Zuwendung an Inklusionsbetrieb: Beihilfeverbot greift bei lokalem Markt ohne EU-Handelsbezug nicht

Verwaltungsgericht Köln · 16 K 5014/23 · 05.12.2025

KI-Zusammenfassung

Der Kläger begehrte über eine bewilligte De-minimis-Förderung hinaus weitere 461.000 EUR für den Erwerb einer Großküche, die an seine Inklusions-gGmbH verpachtet wird. Die Beklagte lehnte den Mehrbetrag wegen angeblich beihilferechtlicher Unzulässigkeit nach Art. 107 AEUV ab. Das VG Köln hielt die Teilablehnung für ermessensfehlerhaft, weil die Behörde die Beihilfefrage abschließend prüfen müsse und hier der Handel zwischen Mitgliedstaaten voraussichtlich nicht beeinträchtigt werde. Die Beklagte wurde zur Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts verpflichtet.

Ausgang: Klage erfolgreich; Teilablehnung aufgehoben und Beklagte zur Neubescheidung verpflichtet.

Abstrakte Rechtssätze

Die Bewilligungsbehörde hat im Zuwendungsverfahren die Vereinbarkeit der Förderung mit Art. 107 Abs. 1, Art. 108 Abs. 3 AEUV im Einzelfall zu prüfen und darf die Rechtsfrage nicht mit dem Hinweis auf mögliche spätere Beanstandungen offenlassen.

Eine Ablehnung, die allein auf eine (tatsächlich nicht bestehende) beihilferechtliche Unzulässigkeit gestützt wird, kann eine Ermessensunterschreitung darstellen, wenn die Behörde dadurch ihren Handlungsspielraum verkennt.

Der Amtsermittlungsgrundsatz verlangt zur beihilferechtlichen Bewertung eine hinreichende Tatsachengrundlage; umfassende Marktanalysen oder Sachverständigengutachten sind hierfür regelmäßig nur ausnahmsweise erforderlich.

Ein Inklusionsbetrieb im Sinne von § 215 SGB IX fällt nicht schon wegen seines inklusiven Zwecks aus dem Unternehmensbegriff des Art. 107 Abs. 1 AEUV; maßgeblich ist, ob Waren oder Dienstleistungen auf einem Markt angeboten werden.

Eine Beihilfe ist nicht geeignet, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, wenn die geförderte Tätigkeit auf einen lokal begrenzten Markt beschränkt ist, die Gewinnung ausländischer Kunden unwahrscheinlich ist und die Maßnahme voraussichtlich nur marginale Auswirkungen auf grenzüberschreitende Investitionen oder Niederlassungen hat.

Leitsatz

1. Die Frage, ob der Bewilligung einer Zuwendung das europäische Beihilfeverbot der Art. 107 Abs. 1, 108 Abs. 3 AEUV entgegensteht, ist eine von der Bewilligungsbehörde im Einzelfall zu prüfende und zu bewertende Rechtsfrage, die nicht mit Verweis auf eventuelle zukünftige Beanstandungen der Europäischen Kommission offengelassen werden kann. 

2. Im Rahmen der Amtsermittlung muss die Bewilligungsbehörde den Sachverhalt soweit aufklären, wie dies im Einzelfall erforderlich ist, um eine ausreichende Tatsachengrundlage für die beihilferechtliche Bewertung einer Zuwendungsbewilligung zu erlangen. Eine umfassende Marktanalyse oder sachverständige Begutachtung des Wettbewerbs wird hierzu nur in Ausnahmefällen erforderlich sein. 

3. Ein Unternehmen fällt nicht allein deshalb aus dem Anwendungsbereich des Beihilfeverbots des Art. 107 Abs. 1 AEUV heraus, weil es sich um einen Inklusionsbetrieb im Sinne des § 215 Abs. 1 SGB IX handelt.

4. Eine wirtschaftliche Tätigkeit ist nicht geeignet, den Handel zwischen den Mitgliedsstaaten zu beeinträchtigen, wenn der Beihilfeempfänger Waren oder Dienstleistungen nur in einem geografisch begrenzten Gebiet in einem Mitgliedsstaat anbietet, es unwahrscheinlich ist, dass er Kunden aus anderen Mitgliedstaaten gewinnt und wahrscheinlich davon auszugehen ist, dass die Beihilfe nicht mehr als marginale Auswirkungen auf grenzüberschreitende Investitionen oder die Niederlassung von Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten haben wird. 

