AEG: Trimodales Containerterminal als Güterterminal und Serviceeinrichtung
KI-Zusammenfassung
Die Betreiberin eines trimodalen Containerumschlagterminals wandte sich gegen die behördliche Verpflichtung, Nutzungsbedingungen für eine Serviceeinrichtung aufzustellen und mitzuteilen. Streitpunkt war, ob ein Hafenterminal ohne eigene Schienenwege als Güterterminal i.S.d. § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG und damit als Eisenbahninfrastruktur einzustufen ist. Das VG Köln bejahte dies bei weitem Begriffsverständnis: Entscheidend sei, dass am Terminal eisenbahnbezogene Umschlagdienste erbracht werden; auf einen Schwerpunkt der Nutzung komme es auch bei trimodalen Anlagen nicht an. Die Klage wurde abgewiesen; die Zwangsgeldandrohung blieb rechtmäßig.
Ausgang: Anfechtungsklage gegen Verpflichtung zur Aufstellung/Mitteilung von Nutzungsbedingungen erfolglos.
Abstrakte Rechtssätze
Güterterminals i.S.d. § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG sind Knotenpunkte verschiedener Verkehrssysteme, an denen Güter von oder auf Züge umgeladen werden.
Der Begriff der Serviceeinrichtung nach § 2 Abs. 3c AEG ist im Lichte des Eisenbahnregulierungsrechts weit auszulegen; die Mitbenutzung durch andere Verkehrsträger schließt die Einordnung als Serviceeinrichtung nicht aus.
Für die Einstufung als Güterterminal ist maßgeblich, ob am Standort eisenbahnbetriebsbezogene Dienste erbracht werden; Umfang, Größe oder Leistungsspektrum der Anlage sind hierfür nicht entscheidend.
Auch bei trimodalen Umschlagterminals ist nicht auf einen Nutzungsschwerpunkt abzustellen; es genügt, dass auch der Verkehrsträger Eisenbahn bedient wird.
Betreiber eines Güterterminals als Serviceeinrichtung sind nach § 10 Abs. 1 EIBV verpflichtet, Nutzungsbedingungen für Zugang und Leistungen aufzustellen; gesetzliche Ausnahmen ergeben sich nur aus § 14 Abs. 1 S. 4 und 5 AEG.
Leitsatz
Der Begriff des Güterterminals ist weit auszulegen. Hierunter fallen auch trimodale Umschlagterminals, wenn dort eisenbahnbezogene Dienste erbracht werden.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
Die Klägerin betreibt auf dem Hafengelände in E. -S. ein Containerumschlagsterminal. Eigentümerin der Hafengrundstücke und Betreiberin der Eisenbahninfrastruktur im E1. Hafen ist die E1. I. AG. Das Kerngeschäft der Klägerin besteht in der Erbringung umfassender Dienstleistungen für den Containertransport im trimodalen Verkehr, also zu Wasser, auf der Straße und auf der Schiene. Die Klägerin betreibt auf einer Gesamtfläche von knapp 190.000 m² drei Wasserkräne und zwei Bahnkräne. Die drei Verkehrsträger werden nicht zu konstanten Anteilen, sondern stets veränderlich in Abhängigkeit von der konkreten Situation bedient. Neben dem Betriebsgelände der Klägerin liegen insgesamt sechs Gleise mit einer Länge von je 700 m. Diese Gleise werden von Drittfirmen betrieben. Bei der Erbringung der von ihr angebotenen Umschlagsleistungen steht die Klägerin im Wettbewerb mit acht weiteren Umschlagseinrichtungen, die in einem Umkreis von 8 km zum Betriebsgelände der Klägerin liegen. Bis auf drei Ausnahmen bieten alle diese Terminals den trimodalen Umschlag an. Planungsrechtlich sind nur die Bahngleise als Betriebsanlagen der Eisenbahnen qualifiziert worden, nicht hingegen die streitgegenständlichen Umschlaganlagen.
