Eilrechtsschutz: Fahrradstraße mangels tragfähiger Grundlage offensichtlich rechtswidrig
KI-Zusammenfassung
Der Antragsteller begehrte vorläufigen Rechtsschutz gegen eine als Allgemeinverfügung umgesetzte verkehrsrechtliche Anordnung (Fahrradstraße) und die Entfernung/Unwirksammachung der Verkehrszeichen. Das VG Köln ordnete die aufschiebende Wirkung der Klage nach § 80 Abs. 5 VwGO an und verpflichtete die Stadt, die Beschilderung zu entfernen. Die Anordnung sei offensichtlich rechtswidrig, weil sie weder auf § 45 Abs. 1b S. 1 Nr. 5 Alt. 2 StVO noch auf § 45 Abs. 1 S. 2 Nr. 7 Buchst. b i.V.m. Abs. 10 Nr. 2 StVO gestützt werden könne. Es fehle u.a. an einem zuständig beschlossenen Verkehrskonzept sowie an belastbarer Datengrundlage und prognostischem Vorher-Nachher-Vergleich zur Leichtigkeit des Verkehrs.
Ausgang: Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung erfolgreich; Verkehrszeichen sind zu entfernen bzw. unwirksam zu machen.
Abstrakte Rechtssätze
Im Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO ist die aufschiebende Wirkung anzuordnen, wenn sich der angegriffene Verwaltungsakt bei summarischer Prüfung als offensichtlich rechtswidrig erweist.
Gegen straßenverkehrsrechtliche Verkehrszeichenanordnungen ist ein Verkehrsteilnehmer in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt, wenn er geltend macht, die tatbestandlichen Voraussetzungen lägen nicht vor oder die Ermessensabwägung sei fehlerhaft.
Eine straßenverkehrsrechtliche Anordnung zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nach § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 StVO setzt das Vorliegen eines hinreichend konkreten, zuständig beschlossenen und abwägungsgerechten kommunalen Verkehrskonzepts voraus.
Ein städtebauliches Verkehrskonzept genügt den Anforderungen planerischer Abwägung nur, wenn es auf einer belastbaren Sachverhaltsermittlung beruht und Verlagerungseffekte der Verkehrslenkung nachvollziehbar prognostisch einbezieht.
Maßnahmen nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 Buchst. b StVO erfordern zur Berücksichtigung der Leichtigkeit des Verkehrs einen mit vertretbarem Aufwand ermittelten prognostischen Vorher-Nachher-Vergleich auf der Grundlage belastbarer Verkehrsdaten; pauschale Erfahrungssätze reichen hierfür nicht aus.
Zitiert von (1)
1 neutral
Vorinstanzen
Oberverwaltungsgericht NRW, 8 B 20/26 [NACHINSTANZ]
Tenor
Die aufschiebende Wirkung der unter dem Aktenzeichen 18 K 7953/25 erhobenen Klage gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin in Form der auf der P.-straße in 00000 Köln entsprechend den Blättern 1 bis 4 der Ausführungsplanung zur Anordnungs-Nr. N01 umgesetzten Verkehrszeichen i.V.m. der verkehrsrechtlichen Anordnung Nr. N01 vom 20. März 2025 wird angeordnet.Der Antragsgegnerin wird aufgegeben, die auf der P.-straße in 00000 Köln entsprechend den Blättern 1 bis 4 der Ausführungsplanung zur Anordnungs-Nr. N01 umgesetzten Verkehrszeichen, die auf der verkehrsrechtlichen Anordnung Nr. N01 vom 20. März 2025 beruhen, zu entfernen bzw. unwirksam zu machen.Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstands wird auf 2.500,- Euro festgesetzt.
