ERegG-Festlegung: Anforderungen an Unterrichtung bei Trassenablehnung rechtmäßig

Verwaltungsgericht Köln · 18 K 2812/21 · 05.12.2025

KI-Zusammenfassung

Die Klägerin griff eine Allgemeinverfügung der Bundesnetzagentur nach § 72 S. 3 ERegG an, die Inhalt und Übermittlung von Unterrichtungen über beabsichtigte Trassenablehnungen standardisiert. Das VG Köln hielt die Ersetzung der öffentlichen mündlichen Verhandlung durch eine Online-Konsultation nach § 5 Abs. 2 PlanSiG für zulässig. Materiell seien Vorgaben u.a. zur grafischen Gesamtdarstellung des Zuglaufs, zu regional getrennten Screenshots sowie zu Zugnummern und Verkehrstagen angrenzender Trassen verhältnismäßig. Soweit die Klägerin Ausführungen zur Offenlegungspflicht nach § 52 Abs. 5 S. 2 Nr. 4 ERegG angriff, sei die Klage mangels Verwaltungsaktregelung unstatthaft.

Ausgang: Klage gegen Festlegung zur Ausgestaltung von Unterrichtungen nach § 72 ERegG abgewiesen; teilweise unzulässig.

Abstrakte Rechtssätze

§ 5 Abs. 2 PlanSiG erfasst auch öffentliche mündliche Verhandlungen in Verwaltungsverfahren nach dem Eisenbahnregulierungsrecht und kann deren Ersetzung durch eine Online-Konsultation rechtfertigen.

Bei Festlegungen nach § 72 S. 3 ERegG zur Ausgestaltung der Unterrichtungen nach § 72 S. 1 ERegG kommt der Regulierungsbehörde eine Einschätzungsprärogative zu; die gerichtliche Kontrolle der Tauglichkeit und Verhältnismäßigkeit ist auf Plausibilität begrenzt.

Festlegungen nach § 72 S. 3 ERegG sind zulässig, soweit sie lediglich Form und Inhalt der Unterrichtung gegenüber der Regulierungsbehörde konkretisieren und keine zusätzlichen, über § 72 S. 1 Nr. 1–7 ERegG hinausgehenden Pflichten begründen.

Die Anforderung, bei beabsichtigter Trassenablehnung grafische Darstellungen vorzulegen, die den Gesamtlaufweg des betroffenen Zuges einschließlich geeigneter zeitlicher und räumlicher Einbettung erkennen lassen, kann zur zügigen Vorabkontrolle nach §§ 72, 73 ERegG erforderlich und verhältnismäßig sein.

Ausführungen in der Begründung einer Festlegung, die ohne Regelungs- und Bindungswillen lediglich eine Rechtsauffassung wiedergeben, begründen keinen anfechtbaren Verwaltungsakt; eine Anfechtungsklage ist insoweit unstatthaft.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

Die Klägerin gehört als einhundertprozentige Tochtergesellschaft zum bundeseigenen Konzern der Deutsche Bahn AG und betreibt das mit Abstand größte Schienennetz in der Bundesrepublik Deutschland.

Eisenbahninfrastrukturunternehmen (EIU) sind von Gesetzes wegen verpflichtet, die Beklagte unter Angabe der maßgeblichen Gründe über bestimmte Entscheidungen unverzüglich zu unterrichten, die sie zu treffen beabsichtigen (§ 72 Satz 1 ERegG).

Die Bundesnetzagentur veröffentlichte die Einleitung eines Verfahrens zur Festlegung der Ausgestaltung der Unterrichtung am 2. März 2021 auf ihrer Internetseite. Mit der Veröffentlichung der Einleitung des Verfahrens im Amtsblatt vom 10. März 2021 wies die Beklagte auf die Durchführung einer Online-Konsultation unter Einstellung eines Beschlussentwurfs im Zeitraum vom 24. März 2021 bis zum 31. März 2021 hin.

Die Klägerin nahm zu den einzelnen Aspekten des Tenorierungsentwurfs mit Schreiben vom 19. März 2021 und vom 31. März 2021 Stellung.

Mit Beschluss vom 29. April 2021, Az. N01, erging folgende Allgemeinverfügung:

„Unterrichtungen gemäß § 72 Satz 1 Nr. 1 bis 5 und 7 ERegG sind entsprechend der Anlage 1 zu diesem Beschluss auszugestalten sowie nach den Vorgaben der Anlage 2 zu diesem Beschluss zu übersenden.“

Anlage 1 trifft Festlegungen zur inhaltlichen Ausgestaltung der Unterrichtungen über die Ablehnung von Anträgen über die Zuweisung von Zugtrassen für den Netzfahrplan (Ziffer 1) und außerhalb des Netzfahrplans (Ziffer 2). In Buchst. b) ist jeweils die nähere Ausgestaltung der Beschreibung der Konflikt- bzw. Kapazitätssituation geregelt. Dabei lautet der jeweils 1. Spiegelstrich:

„Die bildlichen Darstellungen umfassen [...] in einer gesamthaften Darstellung einen Bereich, der ausreichend bemessen ist, um den Gesamtlaufweg des Zuges zu erkennen. In zeitlicher Hinsicht soll die gesamthafte bildliche Darstellung einen Bereich von mind. +/- einer Stunde vor und nach dem Konflikt und +/- 30 Minuten an der Ausgangs- bzw. Endbetriebsstelle der bildlichen Darstellung umfassen.“

Der jeweils 2. Spiegelstrich lautet:

„Für jeden durchfahrenen Regionalbereich ist – sofern zutreffend – im Rahmen der gesamthaften bildlichen Darstellung aus Gründen der Übersichtlichkeit mindestens ein getrennter Screenshot zu erstellen.“

Der jeweils 3. Spiegelstrich lautet:

„Die bildlichen Darstellungen müssten auch die Zugnummern und (in Form einer Legende) die Verkehrstageregelung [...] der angrenzenden Zugtrassen enthalten [...].“

In Ziffer 1 Buchst. d), 4. Spiegelstrich ist zudem ausgeführt, dass die vorzulegende Kommunikation zwischen dem Betreiber der Schienenwege, den betroffenen Zugangsberechtigten und ggf. weiteren Parteien anlässlich der Bearbeitung der Anträge, Koordinierung und des Streitbeilegungsverfahrens insbesondere auch die Informationen umfasst, die der Betreiber der Schienenwege gemäß § 52 Abs. 5 Satz 2 ERegG im konkreten Fall gegenüber den Zugangsberechtigten offenlegt, d.h. vollständige Angaben zu den bei der Zuweisung von Schienenwegkapazität verwendeten Kriterien.

Zur Begründung der Allgemeinverfügung wurde ausgeführt, dass die grundsätzlich erforderliche öffentliche mündliche Verhandlung in rechtlich nicht zu beanstandender Weise durch eine Online-Konsultation ersetzt worden sei, § 77 Abs. 6 Satz 3 ERegG i. V. m. § 5 Abs. 2 und 4 PlanSiG.

Die Festlegungen zu § 72 Satz 1 Nr. 1 und 2 ERegG orientierten sich an dem legitimen Zweck, die Unterrichtungen zu vereinheitlichen und die beabsichtigten Entscheidungen der EIU wegen der zeitlich engen Prüffristen möglichst schnell erfassen und bewerten zu können. Die Festlegungskompetenz der Beklagten werde zwar durch die inhaltlichen Vorgaben des jeweiligen Tatbestandes aus § 72 Satz 1 ERegG begrenzt. Gleichzeitig sei die Reichweite der Anforderung aber so zu sehen, dass regelmäßig potentiell relevante Informationen bereitgestellt würden, um unnötige Rückfragen zu vermeiden.