Mit Bescheid vom 19.12.2013 verpflichtete die Beklagte die Klägerin, für die von ihr betriebenen Serviceeinrichtungen Nutzungsbedingungen aufzustellen und ordnete an, dass sie über die aufgestellten Nutzungsbedingungen bis zum 14.03.2014 im Rahmen einer Mitteilung nach § 14d S. 1 Nr. 6 AEG zu unterrichten sei. Ferner drohte die Beklagte der Klägerin für den Fall der gänzlichen oder teilweisen Nichterfüllung der Anordnungen jeweils ein Zwangsgeld i.H.v. 15.000 € an. Zur Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen aus: Die Klägerin sei ein öffentliches Eisenbahninfrastrukturunternehmen (im Folgenden: EIU), weil sie ein Güterterminal im Sinne von § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG betreibe. Bei den Umschlageinrichtungen der Klägerin handele es sich um Betriebsanlagen der Eisenbahnen und damit gemäß der Legaldefinition in § 2 Abs. 3 AEG um eine Eisenbahninfrastruktur. Unter dem Begriff des Terminals im Sinne von § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG seien Knotenpunkte verschiedener Verkehrssysteme zu verstehen, in denen das Umladen von Gütern von oder auf Züge von anderen Verkehrsträgern erfolge. Terminals dienten damit nach dem Normzweck dem Wechsel des Transportsystems. Ohne die in § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG aufgeführten Güterterminals wäre eine Durchführung von Eisenbahnverkehrsleistungen im Güterverkehr kaum denkbar. Dazu gehöre nicht nur der eigentliche Transport auf der Schiene, sondern auch die Möglichkeit, die Güter auf-, um- und abzuladen. Im Güterverkehr seien Eisenbahnverkehrsleistungen in den meisten Fällen Teil einer multimodalen Kette, so dass der Zugang zu Güterterminals eine zentrale Bedeutung für die Erreichung der in § 1 Abs. 1 S. 1 AEG genannten Ziele habe. Nach dem Willen des Gesetzgebers seien alle Serviceeinrichtungen nach § 2 Abs. 3c AEG als Betriebsanlagen der Eisenbahn der Eisenbahninfrastruktur zuzurechnen. Dass die streitgegenständliche Anlage nach dem Vorbringen der Klägerin ihren Einsatzschwerpunkt im Bereich des Schiffsumschlages und nicht im Bereich des Eisenbahnverkehrsumschlages habe und auch die Planfeststellungsbehörde lediglich die Gleisanlagen im Terminal, nicht aber das Terminal selbst als Betriebsanlage der Eisenbahn eingestuft habe, rechtfertige keine andere Beurteilung. Im Bereich der Planfeststellung werde eine Konkurrenz zwischen den eisenbahnrechtlichen Planfeststellungsverfahren und anderen Zulassungsvorschriften angenommen. Diese Konkurrenz betreffe nicht die Frage, ob eine Planfeststellung erforderlich sei, sondern vielmehr die Frage, welche Behörde für die Anwendung der einschlägigen Regelungen zuständig sei. Im Planfeststellungsrecht sei also nicht die erste Stufe („Ob“ der Planfeststellung), sondern die zweite Stufe („Wie“ bzw. „Wer“) betroffen. Im Eisenbahnregulierungsrecht sei diese zweite Stufe zweifelsfrei gesetzlich geklärt. Einschlägig seien die Eisenbahnregulierungsvorschriften des Allgemeinen Eisenbahngesetzes und der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung. Überdies sei vorliegend nicht die zweite Stufe betroffen, sondern allein die Frage, ob die Klägerin den Vorschriften der Eisenbahnregulierung unterliege. Unstreitig sei, dass der eisenbahnfremde Bereich von eisenbahnregulierungsrechtlichen Vorschriften unberührt bleibe. Der vom Gesetzgeber angenommene Monopolcharakter der Eisenbahninfrastruktur entfalle jedoch nicht dadurch, dass diese zugleich auch noch für andere Zwecke genutzt werde. Soweit der eisenbahnseitige Teilbereich betroffen sei, bleibe der Monopolcharakter unverändert bestehen. Das gelte auch für Terminals. Diese zeichneten sich regelmäßig dadurch aus, dass sie bereits originär mindestens auf die Nutzung durch zwei Verkehrsträger ausgelegt seien. Das bloße Hinzutreten eines dritten Verkehrsträgers könne an dieser Einordnung nichts ändern. Ausnahmen von der Pflicht zur Gewährung des diskriminierungsfreien Zugangs habe der Gesetzgeber abschließend in § 14 Abs. 1 S. 4 und 5 AEG geregelt. Dem nationalen und dem europäischen Recht sei überdies die Tendenz zu entnehmen, den Eisenbahninfrastrukturbegriff zu erweitern. Soweit die Klägerin sich auf vertretbare Alternativen unter Marktbedingungen berufe, sei dieser Grundsatz nicht in das deutsche Recht umgesetzt worden. Die Entscheidung sei geeignet, erforderlich und angemessen. Die Pflicht zur Aufstellung und Mitteilung von Nutzungsbedingungen sei eindeutig geregelt. Gesetzliche Ausnahmen von diesen Pflichten lägen hier nicht vor. Aufgrund der dauerhaften Weigerung der Klägerin, Nutzungsbedingungen aufzustellen, sei ein weiteres Zuwarten nicht mehr zweckmäßig. Die Verpflichtung der Klägerin sei zur Erreichung der rechtlichen Vorgaben geeignet. Ein milderes Mittel gleicher Eignung stehe nicht zur Verfügung. Besondere Gründe, weshalb der Klägerin die Erfüllung ihrer Rechtspflichten unzumutbar sein sollte, seien nicht ersichtlich. Bei einer Gesamtabwägung der beteiligten Interessen sei zudem zu berücksichtigen, dass bereits die Einrichtung des Güterverkehrskorridors 1 begonnen habe und allein schon wegen der Einbindung des Güterterminals der Klägerin in den Korridor eine gewisse Transparenz über Zugangsbedingungen erfüllt sein müsse. In diesem Zusammenhang seien insbesondere die Interessen der Zugangsberechtigten, die diesen Korridor nutzen wollten, entsprechend zu gewichten und zu berücksichtigen. Die der Klägerin gewährte Frist zur Mitteilung der Nutzungsbedingungen orientiere sich an der Schwierigkeit der Materie.
