Kein presserechtlicher Auskunftsanspruch zu steuerlichen Gruppenanfragen
KI-Zusammenfassung
Die Kläger begehrten vom Bundeszentralamt für Steuern detaillierte Auskünfte zu Gruppenanfragen an ausländische Staaten im steuerlichen Informationsaustausch. Das VG Köln verneinte einen Anspruch aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG, weil überwiegende öffentliche Geheimhaltungsinteressen entgegenstehen. Die Offenlegung würde die Wirksamkeit dieses Ermittlungsinstruments zur Aufdeckung von Steuerverkürzung/-hinterziehung beeinträchtigen. Zudem bestehe eine völkerrechtliche Geheimhaltungspflicht nach Art. 26 Abs. 2 OECD-Musterabkommen bzw. entsprechenden DBA-Klauseln; die Klage wurde abgewiesen.
Ausgang: Klage auf presserechtliche Auskunft zu steuerlichen Gruppenanfragen wegen überwiegender Geheimhaltungsinteressen abgewiesen.
Abstrakte Rechtssätze
Ein presserechtlicher Auskunftsanspruch gegenüber Bundesbehörden kann mangels bundesgesetzlicher Regelung unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG folgen.
Der verfassungsunmittelbare Auskunftsanspruch besteht nur, soweit keine berechtigten schutzwürdigen Interessen Privater oder öffentlicher Stellen an der Vertraulichkeit der Information entgegenstehen.
Öffentliche Geheimhaltungsinteressen können den Auskunftsanspruch ausschließen, wenn die Offenlegung behördlicher Ermittlungs- und Kontrollinstrumente die wirksame Durchsetzung staatlicher Aufgaben erheblich beeinträchtigen kann.
Vertragliche/völkerrechtliche Geheimhaltungsklauseln zum steuerlichen Informationsaustausch (z.B. Art. 26 Abs. 2 OECD-Musterabkommen in Doppelbesteuerungsabkommen) begründen ein überwiegendes öffentliches Vertraulichkeitsinteresse, das einer Herausgabe an Dritte, auch Pressevertreter, entgegensteht.
Der presserechtliche Auskunftsanspruch ist in Bereichen mit völkerrechtlich geprägten Vertraulichkeitsbindungen völkerrechtsfreundlich auszulegen und kann dadurch inhaltlich begrenzt sein.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.
Tatbestand
Die Beteiligten streiten um einen presserechtlichen Auskunftsanspruch.
Die Klägerin zu 1) ist ein Brancheninformationsdienstverlag. Dieser gibt deutschlandweit an mittelständische Unternehmen gerichtete Brancheninformationsbriefe heraus, u.a. den „T. “. Der Kläger zu 2) ist Chefredakteur bei der Klägerin zu 1).
Mit Schreiben vom 19.11.2014 baten die Kläger die Beklagte um Auskünfte zu sog. Gruppenanfragen an ausländische Staaten im Rahmen des steuerlichen Informationsaustauschs bezüglich der Verletzung von Steuerpflichten. Im Einzelnen erbaten sie u.a. Auskunft darüber, ob bereits an Österreich und/oder andere Länder Gruppenanfragen gestellt worden seien, wie die Pflichtverletzung begründet worden sei, wie die Staaten reagiert hätten und welche Angaben zu den betroffenen Steuerzahlern gemacht worden seien.
Mit einer E-Mail vom 03.12.2014 lehnte die Beklagte die detaillierte Auskunftserteilung ab. Sie teilte lediglich mit, dass nach den Doppelbesteuerungsabkommen seit Juli 2014 Gruppenauskunftsersuchen, d.h. ein Informationsaustausch hinsichtlich einer Gruppe von Steuerpflichtigen möglich sei, wenn die „steuerliche Erheblichkeit“ der angefragten Information für die Besteuerung im ersuchten Staat dargelegt werde. Die Prüfung der steuerlichen Erheblichkeit erfolge durch das Bundeszentralamt für Steuern und das Bundesministerium der Finanzen; die Entscheidung, das Instrument der Gruppenanfrage zu nutzen, sei allerdings Bestandteil des Besteuerungsverfahrens und obliege damit den zuständigen Landesfinanzbehörden. Das Instrument des Gruppenauskunftsersuchens sei bereits gegenüber einigen Staaten genutzt worden. Konkrete Sachverhalte seien vom inländischen Steuergeheimnis und den internationalen Geheimhaltungsklauseln geschützt.
