WB 11.07 -, juris; VG Düsseldorf, Gerichtsbescheid vom 17.01.2022 - 29 K 7114/20 -, juris.
Hierfür liegt jedoch nichts vor. Die Anforderungen an die Anordnung der Quarantäne (häusliche Absonderung) wurden vielmehr im weiteren Verlauf der Corona-Pandemie vielfach geändert.
Vgl. ausführlich VG Düsseldorf, Gerichtsbescheid vom 17.01.2022 - 29 K 7114/20, juris.
Ebenfalls ständigen Änderungen unterlagen und unterliegen die tatsächliche Infektionslage und ihre Einschätzung durch das Robert-Koch-Institut als zuständiger Bundesoberbehörde. Dabei hängt die sich wandelnde Bewertung nicht nur vom Infektionsgrad innerhalb der Bevölkerung, sondern auch und insbesondere vom Auftreten unterschiedlicher Virusvarianten und der Einschätzung ihrer Gefährlichkeit ab. Die Annahme, es sei gegen den Kläger in naher Zukunft mit gleichartigen Maßnahmen zu rechnen, beruht vor diesem Hintergrund auf reiner Spekulation.
Auch kann der Kläger auch nicht auf die Fallgruppe sich typischerweise kurzfristig erledigender und des nicht aufhebbarer Verwaltungsakte verweisen. In Fällen dieser Art wird unter Hinweis auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG ein berechtigtes Interesse an der nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit ausnahmsweise bejaht, da andernfalls die Rechtmäßigkeit eines Grundrechtsingriffs nicht gerichtlich überprüfbar wäre.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 27. Auflage 2021, § 113 Rn. 145.
Ob der Anwendbarkeit dieser Fallgruppe schon im Ansatz entgegensteht, dass die häusliche Absonderung, anders als die Zwangsabsonderung nach § 30 Abs. 2 IfSG, die Freiwilligkeit des Betroffenen im Sinne einer Einsicht in das Notwendige voraussetzt,
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13.07.2020 - 13 B 968/20.NE -; VG Augsburg, Urteil vom 26.04.2021 – Au 9 K 21.70 -, juris; ablehnend Kluckert, in: Das neue Infektionsschutzrecht, 2. Auflage 2021, § 2 Rn. 210-212.
und es deshalb an einem schwerwiegenden Grundrechtseingriff fehlt, mag offen bleiben. Hieran bestehen nach Ansicht des erkennenden Gerichts schon deshalb Zweifel, weil die Ordnungsverfügung der Beklagten nicht an die Freiwilligkeit appelliert, sondern zwangsmittelbewehrt ist und die zwangsweise Unterbringung in Aussicht stellt. Vorliegend besteht jedoch die Besonderheit, dass die Ordnungsverfügung vom 05.04.2020 die Quarantäne (häusliche Absonderung) für einen im Zeitpunkt ihres Zugangs abgelaufenen Zeitraum anordnet. Damit fehlt es aber an einem Grundrechtseingriff durch die streitbefangene Ordnungsverfügung. Deren Regelungsgehalt erschöpft sich im Kern in der Feststellung, dass der Kläger in dem angesprochenen Zeitraum absonderungsverpflichtet war. Einen durchsetzungsfähigen Inhalt hat sie nie besessen. Es war angesichts dessen am Kläger, frühzeitig Rechtsschutz gegen die offenbar vorangegangene telefonische Anordnung der häuslichen Absonderung durch die Beklagte zu suchen. Der Umstand, dass er dies unterlassen hat, kann nicht zur Zulässigkeit einer Klage gegen die Beklagte einen Monat nach Ablauf des Absonderungszeitraums führen.
Selbst wenn man die Ordnungsverfügung vom 05.04.2020 trotz ihres Wortlauts als bestätigende Verfügung der vorherigen fernmündlichen Anordnung auffasste und von einer einheitlichen Regelung ausginge, die einer nachträglichen gerichtlichen Überprüfung zugänglich wäre, ergäbe sich nichts im Sinne des Klägers. Die so verstandene Fortsetzungsfeststellungsklage wäre jedenfalls unbegründet, weil der Ordnungsverfügung bei der in Fällen der vorliegenden Art gebotenen Betrachtung aus damaliger Sicht (ex ante) keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken entgegenstanden. Die Anordnung, bis einschließlich zum 09.04.2020 die Wohnung nicht zu verlassen, findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG in der zum Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung maßgeblichen Fassung. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG traf die zuständige Behörde unter anderem dann, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt wurden, die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in § 28a IfSG und in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich war. Sie konnte gemäß § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG insbesondere die Absonderung von Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen oder Ausscheidern anordnen. Diese Voraussetzungen lagen vor. Die durch das im fraglichen Zeitpunkt neuartige Corona-Virus SARS-CoV-2 hervorgerufene Erkrankung ist eine übertragbare Krankheit. Nach der Legaldefinition des § 2 Nr. 3 IfSG ist eine übertragbare Krankheit eine durch Krankheitserreger oder deren toxischen Produkte, die unmittelbar oder mittelbar auf den Menschen übertragen werden, verursachte Krankheit. Das Corona-Virus ist hochansteckend und kann durch Tröpfcheninfektion, durch die Ausscheidung von Viren in der Atemluft (Aerosole) und durch eine Schmierinfektion (auf Gegenständen) von Mensch zu Mensch übertragen werden.