Die bildliche Darstellung der Konfliktsituation (Anlage 1 Ziffern 1 und 2, jeweils Buchst. b), 1. Spiegelstrich) müsse ausreichend bemessen sein, um den Vor- und Nachlauf des Zuges und zugleich den Konflikt selbst zu erkennen. In räumlicher Hinsicht (Anlage 1 Ziffern 1 und 2, jeweils Buchst. b), 2. Spiegelstrich) seien Vor- und Nachläufe der Züge so darzustellen, dass bei einer durch die Beklagte durchgeführten Prüfung klar werde, ob eine Konfliktlösung daran scheitere, dass im Vor- oder Nachlauf des jeweiligen Zuges bei (zeitlicher) Verschiebung ein Sekundärkonflikt ausgelöst werde. Die Angabe von Zugnummern (Anlage 1 Ziffern 1 und 2, jeweils Buchst. b), 3. Spiegelstrich) ermögliche eine genaue Zuordnung und Abgrenzung verschiedener Trassenanfragen. Die Übermittlung der Verkehrstageregelung lasse eine zeitliche Einordnung der jeweils betroffenen und angrenzenden Zugtrassen zu und vereinfache die Erfassung der Konfliktsituation zu Gunsten der Prozessbeschleunigung. Die Vorlage der während des gesamten Zuweisungsverfahrens geführten Kommunikation (Anlage 1 Ziffern 1 Buchst. d), 4. Spiegelstrich) zwischen dem Betreiber der Schienenwege, den betroffenen Zugangsberechtigten und ggf. weiteren Parteien anlässlich der Bearbeitung der Trassenanträge, der Koordinierung und des Streitbeilegungsverfahrens ermögliche es der Beklagten, sich ergänzend zu den vorgelegten Protokollen und Informationen ein Gesamtbild vom Konflikt und möglichen Lösungsansätzen zu verschaffen. Mit ihren Festlegungen verfolge die Beklagte einen legitimen Zweck, da eine Vereinheitlichung eine den zeitlich engen Prüffristen geschuldete schnelle Prüfung ermögliche. Hierfür seien die Festlegungen auch geeignet, erforderlich und verhältnismäßig.

Die Klägerin hat am 25. Mai 2021 Klage erhoben und am 2. Juni 2021 einen Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes gestellt. Mit Beschluss vom 29. September 2021, 18 L 1041/21, hat die erkennende Kammer den Antrag abgelehnt.

Zur Begründung der Klage trägt die Klägerin vor, der Beschluss der Beklagten sei bereits formell rechtswidrig, da nicht im gesetzlich vorgesehenen Verfahren mit einer mündlichen Verhandlung entschieden worden sei. § 5 Abs. 2 PlanSiG gelte nicht für öffentliche mündliche Verhandlungen, d. h. solche Verhandlungen, bei denen der Öffentlichkeitsgrundsatz aufgrund der justizähnlichen Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens zum Tragen komme.

Der Beschluss sei auch materiell rechtswidrig. Anders als die erkennende Kammer im Eilbeschluss vom 29. September 2021 (18 L 1041/21) angenommen habe, bestehe hinsichtlich des § 72 Satz 3 ERegG kein nur eingeschränkter gerichtlicher Überprüfungsmaßstab. Welche Informationen in geeigneter Form vorzulegen seien, sei vollständig überprüfbar. Insoweit handele es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, ohne dass insoweit ein Beurteilungsspielraum der Behörde anzunehmen sei.

Es bestehe keine Rechtsgrundlage für die Anforderung bildlicher Darstellungen des gesamten Laufwegs, wie sie die Beklagte in Anlage 1 Ziffern 1 und 2, jeweils Buchst. b), 1. Spiegelstrich des Beschlusses verlange. Denn die Verpflichtungen der EIU aus § 72 Satz 1 Nr. 1 und 2 ERegG und die (akzessorische) Festlegungsbefugnis aus § 72 Satz 3 ERegG seien auf solche Informationen beschränkt, die es der Regulierungsbehörde ermöglichen („hinreichend“), etwaige Ablehnungen von Trassenanträgen daraufhin zu überprüfen, ob die Kriterien und das Verfahren des § 52 ERegG bzw. § 56 ERegG eingehalten worden seien. Die Anforderung bildlicher Darstellungen des gesamten Laufwegs sei nicht erforderlich, um Ablehnungsentscheidungen überprüfen zu können. Gegenstand des Koordinierungs- und des anschließenden Streitbeilegungsverfahrens sei grundsätzlich immer der sogenannte Primärkonflikt, nicht aber der weitere Verlauf der Trasse und dort denkbare weitere Konflikte. Dies ergebe sich auch aus der Richtlinie 402.0203. Es bestehe kein Erfordernis, dass die Regulierungsbehörde auch Informationen über den rein hypothetischen weiteren Lauf der Trasse erhalte, wenn diese Trasse – aufgrund eines vorgängigen Konflikts – überhaupt nicht konstruiert werde oder auf möglichen weiteren Teillaufwegen weitere Konflikte aufträten. Auch bei Einbeziehung eines Sekundärkonflikts werde nicht etwa der gesamte Laufweg in Bezug genommen, sondern lediglich der unmittelbar durch die Lösung des Primärkonflikts möglicherweise ausgelöste Sekundärkonflikt. Die Erstellung von bildlichen Darstellungen potenzieller Trassenkonflikte für den gesamten Laufweg erzeuge einen erheblichen Mehraufwand, ohne dass ein Mehrwert für die Überprüfung durch die Beklagte entstehe. Im Jahr 2022 hätten für die vorgelegten Dokumente im Rahmen der ersten Phase der Netzfahrplanerstellung konkret 481 Folien und im Rahmen der zweiten Phase der Netzfahrplanerstellung weitere 80 Folien zusätzlich erstellt werden müssen. Die Folien für den Gesamtlaufweg hätten dabei in der Spitze in etwa zwei Drittel des Gesamtumfangs der vorgelegten Dokumente ausgemacht. Dabei sei im Durchschnitt für die Erstellung pro Screenshot und Folie in etwa ein zusätzlicher zeitlicher Arbeitsaufwand von 7 bis 8 Minuten (netto) entstanden. Abgesehen davon ergebe sich der zusätzliche Aufwand vor allem auch aus den Belastungsspitzen während der Netzfahrplanerstellung. Aus diesen Gründen sei auch die Forderung nach der Erstellung von Screenshots rechtswidrig (Anlage 1 Ziffern 1 und 2, jeweils Buchst. b), 2. Spiegelstrich des Beschlusses). Dies führe zu unnötigem Aufwand in der Zentrale der Klägerin sowie bei unbeteiligten Regionen, ohne dass die Kunden hierdurch für die Konfliktkoordination irgendeinen Mehrwert hätten.

Rechtswidrig sei schließlich auch die Anforderung in Anlage 1 Ziffern 1 und 2, jeweils Buchst. b), 3. Spiegelstrich des Beschlusses, wonach die bildlichen Darstellungen auch die Zugnummern und die Verkehrstageregelungen nicht nur der jeweils betroffenen, sondern auch der angrenzenden Zugtrassen enthalten müssten. Zugnummern und Verkehrstageregelungen auf angrenzenden Zugtrassen in der bildlichen Darstellung seien nicht Gegenstand des Koordinierungs- und des Konfliktlösungsverfahrens und damit auch nicht von der Unterrichtungspflicht umfasst. Die von der Klägerin in der bildlichen Darstellung ohne Angabe der Zugnummer und Verkehrstage zur Verfügung gestellten Informationen – also die abgebildeten angrenzenden Zugtrassen – seien für eine Beurteilung, ob zeitliche Spielräume bestehen, ausreichend, da in der Regel alle Trassen abgebildet würden, die mindestens einen Verkehrstag im Konfliktzeitraum hätten. Die Folge könnte sein, dass die Zugangsberechtigten ein Interesse daran hätten, an den Konfliktgesprächen teilzunehmen, was deren Teilnehmerzahl stark ansteigen ließe. Für die Klägerin entstünde ein großer zusätzlicher Aufwand.

Rechtswidrig sei auch die in Anlage 1 Ziffer 1 Buchst. d) getroffene Anordnung, wonach vollständige Angaben zu den bei der Zuweisung von Schienenwegkapazität verwendeten Kriterien auch im Rahmen des Koordinierungsverfahrens zu machen seien. Diese Angaben seien erst für eine Entscheidung des Betreibers der Schienenwege im anschließenden Streitbeilegungsverfahren (§ 52 Abs. 7 und 8 ERegG) von Bedeutung. Es handele sich auch nicht um eine bloße Klarstellung, sondern angesichts der Tenorierung um eine Regelung. Sollte das Gericht von einem fehlenden Regelungscharakter ausgehen, ergebe sich die Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Anordnung in Anlage 1 Ziffer 1 Buchst. d), 4. Spiegelstrich des Beschlusses im Übrigen bereits daraus, dass die Beklagte im Beschlusswege entschieden und somit bewusst die Handlungsform des Verwaltungsaktes – hier in der konkreten Ausformung einer Allgemeinverfügung – gewählt habe. Es handele sich jedenfalls um einen formellen Verwaltungsakt. Die Beklagte richte hierin weitergehende rechtliche Anforderungen an die Klägerin bei den Unterrichtungspflichten nach § 72 Satz 1 Nr. 1 i. V. m. § 52 ERegG, als sich aus der gesetzlichen Ausgestaltung dieser Unterrichtungspflichten sowie des Koordinierungs- und Streitbeilegungsverfahrens nach § 52 ERegG ergebe. Mit der Aufnahme in die Anlage 1 und damit den verfügenden Teil des Beschlusses sei der Anschein eines Verwaltungsaktes erweckt worden. Die Anordnung sei auch in der Sache rechtswidrig und bedeute für die Klägerin zudem einen erheblichen Mehraufwand. Denn die vorläufige Bewertung erfordere einen Aufwand, der sonst erst in einem tatsächlich durchzuführenden Streitbeilegungsverfahren entstehe.

