Bürgerentscheid: Gemeinde darf vor Abstimmung sachlich für Ratsposition werben

Verwaltungsgericht Köln · 4 L 3130/02 · 09.01.2003

KI-Zusammenfassung

Initiatoren eines Bürgerbegehrens begehrten im Eilverfahren die Untersagung der Versendung eines gemeindlichen Faltblatts zum geplanten Kombi-Bad vor dem Bürgerentscheid. Nach Zusage der Gemeinde, das Begleitschreiben des Oberbürgermeisters zu ändern, erklärten die Beteiligten den Streit insoweit teilweise für erledigt. Das VG Köln lehnte das Verbot des Faltblatts ab: Vor Bürgerentscheiden gilt kein striktes Neutralitätsgebot; die Gemeinde darf und muss die Bürgerschaft sachlich informieren und ihre Ratsposition darstellen. Grenzen bestehen im Sachlichkeitsgebot und dem Verbot irreführender oder polemischer amtlicher Einflussnahme.

Ausgang: Verfahren nach Teilerledigung eingestellt; im Übrigen Antrag auf Untersagung der Faltblatt-Versendung abgelehnt und Kosten hälftig geteilt.

Abstrakte Rechtssätze

Bei Bürgerentscheiden gilt das für Wahlen entwickelte Neutralitätsgebot staatlicher Organe nicht uneingeschränkt; Gemeindeorgane dürfen die von der Ratsmehrheit vertretene Sachposition öffentlich vertreten.

Die Gemeinde ist im Zeitraum zwischen Ratsablehnung eines zulässigen Bürgerbegehrens und dem Bürgerentscheid zur sachlichen Unterrichtung der Abstimmungsberechtigten verpflichtet; die Verwendung öffentlicher Mittel hierfür ist grundsätzlich zulässig.

Amtliche Äußerungen im Vorfeld eines Bürgerentscheids unterliegen dem Sachlichkeitsgebot; sie dürfen weder bewusst irreführend, falsch noch ausschließlich polemisch sein und müssen die Freiheit der Abstimmung wahren.

Der Oberbürgermeister hat bei amtlicher Information vor einem Bürgerentscheid wegen seiner Stellung als Repräsentant der gesamten Gemeinde und als Abstimmungsleiter besondere Zurückhaltung und Sachlichkeit zu wahren.

Ein Unterlassungsanspruch gegen gemeindliche Öffentlichkeitsarbeit setzt konkrete Anhaltspunkte für Unsachlichkeit, Irreführung oder grobe Unverhältnismäßigkeit von Umfang und Kosten der Information voraus.

Tenor

1. Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller und die Antragsgegnerin je zur Hälfte.

2. Der Streitwert wird auf 4.000,-- Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Am 15.07.2002 fasste der Rat der Antragsgegnerin den Planungsbeschluss zum Neubau eines sogenannten Kombi-Bades in Leverkusen Opladen. In diesem Bad, das auf dem Gelände des bisherigen Freibades "Wiembachtal" erbaut werden soll, sollen die Nutzungen der Bäder Hallenbad Opladen, Robert-Blum-Straße und des genannten Freibades "Wiembachtal" zusammengeführt werden, d.h., dass diese Bä- der dann geschlossen werden sollen. Die drei in Rede stehenden Bäder sind unstrei- tig sanierungs- bzw. modernisierungbedürftig.

Die Antragsteller sind Mitinitiatoren eines gegen diesen Planungsbeschluss des Rates gerichteten Bürgerbegehrens, das am 14.10.2002 bei der Antragsgegnerin eingereicht wurde.

Mit Beschlüssen vom 09.12.2002 entschied der Rat der Antragsgegnerin, dass das Bürgerbegehren zulässig sei und dass der Rat diesem nicht folgen werde. Der Oberbürgermeister setzte in der Folge als Termin für die Durchführung des Bürger- entscheides den 09.02.2003 fest.