Am 31.01.2015 haben die Kläger Klage erhoben. Sie tragen vor: Aufgrund von Presseberichten stünden Gruppenanfragen in der öffentlichen Diskussion. Geheimhaltungsvorschriften ständen der Erteilung der Auskunft nicht entgegen. Die begehrten Informationen ließen keine Rückschlüsse auf bestimmte Personen zu. Das Steuergeheimnis gemäß § 30 AO sei daher nicht betroffen. Die Gruppenanfragen beträfen ausschließlich bereits abgeschlossene Sachverhalte, die der Steuerpflichtige nicht mehr beeinflussen könne. Auch bei den bilateralen Abkommen sei eine Interessenabwägung erforderlich, so dass das Informationsinteresse überwiege.
Die Kläger beantragen,
die Beklagte zu verurteilen, ihnen Auskunft über folgende Fragen zu erteilen:
1. Trifft es zu, dass an Österreich bereits Gruppenanfragen gestellt wurden? Falls ja, wann?
2. An welche Länder und zu welchen Zeitpunkten sind weitere Gruppenanfragen gerichtet worden?
3. Welche zurückliegenden Jahre waren von den Anfragen jeweils erfasst?
4. Welche Verhaltensmuster wurden darin beschrieben bzw. wie wurde begründet, dass die Steuerzahler dieser Gruppe ihre steuerlichen Pflichten verletzt haben könnten?
5. In wie vielen Fällen bzw. in welcher Form haben die angefragten Staaten bislang hierauf reagiert (es ist zu differenzieren nach Weigerungen, Antworten und noch ausstehenden Stellungnahmen)?
6. Soweit geantwortet wurde: Welche Angaben wurden zu den betroffenen Steuerzahlern gemacht und wie viele Personen waren jeweils betroffen?
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor: Öffentliche Geheimhaltungsinteressen stünden der Erteilung der begehrten Auskunft entgegen. Durch die Erteilung der begehrten Auskunft würden Steuerpflichtige Kenntnisse über die Ermittlungen von Steuersachverhalten erhalten. Die Gruppenanfrage diene als Instrument beim länderübergreifenden Informationsaustausch vorwiegend der Aufdeckung von Steuerverkürzungs- und Hinterziehungstatbeständen. Selbst die bloße Nennung eines konkreten Landes sei geeignet, betroffene Steuerpflichtige zu Vereitelungshandlungen zu veranlassen. Es sei essenziell, dass das Instrument der Gruppenanfrage seine ermittlungstechnische Schärfe nicht einbüße. Letztlich zielten die Fragen auf ein umfassendes Bild der internen Funktionsweise der Finanzbehörden. Aus der Auskunftserteilung könnten Rückschlüsse auf die Einzelverhältnisse der in das Raster der Gruppenanfrage fallenden Steuerpflichtigen gezogen werden. Aufgrund des Konkretisierungsgrades der Anfragen, insbesondere Frage 6, stehe der Auskunftserteilung auch das Steuergeheimnis des § 30 Abs. 2 Nr. 1 AO entgegen. Selbst eine nicht personenbezogene Information könne unter das Steuergeheimnis fallen, soweit diese sichere oder zumindest sehr wahrscheinlich Rückschlüsse auf die Verhältnisse bestimmter Personen zulasse. Der Erteilung der Auskunft im Hinblick auf die Frage zu 1) stehe auch die bilaterale Vereinbarung mit Österreich entgegen. Nach Art. 26 Abs. 2 des Doppelbesteuerungsabkommens Deutschland-Österreich seien alle Informationen, die ein Vertragsstaat aufgrund des Abkommens erhalten habe, ebenso geheim zu halten, wie die aufgrund des innerstaatlichen Rechts dieses Staates beschafften Informationen. Auch die mit anderen Staaten geschlossenen Abkommen enthielten derartige Geheimhaltungsregeln. Gruppenanfragen beträfen auch aktuelle und nicht nur abgeschlossene Sachverhalte.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach-und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Kläger haben keinen Anspruch auf die begehrte Auskunft.