Die Klägerin beantragt,

den Beschluss der Beklagten vom 29. April 2021, Az. N01, aufzuheben, soweit darin angeordnet ist, dass Unterrichtungen gemäß § 72 Satz 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 ERegG entsprechend der Anlage 1 zu diesem Beschluss auszugestalten sind, soweit diese Anlage 1 vorsieht,

in Ziffer 1 b) und Ziffer 2 b):

a) Die Darstellungen seien so auszugestalten, dass die bildlichen Darstellungen umfassen:

„in einer gesamthaften Darstellung einen Bereich, der ausreichend bemessen ist, um den Gesamtlaufweg des Zuges zu erkennen. In zeitlicher Hinsicht soll die gesamthafte bildliche Darstellung einen Bereich von mind. +/- einer Stunde vor und nach dem Konflikt und +/- 30 Minuten an der Ausgangs- bzw. Endbetriebsstelle der bildlichen Darstellung umfassen“ (Anlage 1 Ziffern 1 und 2, jeweils Buchst. b), 1. Spiegelstrich);

b) „Für jeden durchfahrenen Regionalbereich ist – sofern zutreffend – im Rahmen der gesamthaften bildlichen Darstellung aus Gründen der Übersichtlichkeit mindestens ein getrennter Screenshot zu erstellen“ (Anlage 1 Ziffern 1 und 2, jeweils Buchst. b), 2. Spiegelstrich);

c) Die bildlichen Darstellungen müssten auch die Zugnummern und (in Form einer Legende) die Verkehrstageregelung „der angrenzenden“ (Anlage 1 Ziffern 1 und 2, jeweils Buchst. b), 3. Spiegelstrich) Zugtrassen enthalten;

2. in Ziffer 1 d):

Die hiernach vorzulegende Kommunikation zwischen dem Betreiber der Schienenwege, den betroffenen Zugangsberechtigten und ggf. weiteren Parteien anlässlich der Koordinierung umfasse insbesondere auch jene Informationen, die der Betreiber der Schienenwege gemäß § 52 Abs. 5 Satz 2 ERegG im konkreten Fall gegenüber den Zugangsberechtigten offengelegt hat, d. h. „vollständige Angaben zu den bei der Zuweisung von Schienenwegkapazität verwendeten Kriterien“ (Anlage 1 Ziffer 1, Buchst. d), 4. Spiegelstrich), soweit diese Angaben auch eine Mitteilung der „vorläufigen Bewertung der vorstehenden Kriterien“ (Beschluss, S. 33) bzw. „Klarheit über eine mögliche Bewertung der Kriterien und damit eine Offenlegung dieser Angaben bereits zum Zeitpunkt des Koordinierungsverfahrens“ (Beschluss, S. 36) einschließlich der „Errechnung des Regelentgelts bereits zum Zeitpunkt der Koordinierung“ (Beschluss, S. 36) durch die Klägerin umfassen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt sie aus, die Klage sei bereits unzulässig, soweit sich die Klägerin mittels Anfechtungsklage gegen die Ausführungen zum Inhalt der Offenlegungspflicht nach § 52 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 ERegG wende. Eine solche Klage sei unstatthaft, jedenfalls habe die Klägerin kein Rechtsschutzbedürfnis. Es fehle bereits die klägerseits unterstellte Regelungswirkung. Die Beklagte habe keine verbindlichen Vorgaben für die inhaltliche Reichweite der festgelegten Anforderungen an eine Übermittlung nach § 72 Satz 1 Nr. 1 ERegG oder für die nach § 52 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 ERegG im Koordinierungsverfahren offenzulegenden Informationen getroffen. Die Betreiber der Schienenwege sollten ausschließlich zur Vorlage der Informationen verpflichtet werden, die von ihnen in Erfüllung ihrer Verpflichtung nach § 52 Abs. 5 Satz 2 ERegG in dem spezifischen Fall tatsächlich offengelegt wurden. Es handele sich auch nicht um einen formellen Verwaltungsakt, da die beanstandeten Ausführungen sich nicht im verfügenden Teil, sondern allein in der Begründung der Festlegung fänden, also gerade nicht in die äußere Form eines Verwaltungsakts gekleidet seien. Die streitgegenständlichen Ausführungen seien zudem auch inhaltlich nicht zu beanstanden.

Die Klage sei im Übrigen unbegründet. Der Beschluss sei zunächst formell rechtmäßig. Die Beklagte habe die öffentliche mündliche Verhandlung zu Recht gemäß § 5 Abs. 2 PlanSiG durch eine Online-Konsultation ersetzt.

Der Beschluss sei auch materiell rechtmäßig. Dies gelte zunächst für die Darstellung des gesamten Laufweges des Zuges (Anlage 1 Ziffern 1 und 2, jeweils Buchst. b), 1. Spiegelstrich des Beschlusses). Bei einer auf den konfliktbehafteten Teil des Laufwegs beschränkten Betrachtung sei beispielsweise des Öfteren eine freie Stelle zu erkennen, die aber im weiteren Laufweg durch anderweitig einbrechende Züge wieder blockiert werde. Um solche nur scheinbaren Lösungen erkennen und damit die beabsichtigte Antragsablehnung zutreffend bewerten zu können, müsse die Beklagte den Gesamtlaufweg des Zuges erkennen können. Der Umgang der Klägerin mit etwaigen Sekundärkonflikten spiele schon deshalb keine Rolle, weil die gesamte Darstellung gerade auch in den Fällen benötigt werde, in denen die Klägerin bereits zu Unrecht Lösungsmöglichkeiten für den Primärkonflikt verneint und deshalb etwaige Sekundärkonflikte gar nicht mehr in den Blick genommen habe. Die Forderung nach getrennten Screenshots diene der Übersichtlichkeit (Anlage 1 Ziffern 1 und 2, jeweils Buchst. b), 2. Spiegelstrich des Beschlusses). Sofern der Gesamtlaufweg des Zuges mehrere Regionalbereiche umfasse, führe die gesamthafte Darstellung auf einer einzigen Seite zur Unleserlichkeit bzw. Unkenntlichkeit.

Durch die Angabe der Zugnummern werde eine genaue Zuordnung und Abgrenzung verschiedener Trassenanfragen ermöglicht (Anlage 1 Ziffern 1 und 2, jeweils Buchst. b), 3. Spiegelstrich des Beschlusses). Beispielsweise für die Frage, ob und wie weit eine angrenzende Zugtrasse im Rahmen bestehender Konstruktionsspielräume verschoben werden könne, um so den Raum für eine Lösung des Konflikts zu erweitern, könne es darauf ankommen, welcher Zug die angrenzende Trasse nutze (z. B. wenn ein Zugangsberechtigter vergrößerten Konstruktionsspielräumen zugestimmt habe oder diesen zustimmen könnte). Die Angabe der Verkehrstageregelungen erlaube es, die jeweils betroffenen und angrenzenden Zugtrassen zeitlich einzuordnen. Hierdurch werde es der Beklagten erleichtert, die Konfliktsituation zu erfassen. Ob es dem Betreiber möglich gewesen sei, ein Teilangebot zu unterbreiten, indem er (beispielsweise) die konfliktbeteiligte Trasse zumindest an einzelnen Verkehrstagen durch Verlagerung in Richtung der angrenzenden Trasse konstruiere, lasse sich für die Beklagte nur erkennen, wenn auch die Verkehrstage dieser angrenzenden Trasse bekannt seien. Angrenzende Trassen seien auch bereits deshalb relevant, weil sich aus ihnen ergebe, ob der Betreiber der Schienenwege die ihm nach § 52 Abs. 4 ERegG zustehenden Konstruktionsspielräume in ordnungsgemäßer Weise genutzt habe. Auch im Rahmen des Koordinierungsverfahrens spiele es etwa zur Beurteilung der Frage, ob der Betreiber eine bilaterale Lösung des Trassenkonflikts versuchen dürfe, eine Rolle, ob angrenzende Trassen Abweichungen (über die Konstruktionsspielräume hinaus) erlaubten. Aus der bloßen Information über die angrenzenden Zugtrassen folge auch keine Erweiterung des Kreises der an dem Koordinierungs- bzw. Streitbeilegungsverfahren zu beteiligenden Zugangsberechtigten. Denn die entsprechenden Angaben seien nicht erforderlich, um Änderungen gerade der angrenzenden Zugtrassen zur Konfliktlösung zu erwägen.