Die Verwaltung beschloss, die Bürgerinnen und Bürger im Vorfeld des Bürger- entscheides mit einem Faltblatt über den geplanten Neubau des Kombi-Bades in Opladen zu unterrichten. Bei dem Faltblatt handelt es sich um eine Neuauflage der Sonderausgabe der "Sportpark Leverkusen news", die bereits im Frühjahr 2002 in allen öffentlichen Gebäuden und Schwimmbädern der Antragsgegnerin ausgelegt worden war. Dem Faltblatt beigefügt werden soll ein Anschreiben des Oberbürger- meisters. Wegen der Einzelheiten der Inhaltes des Faltblattes und des ursprünglich geplanten Anschreibens des Oberbürgermeisters wird auf den Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin (Bl. 114,117,118) Bezug genommen. Das Anschreiben nebst Faltblatt soll Mitte bis Ende Januar 2003 an alle Leverkusener Haushalte versendet werden. Die Kosten für Herstellung und Versendung sollen aus gemeindlichen Haushaltsmitteln bestritten werden.

Am 21.12.2002 haben die Antragsteller um die Gewährung vorläufigen Rechts- schutzes nachgesucht.

Sie sind der Ansicht, dass es der Antragsgegnerin in der Zeit vor der Durchfüh- rung des Bürgerentscheides nicht erlaubt sei, sich öffentlich für einen bestimmten Standpunkt in der zur Entscheidung gestellten Frage des Bürgerentscheides einzu- setzen. Daher sei es ihr zu untersagen, die genannten Publikationen an alle Lever- kusener Haushalte zu versenden. Denn der Rat habe mit seinem Beschluss, dem Bürgerbegehren nicht zu folgen, seine Entscheidungskompetenz an die Bürger ab- gegeben. Er habe mit diesem Beschluss bereits hinreichend Stellung in der Sache bezogen, so dass ein weitergehendes Bedürfnis, die Gemeindemitglieder nochmals zu unterrichten, nicht anzunehmen sei. Es seien damit die allgemein durch die Ge- setzgebung und die Rechtsprechung gezogenen Grenzen für die Öffentlichkeitsarbeit der Exekutive im Vorfeld von Wahlen anzuwenden, wonach die Befugnis der Exeku- tive, die Bürger sachlich zu informieren, mit zunehmender zeitlicher Nähe zum Wahl- termin hinter dem Gebot zurückzustehen habe, die Willensbildung des Volkes vor den Wahlen von staatlicher Einflussnahme freizuhalten.

Die Antragsteller haben ursprünglich sinngemäß beantragt, der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung sowohl die Versendung des Faltblattes als auch des Anschreibens des Oberbürgermeisters zu untersagen.

Im heutigen Erörterungstermin hat die Antragsgegnerin zugesagt, einige Formu- lierungen in dem Anschreiben des Oberbürgermeisters zu modifizieren bzw. ganz zu streichen. Wegen der Einzelheiten der insoweit zugesagten Änderungen wird auf das Protokoll des heutigen Erörterungstermins vor der Kammer Bezug genommen.

Daraufhin haben die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend teilweise in der Hauptsache für erledigt erklärt.

Nunmehr beantragen die Antragsteller noch,

der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen, das geplante Faltblatt (Bl. 117 f. der Verwaltungsvorgänge) zum Thema Kom- bi-Bad Opladen an die Bürger der Stadt Leverkusen zu versenden und die Kosten hinsichtlich des erledigten Verfahrensteils der Antragsgegnerin aufzu- erlegen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie ist der Ansicht, dass den Antragstellern der begehrte Unterlassungsanspruch nicht zustehe. Sie sei im Vorfeld eines Bürgerentscheides nicht zur Neutralität verpflichtet, sondern sei befugt, die vom Rat getroffene Entscheidung dem Bürger gegenüber zu vertreten. Im Übrigen stehe den Antragstellern als Vertretern eines Bürgerbegehrens unter keinem rechtlichen Aspekt ein Recht auf Überprüfung der Öffentlichkeitsarbeit der Gemeinde zu.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den von der Antragsgegnerin beigezogenen Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

II.