Gründe
Der sinngemäß gestellte Antrag,
die aufschiebende Wirkung der unter dem Aktenzeichen 18 K 7953/25 erhobenen Klage gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin in Form der auf der P.-straße in 00000 Köln entsprechend den Blättern 1 bis 4 der Ausführungsplanung zur Anordnungs-Nr. N01 umgesetzten Verkehrszeichen i.V.m. der verkehrsrechtlichen Anordnung Nr. N01 vom 20. März 2025 anzuordnen, und
der Antragsgegnerin aufzugeben, die auf der P.-straße in 00000 Köln entsprechend den Blättern 1 bis 4 der Ausführungsplanung zur Anordnungs-Nr. N01 umgesetzten Verkehrszeichen, die auf der verkehrsrechtlichen Anordnung Nr. N01 vom 20. März 2025 beruhen, zu entfernen bzw. unwirksam zu machen,
hat Erfolg.
Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der gegen die Allgemeinverfügung i.V.m. der verkehrsrechtlichen Anordnung der Antragsgegnerin Nr. N01 vom 20. März 2025 erhobenen Klage ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig.
Der Antragsteller ist insbesondere in entsprechender Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt. Denn jedenfalls als Verkehrsteilnehmer kann er gegenüber einer Verkehrsbeschränkung als Verletzung eigener Rechte geltend machen, die rechtssatzmäßigen Voraussetzungen der auch ihn treffenden Regelung lägen nicht vor oder aber seine eigenen Belange seien bei der behördlichen Ermessensausübung rechtsfehlerhaft mit den für die Anordnung sprechenden Belangen abgewogen worden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Januar 1993 – 11 C 35.92 – juris Rn. 14; VG Köln, Beschluss vom 20. August 2024 – 18 L 1279/24 – juris Rn. 6.
Der Antrag ist auch begründet.
Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO kann das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung einer Klage ganz oder teilweise anordnen, wenn deren aufschiebende Wirkung wie hier entsprechend § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO ausgeschlossen ist. Der von dem Gesetzgeber in diesen Fällen angenommene Vorrang des öffentlichen Vollziehungsinteresses besteht dann nicht, wenn sich der angegriffene Verwaltungsakt im Rahmen der vorzunehmenden summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig erweist.
Die auf der „P.-straße“ in Köln aufgestellten Verkehrszeichen, die die verkehrsrechtliche Anordnung der Antragsgegnerin vom 20. März 2025 (N01) umsetzen, stellen sich bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig dar.
Die den Verkehrszeichen zu Grunde liegende verkehrsrechtliche Anordnung kann auf keine denkbare Rechtsgrundlage gestützt werden.
Zunächst scheidet § 45 Abs. 1 b) Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 StVO, auf den die verkehrsrechtliche Anordnung in ihrer Begründung ausdrücklich abstellt, als Ermächtigungsgrundlage aus. Danach kann die Straßenverkehrsbehörde die notwendigen Anordnungen – vorliegend in Form der Anordnung einer Fahrradstraße mit entsprechenden Beschilderungs- und Markierungsplänen – u.a. zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung treffen.
Der Begriff der geordneten städtebaulichen Entwicklung ist im Gesetzgebungsverfahren bewusst und in Anlehnung an das Bundesbaugesetz (jetzt Baugesetzbuch) gewählt worden.
Vgl. BT-Drs. 8/3150, S. 15.
In § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB wird die geordnete städtebauliche Entwicklung – neben der städtebaulichen Ordnung – zu dem zentralen Maßstab der Planungshoheit der Gemeinden erhoben. Sie gehört damit – wie die Bauleitplanung – zur Planungshoheit der Gemeinde und erfasst solche Planungen, die zwar nicht Bestandteil wirksamer Bauleitpläne (Flächennutzungspläne oder Bebauungspläne) sein müssen, aber bereits hinreichend konkrete Konzepte der Gemeinde enthalten, mit denen sie in eigener Zuständigkeit die städtebauliche Entwicklung auch durch verkehrliche Maßnahmen verändern und verbessern will.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. April 1994 – 11 C 17.93 – juris Rn. 19.
Gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 9 BauGB sind bei der Aufstellung von Bauleitplänen u.a. auch die Belange der Mobilität der Bevölkerung unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung zu berücksichtigen. Hieraus folgt, dass die Straßenverkehrsbehörde durch § 45 Abs. 1 b) Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 StVO ermächtigt wird, kommunale Verkehrskonzepte zu fördern und damit gemeindliche Planungs- und Entwicklungsbelange zu verwirklichen.
Vgl. Wolf, in: Freymann/Wellner/Trésoret, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, 3. Aufl., § 45 StVO (Stand: 01.12.2025), Rn. 44.
Dies setzt tatbestandlich allerdings voraus, dass eine solche Konzeption zum Zeitpunkt der verkehrsrechtlichen Anordnung bereits vorhanden war. Denn nur dann kann die straßenverkehrsrechtliche Anordnung ihre insoweit dienende Funktion entfalten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. April 1994 – 11 C 17.93 – juris Rn. 22.
Welche inhaltlichen und verfahrensmäßigen Mindestanforderungen an ein solches kommunales Verkehrskonzept zu stellen sind, hat das Bundesverwaltungsgericht dahingehend konkretisiert, dass jedenfalls – erstens – hinreichend konkret die verkehrsmäßigen Planungen in einem bestimmten räumlichen Bereich darzustellen sind, die aus Gründen der geordneten städtebaulichen Entwicklung für erforderlich oder zweckmäßig gehalten werden. Das städtebauliche Verkehrskonzept muss – zweitens – von den für die Willensbildung in der Gemeinde zuständigen Organen beschlossen worden sein. Soweit es die Veränderung von Verkehrsstraßen und -strömen zum Inhalt hat, muss es – drittens – den Erfordernissen planerischer Abwägung genügen und insbesondere darlegen, weshalb bestimmte Straßen(züge) entlastet und welche neuen Straßen(züge) in für dortige Anwohner zumutbarer Weise belastet werden sollen und können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. April 1994 – 11 C 17.93 – juris Rn. 22.
Diesen Anforderungen genügen das Radverkehrskonzept W. (N02) sowie das Fahrradstraßenkonzept W. (N03), die beide von der Bezirksvertretung W. beschlossen worden sind, nicht.
Dies folgt bereits in formeller Hinsicht daraus, dass die Bezirksvertretung W. nicht das für die Willensbildung in der Gemeinde zuständige Organ ist.
Nach § 37 Abs. 1 Satz 1 GO NRW entscheiden die Bezirksvertretungen unter Beachtung der Belange der gesamten Stadt und im Rahmen der vom Rat erlassenen allgemeinen Richtlinien in allen Angelegenheiten, deren Bedeutung nicht wesentlich über den Stadtbezirk hinausgeht. Die näheren Einzelheiten sind gemäß § 37 Abs. 1 Satz 2 GO NRW in der Hauptsatzung zu regeln. Gemäß § 19 Abs. 1 Sätze 1 und 2 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin i.V.m. § 2 Abs. 1 der Zuständigkeitsordnung der Antragsgegnerin sind die Bezirksvertretungen für die dort regelbeispielsartig („insbesondere“) aufgeführten Fallgruppen zuständig, da bei diesen davon auszugehen ist, dass deren Bedeutung nicht wesentlich über den Stadtbezirk hinausgeht.
Der Beschluss über ein kommunales Verkehrskonzept, das der Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung dient, fällt nicht hierunter.