Insgesamt habe die Klägerin den behaupteten Mehraufwand weder plausibilisiert noch substantiiert. In Rede stehe letztlich der Ausdruck von bildlichen Darstellungen für rund 100 nicht lösbare Trassenkonflikte in Bezug auf die Netzfahrplanerstellung. Unter Zugrundelegung der Angaben der Klägerin ergebe sich ein zusätzlicher Zeitaufwand von lediglich etwa 65 bis 70 Stunden pro Jahr, der sich überdies auf die einzelnen Regionalbereiche und die Konzernzentrale der Klägerin verteile. Bei konservativer Schätzung habe die Klägerin für die beiden Arbeitsschritte Trassenanmeldung und Koordinierung einen Aufwand von etwa 15.000 Stunden zu bewältigen, sodass der zusätzliche Aufwand nur ca. 0,5 % ausmachen dürfte.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Gerichtsakte in dem Verfahren 18 L 1041/21 sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist teilweise unzulässig, im Übrigen unbegründet.

Soweit sich die Klägerin mit ihrem Antrag zu 1 gegen einige der Regelungen in Anlage 1 Ziffern 1 und 2, jeweils Buchst. b), 1. bis 3. Spiegelstrich des Beschlusses der Beklagten vom 29. April 2021 wendet, ist der Antrag zulässig, aber unbegründet. Der Beschluss der Beklagten ist insoweit rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Rechtsgrundlage für die beanstandeten Regelungen ist § 72 Satz 3 ERegG.

Gegen die formelle Rechtmäßigkeit bestehen keine Bedenken. Insbesondere stellt der Umstand, dass die Beklagte die öffentliche mündliche Verhandlung durch eine Online-Konsultation ersetzt hat, keinen Verstoß gegen § 77 Abs. 6 Satz 3 ERegG in der Fassung des Gesetzes zur Stärkung des Wettbewerbs im Eisenbahnbereich vom 29. August 2016 (BGBl. I S. 2082 ff.) dar. Diese Fassung der Norm ist als Maßstab zugrunde zu legen, weil im Rahmen der Überprüfung der Voraussetzungen des Verwaltungsverfahrens der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung – hier der 29. April 2021 – maßgeblich ist. Die Ersetzung durch eine Online-Konsultation war durch § 5 Abs. 2 des Gesetzes zur Sicherstellung ordnungsgemäßer Planungs- und Genehmigungsverfahren während der COVID-19-Pandemie (Planungssicherstellungsgesetz – PlanSiG) gerechtfertigt. Der Anwendungsbereich des § 5 Abs. 2 PlanSiG erstreckt sich auch auf öffentliche mündliche Verhandlungen.

Vgl. hierzu ausführlich, VG Köln, Beschluss vom 25. Juni 2021 – 18 L 362/21 – juris Rn. 29 ff.

Die streitgegenständlichen Ziffern sind auch materiell rechtmäßig.

Nach § 72 Satz 3 ERegG kann die Regulierungsbehörde Festlegungen zur Ausgestaltung der Unterrichtungen aus § 72 Satz 1 ERegG treffen. Die streitgegenständlichen Regelungen des Beschlusses konkretisieren ausschließlich die Unterrichtungspflichten gemäß § 72 Satz 1 Nr. 1 und 2 ERegG. Nach § 72 Satz 1 Nr. 1 ERegG haben die Eisenbahninfrastrukturunternehmen die Regulierungsbehörde unter Angabe der maßgeblichen Gründe unverzüglich über die beabsichtigte Entscheidung über die Zuweisung von Zugtrassen für den Netzfahrplan einschließlich des Mindestzugangspakets, sofern Anträge ganz oder teilweise abgelehnt werden sollen, zu unterrichten. Die Unterrichtungspflicht aus § 72 Satz 1 Nr. 2 ERegG ist mit der Pflicht aus § 72 Satz 1 Nr. 1 ERegG inhaltsgleich, bezieht sich allerdings auf Trassenzuweisungen außerhalb des Netzfahrplans.

Die inhaltliche Ausgestaltung der Unterrichtung über die jeweilige Zuweisungsentscheidung ist in § 72 Satz 1 Nr. 1 2 ERegG nicht konkret definiert. Der Wortlaut der Norm verlangt lediglich, dass die Unterrichtung unverzüglich und unter Angabe der maßgeblichen Gründe erfolgt. Die Befugnis zur Ausgestaltung von Form und Inhalt der jeweiligen Unterrichtung durch ein Eisenbahninfrastrukturunternehmen obliegt nach § 72 Satz 3 ERegG der Regulierungsbehörde.

Nach Sinn und Zweck der Vorschrift kommt der Regulierungsbehörde bei der Bestimmung der Art und Weise der Unterrichtung eine Einschätzungsprärogative zu. Die Ausgestaltungsbefugnis trägt dazu bei, das Ziel der Unterrichtungen gemäß § 72 Satz 1 ERegG zu erfüllen. Dieses besteht darin, die Vorabkontrolle gemäß § 72, § 73 ERegG durch die Regulierungsbehörde zu ermöglichen, indem dieser zu diesem Zweck eine hinreichende Informationsgrundlage zur Verfügung gestellt wird. Damit die Regulierungsbehörde die Vorabprüfung innerhalb der Fristen des § 73 Abs. 1 Nr. 1 ERegG für Zuweisungsentscheidungen betreffend den Netzfahrplan (10 Tage) und des § 72 Abs. 1 Nr. 2 ERegG für Zuweisungsentscheidungen im Gelegenheitsverkehr (1 Tag) abschließen kann, benötigt sie Informationen von den Betreibern der Schienenwege, die sie befähigt, die Tatsachengrundlage für ihre Prüfung zügig und effizient zu erfassen.

Vgl. Bühlmeier, in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, 2020, § 72 ERegG, Rn. 74 ff.

Da der ausschließliche Zweck der Unterrichtung gemäß § 72 Satz 1 ERegG darin besteht, die Vorabprüfung der Verhaltensweisen eines Betreibers der Schienenwege vorzubereiten und zu ermöglichen, darf die Regulierungsbehörde selbst die Beschaffenheit der Unterrichtungen festlegen, die sie als notwendig erachtet. Grenzen werden dieser Ausgestaltungsfreiheit der Regulierungsbehörde durch die übrigen Vorgaben des Eisenbahnregulierungsgesetzes gesetzt. Die Regulierungsbehörde darf die Art und Weise, in welcher Betreiber der Schienenwege Unterrichtungen vorzunehmen haben, nicht eisenbahnrechtswidrig festlegen. Hierbei hat sie in erster Linie zu beachten, dass sie keine eigenen Unterrichtungspflichten bestimmen darf. Im Rahmen der Festlegungsbefugnis des § 72 Satz 3 ERegG darf sie keine Festlegungen treffen, die über die Pflichten in § 72 Satz 1 Nr. 1 bis 7 ERegG hinausgehen.

Dass § 72 Satz 3 ERegG der Regulierungsbehörde eine Einschätzungsprärogative für die Konkretisierung der Unterrichtungspflichten aus § 72 Satz 1 Nr. 1 und 2 ERegG einräumt, wird auch durch den in der Gesetzesbegründung dokumentierten Willen des Gesetzgebers bestätigt. Die Begründung zu § 72 Satz 3 ERegG lautet:

„Die Regelung verleiht der Regulierungsbehörde die Befugnis, Festlegungen hinsichtlich der Ausgestaltung von Mitteilungen nach Satz 1 zu treffen. Hintergrund ist, dass die Mitteilung die Regulierungsbehörde in die Lage versetzen muss, die beabsichtigten Entscheidungen der Eisenbahninfrastrukturunternehmen möglichst schnell zu erfassen und zu bewerten. Dies ist insbesondere vor dem Hintergrund der engen zeitlichen Prüffristen notwendig. Eine sachgerechte und zügige Prüfung durch die Regulierungsbehörde setzt voraus, dass diese hinreichende Informationen in geeigneter Form erhält. Insbesondere für die umfangreichen Regelwerke wie Schienennetz- Nutzungsbedingungen und Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen gilt, dass die beabsichtigten Änderungen nachvollziehbar darzustellen sind, so dass etwa die Übersendung von Synopsen gefordert werden könnte. Die Festlegungsbefugnis dient dazu, sich nicht im Einzelfall mit den jeweils verpflichteten Eisenbahninfrastrukturunternehmen über Form und Inhalt der Mitteilung langwierig und zeitraubend während der laufender [sic!] Fristen auseinandersetzen zu müssen, sondern ggf. allgemeine Vorgaben zur Mitteilung machen zu können.“

BT-Drs. 18/8334, S. 224.