Das Verfahren ist in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen, soweit die Beteiligten dieses übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben.

Im Übrigen war der Antrag abzulehnen, da er zwar zulässig, aber unbegründet ist.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 VwGO ist zulässig. Den Antragstellern steht die gemäß § 42 Abs. 2 VwGO analog erforderliche Antragsbefugnis zu, da eine Verletzung von Regelungen betreffend die ordnungsgemäße Durchführung eines Bürgerentscheidverfahrens, die auch Rechte der einzelnen Mitglieder des zulässigen Bürgerbegehrens betreffen, möglich erscheint.

Der Antrag, der nunmehr nur noch die Versendung des Informationsblattes der Gemeinde betreffend das Kombi-Bad Opladen an die Leverkusener Bürger zum Gegenstand hat, ist jedoch unbegründet. Es fehlt an einem für den Erlass einer einstweiligen Anordnung erforderlichen Anordnungsanspruch gemäß § 123 Abs. 1 VwGO. Der geltend gemachte Unterlassungsanspruch besteht nicht.

Ein solcher Unterlassungsanspruch ergibt sich nicht etwa - wie die Antragsteller meinen - aus den durch die Rechtsprechung anerkannten Grenzen der Öffentlichkeitsarbeit der Exekutive in Vorwahlzeiten, die, da diese auch auf die Kommunalwahl anzuwenden seien, auch im Vorfeld der Durchführung eines Bürgerentscheides Geltung beanspruchten.

Zwar ist es richtig, dass die in der Rechtsprechung anerkannte, aus den verfassungsrechtlichen Prinzipien der Freiheit und der Gleichheit der Wahl gem. Art. 20 Abs. 2, 38 Abs. 1, 28 Abs. 1 GG hergeleitete Neutralitätspflicht staatlicher Organe bei Wahlen auch im Bereich der Kommunalwahlen gilt.

Es ist jedoch anerkannt, dass im Falle von Abstimmungen durch das Volk, also etwa Volksentscheiden oder wie hier - Bürgerentscheiden - die bei Wahlen geltenden Grundsätze nicht uneingeschränkt gelten,

Vgl. Sachs in: Sachs, Grundgesetz, 2. Aufl. 1999, Art. 20 Rn. 18; Schmidt- Bleibtreu/Klein, Grundgesetz, 9. Aufl. 1999, § 38, Rn. 12 d.; Oebbecke, Die rechtlichen Grenzen amtlicher Einflussnahme, in: BayVBl. 1998, 641 ff.; Bay- VerfGH, Urteil vom 19.01.1994 - NVwZ-RR 1994, 529 ff. (530): im Ergebnis auch: Morlok/Voss, Grenzen der staatlichen Informationstätigkeit bei Volksent- scheiden, in: BayVBl. 1995, 513ff..

So hat die Rechtsprechung aus den grundlegenden Unterschieden, die zwischen Wahlen und Abstimmungen bestehen, hergeleitet, dass das Gebot der Neutralität des Staates und seiner Organe bei Volksentscheiden bzw. Bürgerentscheiden nicht gilt.

BayVGH, Beschluss vom 17.03.1997, BayVBl. 1997, 435 f.; BayVGH, Beschluss vom 10.01.2000, NVwZ-RR 2000, 454 f. zuletzt: VG Darmstadt, Beschluss v. 17.01.2002, NVwZ-RR 2002, 365 f. zum Bürgerentscheid in NRW: Held/Becker/Decker/Kirchof/Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, § 26 Ziff. 6.