Den hiergegen erhobenen Widerspruch vom 17.01.2014 wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 24.06.2014 zurück.
Am 24.07.2014 hat die Klägerin Klage erhoben.
Zur Begründung der Klage trägt sie im Wesentlichen vor: Die Beklagte stufe die von der Klägerin betriebenen Anlagen zu Unrecht als Eisenbahninfrastruktur ein. Das Kerngeschäft der Klägerin sei nicht bahnbetriebsbezogen und überdies im Umfeld des E1. Hafens starkem Wettbewerb ausgesetzt. Die Klägerin erbringe zwar auch den Umschlag von Containern auf die und von der Schiene. Die dazu benötigten Schienen würden jedoch nicht von der Klägerin betrieben, sondern von dritten Unternehmen. Das Geschäft der Klägerin unterscheide sich erheblich von denjenigen Sachverhalten, die bereits Gegenstand der eisenbahnregulatorischen Befassung durch die Gerichte gewesen seien. Die dort streitgegenständlichen bimodalen Bahn- und Verladeterminals erbrächten weder eine Weiterbeförderung auf dem Binnenschiff noch einen eigenen Transport per Lkw. Sie böten im Kern das „Heben und Senken“ auf die und von der Schiene an. Auch die von der Klägerin angebotene Depotfunktion wiesen bimodale Bahnterminals nicht auf.
Bei den Anlagen der Klägerin handele es sich nicht um ein Güterterminal im Sinne von § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG. Bei der Bewertung, ob eine Anlage als Güterterminal im Sinne der vorgenannten Vorschrift angesehen werden könne, müsse die Anlage in ihrer Gesamtheit betrachtet werden. Ein einzelnes Betriebsmittel könne kein Güterterminal im Sinne des Eisenbahnrechts darstellen. Das folge bereits aus der begrifflichen Zuordnung des Güterterminals im Sinne von § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG zu den Serviceeinrichtungen. Das Wort „Einrichtung“ setze ein aus technischer Sicht geschlossenes System voraus, das einem oder mehreren dazugehörigen Zwecken diene. Das zeige auch die systematische Einordnung der Güterterminals unmittelbar neben den Güterbahnhöfen und innerhalb der abschließenden Aufzählung in § 2 Abs. 3c AEG. Andernfalls könnte auch ein einzelner Gabelstapler bereits als Güterterminal qualifiziert werden. Ein solches Begriffsverständnis hätte letztlich zur Folge, dass der Betreiber des Gabelstaplers für die Benutzung dieses Arbeitsgeräts im Hafen Nutzungsbedingungen aufzustellen hätte, wenn der Gabelstapler nur hin und wieder einen Container auf die oder von der Schiene umschlagen würde.
Maßgebliches Kriterium für die Zuordnung einer Anlage zu § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG sei die Eisenbahnbetriebsbezogenheit der Anlage. Entscheidend sei insoweit, ob und inwieweit eine Anlage in ihrer Gesamtheit einen technisch-funktionalen Zusammenhang mit dem Eisenbahnverkehr erkennen lasse. Bei trimodalen Einrichtungen sei darauf abzustellen, ob sie im Schwerpunkt eisenbahnbetriebsbezogen seien. Die Schwerpunkttheorie sei bei trimodalen Einrichtungen anzuwenden, weil bei diesen - anders als beim bimodalen Umschlag zwischen Straße und Schiene - nicht von vornherein ein Bezug zum Schienenverkehr bestehe. Augenfälliges Indiz dafür sei, dass die Kunden der Klägerin keine Eisenbahnverkehrsunternehmen (im Folgenden: EVU) seien und die Klägerin zwei Wasserkräne nicht für den Umschlag von dem und auf den Verkehrsträger Schiene nutze.
Bei der Anwendung der Schwerpunkttheorie sei nicht auf die im Jahresverlauf oder gar täglich wechselnden Nutzungsanteile der verschiedenen Verkehrsträger abzustellen, sondern auf den nach der Konzeption der Anlage und deren bestimmungsgemäßem Betrieb ermittelten Schwerpunkt. Dieser liege bei trimodalen Umschlagterminals in See- oder Binnenhäfen regelmäßig nicht auf dem Bahnumschlag. Dass es in bestimmten Nutzungsphasen zu Verschiebungen innerhalb der Verkehrsträger kommen könne, ändere daran nichts.