Der Gesetzgeber hat mit der Regelung in § 72 Satz 3 ERegG das Ziel verfolgt, die Regulierungsbehörde mit einer Konkretisierungsbefugnis auszustatten, damit diese ihre Vorabkontrolle der in § 72 Satz 1 ERegG aufgezählten Entscheidungen und Regelungen der Betreiber der Schienenwege möglichst effizient und vor allem zügig und damit fristwahrend durchführen kann. Das Verständnis davon, wann die Regulierungsbehörde im Unterrichtungsverfahren im Sinne der Gesetzesbegründung „hinreichende Informationen“ erhält, ist wiederum anhand von Sinn und Zweck der Unterrichtung selbst auszulegen. Da die Unterrichtung der Information der Regulierungsbehörde über den zu bewertenden Sachverhalt dient, sind entsprechende Informationen durch einen Betreiber der Schienenwege dann als hinreichend zu qualifizieren, wenn der Regulierungsbehörde damit alle relevanten Tatsachen mitgeteilt werden, auf deren Grundlage eine Vorabkontrolle zügig und ohne weitere Rückfragen bei einem Betreiber der Schienenwege durchgeführt werden kann. Wann dies der Fall ist, hat vorrangig die Regulierungsbehörde unter Berücksichtigung bisheriger Erfahrungen aus Unterrichtungsverfahren zu bewerten. Die Beschränkung auf die Forderung lediglich „hinreichender“ Informationen bedeutet, dass lediglich solche Informationen von den Betreibern der Schienenwege gefordert werden dürfen, die die Regulierungsbehörde befähigen, den zu bewertenden Sachverhalt so zu erfassen, dass sie darauf basierend eine Entscheidung im Sinne des § 73 Abs. 1 ERegG treffen kann.

Aus der bestehenden Einschätzungsprärogative folgt zwar nicht, dass der Beklagten ein Beurteilungsspielraum zustünde, der seinerseits vom Gericht nur eingeschränkt überprüfbar wäre. Indes kann die gerichtliche Überprüfung der Tauglichkeit von Festlegungen zur Ausgestaltung der Unterrichtungspflichten über eine Plausibilitätskontrolle nicht hinausgehen. Dies bedeutet zunächst, dass nachvollziehbar sein muss, dass die der Unterrichtungspflicht unterfallenden Informationen der (zügigen) Vorabkontrolle nach § 72 Satz 1 ERegG dienlich sind. Die Besorgung und Bereitstellung der geforderten Informationen darf für den Betreiber der Schienenwege zudem nicht unzumutbar sein. Hiervon ist allerdings erst auszugehen, wenn der zu betreibende Aufwand für den Betreiber der Schienenwege ersichtlich völlig außer Verhältnis zum Erkenntnisgewinn der Regulierungsbehörde steht. Je größer die Tragweite der Information für die Prüfung durch die Beklagte ist, desto mehr Aufwand darf von der Klägerin verlangt werden. Umgekehrt genügt bei einem lediglich geringfügigen zusätzlichen Aufwand für die Klägerin bereits ein geringeres Maß an Erkenntnisgewinn für die Beklagte.

Nach diesem Maßstab stehen die von der Beklagten in Anlage 1 Ziffern 1 und 2, jeweils Buchst. b), 1. bis 3. Spiegelstrich des streitgegenständlichen Beschlusses festgelegten Anforderungen an Unterrichtungen im Sinne von § 72 Satz 1 Nr. 1 2 ERegG im Einklang mit den eisenbahnrechtlichen Vorschriften und sind ihrerseits verhältnismäßig.

Dies gilt zunächst für die im streitgegenständlichen Beschluss in Anlage 1 Ziffern 1 und 2, jeweils Buchst. b), 1. Spiegelstrich betreffend beabsichtigte Ablehnung von Trassenanmeldungen zum Netzfahrplan und im Gelegenheitsverkehr enthaltenen Verpflichtungen. Die Anforderung, dass die Klägerin im Fall einer beabsichtigten Trassenablehnung eine bildliche Darstellung nicht nur des konkret betroffenen Konfliktbereichs mit Vor- und Nachlauf, sondern auch eine gesamthafte bildliche Darstellung eines Bereichs vorlegen soll, der ausreichend bemessen ist, um den Gesamtlaufweg des Zuges zu erkennen, konkretisiert die Unterrichtungspflichten aus § 72 Satz 1 Nr. 1 und 2 ERegG ihrem Sinn und Zweck entsprechend und in verhältnismäßiger Weise.

Zunächst hat die Beklagte mit der Verpflichtung, eine bildliche Darstellung vorzulegen, die den Gesamtlauf eines in einen Konfliktfall involvierten Zugs erkennen lässt, entgegen der Auffassung der Klägerin keine zusätzliche, zu § 72 Satz 1 Nr. 1 und 2 ERegG hinzutretende Unterrichtungspflicht begründet. Vielmehr ist eine Gesamtdarstellung des Zuglaufwegs eine von mehreren Informationen, die den Sachverhalt schildern, auf dem die im Rahmen der Unterrichtung mitzuteilende beabsichtigte Entscheidung über eine Trassenzuweisung beruht. Damit hält sie sich im Rahmen der Unterrichtungspflicht gemäß § 72 Satz 1 Nr. 1 und 2 ERegG.

Die Beklagte hat in rechtlich nicht zu beanstandender Weise nachvollziehbar erläutert, dass sie eine bildliche Darstellung des Gesamtlaufwegs eines Zugs auf einer konfliktbehafteten Trasse benötigt, um die beabsichtigte Trassenablehnung überprüfen zu können. Für die Kontrolle, ob die Klägerin den Verpflichtungen aus § 44 und § 52 ERegG nachgekommen ist und etwa vorhandene Konstruktionsspielräume und Koordinierungsmöglichkeiten fehlerfrei genutzt hat, ist nach Angaben der Beklagten ein Überblick über den Gesamtlaufweg eines Zugs erforderlich. Dies stützt sie auf die aus vergangenen Unterrichtungsverfahren gewonnene Erkenntnis, dass bei isolierter Betrachtung ausschließlich des Primärkonflikts scheinbare Möglichkeiten der Konfliktlösung erkennbar gewesen seien, die sich bei ganzheitlicher Betrachtung des Laufwegs als unbrauchbar erwiesen hätten. Erst bei einer nicht auf den Ausschnitt des Primärkonflikts beschränkten Betrachtung sei sichtbar geworden, dass die für den Primärkonflikt avisierte Konfliktlösung nicht in Betracht gekommen sei. Eine freie Stelle könne sich bei einer Betrachtung des Gesamtlaufwegs aufgrund einbrechender anderer Züge als untaugliche Lösung erweisen. Dieses plausibel geschilderte Phänomen führt dazu, dass den an einem Konflikt beteiligten Zugangsberechtigten Lösungsvorschläge unterbreitet werden, die von vornherein nicht geeignet sind, einen bestehenden Trassenkonflikt zu lösen. Damit die Beklagte ermächtigt wird, solche an die Zugangsberechtigten herangetragene aussichtslose Lösungsvorschläge zu erkennen und eine darauf basierende beabsichtigte Entscheidung der Klägerin beanstanden zu können, benötigt sie die bildliche Darstellung des Gesamtlaufwegs eines Zugs. Die Beklagte hat auch dargelegt, dass es sich bei dieser Konstellation nicht um einen Einzelfall handelte. Entgegen der Auffassung der Klägerin übernimmt die Beklagte auch nicht die materielle Konstruktion einer konfliktbehafteten Trasse, wenn sie unter Betrachtung des Gesamtlaufwegs eines Zugs zu dem Ergebnis kommt, dass die den Zugangsberechtigten unterbreiteten Lösungsvorschläge unzureichend waren.