Der mit der Klage verfolgte Auskunftsanspruch findet seine Stütze unmittelbar in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG. Die Kammer folgt bezogen auf presserechtliche Auskunftsansprüche gegenüber Bundesbehörden der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Gemäß Art. 108 Abs. 1 GG wird der Aufbau der Bundesfinanzbehörden, zu denen das Bundeszentralamt für Steuern gehört (vgl. § 1 Finanzverwaltungsgesetz (FVG)) durch Bundesgesetz geregelt. Die Art und Weise der Aufgabenerfüllung durch die Beklagte liegt daher in ausschließlicher Bundeskompetenz. Diese Kompetenz schließt als Annex die Befugnis ein, Voraussetzungen und Grenzen zu regeln, unter denen der Öffentlichkeit einschließlich der Presse Informationen zu erteilen sind oder erteilt werden dürfen. Da der zuständige Gesetzgeber untätig geblieben ist, muss unmittelbar auf das Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG als Rechtsgrundlage für pressespezifische Auskunftspflichten zurückgegriffen werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25.03.2015 – 6 C 12.14 –, K & R 2015, 529; BVerwG, Urteil vom 20.02.2013 – 6 A 2.12 –, NVwZ 2013, 1006.
Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts steht der Annahme eines aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG folgenden verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruchs nicht entgegen. Das Bundesverfassungsgericht hat die Frage, ob und auf welcher Grundlage Regelungen zu Auskunftspflichten der Presse gegenüber Bundesbehörden dem Bundesgesetzgeber vorbehalten sind, bislang offen gelassen. Ebenfalls hat es offen gelassen, ob ein Auskunftsanspruch unter Rückgriff auf Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG unmittelbar aus der Verfassung abgeleitet werden kann und wie weit dieser gegebenenfalls reicht. Denn für eine Verletzung der Pressefreiheit sei jedenfalls dann nichts ersichtlich, solange die Fachgerichte den Presseangehörigen im Ergebnis einen Auskunftsanspruch einräumen, der hinter dem Gehalt der – untereinander im wesentlichen inhaltsgleichen, auf eine Abwägung zielenden – Auskunftsansprüche der Landespressegesetze nicht zurückbleibt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.07.2015 – 1 BvR 1452/13 –, NVwZ – RR 2016, 50.
Aufgrund des verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruchs können Pressevertreter in geeigneter Form behördliche Auskünfte verlangen, soweit berechtigte schutzwürdige Interessen Privater oder öffentlicher Stellen an der Vertraulichkeit von Informationen nicht entgegenstehen.
Die Berechtigung von Vertraulichkeitsinteressen, die dem verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch entgegenstehen können, bestimmt sich dabei in Abhängigkeit von dem Regelungsspielraum, über den der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung behördlicher Auskunftspflichten verfügt. Der verfassungsunmittelbare Auskunftsanspruch besteht in demjenigen Umfang, den der Gesetzgeber selbst nicht unterschreiten dürfte. Also ist er durch Vertraulichkeitsinteressen ausgeschlossen, die der Gesetzgeber für die gegebene Sachkonstellation als Ausschlussgrund normieren dürfte. Entscheidend ist, ob der Gesetzgeber berechtigt wäre, dem betroffenen Vertraulichkeitsinteresse für die gegebene Sachkonstellation Vorrang vor dem Informationsinteresse der Presse einzuräumen. Der Gesetzgeber unterliegt zum einen der Vorgabe, Vertraulichkeitsinteressen nur dann Vorrang gegenüber dem Informationsinteresse von Pressevertretern einzuräumen, wenn hierfür plausible Gründe sprechen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25.03.2015 – 6 C 12.14 –, a.a.O..
Berechtigte schutzwürdige Interessen der hier in Rede stehenden Art sind auch beispielhaft in den Landespressegesetzen aufgeführt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.02.2013, – 6 A 2.12 –, a.a.O..