Kommunale Verkehrskonzepte sind weder ausdrücklich im Regelbeispielskatalog des § 2 Abs. 1 der Zuständigkeitsordnung der Antragsgegnerin aufgeführt noch lässt sich eine entsprechende Zuständigkeit aus den sonstigen dort genannten Verkehrs- und Bauwesenangelegenheiten ableiten. In Ziffer 6 (Bauwesen) finden sich gar keine Hinweise für eine Zuständigkeit der Bezirksvertretungen bezogen auf städtebauliche (Verkehrs-)konzepte. Nach Ziffer 3.1. sind die Bezirksvertretungen hinsichtlich des Ordnungs- und Verkehrswesens u.a. zuständig für Verkehrsführungen, Einbahnstraßen, Sperrungen, Straßenquerungen, Querungshilfen sowie Beruhigung von Gemeindestraßen, die nicht über die Bezirksgrenzen hinausführen, für die Ausweisung von Gebieten mit Anwohnerparkvorrechten und von Tempo-30-Zonen, sofern der öffentliche Personennahverkehr hiervon nicht beeinträchtigt wird. Hierbei handelt es sich ersichtlich um verkehrliche Einzelfallentscheidungen innerhalb der jeweiligen Bezirksgrenzen.
Die Bedeutung des vorliegenden Radverkehrskonzepts geht jedoch über eine solch räumlich begrenzte Einzelfallentscheidung hinaus. Denn es geht nicht allein um die Einrichtung einer Fahrradstraße in Form eines Einzelfalls. Vielmehr steht die Einrichtung der P.-straße als Fahrradstraße in Zusammenhang mit einer stadtweit geplanten Neuorganisation der Verkehrslenkung bezogen auf Fahrradfahrer. Ausgangspunkt war insoweit das im Jahr 2014 erschienene Strategiepapier „Köln Mobil 2025“, wonach für die danach bezweckte Radverkehrsförderung die Erstellung von Radverkehrshauptnetzen für alle Stadtbezirke die konzeptionelle Grundlage bilden sollte. Durch eine zeitgleiche Erarbeitung sollten neben der Beschleunigung der Planungsprozesse die bezirksgrenzenübergreifende Konsistenz der Netze gewährleistet werden. Übergeordnete Verbindungen und Anbindungen wurden im städtischen Radverkehrshauptnetz integriert.
Für derartige Planungsentscheidungen folgt aus § 2 Abs. 2 der Zuständigkeitsordnung der Antragsgegnerin, dass die abschließende Entscheidungshoheit nicht bei der Bezirksvertretung W. liegt. Danach ist einer Bezirksvertretung insbesondere in den dort gelisteten Angelegenheiten Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. In § 2 Abs. 2 Ziffer 6.2 der Zuständigkeitsordnung der Antragsgegnerin werden die Stadtentwicklungsplanung, soweit der jeweilige Bezirk betroffen ist, sowie die Verkehrsplanung ausdrücklich als Regelbeispiele genannt, in denen der Bezirksvertretung lediglich die Möglichkeit der Stellungnahme zu geben ist. Ist einer Bezirksvertretung im Rahmen einer Entscheidungsfindung jedoch „nur“ die Möglichkeit der Stellungnahme zu geben, kann sie nicht gleichzeitig das maßgebliche Beschlussorgan sein.
Aber auch inhaltlich genügen das Radverkehrskonzept und das Fahrradstraßenkonzept nicht den Anforderungen an ein städtebauliches Verkehrskonzept.
Zwar lassen sich diesen textlich und unter Heranziehung des beigefügten Kartenmaterials konkrete verkehrsmäßige Planungen in einem betroffenen räumlichen Bereich entnehmen. Das Radverkehrskonzept bildet die Zielvorstellung der zukünftigen Radverkehrshauptrouten ab und unterteilt die jeweiligen Routen in ein sog. gelbes und ein grünes Netz. Das Fahrradstraßenkonzept W. leitet sich aus diesem Radverkehrskonzept ab und sieht vor, dass das grüne Netz (weitestgehend) durch die Einrichtung von Fahrradstraßen umgesetzt wird.