Die Schwerpunkttheorie sei schließlich auch vereinbar mit der Vorgabe des Gesetzgebers, dass neben den Güterterminals nach § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG auch die Häfen der eisenbahnrechtlichen Regulierung unterlägen. Mit dieser Differenzierung bringe der Gesetzgeber klar zum Ausdruck, dass der Güterumschlag in Häfen keiner Doppelregulierung unterliege, sondern der Umschlag vom Wasser auf die Schiene (nur) unter § 2 Abs. 3c Nr. 8 AEG falle. Nur für den „trockenen“ Umschlag zwischen Schiene und Straße komme die Regelung des § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG in Betracht. Da ein solches Terminal jedoch in einem Hafen belegen bleibe, könne eine Regulierungsunterworfenheit in diesen Fällen nur angenommen werden, wenn der Schwerpunkt des Umschlags auf dem Verkehrsträger Schiene liege.
Die Schwerpunkttheorie werde von der Rechtsprechung auch im Planungsrecht angewendet. Dadurch werde der zugangsrechtliche Eisenbahninfrastrukturbegriff mit dem planungsrechtlichen Eisenbahninfrastrukturbegriff in Übereinstimmung gebracht. Das Argument der Beklagten, im Eisenbahnregulierungsrecht bestehe nicht das die Schwerpunkttheorie im Planungsrecht rechtfertigende Konkurrenzverhältnis unterschiedlicher Regime, überzeuge nicht. In beiden Regelungsmaterien sei eine vergleichbare Fragestellung zu beantworten. Bei trimodalen Terminals sähen sich beide Regelungsbereiche der Schwierigkeit gegenüber, dass die Bedienung aller drei Verkehrsträger in sehr unterschiedlich normativ ausgestaltete Regelwerke führe. Sowohl im Planungsrecht als auch im Regulierungsrecht sei deshalb eine Grenzziehung zwischen sehr unterschiedlichen Regelungsbereichen erforderlich. Im Planungsrecht seien dies das Fachplanungsprivileg nach §§ 18 ff. AEG für Betriebsanlagen der Eisenbahnen einerseits und die verschiedenen wasser- und immissionsschutzrechtlichen Bestimmungen für die übrigen Einrichtungen andererseits. Im Regulierungsrecht stünden sich die Bestimmungen, die für die Betriebsanlagen der Eisenbahn gelten würden, und die allgemeinen wettbewerbsrechtlichen Vorschriften, die für alle anderen Betriebsanlagen zu prüfen seien, gegenüber.
Entgegen der Auffassung der Beklagten hebele die Schwerpunkttheorie auch mit Blick auf den „Modal Split“ in Häfen das Eisenbahnregulierungsrecht nicht aus. Dass der schienenseitige Umschlag in Häfen eine lediglich untergeordnete Rolle spiele, belege vielmehr die Entbehrlichkeit einer Eisenbahnregulierung von Güterterminals in Häfen. Soweit die Beklagte sich auf die zukünftige Bedeutung beziehe, die dem Umschlag in den Binnenhäfen mit Blick auf die Entlastung der großen Seehäfen zukommen solle, sei diese Prognose für die gegenwärtige Beurteilung der Rechtslage nicht tauglich.
Im Übrigen habe der Gesetzgeber die Regulierungsbedürftigkeit von Häfen durchaus erkannt, diese jedoch auf den Schienenzugang und damit in der Sache auf die Benutzung von Hafenbahnen beschränkt. Das folge aus der Gegenausnahme zum Werksbahnprivileg nach § 14 Abs. 1 S. 4 AEG, erschließe sich aber auch aus Sinn und Zweck der Bestimmung des § 2 Abs. 3c Nr. 8 AEG.
Die Gegenausnahme des Werksbahnprivilegs in § 14 Abs. 1 S. 4 AEG eröffne gerade nicht den Zugang zu den Terminals und Häfen, sondern nur den Schienenzugang zu den dort erbrachten eisenbahnbezogenen Diensten. Daraus werde zweierlei deutlich: Erstens unterlägen Häfen und die dort befindlichen Umschlagseinrichtungen in Fällen, in denen dort keine Schienenwege verlegt seien, überhaupt nicht der eisenbahnrechtlichen Regulierung. Zweitens mache die Vorschrift unmissverständlich deutlich, dass ein in einem Hafen gelegenes Güterterminal nicht über § 14 Abs. 1 S. 4 AEG von der Regulierung erfasst werde. Das entspreche im Übrigen vollkommen der europäischen Gesetzeslage. In Anhang 2 Nr. 2 g) zur Richtlinie 2012/34/EU sei inzwischen eindeutig festgelegt, dass zu den Serviceeinrichtungen im eisenbahnrechtlichen Sinne See- und Binnenhafenanlagen nur insoweit zu rechnen seien, als dort Schienenverkehr betrieben werde. Bei diesem Befund könne ein trimodales Umschlagsterminal, das sich in einem Hafen befinde, nur dann § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG unterfallen, wenn der Schwerpunkt des Umschlags auf dem Verkehrsträger Schiene liege.
