Quarantänebedingtes Fernbleiben: Kein Verlust der Dienstbezüge nach § 11 Abs. 1 LBesG NRW
KI-Zusammenfassung
Eine beamtete Lehrerin wandte sich gegen die Feststellung des Verlustes ihrer Dienstbezüge wegen Fernbleibens vom Dienst während einer behördlich angeordneten COVID-19-Quarantäneverlängerung. Das VG Köln hob den Bescheid auf, weil es an schuldhaftem Fernbleiben i.S.d. § 11 Abs. 1 LBesG NRW fehlte. Die Dienstunfähigkeit beruhte auf einem äußeren, nicht steuerbaren Umstand (Quarantäneanordnung). Eine bloß unterstellte oder infektionsschutzrechtliche Testpflichtverletzung ersetzt ohne ausdrückliche dienstliche Anordnung keine Schuldkomponente für den Besoldungsverlust.
Ausgang: Klage erfolgreich; Bescheid über den Verlust der Dienstbezüge wegen Quarantäne-Fernbleibens aufgehoben.
Abstrakte Rechtssätze
Die Feststellung des Verlustes der Dienstbezüge nach § 11 Abs. 1 LBesG NRW setzt ein schuldhaftes Fernbleiben vom Dienst voraus.
Beruht das Fernbleiben eines Beamten auf einem äußeren, seiner Steuerungsfähigkeit nicht unterliegenden Umstand, fehlt es regelmäßig an der Pflichtwidrigkeit des Fernbleibens; eine fahrlässige Herbeiführung des Hindernisses ändert daran grundsätzlich nichts.
Eine behördlich nach dem Infektionsschutzrecht angeordnete Quarantäne stellt einen äußeren Umstand dar, der die Dienstleistung am Dienstort unmöglich machen kann und damit ein schuldhaftes Fernbleiben ausschließt.
Ein Besoldungsverlust wegen Verlängerung einer Quarantäne kommt allenfalls in Betracht, wenn eine ausdrückliche dienstliche Anordnung zur Testung mit dem Zweck der Vermeidung dienstlicher Ausfälle ergangen ist und die Verlängerung nachweislich auf der Missachtung dieser Weisung beruht.
Fehlt eine gesetzliche Fiktion schuldhaften Fernbleibens für bestimmte Fallkonstellationen, kann die Schuldkomponente des § 11 Abs. 1 LBesG NRW nicht durch wertende Gleichstellung ersetzt werden.
Tenor
Der Bescheid der Bezirksregierung L. vom 25.02.2021 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt das beklagte Land.
Tatbestand
Die Klägerin steht als beamtete Lehrerin im Dienst des beklagten Landes und hat ihren dienstlichen Wohnsitz an der Sekundarschule O. -S. .
Am 13.11.2020 fehlte krankheitsbedingt eine Schülerin aus einer zuletzt am Vortag von der Klägerin unterrichteten Klasse. Nach einer Testung stellte sich heraus, dass sie sich offensichtlich mit COVID 19 infiziert hatte. Am 18.11.2020 erhielt die Klägerin um 12:00 Uhr die Mitteilung ihres Schulleiters, dass sie sich in Quarantäne begeben solle. Nach den Angaben der Klägerin habe sie zu diesem Zeitpunkt erstmals erfahren, dass die betroffene Schülerin positiv getestet worden sei.