Dem schließt sich die Kammer an. Bei einem Bürgerentscheid handelt es sich, anders als bei einer Bundestags-, Landtags- oder Kommunalwahl, nicht um den Grundakt demokratischer Legitimation staatlicher Herrschaft, sondern um eine Abstimmung über eine einzelne Sachfrage, in der sich die Position der Ratsmehrheit und jene eines zulässigen Bürgerbegehrens gegenüberstehen. Eine "Neutralität" der staatlichen Seite ist nach den Regelungen über das Bürgerbegehren und den Bürgerentscheid nach der Gemeindeordnung von vornherein ausgeschlossen, da der Rat gemäß § 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW im Falle eines zulässigen Bürgerbegehrens entscheiden muss, ob er diesem folgt oder nicht. Somit muss er in der Sache Stellung beziehen. Es liegt dann aber auf der Hand, dass es ihm in der Folge nicht verwehrt werden kann, seinen Standpunkt der Bürgerschaft zur Kenntnis zu geben und dafür zu werben. Jede andere Handhabung würde zu einer groben Ungleichbehandlung der von allen Bürgern demokratisch gewählten Ratsmehrheit und dem regelmäßig nur von einem Teil der Bürgerschaft repräsentierten Bürgerbegehren führen, welche auch mit der Struktur der nordrhein-westfälischen Gemeindeverfassung nicht vereinbar wäre. Mit Bürgerbegehren und Bürgerentscheid sind zwei Elemente der direkten Demokratie in die Gemeindeordnung aufgenommen worden. Ihre Inanspruchnahme in den im Gesetz vorgesehenen Einzelfällen führt aber nicht dazu, dass - von einem in der Sache erfolgreichen Bürgerentscheid abgesehen - die Entscheidungszuständigkeit der Repräsentativorgane beschnitten oder gar - wie es den Antragstellern offensichtlich vorschwebt - die repräsentative Demokratie bis zur Entscheidung über den Bürgerentscheid durch die direkte Demokratie ersetzt würde. Dürfen die Organe der Gemeinde somit ungeachtet eines bevorstehenden Bürgerentscheids weiterhin tätig werden, so sind sie nach § 23 GO NW aber auch zur Unterrichtung der Bürger verpflichtet.

Im Übrigen ist ein verantwortlicher Umgang mit dem Instrument des Bürgerentscheides auch nur gewährleistet, wenn die Abstimmungsberechtigten wissen, worüber sie entscheiden, welche Vor- und Nachteile ihre Entscheidung mit sich bringt und welche Konsequenzen sie haben kann. Denn die Bürger entscheiden bei der konkreten Abstimmung zwar nur über eine einzelne Frage. Diese kann jedoch für die Gemeinde und damit ihre Bürgerinnen und Bürger sehr weitreichende, schwer zu überschauende finanzielle, wirtschaftliche oder politische Auswirkungen haben. Daher ist es unabdingbar, dass den Abstimmungsberechtigten der Zugang zu umfassenden Informationen und verschiedenen Argumenten beider Seiten eröffnet wird.

Der Gemeinde ist es mithin nicht nur erlaubt, sondern sie ist sogar verpflichtet, im Rahmen des Sachlichkeitsgebotes ihren Standpunkt den Bürgerinnen und Bürgern im Vorfeld des Bürgerentscheides mitzuteilen. Dem Einwand der Antragsteller, die Gemeinde habe im Vorfeld ihres Beschlusses, dem Bürgerbegehren nicht zu folgen, hinreichend Gelegenheit gehabt, ihren Standpunkt darzutun, kann nicht gefolgt werden. Denn dem Bürger wird erst jetzt - im Nachgang zu diesem Ratsbeschluss - die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob er der Ansicht des Bürgerbegehrens oder derjenigen der Ratsmehrheit folgen wolle. Mithin werden viele Bürgerinnen und Bürger sich erst jetzt mit der Frage auseinandersetzen, ob und ggfls. wie sie sich entscheiden sollen. Das Informationsrecht der Bürgerinnen und Bürger und die Informationspflicht der Gemeindeorgane bestehen also gerade in dem Zeitraum zwischen der Ablehnung des Rates, dem Bürgerbegehren zu folgen und dem Zeitpunkt des Bürgerentscheides.