Tenor

Die Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 10. August 2023 verpflichtet, den Antrag des Klägers vom 6. Mai 2020 in der Fassung vom 31. Januar 2023 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten über die Bewilligung einer weitergehenden Zuwendung im Umfang von noch 461.000,00 EUR, konkret über die beihilferechtliche Zulässigkeit dieser Bewilligung.

Die Beklagte ist eine aufgrund der §§ 28 ff. Spielbankgesetz NRW (SpielbG NRW) errichtete rechtsfähige Stiftung des öffentlichen Rechts, dient der Förderung der gemeinnützigen Arbeit der Freien Wohlfahrtspflege und fördert hierzu Projekte, Investitionsvorhaben und Maßnahmen von als gemeinnützig anerkannten Verbänden der Freien Wohlfahrtspflege (§ 23 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 S. 1 SpielbG NRW). Ausweislich Ziffer 1. und 2. ihrer Fördergrundsätze, zu deren Einzelheiten im Übrigen auf Bl. 224 ff. der Gerichtsakte verwiesen wird, fördert sie u. a. Einrichtungen und Projekte zugunsten von Menschen mit Behinderungen durch Gewährung von zweckgebundenen Zuschüssen für Investitionsmaßnahmen und Betriebsausgaben.

Der Kläger ist ein als gemeinnützig anerkannter eingetragener Verein und ein Fachverband innerhalb des Diözesan-Caritasverbandes für das Erzbistum X. e.V. Ausweislich § 2 Abs. 1 der Vereinssatzung (Bl. 230 ff. der Verwaltungsvorgänge) verfolgt der Kläger seinen Zweck unter anderem durch Berufshilfe, Ausbildungsvorbereitung und Ausbildung. Nach eigenen Angaben konzentriert er seine Tätigkeit unter anderem auf die Unterstützung benachteiligter junger Menschen, darunter auch Menschen mit Behinderung. Hierzu bildet er unter anderem Menschen mit Behinderung im Hotel- und Gastgewerbe, der Gemeinschaftsverpflegung und der Hauswirtschaft aus, integriert sie ins Arbeitsleben und bietet langfristige Beschäftigungsverhältnisse für Menschen mit Behinderung an.

Der Kläger betreibt hierzu u. a. die „C. X. gGmbH“ (im Weiteren: C. GmbH) als 100-prozentige Tochtergesellschaft. Der Gesellschaftsvertrag der C. GmbH (Bl. 244 ff. der Verwaltungsvorgänge) hat auszugsweise folgenden Inhalt:

„§ 2 Gegenstand und Zweck der Gesellschaft

(1) Gegenstand und Zweck der Gesellschaft ist die Unterstützung hilfsbedürftiger Personen insbesondere in geistiger, seelischer, körperlicher, sozialer und wirtschaftlicher Not.

(2) Zweck der Gesellschaft ist auch der Betrieb und die Unterhaltung von sogenannten Integrationsunternehmen im Sinne von § 132 (1) SGB IX und von Zweckbetrieben, die insbesondere der Qualifizierung, der sozialen Betreuung und Begleitung, der Anleitung, der Berufsvorbereitung sowie der Ausbildung und Beschäftigung benachteiligter und behinderter Menschen dienen. Der Gesellschaftszweck wird insbesondere verwirklicht durch die Beschäftigung, Qualifizierung und Betreuung benachteiligter und behinderter Menschen.“

Die C. GmbH betrieb zunächst drei Geschäftssparten, konkret die Produktion von Schulverpflegung, einen Restaurantbetrieb und ein Cateringangebot. Im Bereich Schulverpflegung versorgt die C. GmbH zu etwa drei Vierteln Schulen des offenen Ganztags in Trägerschaft des Klägers, zu einem Viertel Schulen in sonstiger Trägerschaft. Die belieferten Schulen befinden sich im Kölner Stadtgebiet oder der unmittelbaren Umgebung. Die Produktion der Schulessen erfolgte zunächst an einem Standort in X.-K., Gastronomie und Catering an einem Standort in I.. Die Versorgung mit Schulessen wurde seit Gründung sukzessive ausgebaut und glich zeitweise die Defizite von Restaurantbetrieb und Veranstaltungscatering aus. Mit Blick auf eine Eigenbedarfskündigung des Verpächters am Standort X.-K., limitierte Kapazitäten am Standort I. (max. 3.200 Mahlzeiten) und eine hohe Nachfrage beschlossen der Kläger und die C. GmbH, eine andere Immobilie zu erwerben und den Küchenbetrieb dorthin zu verlagern. Der Kläger entschloss sich zum Erwerb des Objekts unter der Anschrift U.-straße 00 in X.-G., welches Kapazitäten für bis zu 7.500 Mahlzeiten täglich bietet.