Eine eisenbahnrechtliche Regulierung führe überdies zu einer unverhältnismäßigen Belastung der Klägerin. Zur Förderung des Wettbewerbs auf der Schiene könne die Klägerin nur marginal beitragen. Zum einen betreibe sie keinerlei Schienenwege. Zum anderen spiele der Umschlag auf den Verkehrsträger Schiene für das von der Klägerin betriebene Kerngeschäft keine entscheidende Rolle. Umgekehrt stehe die Klägerin ihrerseits im harten Wettbewerb mit mindestens sechs trimodalen Umschlageinrichtungen, die sich in unmittelbarer Nachbarschaft befänden. Der Klägerin sei gerade wegen des intensiven Wettbewerbs entscheidend daran gelegen, möglichst allen Zugangsbegehren nachzukommen. Darin bestehe ihr Kerngeschäft. Es sei realitätsfern und vollständig überflüssig, der Klägerin über das eisenbahnregulatorische Regelwerk aufzugeben, einen diskriminierungsfreien Zugang zu gewährleisten. Die mit der Regulierung verbundene Belastung der Klägerin sei überdies empfindlich. Der Betriebsablauf der Klägerin lasse sich mit den inhaltlichen Anforderungen einer Regulierung nicht vereinbaren. Die Klägerin sei einer ganzen Reihe von Zwängen unterworfen, die vor allem mit den Verkehrsträgern Wasser und Straße zusammenhingen. Diese könnten über das eisenbahnregulatorische Regelwerk nicht abgebildet werden. Die Pflicht zur Transparenz der Kostenkalkulation und der Entgeltlisten gefährde sogar das Ziel der Wettbewerbsförderung. Die Ausführungen der Beklagten zu diesem Aspekt griffen zu kurz. Die Beklagte frage bei der Regulierung von Zugangsentgelten regelmäßig die einzelnen Daten der Kalkulation ab. Diese Unterlagen seien schon im Verwaltungsverfahren nur geschützt, wenn sie als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse qualifiziert würden. Dies setze voraus, dass die Beklagte den schützenswerten Charakter anerkenne. Doch selbst wenn es zu Schwärzungen in den angeforderten Kalkulationsunterlagen komme, seien Wettbewerber in der Lage, aus dem Aufbau der Erläuterungen entscheidende Rückschlüsse auf die Kalkulation der Klägerin zu ziehen.
Unter dem Blickwinkel des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit sei auch kein Grund dafür ersichtlich, warum der Betreiber einer Serviceeinrichtung, der keine Schienenwege betreibe, demselben Pflichtenkanon unterliegen solle wie der Betreiber einer Serviceeinrichtung mit Schienenwegen. Überdies sei nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht zu begründen, dass jeder noch so geringe Bezug zum Eisenbahnbetrieb ausreiche, um stets dasselbe regulatorische Programm zur Anwendung zu bringen.
Die Beklagte habe ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt, weil sie ihr Vorgehen durchgehend darauf stütze, dass die Klägerin gegen die Pflicht zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen verstoßen habe. Dieser angebliche Verstoß sei jedoch Voraussetzung dafür, dass die Beklagte überhaupt tätig werden dürfe. Als Begründung zur Ausübung des dort eingeräumten Ermessens reiche diese Erwägung daher nicht aus. Die Beklagte hätte vielmehr sämtliche für das Eingreifen maßgeblichen Aspekte und sämtliche dadurch berührten Interessen in die Prüfung einstellen und bewerten müssen.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 19.12.2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24.06.2014 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Die von der Klägerin betriebenen Umschlagseinrichtungen seien Betriebsanlagen der Eisenbahn und damit als Eisenbahninfrastruktur im Sinne von § 2 Abs. 3 AEG einzuordnen. Konkret handelte es sich bei den Umschlagseinrichtungen der Klägerin um ein Güterterminal im Sinne von § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG.
Nach dem Wortlaut von § 2 Abs. 3c AEG und dem Sinn und Zweck des Regulierungsrechts sei von einem weiten Verständnis des Begriffs der Serviceeinrichtungen auszugehen. Ein Güterterminal im eisenbahnrechtlichen Sinne könne daher auch ein Bestandteil einer größeren Gesamtanlage sein, wie etwa eine einzelne Laderampe, Ladestraße oder eine sonstige Abfertigungseinrichtung. Die Einordnung einer Anlage als Güterterminal setze lediglich voraus, dass die Anlage einen Knotenpunkt verschiedener Verkehrssysteme darstelle, an dem das Umladen von Gütern von oder auf Züge und von oder auf andere Verkehrsträger wie dem Schiff, Flugzeug oder LKW erfolgen könne. Güterterminals ohne jedweden Bezug zum Eisenbahnbetrieb und ohne Schienenanschluss seien nicht als Eisenbahninfrastruktur einzuordnen. Um eine solche Infrastruktur handele es sich bei der von der Klägerin betriebenen Serviceeinrichtung jedoch gerade nicht. Es genüge, dass die Anlage auch dem Wechsel des Transportmittels von der bzw. auf die Schiene diene. Das sei im Falle der Klägerin erfüllt. Der für den Güterverkehr notwendige Umschlag von und auf die Bahn sei möglich und auch ausdrücklich von dem Geschäftskonzept der Klägerin umfasst.