Diese verkehrlichen Konzeptionen weisen auch einen hinreichenden Bezug zur geordneten städtebaulichen Entwicklung auf. Die Antragsgegnerin will Verkehrsströme neu sortieren und lenken, indem sie den Fahrradverkehr in ein sog. grünes und ein gelbes Netz aufteilt. Das grüne Netz soll ein Netz für Fahrradfahrende abseits der großen MIV-Verkehrsströme (gelbes Netz) abbilden. Ziel ist ein zusammenhängendes, durchgehend befahrbares Radverkehrsnetz, das den Bezirk W. mit den benachbarten Stadtteilen verbindet und innerbezirkliche Verbindungen anbietet. Dabei soll der Radverkehr auf den Radhauptrouten gebündelt werden und ein besonders sicheres und komfortabel befahrbares Netz entstehen.
Allerdings lassen die genannten Konzepte jede nachvollziehbare Darlegung vermissen, dass sich bei Konzepterstellung auch mit den möglichen Verlagerungseffekten auseinandergesetzt wurde, die durch die infolge der Umsetzung des Verkehrskonzeptes geänderten Verkehrsführungen auftreten können. Insoweit mangelt es bereits an einer belastbaren Datengrundlage, aus der sich mögliche Auswirkungen der beabsichtigten Verkehrslenkung prognostizieren lassen. Zwar führte die Antragsgegnerin am 25. Juni 2024 zwischen 6:00 und 19:00 Uhr eine Zählung von Kfz und Fahrrädern durch und ermittelte dabei, dass die Radfahrenden ca. 40 % des Verkehrsvolumens ausmachten (Kfz: ca. 60 %) und in der Spitzenstunde (Rad) Radfahrende den Kfz-Verkehr sogar übertrafen. Diese Zählung fand jedoch nur einmalig und zudem zeitlich nach den Beschlussfassungen der Bezirksvertretung W. statt, sodass diese hierauf nicht beruhen können. Vergleichbares gilt für die Auswirkungen auf den ruhenden Verkehr. Nach einer nicht näher konkretisierten Bestandsanalyse würden nach Angaben der Antragsgegnerin die bestehenden Kfz-Stellplätze in der P.-straße nur etwa zur Hälfte genutzt. Auch insoweit scheint es sich um Ergebnisse einer einmaligen Momentaufnahme zu handeln. Jedenfalls ist unklar, wie oft, wann und in welchem Rahmen die Daten zum ruhenden Verkehr ermittelt worden sind. Handelt es sich tatsächlich um eine einmalige Erhebung, ist auch nicht nachvollziehbar, woraus sich ergeben soll, dass die Ergebnisse überhaupt verallgemeinerungsfähig sind.
Diese defizitäre Sachverhaltsermittlung schlägt dann auch auf die von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geforderte planerische Abwägung durch. Zwar hat die Antragsgegnerin den inhaltlichen Austausch mit Verbänden, dem politischen Raum und der allgemeinen Öffentlichkeit im Vorfeld der Entscheidung gesucht und durchgeführt. Ohne eine hinreichende Ermittlung des Ist-Zustandes und einer hinreichenden Prognose fehlt es diesem Austausch jedoch an einer belastbaren Grundlage.
Die verkehrsrechtliche Anordnung kann auch nicht auf § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 Buchst. b), Abs. 10 Nr. 2 StVO gestützt werden.
Dabei kann dahinstehen, ob ein Austausch der Ermächtigungsgrundlage vorliegend zulässig ist oder ob die Anordnung durch den Austausch ihrer Begründung in ihrem Wesen in rechtswidriger Weise verändert würde.
Vgl. zu den Anforderungen an den Austausch der Ermächtigungsgrundlage: OVG Münster, Beschlüsse vom 11. April 2025 – 8 B 238/25 – juris Rn. 21, und vom 8. Dezember 2023 – 8 B 534/23 – juris Rn. 25.
Denn die Voraussetzungen des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 Buchst. b), Abs. 10 Nr. 2 StVO liegen ebenfalls nicht vor.