Am 20.10.2020 teilte der Schulleiter der Klägerin telefonisch mit, dass am Montagnachmittag, dem 23.11.2020, ein Testtermin für Kontaktpersonen der Infizierten unter dem Lehrpersonal sowie den Schülern vorgesehen sei. Zum Inhalt des Gesprächs führte die Klägerin weiter aus, dass der Schulleiter hierin weder darauf hingewiesen habe, dass es sich um eine „Pflichttestung“ handele noch dass die Klägerin bei Nichtwahrnehmung der Testmöglichkeit mit einer Verlängerung der Quarantänedauer rechnen müsse. Im Anschluss an das Gespräch übermittelte der Schulleiter der Klägerin ein nicht mit einer Anschrift versehenes Schreiben des Gesundheitsamtes des Oberbergischen Kreises vom 20.11.2020, in dem auf eine am 23.11.2020 in Reichshof vorgesehene Testung verwiesen wurde. Danach sollte ein Test nur bei den Schüler/innen und Lehrer/innen durchgeführt werden, die durch das Gesundheitsamt kontaktiert worden sein oder durch die Schulleitung das Schreiben erhalten hätten. Das betreffende an sie adressierte Schreiben ging der Klägerin am 23.11.2020 nochmals auf dem Postweg zu. Hierin wurde zum einen darauf hingewiesen, dass weitere Informationen zur Testung und Quarantäne über die Schulleitung kämen. Eventuelle Quarantänezeiten könnten oft erst endgültig festgelegt werden, wenn alle Testergebnisse der Klassen/Stufen vorlägen, weshalb um Geduld gebeten werde. Es erfolgte noch der Hinweis, dass sich durch ein negatives Testergebnis die Quarantänedauer nicht verkürze. Die Testung erfolge, um gegebenenfalls weitere Infektionsketten zu unterbrechen und dadurch das Umfeld der Adressaten zu schützen. Im Falle einer Testung solle diese dringend durch das Gesundheitsamt erfolgen, da Abstriche bei niedergelassenen Ärzten eine deutlich längere Wartezeit auf das Ergebnis hätten und somit die Quarantänezeit für alle Schüler beeinträchtigt werden könne.
Weil sie keine Krankheitssymptome verspürte und in dem Schreiben des Gesundheitsamtes ausdrücklich darauf hingewiesen wurde, dass durch ein negatives Testergebnis die Quarantänedauer sich nicht verkürze, beschloss die Klägerin, keine Testung durchführen zu lassen.
Am 25.11.2020 erhielt die Klägerin daraufhin einen Anruf des Gesundheitsamtes, in dem ihr mitgeteilt wurde, dass ihre Quarantänedauer um zehn Tage verlängert werde und nunmehr auch noch den Zeitraum vom 27.11. bis zum 06.12.2020 umfasse. Eine in dem Telefonat zugesagte schriftliche Mitteilung über die Verlängerung der Quarantänedauer ging der Klägerin in der Folgezeit nicht zu.
Mit E-Mail vom 26.11.2020 wandte sich der Schulleiter der Sekundarschule O. unter dem Betreff „Informationen zum Vorfall um die Quarantäne und Covid Testverweigerung einer Lehrkraft“ an die Bezirksregierung L. . Die Klägerin habe sich nicht bereit gezeigt, der Aufforderung durch das Gesundheitsamt zu einem Coronatest zu folgen. Sie habe gesagt, sie fühle sich gut und sei gesund. Auch in einem Telefonat habe sie keine Bereitschaft gezeigt, die Notwendigkeit eines Tests einzusehen, da hierdurch in ihre körperliche Unversehrtheit eingegriffen würde. Aufgrund des fehlenden negativen Testergebnisses für die Klägerin habe das Gesundheitsamt eine Verlängerung der Quarantäne bis einschließlich 06.12.2020 ausgesprochen. Dies sei ihm über eine telefonische Mitteilung des Gesundheitsamtes vom 25.11.2020 wie auch über eine gleichlautende Mitteilung der Klägerin vom gleichen Tag bekannt geworden.
Die Klägerin nahm nach Ablauf der gegen sie verfügten Quarantänedauer am 07.12.2020 ihren Dienst wieder auf.
Mit Schreiben vom 18.12.2020 wandte sich die Bezirksregierung L. an die Klägerin. Unter Hinweis auf die Allgemeinverfügung des Oberbergischen Kreises vom 23.11.2020, durch die auch die Klägerin verpflichtet worden sei, sich in häusliche Quarantäne zu begeben, wurde ihr hierin vorgehalten, die „in diesem Zusammenhang für Sie vorgesehene Testung“ verweigert zu haben. Dies habe aufgrund eines fehlenden negativen Testergebnisses dazu geführt, dass die Quarantäne der Klägerin auch noch für die Zeit vom 27.11. bis zum 06.12.2020 verlängert worden sei. Da sie in dieser Zeit nicht als Lehrerin zur Verfügung gestanden habe, sei beabsichtigt, für den genannten Zeitraum gemäß § 11 Abs. 1 LBesG den Verlust der Dienstbezüge wegen schuldhaften Fernbleibens vom Dienst festzustellen. Der Klägerin werde Gelegenheit gegeben, hierzu bis zum 06.01.2021 Stellung zu nehmen.