Unter dem 6. Mai 2020 beantragte der Kläger Zuschüsse für Investitionsmaßnahmen für den Erwerb einer Großküche in X., U.-straße 00, für das von ihm betriebene Inklusionsunternehmen. Der im Laufe des Bewilligungsverfahrens mehrfach geänderte Finanzierungsplan sah Investitionskosten von insgesamt 3.786.535,00 EUR vor, von denen 3.050.000,00 EUR auf das Grundstück und das Gebäude entfielen und 464.000,00 EUR auf den Erwerb vorhandener Einrichtungsgegenstände. Zur Finanzierung wurde die Bewilligung eines Zuschusses der Beklagten in Höhe von zuletzt 661.000,00 EUR beantragt.

Am 10. Juli 2020 schloss der Kläger mit dem Voreigentümer einen notariellen Kaufvertrag über das verfahrensgegenständliche Grundstück. Der Vertrag sah ein Rücktrittsrecht für den Fall vor, dass dem Kläger nicht bis zum 31. Juli 2020 durch die Beklagte Fördermittel in Höhe von mindestens 700.000,00 EUR zugesagt würden.

Mit Bescheid vom 29. Juli 2020 erteilte die Beklagte dem Kläger eine Erlaubnis zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn. Zugleich wies sie darauf hin, dass Bedenken in beihilferechtlicher Hinsicht bestünden. Es sei fraglich, ob ein Zuschuss in der beantragten Höhe mit dem Binnenmarkt vereinbar sei. Rechtssicher könne die Zuwendung absehbar nur als De-Minimis-Beihilfe bis zu 200.000,00 EUR zu gewähren sein. Hierzu möge der Kläger mitteilen, ob er im Zeitraum von drei Jahren zuvor De-Minimis-Beihilfen erhalten habe.

Mit Pachtvertrag vom 16. November 2020 in der Fassung vom 1. Januar 2021 verpachtete der Kläger die verfahrensgegenständliche Immobilie im Umfang von 1.849,21 qm zu einem monatlichen Pachtzins von 8.837,26 EUR an die C. GmbH.

Im weiteren Bewilligungsverfahren tauschten die Beteiligten sich umfassend zur beihilferechtlichen Zulässigkeit der beantragten Förderung aus. Der Kläger regte mit E-Mails vom 31. Juli 2020 und vom 28. August 2020 an zu prüfen, ob die Beihilfe unter die Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung (Verordnung (EU) 651/2014 – AGVO) oder als sog. DAWI-Beihilfe nach dem Beschluss der Europäischen Kommission vom 20. Dezember 2011 über die Anwendung von Artikel 106 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf staatliche Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen zugunsten bestimmter Unternehmen, die mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind (ABl. EU 2012 L 7/3 – im Weiteren: DAWI-Beschluss), möglich sei. Mit E-Mail vom 3. September 2020 antwortete die Beklagte hierauf, dass „unsererseits selbstverständlich alle Möglichkeiten einer EU-rechtskonformen Fördermöglichkeit geprüft“ würden. Zu den weiteren Einzelheiten des Austauschs zwischen den Beteiligten im Verwaltungsverfahren wird auf den zwischen diesen geführten Schriftverkehr (Bl. 678 ff. der Verwaltungsvorgänge) verwiesen.

Am 31. Januar 2023 bekräftigte der Kläger seinen Förderantrag und aktualisierte noch einmal Teile der Finanzplanung.

Bereits im Frühjahr 2022 hatte die C. GmbH ihren Gastronomie- und Cateringbetrieb eingestellt und ist seitdem nur noch im Bereich der Schulverpflegung tätig. Dies teilte der Kläger der Beklagten unter dem 30. März 2023 mit.