Danach hat die Straßenverkehrsbehörde das gleiche Recht aus § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO zur Verbesserung des Schutzes der Umwelt, darunter des Klimaschutzes, zum Schutz der Gesundheit oder zur Unterstützung der geordneten städtebaulichen Entwicklung, sofern die Leichtigkeit des Verkehrs berücksichtigt ist und die Sicherheit des Verkehrs nicht beeinträchtigt wird, hinsichtlich der Bereitstellung angemessener Flächen für den fließenden und ruhenden Fahrradverkehr.
Der Anordnungsgrund des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 StVO tritt neben die weiteren Anordnungsmöglichkeiten des § 45 Abs. 1 StVO, sodass es einer konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung des Verkehrs nach der Generalklausel des § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO nicht bedarf. Gemäß § 45 Abs. 10 Nr. 2 StVO müssen auch die zusätzlichen Voraussetzungen nach § 45 Abs. 9 StVO nicht erfüllt sein.
Die Maßnahmen müssen allerdings tatbestandlich einem der genannten Anordnungsziele dienen.
Vgl. Wolf, in: Freymann/Wellner/Trésoret, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, 3. Aufl., § 45 StVO (Stand: 01.12.2025), Rn. 24)
Grundsätzlich fällt es in den Zuständigkeitsbereich der die Planungshoheit innehabenden Gemeinde in einem verkehrsplanerischen Gesamtkonzept (vgl. Ziffer 14a zu § 45 VwV-StVO), das auch für eine Verkehrsart (z. B. Radverkehrsplan, Fußverkehrsplan, Nahverkehrsplan) oder ein räumliches Teilgebiet aufgestellt werden kann, aufzuzeigen, dass die anzuordnende Maßnahme zu einem der Anordnungsziele – jedenfalls prognostisch – beiträgt. So geht auch der Verordnungsgeber davon aus, dass ein städtebauliches Verkehrskonzept der Gemeinde bereits vorhanden ist, bevor die Straßenverkehrsbehörde eine straßenverkehrsrechtliche Anordnung nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 StVO treffen kann.
Vgl. BR-Drs. 518/23, S. 19.
Nur im Einzelfall bleibt es den Straßenverkehrsbehörden nach Ziffer 14d zu § 45 der VwV-StVO unbenommen, auch ohne ein solches kommunales Konzept, abweichend davon oder ergänzend dazu Anordnungen nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 StVO zu treffen.
Erneut wählt der Verordnungsgeber für eines der Anordnungsziele die Begrifflichkeit „Unterstützung der geordneten städtebaulichen Entwicklung“ und stellt damit auf das baurechtliche Begriffsverständnis im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ab. Allein der Wechsel des Artikels von unbestimmt („einer“) in § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 5 StVO in bestimmt („der“) in § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 StVO rechtfertigt kein unterschiedliches Begriffsverständnis.
Soweit der Verordnungsgeber in seiner Begründung klarstellt, „dass die Unterstützung der geordneten städtebaulichen Entwicklung neben städtebaulichen Planungen und planerischen Konzepten auch die Wahrung des städtebaulichen Bestandes umfasst und sich sowohl auf Gebiete des beplanten sowie des unbeplanten Innenbereichs bezieht“,
vgl. BR-Drs. 518/23, S. 19,
erwächst hieraus kein anderes Verständnis. Vielmehr hätte es nahegelegen, eine inhaltliche Abkehr von einer zentralen baurechtlichen Begrifflichkeit ausdrücklich hervorzuheben, falls eine solche tatsächlich beabsichtigt gewesen sein sollte, oder direkt eine andere Begrifflichkeit als Anordnungsziel zu wählen.