Auch wenn den Rat und den ihn repräsentierenden Bürger- bzw. Oberbürgermeister kein Neutralitätsgebot trifft, diese sogar im Gegenteil nicht nur berechtigt, sondern sogar verpflichtet sind, die Bevölkerung im Zusammenhang mit Bürgerentscheiden auch über die Position der gewählten Volksvertretung aufzuklären, um eine sachgerechte Stimmabgabe zu ermöglichen, sind sie dennoch in ihren Äußerungen nicht vollständig frei. In amtlicher Eigenschaft abgegebene Äußerungen müssen vielmehr sachlich, also weder bewusst irreführend, falsch oder ausschließlich polemisch sein.

Vgl. im Einzelnen BayVerfGH, Entscheidung vom 19.01.1994, a. a. O.; BayVGH, Beschluss vom 17.03.1997 a.a.O.; BayVGH, Beschluss vom 10.01.2000 a.a.O.; VG Darmstadt, a.a.O.; Oebbecke a.a.O..

Darüber hinaus sind nach allgemeiner Ansicht die Wahlrechtsgrundsätze der Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und Art. 38 Abs. 1 GG auch auf Abstimmungen in den Gemeinden entsprechend anwendbar.

Vgl. für den Bürgerentscheid in NRW: Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen, § 26, VIII 1. Oebbecke, aaO; BayVerfGH, Urteil vom 19.01.1994 aaO.; BayVGH, Beschluss vom 10.01.2000 aaO.

Dies gilt insbesondere für den Grundsatz der Freiheit der Abstimmung, welcher u. a. besagt, dass der Bürger bei seiner Entscheidung nicht in einer seine Meinungsbildung unzulässig einschränkenden Weise staatlich beeinflusst werden darf. Für die Äußerungen amtlicher Stellen zum Thema einer Abstimmung bedeutet dies, dass die Äußerungen sachlich-argumentierend und wahr sein müssen.

Unbeschadet der Tatsache, dass der Oberbürgermeister als Vertreter und Repräsentant des Rates somit nicht nur berechtigt, sondern sogar verpflichtet ist, die Bürger über die von diesem hinsichtlich des Bürgerentscheids eingenommene Haltung zu informieren, ist er zugleich auch gehalten, bei dieser Information das Sachlichkeitsgebot zu wahren und jeden Anschein einer unzulässigen, die Entscheidungsfreiheit der Bürger tangierenden Einflussnahme zu vermeiden. Diese Verpflichtung ergibt sich nicht nur aus der Tatsache, dass er nach der Satzung der Antragsgegnerin über das Verfahren bei Einwohneranträgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden vom 23. Oktober 1996 in Verbindung mit den in § 3 Abs. 4 für entsprechend anwendbar erklärten Vorschriften des Kommunalwahlgesetzes die Stellung eines Wahl- bzw. Abstimmungsleiters einnimmt, die ihn zu Zurückhaltung im Hinblick auf den Wahl- bzw. Abstimmungsvorgang verpflichtet. Der von der Gesamtheit der Bürger gewählte Oberbürgermeister ist neben seiner Stellung als Repräsentant des Rates zugleich auch Repräsentant der gesamten Gemeinde und ihrer Bürger, zu denen auch die Initiatoren des Bürgerbegehrens gehören.