Hiervon ausgehend stehen berechtigte schutzwürdige öffentliche Geheimhaltungsinteressen der begehrten Auskunftserteilung entgegen. Die Kläger begehren detaillierte Informationen über Umfang, Zeitpunkte und Inhalte von sog. Gruppenanfragen sowie die Reaktionen der angefragten Staaten hierauf. Die Gruppenanfragen im Rahmen des länderübergreifenden Informationsaustauschs zur Steuererhebung dienen der Ermittlung von Steuerverkürzungs- bzw. Steuerhinterziehungstatbeständen. An der wirksamen Durchsetzung des staatlichen Steueranspruchs besteht ein hohes öffentliches Interesse. Der Staat ist zur Wahrung der Steuergleichheit auch verpflichtet, ein Kontroll- und Verifikationssystem einzurichten.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27.06.1991 – 2 BvR 1493/89 -.
Würden die begehrten detaillierten Informationen öffentlich, würde die Gruppenanfrage als Ermittlungsinstrument deutlich an Wirksamkeit verlieren. Es bestünde die Gefahr, dass – wie die Beklagte zu Recht geltend macht - Steuerpflichtige mit einer Steuerverkürzungstendenz ihr Verhalten entsprechend der Erteilung der Auskunft anpassen würden und so die Durchsetzung des staatlichen Steueranspruchs erschweren oder sogar vereiteln könnten. An der Geheimhaltung der Informationen besteht daher ein hohes öffentliches Interesse.
Darüber hinaus ist die Beklagte auch völkerrechtlich zur Geheimhaltung verpflichtet. Gemäß Art. 26 Abs. 2 des OECD-Musterabkommens 2014 zur Doppelbesteuerung (vgl. Bl. 71 der Gerichtsakte) sind alle Informationen, die ein Vertragsstaat erhalten hat, ebenso geheim zu halten wie die auf Grund des innerstaatlichen Rechts dieses Staates beschafften Informationen und dürfen nur den Personen und Behörden (einschließlich der Gerichte und der Verwaltungsbehörden) zugänglich gemacht werden, die mit der Veranlagung oder Erhebung, der Vollstreckung oder Strafverfolgung oder mit der Entscheidung von Rechtsmitteln oder mit der Aufsicht über diese Personen oder Behörden befasst sind. Diese Regelung ist nach dem Vortrag der Beklagten in zahlreiche bilaterale Vereinbarungen der Beklagten u.a. mit Österreich aufgenommen worden. Damit besteht eine klare völkerrechtliche Verpflichtung der Beklagten, die aufgrund der Gruppenanfragen erlangten Informationen nicht an Dritte, auch nicht an Pressevertreter, herauszugeben.
Die danach vorliegenden öffentlichen Geheimhaltungsinteressen haben in der gegebenen Sachkonstellation auch Vorrang vor dem Informationsinteresse der Presse.
Eine effektive funktionsgemäße Betätigung der Presse setzt voraus, dass ihre Vertreter in hinreichendem Maß von staatlichen Stellen Auskunft über Angelegenheiten erhalten, die nach Ihrem Dafürhalten von öffentlichem Interesse sind. Bei der Abwägung mit den betroffenen Vertraulichkeitsinteressen bedarf es einer wertenden Betrachtung der normativen Eigenarten des jeweiligen Verwaltungsbereichs. Hierbei sind auf der einen Seite die Besonderheiten der gerade hier vorherrschende Funktionsbedürfnisse der Presse in den Blick zu nehmen. Auf der anderen Seite sind die Besonderheiten der Vertraulichkeitsinteressen in den Blick zu nehmen, wie sie speziell in diesem Bereich anzutreffen sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25.03.2015 – 6 C 12/14 -, BVerwGE 151, 348-361.
Hiervon ausgehend ist von zentraler Bedeutung, dass der Bereich des steuerlichen länderübergreifenden Informationsaustauschs naturgemäß durch das von der Beklagten einzuhaltende Völkerrecht geprägt ist und sie danach zur Geheimhaltung verpflichtet ist. Der nationale presserechtliche Auskunftsanspruch ist daher völkerrechtsfreundlich auszulegen. Im vorliegenden Fall ist im Rahmen der Abwägung zudem in den Blick zu nehmen, dass die Kläger sich bei Ausübung ihrer Pressetätigkeit mit den Brancheninformationen nur an einen sehr begrenzten Adressatenkreis richten. Das öffentliche Informationsinteresse fällt daher nicht in demselben Maße ins Gewicht, wie bei Presseunternehmen, die die Allgemeinheit als Zielgruppe haben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Berufung ist nicht zuzulassen. Die Voraussetzungen des § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO liegen nicht vor.