Dass die Kunden der Klägerin keine EVU seien, sei kein Indiz für den fehlenden Bezug zum Eisenbahnrecht, weil das Eisenbahnrecht auch andere Zugangsberechtigte als EVU kenne, § 14 Abs. 2 AEG.
Eine Gesamtbetrachtung des Betriebes der Klägerin als wirtschaftliche Einheit sei nicht erforderlich. Für die Regulierung sei allein entscheidend, dass auch der Verkehrsträger Eisenbahn bedient werde. Der Stand der Technik eröffne die Möglichkeit, Umschlaganlagen zu errichten, die die Verkehrsträger LKW, Schiff und Bahn bedienen könnten. Das sei betriebs- und volkswirtschaftlich sinnvoll und gebe den Betreibern die Möglichkeit, Verkehre flexibel einzusetzen. Regulatorisch könne es indes keinen Unterschied machen, ob zwei oder drei Verkehrsträger bedient werden könnten. Solange auch der Verkehrsträger Bahn bedient werde, sei in beiden Fällen der Bezug zum Eisenbahnverkehr gegeben. Das Recht auf diskriminierungsfreien Zugang zu Umschlagseinrichtungen wäre stark eingegrenzt, wenn trimodale Terminals nicht der Regulierung unterfallen würden. Diese lägen typischerweise in den See- und Binnenhäfen, die eine wichtige Rolle für eine effiziente Logistikkette spielten.
Die von der Klägerin angeführte Schwerpunkttheorie sei weder erforderlich noch zielführend. Dagegen spreche bereits die Veränderlichkeit des jeweiligen Nutzungsanteils der einzelnen Verkehrsträger. Käme es auf die aktuelle Schwerpunktfunktion an, hätte allein ein wechselndes Nutzungsverhalten Auswirkungen auf die Frage, ob eine Infrastruktur dem Regulierungsrecht unterfalle oder nicht. Eine solche Auslegung brächte eine erhebliche Rechtsunsicherheit mit sich. Ob eine Anlage als Eisenbahninfrastruktur einzuordnen sei, sei allein nach objektiven Maßstäben zu ermitteln. Das folge auch aus der Regelung der Rückausnahme zum Werksbahnprivileg in § 14 Abs. 1 S. 4 AEG, wo nicht auf die aktuelle Nutzung abgestellt werde, sondern auf die Möglichkeit, mehr als einen Endnutzer „bedienen zu können“. Die Schwerpunkttheorie führe zu einer Aushebelung des Eisenbahnregulierungsrechts im Bereich vieler Verkehre, die einen Umschlag vom Schiff auf die Eisenbahn und umgekehrt erforderten, weil der Schwerpunkt eines Terminals im Hafen entsprechend seiner Bestimmung im schiffsbezogenen Umschlag liege. Auch eine Betrachtung der Verteilung des Umschlagvolumens auf die landseitigen Verkehrsträger würde angesichts der bekannten Verteilung des Transportaufkommens auf verschiedene Verkehrsträger („Modal Split“) meist zugunsten der Straße ausfallen. Für die zukünftige Entwicklung des „Modal Splits“ zugunsten der Eisenbahn sei der diskriminierungsfreie Zugang zu Umschlagseinrichtungen von und auf die Eisenbahn eine wichtige Voraussetzung. Angesichts des wachsenden Güteraufkommens in den Seehäfen gewinne der reibungslose Gütertransport im Seehafenhinterland zunehmend an Bedeutung. Das Fehlen eines diskriminierungsfreien Zugangs könne die zukünftige Entwicklung in diesem Marktbereich erheblich behindern.
Der Gesetzgeber habe keine Ausnahmeregelung getroffen, nach der die Regulierung im Bereich des trimodalen Umschlags von der Ausprägung des Umschlagvolumens abhängig sein solle. Auch hinsichtlich der Regulierungsbedürftigkeit von Häfen habe der Gesetzgeber keine Beschränkung auf Hafenbahnen vorgenommen. Die Gegenausnahme zum Werksbahnprivileg in § 14 Abs. 1 S. 4 AEG beziehe sich zwar auf den Schienenzugang zu eisenbahnbezogenen Diensten in Terminals und Häfen. Daraus folge aber nicht, dass der Gesetzgeber die Serviceeinrichtungen in den Terminals und Häfen als nicht regulierungsbedürftig angesehen habe. Durch die Gegenausnahme habe er vielmehr den Zugang zu den Serviceeinrichtungen einschließlich der damit verbundenen Leistungen sicherstellen wollen, § 14 Abs. 1, § 14b Abs. 1 Nr. 3 AEG i.V.m. § 3 Abs. 1 EIBV, § 10 EIBV. Um den Zugang zu diesen Serviceeinrichtungen zu sichern, genüge es nicht, nur diese der Regulierung zu unterwerfen, nicht aber den Zugang zu den dorthin führenden Schienenwegen. Sonst könnte durch das Werksbahnprivileg letztlich der diskriminierungsfreie Zugang zu den Serviceeinrichtungen selbst umgangen werden.