Zu einer geordneten städtebaulichen Entwicklung tragen Maßnahmen nach Ziffer 14b zu § 45 der VwV-StVO insbesondere dann bei, wenn sie zu einer besseren Verträglichkeit des Straßenverkehrs mit den Nutzungsansprüchen des städtebaulichen Bestands oder mit der Verwirklichung städtebaulicher Ziele beitragen. Die städtebaulichen Ziele können sich aus der Bauleitplanung oder aus informellen Planungen ergeben (z. B. städtebauliche Entwicklungskonzepte, integrierte Stadtentwicklungskonzepte, Quartiersplanungen).
Zwar erfüllen das Radverkehrskonzept W. und das Fahrradstraßenkonzept W. in einer Gesamtschau die inhaltlichen Anforderungen an ein Gesamtkonzept nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 Buchst. b) StVO, soweit die dort aufgeführten Maßnahmen grundsätzlich dazu geeignet sind, die geordnete städtebauliche Entwicklung zu unterstützen.
Jedoch war die Bezirksvertretung W. aus den bereits erwähnten Gründen auch im vorliegenden Kontext nicht für die Beschlussfassungen zuständig.
Zudem hat die Antragsgegnerin die Leichtigkeit des Verkehrs nicht ausreichend berücksichtigt.
Als zusätzliche Tatbestandsmerkmale,
vgl. BR-Drs. 518/23, S. 18,
sind die Leichtigkeit des Verkehrs zu berücksichtigen und die Sicherheit des Verkehrs darf nicht beeinträchtigt werden.
Die Sicherheit des Verkehrs bezieht sich auf die Vermeidung von Schäden für Personen und Sachen im Zusammenhang mit der Teilnahme am Straßenverkehr.
Vgl. VG Köln, Beschluss vom 20. August 2024 – 18 L 1279/24 – juris Rn. 18.
Der Aspekt der Leichtigkeit des Verkehrs zielt darauf, dass Verkehrsteilnehmer nicht mehr als nach den Umständen unvermeidbar behindert oder belästigt werden.
Dabei ist zu beachten, dass die Sicherheit des Verkehrs nicht beeinträchtigt werden darf, wo hingegen die Leichtigkeit des Verkehrs zu berücksichtigen ist. Insoweit stellt die Berücksichtigung eine geringere Hürde als das Merkmal der Beeinträchtigung dar.
Vgl. VG Berlin, Beschluss vom 14. März 2025 – 11 L 767/24 – juris Rn. 31.
Die Berücksichtigung der Leichtigkeit setzt einen mit vertretbarem Aufwand ermittelten prognostischen Vorher-Nachher-Vergleich hinsichtlich der Auswirkungen auf die Leichtigkeit des Verkehrs und eine Abwägung gegenüber den entsprechend ermittelten, prognostizierten Effekten – je nach Anordnungsgrund – für die Verbesserung des Umwelt- und Klimaschutzes, die Verbesserung des Gesundheitsschutzes oder die Unterstützung der geordneten städtebaulichen Entwicklung voraus. Dieser Vergleich verlangt keine aufwändigen Gutachten oder Lärm- oder Schadstoffmessungen; es genügen Abschätzungen aufgrund von belastbaren Verkehrserhebungen, Erfahrungswerten und allgemeinkundigen wissenschaftlichen Erkenntnissen.
Vgl. VG Berlin, Beschluss vom 14. März 2025 – 11 L 767/24 – juris Rn. 31.
Diesen Anforderungen genügt die verkehrsrechtliche Anordnung – auch unter Heranziehung der (ergänzenden) Ausführungen im gerichtlichen Verfahren – nicht.
Weder das Radverkehrskonzept W. noch das Fahrradstraßenkonzept W. erfüllen für sich oder in einer Gesamtschau die Anforderung an einen prognostischen Vorher-Nachher-Vergleich. Insoweit schlägt die oben bereits erwähnte defizitäre Sachverhaltsermittlung im Vorfeld der Beschlussfassungen in Bezug auf Verkehrsdaten auch in diesem Kontext durch.