Mit Schreiben vom 04.01.2021 wandte sich die Klägerin mit einem „Einspruch“ gegen die angedrohte Feststellung des Verlustes ihrer Dienstbezüge. Ungeachtet dessen stellte die Bezirksregierung L. mit Bescheid vom 25.02.2021 den Verlust der Dienstbezüge der Klägerin für den Zeitraum vom 27.11. bis zum 06.12.2020 fest. Zur Begründung verwies sie darauf, dass die Klägerin der Aufforderung des Gesundheitsamtes, sich auf das Coronavirus testen zu lassen, nicht gefolgt sei. Da sie somit kein negatives Testergebnis habe vorweisen können, sei ihre Quarantäne um den besagten Zeitraum verlängert worden. Dies habe dazu geführt, dass sie in dieser Zeit nicht als Lehrerin zur Verfügung gestanden habe. Der Verlust ihrer Dienstbezüge sei festzustellen; die Schulleitung werde über den Inhalt des Schreibens informiert.
Am 31.03.2021 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie macht geltend, dass die rechtlichen Voraussetzungen für die Feststellung des Verlusts ihrer Dienstbezüge nicht vorgelegen hätten. Sie treffe hinsichtlich des Fernbleibens von der Dienststelle während der Zeit der gegen sie angeordneten Quarantäne kein Verschulden. Sie habe weder bewusst die Quarantäne veranlasst noch ihre Verlängerung fahrlässig bewirkt. Die Gründe für die Dauer der jeweils durch das Gesundheitsamt angeordneten Quarantäne seien ihr nie bekannt gewesen. Aus dem entsprechenden Schreiben des Gesundheitsamtes habe sich für sie immer nur die eindeutige Aussage ergeben, dass man sich von einer angeordneten Quarantäne nicht „freitesten“ könne. Wenn ihr der Zusammenhang zwischen der Unterlassung der Testung und der Verlängerung der Quarantäne vorher vermittelt worden wäre, hätte sie selbstverständlich den Test durchführen lassen. Dies sei aber zu keinem Zeitpunkt geschehen. Auch in dem letzten Telefonat mit ihrem Schulleiter habe man ihr keine etwaige Testmöglichkeit angeboten. Letztlich hätten die aufgetretenen Probleme ihre Wurzel allein in der unzureichenden Kommunikation der verschiedenen beteiligten Behörden.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Bezirksregierung L. vom 25.02.2021 aufzuheben.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte verweist darauf, dass die Klägerin noch am letzten Tag der ursprünglich angeordneten Quarantäne, also am 26.11.2020, einen Test hätte durchführen lassen können. Dem habe sie sich jedoch mit der Begründung widersetzt, ein Test greife in ihre körperliche Unversehrtheit ein und niemand könne sie hierzu zwingen. Dann müsse sie eben in Quarantäne bleiben. Bei dieser Einstellung der Klägerin habe davon ausgegangen werden müssen, dass sie auch für den Fall, dass sie um die Verlängerung der Quarantäne gewusst hätte, der Aufforderung zur Testung nicht nachgekommen wäre. Unabhängig davon wäre es der Klägerin jedenfalls möglich gewesen, noch am letzten Tag der ursprünglichen Quarantäne einen Test durchführen zu lassen, um die Verlängerung der Quarantäne zu vermeiden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Verfahrensakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Klage ist zulässig und begründet.
Die in dem angefochtenen Bescheid vorgenommene Feststellung des Verlustes der Dienstbezüge für den Zeitraum 27.11.bis 06.12.2020 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO). Die Voraussetzungen für die von dem Beklagten herangezogenen Ermächtigungsgrundlage in § 11 Abs. 1 LBesG sind nicht gegeben. Der Klägerin ist für den entsprechenden Zeitraum ein schuldhaftes Verhalten im Hinblick auf das Fernbleiben vom Dienst nicht vorzuwerfen. Vielmehr beruhte ihr Nichterscheinen allein darauf, dass gegen sie für die entsprechende Zeit eine behördlich angeordnete Quarantäne nach dem Infektionsschutzgesetz angeordnet worden war, die der Klägerin die Wahrnehmung ihrer Dienstpflichten am Dienstort unmöglich machte.