Ein Wertungswiderspruch ergebe sich auch nicht aus § 2 Abs. 3a AEG. Die Regelung stelle lediglich klar, dass allein der Betrieb von Schienenwegen in Serviceeinrichtungen noch nicht die Einordnung als Betreiber von Schienenwegen begründe. Eine Abgrenzung der Betreiber von Serviceeinrichtungen mit und ohne Schienenwege enthalte die Vorschrift nicht. Entgegen der Auffassung der Klägerin bedürfe es daher keiner besonderen Rechtfertigung, warum die Klägerin als Betreiberin einer Serviceeinrichtung ohne Schienenwege denselben regulierungsrechtlichen Pflichten unterliege wie ein Betreiber von Serviceeinrichtungen mit Schienenwegen.
Etwas anderes folge auch nicht aus dem Planungsrecht. Dort gehe es um die Frage der Konkurrenz zwischen dem eisenbahnrechtlichen Planfeststellungsrecht und anderen Zulassungsvorschriften. Die Rechtsprechung habe die Schwerpunkttheorie nicht angewendet, um zu ermitteln, ob überhaupt Betriebsanlagen der Eisenbahnen auf dem betreffenden Hafengelände bestanden hätten, sondern lediglich, um anhand ihres Umfangs die Zuordnung zu einer planungsrechtlichen Gesetzesgrundlage vorzunehmen. Das Eisenbahnregulierungsrecht diene einem anderen Zweck als das Planungsrecht, bei dem die Vereinbarkeit eines Vorhabens mit den von ihm berührten öffentlichen und privaten Belangen geprüft werde.
Die Verpflichtung der Klägerin verstoße auch nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Einer Einschränkung des Anwendungsbereiches des Eisenbahnregulierungsrechts bedürfe es nicht. Eine Befreiung von der Verpflichtung zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen habe der Gesetzgeber nicht vorgesehen. Der Gesetzgeber habe alle in § 2 Abs. 3c AEG aufgeführten Serviceeinrichtungen dem Pflichtenkatalog aus § 14 Abs. 1 AEG i.V.m. § 3 Abs. 1 EIBV, § 10 Abs. 1 EIBV unterstellt. Dabei sei er von einem natürlichen Monopol ausgegangen und habe auch nicht den in Art. 5 Abs. 1 S. 2 Richtlinie 2001/14/EG niedergelegten Ablehnungsgrund der zumutbaren Marktalternativen in das deutsche Recht übernommen. Die Möglichkeit einer - neben § 14 Abs. 1 S. 4 AEG weiteren - Befreiung von den Regulierungsvorgaben habe der Gesetzgeber in § 14 Abs. 1 S. 5 AEG abschließend geregelt und bewusst auf zusätzliche Ausnahmen verzichtet. Den diesbezüglichen Gesetzesmaterialien sei zu entnehmen, dass der Gesetzgeber ausschließlich in dem Bereich der nicht mit anderen Schienenwegen vernetzten örtlichen und regionalen Schienennetze, die für Eisenbahnverkehrsleistungen im Personenverkehr betrieben würden, die Möglichkeit einer Überregelung im Einzelfall gesehen habe. In allen übrigen Bereichen habe er diese Möglichkeit nicht gesehen und bewusst keine weiteren Ausnahmen geregelt.
Die Klägerin sei in gleichem Maße wie alle anderen Betreiber von Serviceeinrichtungen von der Regulierung betroffen. Mit dem Problem der Verspätungen müssten sich im Güterverkehr alle EVU und EIU auseinandersetzen. Verspätungen beeinflussten überdies nur die Betriebsabwicklung, sie hinderten ein EIU indes nicht, seine Kapazitäten entsprechend den Zugangsanträgen vorab diskriminierungsfrei zu vergeben. Die Klägerin müsse überdies auch nicht Details ihrer internen Kostenkalkulation offenlegen, sondern lediglich ihre Entgeltgrundsätze, um insbesondere die Systematik zu verdeutlichen, nach der sich die Entgelte zusammensetzten. Für den Zugangsberechtigten müsse erkennbar sein, welche Kriterien den Preis bestimmten, damit er seine Betriebsabläufe entsprechend gestalten könne, um ein möglichst günstiges Nutzungsverhalten zu entwickeln. Davon zu unterscheiden sei die Liste der Entgelte, die nicht Bestandteil der Nutzungsbedingungen sei und auch nicht grundsätzlich veröffentlicht werden müsse. Die übrigen Informationen, die durch Nutzungsbedingungen preisgegeben würden, dienten der Erhöhung der Transparenz und führten zu einer Selbstbindung des EIU. Eine Gefährdung des Wettbewerbs sei nicht zu erkennen, vielmehr würden Zugangsberechtigte in die Lage versetzt, konkurrierende Anbieter miteinander zu vergleichen. Auch würden eisenbahnferne Bereiche, wie z.B. der Umschlag vom Schiff auf den LKW, von der Regulierung nicht erfasst.