Auch der von der Klägerin geltend gemachte Umstand, dass sie nach der den Zugangsberechtigten bekannten Richtlinie 402.0203 lediglich den Primärkonflikt in ein Konfliktlösungsverfahren einbezieht und damit den Gesamtlaufweg eines Zugs nicht zum Gegenstand macht, begründet keine Rechtswidrigkeit der von der Beklagten geforderten bildlichen Gesamtdarstellung. Zunächst wird der Inhalt der Unterrichtungspflichten gemäß § 72 Satz 1 ERegG nicht durch eine Richtlinie der Klägerin determiniert. Denn in welcher Form und mit welchem Inhalt Unterrichtungen vorzulegen sind, unterliegt in erster Linie der Einschätzung der Regulierungsbehörde. Die Richtlinien der Klägerin haben ersichtlich nicht das Ziel, die Vorabprüfung der Regulierungsbehörde zu fördern und dienen damit nicht dem Zweck des § 72 ERegG, eine effiziente Vorabkontrolle gemäß § 72, § 73 ERegG zu ermöglichen. Dementsprechend sind Richtlinien der Klägerin bereits nicht geeignet, die Reichweite der Unterrichtungspflichten zu definieren. Darüber hinaus ist es im Rahmen der Vorabkontrolle gemäß § 72, § 73 ERegG gerade Aufgabe der Beklagten, eine möglicherweise den gesetzlichen Anforderungen an das Konfliktlösungsverfahren nicht genügende Praxis eines Betreibers der Schienenwege zu ermitteln und daraus resultierende Entscheidungen zu beanstanden. Demnach ist es für die Konkretisierung der Unterrichtungspflicht nach § 72 Satz 1 Nr. 1 und 2 ERegG unbeachtlich, ob die Klägerin nach ihrer bisherigen Praxis im Konfliktlösungsverfahren den Gesamtlaufweg eines Zugs in den Blick nimmt. Denn gerade in dieser Vorgehensweise kann ein Fehler in der ordnungsgemäßen Nutzung von Koordinierungsmöglichkeiten und einer hinreichenden Information der Zugangsberechtigten liegen. Dieser Fehler kann nur dann ermittelt werden, wenn der Beklagten insofern durch die Übermittlung einer bildlichen Darstellung des Gesamtlaufwegs eines Zugs eine entsprechende Informationsgrundlage zur Verfügung gestellt wird.

Die Klägerin kann sich hinsichtlich der geforderten Darstellung des Gesamtlaufwegs eines Zugs auch nicht auf eine entgegenstehende Selbstbindung der Verwaltung berufen. Die Klägerin macht ohne Erfolg geltend, dass die Beklagte in der Vergangenheit die Darstellung des Gesamtlaufwegs eines Zugs nicht als Bestandteil der Unterrichtung über beabsichtigte Trassenablehnungen verlangt hat und diese Information nun gleichheitswidrig fordert. Selbst wenn man davon ausginge, dass die Beklagte durch ihre Verwaltungspraxis zur Rechtslage der Vorgängervorschriften § 14d AEG und § 9 EIBV a.F. ihr Ermessen hinsichtlich des Inhalts von Unterrichtungen auch noch für die nunmehr geltende, neue Rechtslage nach § 72 ERegG gebunden hätte, hat dies nicht zur Folge, dass die nunmehr hiervon abweichende Entscheidung gleichheitswidrig und damit ermessensfehlerhaft wäre. Denn jedenfalls kann eine von einer Behörde vorgenommene Ermessensbindung jederzeit aus sachgerechten Erwägungen für die Zukunft geändert werden.

Vgl. BVerwG Beschluss vom 26. Juni 2007 – 1 WB 12.07 – juris Rn. 29 m. w. N.

So liegt der Fall hier. Die Beklagte hat mit ihren Ausführungen zur Erforderlichkeit einer bildlichen Darstellung des Gesamtlaufwegs eines Zugs auf einer konfliktbehafteten Trasse hinreichende sachgerechte und willkürfreie Gründe für eine Abkehr von einer eventuellen vorigen Selbstbindung ihres Ermessens angegeben.

Die geforderte Übermittlung der bildlichen Darstellung des Gesamtlaufwegs eines Zugs steht auch nicht außer Verhältnis zu dem dadurch bei der Klägerin entstehenden Aufwand. Unter Berücksichtigung der von der Klägerin genannten Zahlen und Relationen zwischen ungelösten Konfliktfällen und Trassenanmeldungen bedarf es pro Jahr in maximal 100 ungelösten Konfliktfällen einer Erstellung und Übersendung dieser bildlichen Darstellungen. Konkret hätten im Jahr 2022 für die vorgelegten Dokumente 561 Folien zusätzlich erstellt werden müssen. Dabei sei im Durchschnitt für die Erstellung pro Screenshot und Folie in etwa ein zusätzlicher zeitlicher Arbeitsaufwand von 7 bis 8 Minuten (netto) entstanden. Hieraus errechnet sich ein zeitlicher Aufwand von ca. 65 bis 75 Stunden pro Jahr. Aus welchen Gründen dieser unter Berücksichtigung des ohnehin anfallenden Arbeitsaufwandes im Rahmen der Netzfahrplanerstellung völlig außer Verhältnis stehen sollte, hat die Klägerin auch im Klageverfahren nicht hinreichend darlegen können.

Auch die Regelung in Anlage 1 Ziffern 1 und 2, jeweils Buchst. b), 2. Spiegelstrich des streitgegenständlichen Beschlusses ist rechtmäßig. Die darin enthaltene Verpflichtung, für jeden durchfahrenen Regionalbereich – sofern zutreffend – im Rahmen der gesamthaften bildlichen Darstellung aus Gründen der Übersichtlichkeit mindestens einen getrennten Screenshot zu erstellen, entspricht dem Sinn und Zweck der Unterrichtungspflicht aus § 72 Satz 1 Nr. 1 und 2 ERegG und ist verhältnismäßig.

Die Beklagte hat ihren Bedarf nach dieser bildlichen Darstellung in nachvollziehbarer Weise darauf gestützt, dass eine bildliche Darstellung auf nur einer Seite unleserlich wäre, wenn der darzustellende Gesamtlaufweg eines Zugs mehrere Regionalbereiche umfasst. Dies nähme der Beklagten die Möglichkeit, die Tatsachengrundlage der beabsichtigten Entscheidung, über die die Klägerin sie unterrichtet, schnell und effizient zu erfassen. Die Verpflichtung zur Vorlage getrennter Screenshots setzt den Zweck des § 72 ERegG in konsequenter Weise fort, wenn die Beklagte nach den vorstehenden Ausführungen rechtmäßig die Vorlage einer bildlichen Darstellung des Gesamtlaufwegs des an einem Konflikt beteiligten Zugs fordert. Es ist selbsterklärend, dass die Unterlagen zur Erfüllung der Unterrichtungspflichten nach § 72 Satz 1 Nr. 1 und 2 ERegG in leserlicher Form vorgelegt werden, damit der auch in der Gesetzesbegründung,

vgl. BT-Drs. 18/8334, S. 224,

zum Ausdruck gebrachte Zweck einer für die Regulierungsbehörde effizient und zügig auswertbaren Informationslage erfüllt wird. Der von der Klägerin vermisste Mehrwert einer Vorlage von getrennten Screenshots für sie selbst und die beteiligten Zugangsberechtigten stellt die Rechtmäßigkeit der Verpflichtung gemäß § 72 Satz 3 ERegG nicht in Frage. Denn die Unterrichtungspflicht gemäß § 72 Satz 1 ERegG, die nach § 72 Satz 3 ERegG näher ausgestaltet wird, dient allein der Information der Regulierungsbehörde und nicht der übrigen an einem Trassenkonflikt beteiligten Parteien.

Die Erstellung und anschließende Übermittlung gesonderter Screenshots für jeden durchfahrenen Regionalbereich belasten die Klägerin nicht in unverhältnismäßiger Weise. Ihr Interesse, von dieser Verpflichtung verschont zu bleiben, muss hinter dem berechtigten Interesse der Beklagten an der Erstellung einer hinreichenden Informationsgrundlage für die Vorabprüfung gemäß § 72, § 73 ERegG zurücktreten. Die Erheblichkeit ihrer Beeinträchtigung aufgrund dieser Verpflichtung hat die Klägerin nicht substantiiert dargelegt. So ist bereits in der Tätigkeit der Erstellung von Screenshots kein erheblicher Aufwand zu erkennen, zumal dieser lediglich in maximal 100 ungelösten Konfliktfällen pro Jahr anfallen wird.

Schließlich ist auch die Regelung in Anlage 1 Ziffern 1 und 2, jeweils Buchst. b), 3. Spiegelstrich des streitgegenständlichen Beschlusses rechtmäßig. Die darin enthaltene Verpflichtung, in den bildlichen Darstellungen auch die Zugnummern und (in Form einer Legende) die Verkehrstageregelung der angrenzenden Zugtrassen anzugeben, entspricht dem Sinn und Zweck der Unterrichtungspflicht aus § 72 Satz 1 Nr. 1 und 2 ERegG und ist verhältnismäßig.