Soweit die verkehrsrechtliche Anordnung selbst auf die Ausführungen in einem Erläuterungsbericht vom 20. Februar 2025 verweist, sind die dort zu findenden Ausführungen in Bezug auf einen prognostischen Vorher-Nachher-Vergleich unzureichend.
So wird davon ausgegangen, dass es für den fließenden Kfz-Verkehr keine zusätzlichen Belastungen geben dürfte, da die P.-straße keine übergeordnete Funktion für diesen erfülle. Sie sei eine Sackgasse für den Kfz-Verkehr und die Fahrradstraße solle mit der Beschilderung „Anlieger frei“ ausgeschildert werden, sodass die Anliegergrundstücke weiterhin erreichbar seien. Eine Verlagerung sei insoweit nicht zu erwarten. Umgekehrt sei prognostisch für Radfahrende die Einrichtung der Fahrradstraße mit der Erhöhung des Fahrkomforts verbunden.
Auch wenn keine aufwändigen Gutachten zu verlangen sind, wäre es für die Annahme dieser „Erfahrungssätze“ jedenfalls erforderlich, belastbare Verkehrsdaten zu ermitteln, um auf dieser Grundlage den Bedarf der einzelnen Verkehrsarten zu bemessen. Erst in der Folge kann dann prognostisch ermittelt werden, in welchem Umfang tatsächlich von Bündelungseffekten auszugehen ist und gefährliche Mischverkehre tatsächlich reduziert werden. Ohne Tatsachengrundlage bleiben die „Erfahrungssätze“ hingegen Allgemeinplätze.
Vergleichbares gilt für die Auswirkungen für den ruhenden Verkehr. Dass die insoweit erhobenen Daten für eine derartige Prognose ungeeignet sind, wurde bereits oben dargelegt.
Dieses Defizit konnte die Antragsgegnerin schließlich auch nicht mit ihrer Antragserwiderung beheben. Danach gehe erfahrungsgemäß das Einrichten von Fahrradinfrastruktur (gemeint seien nicht nur Fahrradstraßen) mit einer Verschiebung der Verkehrsströme in dem Sinne einher, dass der Radverkehr sich auf diejenigen Verbindungswege konzentriere, die entsprechend ausgestattet seien. Verbindungen ohne fahrradfreundliche Ausstattung würden in der Folge dagegen auch unter Inkaufnahme kleinerer Umwege eher gemieden und verringerten das gefahrgeneigte Miteinander von motorisiertem und nicht-motorisiertem Verkehr auf diesen Straßen. Die so erzeugte Bündelungswirkung führe demnach zu einer besseren Verträglichkeit der unterschiedlichen Nutzungsansprüche von MIV und Radverkehr mit dem städtebaulichen Bestand. Denn die jeweiligen Verkehrsarten blieben verstärkt „unter sich“ und der gefährlichere Mischverkehr werde vermindert.
Auch diese „Erfahrungssätze“ verlangen eine zumindest ansatzweise Unterfütterung durch erhobene Verkehrsdaten.
Mangels belastbarer Datengrundlage ist auch eine im Einzelfall ohne ein solches Konzept ergehende Anordnungen nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 StVO rechtswidrig (vgl. Ziffer 14d zu § 45 der VwV-StVO). Denn die grundsätzlich bestehende Möglichkeit einer Einzelfallentscheidung reduziert lediglich die Anforderung an die Erstellung eines kommunalen Gesamtkonzepts, das inhaltlich und räumlich über eine Einzelmaßnahme hinausgeht. Die weiteren inhaltlichen Anforderungen – Berücksichtigung der Leichtigkeit des Verkehrs – bleiben hiervon unberührt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziffer 46.15 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, wonach eine verkehrsregelnde Anordnung mit dem Auffangwert von 5.000,- Euro zu bemessen ist. Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes war die Hälfte dieses Betrags (Ziffer 1.5 Satz 1 Halbsatz 1 des Streitwertkatalogs) anzusetzen.
Rechtsmittelbelehrung
Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen.
Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.