Nach diesen Grundsätzen bestehen gegen eine Versendung des in Rede stehenden Informationsblattes keine durchgreifenden Bedenken. Es enthält keine Abstimmungsaufforderung an die Bürger, die in unzulässiger Weise in die Freiheit der Entscheidungsfindung eingreifen könnte. Dafür, dass es sachlich falsch oder irreführend wäre, ist ebenfalls nichts ersichtlich. Die von den Antragstellern hierzu gemachten Angaben sind pauschal und geben für eine gezielte Irreführung der Bürgerinnen und Bürger nichts her. Der Umstand alleine, dass in dem Faltblatt ganz überwiegend die Vorteile des Neubaus des sog. Kombi-Bades dargestellt werden, begründet keinen Verstoß gegen das Gebot der sachlichen Information durch die Gemeinde, sondern gibt lediglich die von der Ratsmehrheit und der von ihr getragenen Verwaltung vertretene Auffassung wieder. Auch der Umstand, dass für die Herstellung und Verbreitung des Faltblattes öffentliche Mittel verwendet werden, ist als solcher nicht zu beanstanden. Er ist eine zwingende Folge der Tatsache, dass die Gemeinde verpflichtet ist, die Bürger über den von der Ratsmehrheit vertretenen Standpunkt zu informieren. Anhaltspunkte dafür, dass Umfang, Ausstattung oder Kosten des Faltblattes grob unverhältnismäßig wären, sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Hierbei ist zum einen zu berücksichtigen, dass der Gemeinde hinsichtlich der Angemessenheit der notwendigen Information ein aus der Natur der Sache folgender breiter Beurteilungsspielraum zustehen dürfte. Darüber hinaus handelt es sich nicht um ein aus Anlass der beabsichtigten Information insgesamt neugeschaffenes Faltblatt, sondern im wesentlichen um den Neudruck einer bereits vorhandenen Informationsbroschüre, die bereits früher Verwendung gefunden hat.

Die Kosten des Verfahrens waren den Antragstellern und der Antragsgegnerin gemäß §§ 155 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO je zur Hälfte aufzuerlegen. Dabei hat das Gericht berücksichtigt, dass die Antragsteller mit ihrem nunmehr noch aufrechterhaltenen Antrag unterlegen sind, § 154 Abs. 1 VwGO. Hinsichtlich des übereinstimmend für erledigt erklärten Teils des Verfahrens entsprach es unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes hingegen billigem Ermessen, der Antragsgegnerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen, da diese insoweit voraussichtlich unterlegen wäre, § 161 Abs. 2 VwGO.

Denn im Gegensatz zu dem Informationsblatt der Gemeinde wäre die Versendung des ursprünglich geplanten Begleitschreibens des Oberbürgermeisters der Antragsgegnerin aus der Sicht der Kammer durchgreifenden rechtlichen Bedenken begegnet. Zwar ist es auch nach Auffassung der Kammer und unter Zugrundelegung der dargelegten Grundsätze nicht zu beanstanden, dass der Oberbürgermeister ein entsprechendes Begleitschreiben an die Bürger der Stadt richtet. Bei der Abfassung des Schreibens ist jedoch - wie ausgeführt - der besonderen Stellung des Oberbürgermeisters Rechnung zu tragen. Dies hatte die Antragsgegnerin bei dem beabsichtigten Schreiben nicht hinreichend berücksichtigt. Nach Auffassung der Kammer enthielt das Schreiben nämlich ungeachtet der Tatsache, dass am Ende auf die unterschiedlichen Möglichkeiten der Stimmabgabe hingewiesen wurde, nicht nur eine eindeutige Empfehlung des Oberbürgermeisters für die Stimmabgabe mit "nein", sondern auch sprachliche Formulierungen, die nicht mit der dargelegten Pflicht des Oberbürgermeisters zur besonderen Sachlichkeit zu vereinbaren gewesen wären, die dieser in seiner Funktion als Repräsentant der gesamten Gemeinde und Abstimmungsleiter hier zu beachten hatte.

Die Entscheidung über den Streitwert folgt aus den §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG. Das Gericht sieht es vorliegend als gerechtfertigt an, den vollen Auffangstreitwert zu Grunde zu legen, da eine Entscheidung in der Hauptsache vorweggenommen wird.