Diese Informationen tragen dazu bei, dass sich die Beklagte ein vollständiges Bild von der Konfliktsituation verschaffen kann, welches sie dann ermächtigt, im Rahmen der Vorabkontrolle gemäß § 72, § 73 ERegG eine Entscheidung zu treffen. Diese Informationen leisten einen Beitrag zur Erreichung des Zwecks der Unterrichtung gemäß § 72 ERegG. Die Beklagte hat den aus diesen Informationen resultierenden Gewinn für ihre Kontrolle gemäß § 72, § 73 ERegG plausibel dargelegt. Durch die Angabe der Zugnummern wird eine genaue Zuordnung und Abgrenzung verschiedener Trassenanfragen ermöglicht. Die mitzuteilende Verkehrstageregelung gibt Aufschluss über die zeitliche Einordnung der betroffenen und angrenzenden Trassen. Die Angabe von Zugnummern und Verkehrstageregelungen allein der von einem Konflikt betroffenen Trassen hingegen lässt den bestehenden Spielraum der Konfliktlösung nicht vollständig erkennen. Ein vollständiges Bild des Konflikts und dessen in Betracht kommender Lösungen entsteht erst, wenn die Zugnummern und Verkehrstageregelungen der an konfliktbehaftete Trassen angrenzenden Trassen gegenüber der Beklagten mitgeteilt werden. Geht es um die Frage, wie weit eine konfliktbehaftete Trasse verschiebbar ist, kann maßgeblich sein, welcher Zug an welchen Tagen die angrenzende Trasse nutzt. Um dies im Rahmen der Vorabkontrolle gemäß § 72, § 73 ERegG beurteilen zu können, benötigt die Beklagte die genannten Informationen bezüglich der angrenzenden Trassen. Dem steht der Einwand der Klägerin, dass im Zeitpunkt der Konfliktlösung nicht ersichtlich sei, ob einzelne angrenzende Trassen relevant werden können, nicht entgegen. Wie die Beklagte zutreffend ausgeführt hat, ist ein Betreiber der Schienenwege nach der Rechtsprechung auch verpflichtet, ein Teilangebot für eine Trassenzuweisung zu machen.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 22. März 2024 – 18 K 2011/20 – juris, Rn. 46 ff.; OVG Münster, Beschluss vom 18. August 2020 – 13 B 972/20 – juris Rn. 20.

Ein solches Angebot erfordert eine Auseinandersetzung mit den auf angrenzenden Trassen verkehrenden Zügen inklusive der darauf bezogenen Verkehrstageregelungen. Ob diese stattgefunden hat, kann die Beklagte nur beurteilen, wenn sie Zugnummern und Verkehrstageregelungen der an konfliktbehaftete Trassen angrenzenden Trassen kennt. Dass die Klägerin dieser Verpflichtung nach eigenen Angaben bislang nicht (vollständig) nachgekommen ist, mithin die Angabe der Zugnummern für die Prüfung durch die Beklagte ihrer Auffassung nach nicht unerlässlich sei, steht dem gefundenen Ergebnis nicht entgegen. Insofern hat die Beklagte nachvollziehbar dargelegt, dass die fehlende Kenntnis der Zugnummern die Prüfung zwar nicht unmöglich mache, sie jedoch angesichts der entstehenden Hürden im Rahmen der Kommunikation erschwere. Die Tauglichkeit dieser Information für eine zügige Vorabprüfung erscheint auch vor diesem Hintergrund plausibel.

Entgegen der Auffassung der Klägerin führt die Verpflichtung zur Angabe der Zugnummern und Verkehrstageregelungen angrenzender Trassen nicht dazu, dass der Kreis der Beteiligten an einem Konfliktlösungsverfahren erweitert wird. Denn die Informationen hinsichtlich der angrenzenden Zugtrassen sollen lediglich an die Beklagte übermittelt werden. Daraus folgt nicht, dass die Zugangsberechtigten, denen die angrenzenden Zugtrassen zugewiesen worden sind, vorab im Konfliktlösungsverfahren zu beteiligen wären. Dementsprechend werden auch die von der Klägerin zu führenden Konfliktgespräche nicht zusätzlich belastet. Insoweit werden auch Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der sonstigen Zugangsberechtigten nicht preisgegeben.

Die mit der Angabe von Zugnummern und Verkehrstageregelungen angrenzender Trassen verbundene Belastung der Klägerin ist verhältnismäßig. Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die Herausgabe der bei der Klägerin vorhandenen Informationen außer Verhältnis zu dem Nutzen für die Beklagten bei der Ausübung der Vorabkontrolle gemäß § 72, § 73 ERegG steht. Auch unter Berücksichtigung des Vortrags der Klägerin, dass die Zugnummern händisch eingefügt werden müssten, ergibt sich hieraus noch kein unzumutbarer Aufwand.

Der Antrag zu 2, mit dem die Klägerin die Aufhebung der Anlage 1 Ziffer 1 Buchst. d) 1 des Beschlusses begehrt, soweit die darin geforderten Angaben auch eine Mitteilung der „vorläufigen Bewertung der vorstehenden Kriterien“ bzw. „Klarheit über eine mögliche Bewertung der Kriterien und damit eine Offenlegung dieser Angaben bereits zum Zeitpunkt des Koordinierungsverfahrens“ einschließlich der „Errechnung des Regelentgelts bereits zum Zeitpunkt der Koordinierung“ durch die Klägerin umfassen, ist unzulässig. Die Anfechtungsklage ist unstatthaft.

Nach § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO ist die Anfechtungsklage statthaft, wenn die Aufhebung eines belastenden Verwaltungsaktes begehrt wird. Nach § 35 Satz 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Danach ist für einen Verwaltungsakt u.a. konstitutiv, dass mit ihm eine Regelung erfolgt. Ein Verwaltungsakt enthält eine Regelung, soweit mit seinem (ggf. auszulegenden) Entscheidungsausspruch eine verbindliche Rechtsfolge gesetzt werden soll. Entscheidendes Merkmal einer Regelung ist, dass damit Rechte oder Pflichten begründet, aufgehoben, geändert, festgestellt oder abgelehnt werden. Voraussetzung hierfür ist ein entsprechender Regelungs- und Bindungswille der Behörde. Bei bloßen Mitteilungen, Meinungsäußerungen oder Hinweisen fehlt es an einem solchen Regelungs- und Bindungswillen.

Vgl. Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Auflage 2021, § 35 VwVfG Rn. 95 m.w.N.

Grundsätzlich entfaltet ein Verwaltungsakt materielle Bindungswirkung in Bezug auf den Regelungsausspruch – den Tenor – nicht aber in Bezug auf die den Ausspruch tragenden Gründe. Ob eine behördliche Maßnahme Regelungscharakter und damit Verwaltungsaktqualität hat, ist durch Auslegung zu bestimmen. Dabei kommt vor allem der entsprechend anwendbaren Auslegungsregel des § 133 BGB Bedeutung zu. Danach ist der objektive Erklärungsgehalt der Maßnahme zu bestimmen; es kommt darauf an, wie sie der Adressat bei objektiver Betrachtung verstehen kann.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2017 – 6 C 3.16 – juris Rn. 13 f.

Gemessen daran hat die Beklagte in ihrem angegriffenen Beschluss vom 29. April 2021 keinen belastenden Verwaltungsakt des Inhalts erlassen, dass darin die Reichweite der Anforderungen an die Offenlegung gegenüber den Zugangsberechtigten gemäß § 52 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 ERegG für die Klägerin bindend geregelt wird. Soweit sich im Beschluss Ausführungen zum Umfang der nach § 52 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 ERegG im Koordinierungsverfahren gegenüber den an einem Konfliktfall beteiligten Zugangsberechtigten offenzulegenden Angaben hinsichtlich der bei der Zuweisung von Schienenwegkapazität verwendeten Kriterien befinden, nehmen diese nicht an der Regelungswirkung des angegriffenen Beschlusses teil. Nach Auslegung des streitgegenständlichen Beschlusses nach dem objektiven Empfängerhorizont ist der Inhalt des streitgegenständlichen Beschlusses dahingehend zu verstehen, dass damit lediglich Pflichten der Adressaten hinsichtlich der Unterrichtung der Regulierungsbehörde gemäß § 72 Satz 1 ERegG begründet werden, nicht hingegen Offenlegungspflichten im Verhältnis zu den Zugangsberechtigten im Koordinierungsverfahren gemäß § 52 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 ERegG.

Für die Auslegung am Maßstab des verobjektivierten Empfängerhorizonts ist nicht der innere, sondern der erklärte Wille in der Äußerung maßgeblich, wie er unter Beachtung des sachlichen Kontextes der Äußerung verstanden werden muss.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. August 2004 – 1 WB 15.04 – juris Rn. 5.