Hinsichtlich des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten.
Entscheidungsgründe
Die Klage ist zulässig, jedoch unbegründet.
Der Bescheid vom 19.12.2013 und der Widerspruchsbescheid vom 24.06.2014 sind rechtmäßig, § 113 Abs. 1 VwGO. Die Beklagte hat die Klägerin zu Recht zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen verpflichtet (Ziffer 1 des Bescheides) und dieser aufgegeben, die Beklagte hierüber bis zum 14.03.2014 im Rahmen einer Mitteilung nach § 14d S. 1 Nr. 6 AEG zu unterrichten (Ziffer 2 des Bescheides). Auch die auf § 14c Abs. 4 AEG i.V.m. §§ 6 Abs. 1, 11, 13 VwVG gestützte Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3 des Bescheides begegnet keinen rechtlichen Bedenken.
Ermächtigungsgrundlage für die in Ziffern 1 und 2 des Bescheides getroffenen Anordnungen ist § 14c Abs. 1 AEG i.V.m. § 10 Abs. 1 S. 1 EIBV, § 14d S. 1 Nr. 6 AEG.
Die Klägerin ist gemäß § 10 Abs. 1 S. 1 EIBV zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen verpflichtet. Nach dieser Vorschrift haben EIU für den Zugang zu Serviceeinrichtungen und die Erbringung der damit verbundenen Leistungen Nutzungsbedingungen aufzustellen. Die Klägerin ist ein öffentliches EIU im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2, § 2 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 AEG, weil sie ein Güterterminal im Sinne des § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG und damit eine Betriebsanlage der Eisenbahn gemäß § 2 Abs. 3 AEG betreibt.
Güterterminals im Sinne von § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG sind Knotenpunkte verschiedener Verkehrssysteme, in denen Güter von oder auf Züge von anderen Verkehrsträgern umgeladen werden. Die Klägerin betreibt ein Güterterminal in diesem Sinne, weil sie mit ihren Umschlagseinrichtungen auch den Verkehrsträger Eisenbahn bedient.
Nach dem Wortlaut von § 2 Abs. 3c AEG und dem Sinn und Zweck des Regulierungsrechts ist von einem weiten Verständnis des Begriffs der Serviceeinrichtungen auszugehen. Für die Auslegung des Begriffs des Güterterminals nach § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG ist deshalb entscheidend, ob dort eisenbahnbetriebsbezogene Dienste angeboten werden. Dass eine Infrastruktur zugleich auch anderen Verkehrsträgern dient, führt zu keiner Einschränkung des Begriffs der Serviceeinrichtungen. Der Umfang, die Größe oder das Leistungsspektrum einer Infrastruktur mit Eisenbahnbezug wirkt sich auf die Ein-ordnung als Serviceeinrichtung nicht aus. Demnach können auch lediglich Anlagenteile eines Gesamtkomplexes der Eisenbahnregulierung unterworfen sein.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist auch bei trimodalen Umschlagterminals nicht auf den Schwerpunkt der Anlage abzustellen, sondern allein darauf, ob dort auch eisenbahnbetriebsbezogene Dienste erbracht werden. Der Gesetzgeber hat keine besondere Ausnahmeregelung für die Regulierung trimodaler Umschlagseinrichtungen getroffen. Vielmehr hat er nur in § 14 Abs. 1 S. 4 und 5 AEG ausdrücklich Ausnahmen von der Regulierung - in Gestalt der Pflicht zur Gewährung eines diskriminierungsfreien Zugangs - vorgesehen.
Die Pflicht zur Aufstellung der Nutzungsbedingungen verletzt überdies nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil die Klägerin insoweit denselben Einschränkungen unterliegt wie auch ihre Konkurrenten. Dass mit regulierungsrechtlichen Eingriffen zwangsläufig bestimmte Belastungen einhergehen, hat der Gesetzgeber gesehen und dennoch keine weitergehende Differenzierung getroffen.
Wegen der Begründung im Einzelnen wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Gründe in dem angefochtenen Ausgangsbescheid sowie insbesondere auf die Ausführungen der Beklagten in den beiden Schriftsätzen vom 02.03.2015 und vom 16.06.2015 Bezug genommen, in denen die Beklagte den Argumenten der Klägerin zur Überzeugung der Kammer detailliert und zutreffend entgegen getreten ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Kammer hat die Berufung gemäß § 124a Abs. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache zugelassen.