Der Kläger war nach den vorliegenden Erkenntnissen nach der positiven Testung Erkrankter im Sinne von § 2 Nr. 4 IfSG. Die durch das Corona-Virus hervorgerufene Krankheit hat in einer nicht unerheblichen Anzahl von Fällen einen schwerwiegenden Verlauf, in dem zahlreiche Organsysteme befallen werden können und kann in diesen Fällen auch zum Tod führen. Das Virus hatte sich bereits im April 2020 in der ganzen Welt ausgebreitet (Pandemie). Impfstoffe oder zugelassene Arzneimittel standen in dieser Frühphase der Pandemie nicht zur Verfügung. Angesichts des hochansteckenden Krankheitserregers, der bei einer Infektion zu einer tödlich verlaufenden Erkrankung führen kann, gegen die eine wirksame medikamentöse Therapie nicht zur Verfügung steht, genügt zur Anordnung infektionsschutzrechtlicher Maßnahmen auch eine vergleichsweise geringe Übertragungswahrscheinlichkeit.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 3 C 16.11 -, NJW 2012, 2823 und juris, Rn. 31, 32; VG Köln, Gerichtsbescheid vom 2. Juni 2022 - 7 K 4638/20 -.
Für den hier fraglichen Zeitpunkt wies der tägliche Lagebericht des RKI vom 10.04.2020 113.525 bestätigte Infektionsfälle bei 53.913 Genesenen aus. 2.373 Personen waren verstorben. Die Zahlen der Infektionen wie die der Verstorbenen zeigten eine stark steigende Tendenz. Das RKI schätze vor diesem Hintergrund die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland insgesamt als hoch ein. Mehrere Bundesländer hatten bereits Besuchsverbote für Pflege- und Altenheime angeordnet. Mit Inkrafttreten des Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite am 28.03.2020 wurden dem Bund zusätzliche Kompetenzen zur Bekämpfung der Ausbreitung des Virus eingeräumt.
Angesichts dessen ist nichts dafür ersichtlich, dass die Beklagte unter Verhältnismäßigkeitsaspekten gehalten gewesen wäre, die Möglichkeit zu erwägen, dem Kläger (nur) das Betreten geschlossener Räume außerhalb der eigenen Wohnung zu verbieten, Kontaktverbote auszusprechen oder ihn zur Einhaltung von Mindestabständen zu verpflichten. Diese Maßnahmen wären schon aufgrund fehlender Überprüfbarkeit nicht gleich geeignet gewesen. Überdies herrschte im Frühjahr 2020 „Erste Corona-Welle“) noch in vielen Punkten Unklarheit über die Relevanz der unterschiedlichen Übertragungswege für das Infektionsgeschehen. Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn sich die Beklagte mit der häuslichen Absonderung in der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit für das klassische Mittel der Infektionsbekämpfung, nämlich die häusliche Absonderung der infektiösen und infektionsverdächtigen Personen, entschieden hat, ohne möglicherweise mildere Mittel in Betracht zu ziehen. Dies schließt Auferlegung eines „COVID-19-Tagebuchs“ als Begleitmaßnahme ein. Denn § 28 Abs. 1 IfSG ermächtigt zu „notwendigen Schutzmaßnahmen“ und zieht daher den Kreis möglicher Anordnungen bewusst weit. Die Anordnung, über Kontakte und den eigenen Gesundheitszustand täglich schriftlich gegenüber der Behörde Rechenschaft abzulegen, ist als zusätzliche Maßnahme der Infektionsbekämpfung durchaus geeignet. Ob das beigefügte Schreiben als selbstständige Ordnungsverfügung aufzufassen ist und ob die Anordnung schon deshalb ins Leere ging, weil im Zeitpunkt ihres Zugangs der Absonderungszeitraum bereits verstrichen war, bedarf angesichts dessen keine Klärung.
Die Androhung der Zwangsmittel fand ihre Rechtsgrundlage in §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 3, 62, 66 VwVG NRW.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe
Der festgesetzte Streitwert entspricht dem gesetzlichen Auffangstreitwert (§ 52 Abs. 2 GKG).
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Gerichtsbescheid können die Beteiligten innerhalb eines Monats nach Zustellung bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich die Zulassung der Berufung beantragen. Über die Zulassung entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.
Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Gerichtsbescheids bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. der Gerichtsbescheid von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senate der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss den angefochtenen Gerichtsbescheid bezeichnen. Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Gerichtsbescheides darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Gegen diesen Gerichtsbescheid können die Beteiligten innerhalb eines Monats nach Zustellung schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, anstelle des Antrags auf Zulassung der Berufung mündliche Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht beantragen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
5.000,00 Euro
festgesetzt.
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle beim Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.