Danach ist bei den Ausführungen der Beklagten in der Beschlussbegründung zu der Offenlegungspflicht gemäß § 52 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 ERegG ein für eine Regelungswirkung erforderlicher Bindungswille nicht erkennbar. Diese Darlegungen sind nicht darauf gerichtet, eine Rechtsfolge gegenüber den Adressaten des Beschlusses und damit auch der Klägerin zu setzen. Diesen fehlenden Regelungswillen dokumentierte die Beklagte explizit, indem sie auf den Seiten 22 und 23 des angegriffenen Beschlusses eindeutig und unmissverständlich erklärt hat, mit der Verpflichtung im Sinne des § 72 Satz 3 ERegG ausdrücklich keine Festlegungen zur Ausgestaltung des Koordinierungsverfahrens und damit zu der Offenlegungspflicht der Betreiber der Schienenwege gegenüber den an einem Konflikt beteiligten Zugangsberechtigten treffen zu wollen. Lediglich zur Vermeidung von Rechtsunsicherheiten habe sie zu den Offenlegungspflichten im Koordinierungsverfahren Stellung genommen. Diese Einordnung der im Beschluss mitgeteilten rechtlichen Einschätzung zur Reichweite der Offenlegungspflicht gemäß § 52 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 ERegG hat die Beklagte auch in den gerichtlichen Verfahren wiederholt und ausdrücklich bekräftigt, dass sie sich bei eventuellen künftigen Maßnahmen gegen die Klägerin nicht auf eine etwaige Bestandskraft der von der Klägerin dem streitgegenständlichen Beschluss entnommenen Festlegungen zum Umfang der im Koordinierungsverfahren gemäß § 52 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 ERegG vorzulegenden Informationen berufen werde (vgl. Schriftsatz der Beklagten vom 21. Juni 2021, S. 33, Bl. 231 der Gerichtsakte im Verfahren 18 L 1041/21).

Einen darüber hinausgehenden Inhalt kann ein Adressat unter objektivierter Betrachtung den Ausführungen im Beschluss auch nicht beimessen. Dies zeigt bereits die für den Beschluss maßgebliche Rechtsgrundlage, die sich allein auf die Unterrichtungspflichten gegenüber der Beklagten bezieht. Der angegriffene Beschluss beruht auf § 72 Satz 3 ERegG, wonach die Regulierungsbehörde Festlegungen zur Ausgestaltung der Unterrichtungen aus § 72 Satz 1 ERegG trifft. Diese Ermächtigungsgrundlage gibt der Regulierungsbehörde lediglich die Befugnis, die Art und Weise der Unterrichtungen nach § 72 Satz 1 ERegG festzulegen, die sie befähigt, die gesetzlich vorgesehene Vorabprüfung der von einem Betreiber der Schienenwege beabsichtigten Entscheidung durchzuführen und eventuelle Ablehnungen innerhalb der gemäß § 73 Abs. 1 ERegG vorgegebenen Fristen auszusprechen. Die Regulierungsbehörde benötigt hierfür hinreichende Informationen in einer Form, die eine zügige Erfassung der Tatsachengrundlage ermöglicht.

Vgl. BT-Drs. 18/8334, S. 224.

Allgemeine, im Vorfeld festgelegte Vorgaben für die Unterrichtung durch die Betreiber der Schienenwege vermeiden die Notwendigkeit von Rückfragen bei den Betreibern der Schienenwege innerhalb der Fristen gemäß § 73 Abs. 1 ERegG.

Vgl. Bühlmeier, in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, 2020, § 72 ERegG, Rn. 75.

Dass die Befugnisse gemäß § 72 Satz 3 ERegG keine Vorgaben für die Ausgestaltung des Koordinierungsverfahrens zulassen, hat auch die Beklagte erkannt und hierzu auf Seite 22 des angegriffenen Beschlusses ausdrücklich klargestellt:

„Gleichwohl stellt die Bundesnetzagentur klar, dass die Reichweite der sich aus § 72 Satz 3 ERegG ergebenden Befugnisse nicht unmittelbar Festlegungen zur Ausgestaltung der Entscheidungsprozesse des EIU umfasst.“

Daraus ergibt sich, dass mit den von der Beklagten in dem angegriffenen Beschluss geregelten Vorgaben für die Art und Weise der Unterrichtungen im Sinne des § 72 Satz 1 ERegG keine inhaltlichen Anforderungen an die von Betreibern der Schienenwege nach Maßgabe von § 52 Abs. 3 bis 8 ERegG durchzuführenden Konfliktlösungsverfahren gestellt werden, die an der materiellen Bindungswirkung des streitgegenständlichen Verwaltungsakts teilnähmen.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht unter Einbeziehung des mehrstufigen Zuweisungssystems, welches über das Koordinierungs- und Streitbeilegungsverfahren in einem Vorabprüfungsverfahren nach § 73 Abs. 1 Nr. 1 ERegG münden kann. Sofern die Klägerin die für die Unterrichtung geforderten Unterlagen vorlegt, ist sie ihrer Verpflichtung aus dem hier angegriffenen Beschluss vollständig nachgekommen. Da die Rechtsauffassung der Beklagten zu § 52 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 ERegG keine Auswirkungen auf den Inhalt der Unterrichtungspflichten der Klägerin gemäß § 72 Satz 1 ERegG hat, kann eine Unterrichtung durch die Klägerin nicht deshalb unvollständig sein, weil diese die Reichweite der Offenlegungspflicht gemäß § 52 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 ERegG anders definiert als der Begründung des streitgegenständlichen Beschlusses zu entnehmen ist. Insoweit wird auch der Beginn der Frist des § 73 Abs. 1 Nr. 1 ERegG nicht verzögert, innerhalb derer die Beklagte eine beabsichtigte Trassenablehnung überprüfen und die Entscheidung ablehnen kann. Zu der von der Klägerin befürchteten Beeinträchtigung der Netzfahrplanerstellung kommt es nicht. Denn die Zurückweisung einer Unterrichtung als unvollständig (mit der Folge einer Zeitverzögerung für die beabsichtigte Trassenablehnung) kann die Beklagte nicht mit ihrer Auffassung zu der Reichweite der Offenlegungspflicht gemäß § 52 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 ERegG begründen. Ob die von der Klägerin zum Zweck der Unterrichtung eingereichten Unterlagen nach Auffassung der Beklagten den Anforderungen des § 52 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 ERegG gerecht werden, ist nicht für die Überprüfung der Vollständigkeit einer Unterrichtung nach § 72 Satz 1 Nr. 1 ERegG relevant. Diese Frage ist ausschließlich Gegenstand des sich an eine Unterrichtung anschließenden Vorabprüfungsverfahrens durch die Beklagte. Sofern die Beklagte etwa ein von der Klägerin durchgeführtes Koordinierungsverfahren – mangels hinreichender Offenlegung der Angaben zu den Zuweisungskriterien gegenüber den betroffenen Zugangsberechtigten – beanstanden wollte, könnte dies erst in einem weiteren Verwaltungsakt erfolgen, nämlich der Ablehnung der von der Beklagten mitgeteilten beabsichtigten Entscheidung gemäß § 73 Abs. 1 ERegG. Da die Klägerin gegen einen solchen Verwaltungsakt erneut (einstweiligen) Rechtsschutz in Anspruch nehmen könnte, fehlt ihr für den in diesem Verfahren gestellten Antrag ebenfalls das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis.

Aus diesen Gründen ist in den streitgegenständlichen Ausführungen der Beklagten auch kein formeller Verwaltungsakt zu sehen, der mit der Anfechtungsklage angegriffen werden könnte. Zwar sind Maßnahmen, die nach ihrem äußeren Eindruck den Anschein eines Verwaltungsakts erwecken, grundsätzlich mit den für Verwaltungsakte vorgesehenen Rechtsbehelfen angreifbar.

Vgl. von Alemann/Scheffczyk, in: BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, 69. Edition Stand 01.04.2025, § 35 Rn. 38, 41 f.

Wie bereits dargelegt, wurde diesbezüglich jedoch gerade kein Anschein eines Verwaltungsaktes erweckt. Die Ausführungen zum Umfang der gesetzlichen Offenlegungspflichten nach § 52 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 ERegG finden sich auch nicht im verfügenden Teil der streitgegenständlichen Festlegung, sondern allein in deren Begründung. Es handelt sich nach dem objektiv erkennbaren behördlichen Willen, wie er in Form und Inhalt zum Ausdruck kommt, gerade nicht um eine solche hoheitliche Regelung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 ZPO.

Gründe

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 2 GKG. Dabei war für jede der von der Klägerin mit ihrem Hauptantrag angegriffenen sieben Verpflichtungen aus Anlage 1 des streitgegenständlichen Beschlusses der Auffangstreitwert in Höhe von 5.000 Euro, insgesamt also 35.000 Euro anzusetzen.

Rechtsmittelbelehrung

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungs­gericht Köln schriftlich beantragt werden, dass das Ober­verwaltungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefoch­tene Urteil be­zeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungs­gericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzurei­chen.

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

35.000,- Euro

festgesetzt.

Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdege­genstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.