Entgegen der Auffassung des Beklagten ergibt sich ein Verschuldensvorwurf zulasten der Klägerin auch nicht daraus, dass sie durch die Nichtwahrnehmung einer gebotenen Testungsmöglichkeit die Anordnung der Quarantäne verursacht hätte. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich der Ausschluss der Pflichtwidrigkeit des Fernbleibens vom Dienst durch einen Beamten im Falle eines äußeren Umstands wie etwa seiner Inhaftierung bereits daraus, dass ein solcher Umstand nicht seiner Steuerungsfähigkeit unterliegt. Auch eine möglicherweise fahrlässige Herbeiführung des entsprechenden Hindernisses vermag hieran regelmäßig nichts zu ändern,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.02.1969 – II DB 10.68 – BVerwGE 33, 257-265, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 15.07.1980 – 1 DB 15/80 –, BVerwGE 73, 27-29).
Diese Rechtsprechung findet auf den Fall der behördlich angeordneten Quarantäne aus Gründen des Infektionsschutzgesetzes entsprechende Anwendung. Daher wäre ungeachtet eines hierfür gegebenenfalls maßgeblichen Verstoßes der Klägerin gegen eine ihr infektionschutzrechtlich auferlegte Testpflicht ihr Fernbleiben vom Dienst letztlich allein auf einen von ihr nicht zu beeinflussenden äußeren Umstand zurückzuführen, der ihr die Wahrnehmung ihrer Dienstpflichten in der Schule unmöglich machte. Dieser Bewertung entspricht es, dass der Gesetzgeber in § 11 Abs. 2 LBesG NRW selbst für den Fall der rechtskräftigen Verurteilung eines Beamten zu einer Freiheitsstrafe wegen einer von ihm begangenen Straftat eigens die entsprechende Fiktion des Vorliegens eines schuldhaften Fernbleibens vom Dienst schaffen musste, um für diesen Fall die Feststellung des Verlusts der Dienstbezüge zu ermöglichen. Eine entsprechende gesetzliche Regelung für die Anordnung einer (selbstverschuldeten) Quarantäne nach den Vorschriften des Infektionsschutzgesetzes fehlt hingegen.
Etwas anderes könnte allenfalls in Betracht kommen, sofern der Klägerin eine ausdrückliche dienstliche Anordnung (§ 35 Abs. 1 S. 2 BeamtStG) erteilt worden wäre, sich der Testung zu unterziehen, um hierdurch die Quarantänedauer und damit ihr Fehlen im Dienst auf ein Minimum zu reduzieren und die Verlängerung bzw. Aufrechterhaltung der Quarantäne nachweislich wegen der Missachtung dieser Weisung erfolgt wäre. Dass eine solche dienstliche Anordnung gerade mit dieser Zielsetzung gegen die Klägerin ausgesprochen worden wäre, hat der Beklagte aber zu keinem Zeitpunkt behauptet und hierfür sind auch sonst keine Anhaltspunkte ersichtlich. Tatsächlich dürfte vielmehr zum damaligen Zeitpunkt wegen des bekanntermaßen geradezu explodierenden Infektionszahlen im Vordergrund gestanden haben, durch eine möglichst weitgehende Erfassung von potentiell ansteckungsverdächtigen Personen die weitere Ausbreitung der Pandemie zumindest zu verlangsamen. Für eine darüber hinausgehende, der Klägerin gegenüber kommunizierte Motivation, durch die Wahrnehmung von Testangeboten darüber hinaus auch den Ausfall von Lehrpersonal wegen ansonsten zu verhängender weiterer Quarantäne verhindern zu wollen, ist demgegenüber nichts ersichtlich.
Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Gründe
Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für die Klägerin ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG).
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf den Wert bis
2.000,00 €
festgesetzt.
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.