Mit Bescheid vom 10. August 2023 bewilligte die Beklagte dem Kläger eine Zuwendung von 200.000,00 EUR als Projektförderung im Wege der Anteilsfinanzierung für den Erwerb einer Großküche in 00000 X., U.-straße 00 zur Erweiterung des Inklusionsunternehmens mit dann insgesamt 24 sozialversicherungspflichtigen Arbeitsplätzen für Menschen mit Behinderung sowie für die Beschaffung der notwendigen Einrichtungsgegenstände und Betriebsvorrichtungen. In Ziffer II. 2.1. des Zuwendungsbescheids bestätigte die Beklagte, dass die Zuwendung eine De-Minimis-Beihilfe im Sinne der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 (De-Minimis-VO) sei. In der Begründung führte die Beklagte aus, die Zuwendung habe nur im bewilligten Umfang gewährt werden können, die beantragte weitergehende Zuwendung in Höhe von weiteren 461.000,00 EUR sei jedoch aus beihilferechtlichen Gründen nicht möglich. Der gewährte Zuschuss sei europarechtlich als Beihilfe im Sinne des Art. 107 AEUV anzusehen. Der Kläger verpachte die mithilfe der Zuwendung erworbene Gewerbehalle, was eine wirtschaftliche Tätigkeit darstelle, die auf einem Markt angeboten werde. Etwas Anderes folge auch nicht daraus, dass der Kläger an ein Inklusionsunternehmen verpachte und die Förderung in Form eines deutlich unter dem Marktüblichen liegenden Pachtzinses an dieses Inklusionsunternehmen weitergegeben werde. Denn der Verkauf von Mahlzeiten durch das Inklusionsunternehmen stelle selbst eine wirtschaftliche Tätigkeit am Markt dar, die im Verhältnis zur Beschäftigung von Arbeitnehmern mit Behinderung keine untergeordnete Rolle spiele und mit dieser auch nicht untrennbar verbunden sei. Sowohl der Kläger als auch die C. GmbH seien daher als Unternehmen im beihilferechtlichen Sinn anzusehen. Auswirkungen auf den Wettbewerb seien grundsätzlich anzunehmen, wenn ein Unternehmen selektiv begünstigt werde. Auch im konkreten Fall sei eine Wettbewerbsbeeinträchtigung nicht ausgeschlossen, da es aufgrund der Nähe des Standorts zur niederländischen und zur belgischen Grenze nicht unwahrscheinlich sei, dass Kunden aus anderen Mitgliedstaaten gewonnen werden könnten oder dass mehr als marginale Auswirkungen auf grenzüberschreitende Investitionen oder die Niederlassung von Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten eintreten könnten. Dafür spreche auch, dass es grenzüberschreitend tätige Unternehmen mit Warmverpflegung für Einrichtungen wie Schulen oder Kitas gebe. Die Voraussetzungen des Art. 34 AGVO seien nicht erfüllt. Es fehle jedenfalls an den Voraussetzungen der besonderen Regelungen des Art. 34 Abs. 2 lit. f AGVO, da dieser voraussetze, dass das Unternehmen geschützte Beschäftigungsverhältnisse anbiete. Dies setze eine Beschäftigung von Menschen mit Behinderung im Umfang von wenigstens 30 % der Betriebsangehörigen voraus. Der Kläger erfülle diese Voraussetzung nicht. Selbst wenn man unter wirkungsbezogenen Gesichtspunkten die C. GmbH als Zuwendungsempfänger ansähe, fielen die Kosten des Erwerbs des Gebäudes aber auch dem Wortlaut nach nicht unter Art. 34 Abs. 2 lit. f AGVO. Die Vorschrift erfasse nämlich nur den Bau, die Ausstattung oder die Modernisierung von Produktionseinheiten, nicht aber den Erwerb bereits gebauter Produktionseinheiten. Da die C. GmbH das Gebäude nur miete, habe sie keine beihilfefähigen Kosten im Sinne dieser Vorschrift. Die Zuwendung habe daher nur nach der De-Minimis-VO bewilligt werden können, die auf maximal 200.000,00 EUR begrenzt sei. Der Bescheid wurde dem Kläger am 16. August 2023 zugestellt.

Der Kläger hat am 8. September 2023 Klage erhoben.

Zur Begründung macht der Kläger geltend, die Beklagte habe den Antrag ermessensfehlerhaft teilweise abgelehnt. Sie habe mehrfach mitgeteilt, alle Möglichkeiten einer mit dem EU-Recht vereinbaren Förderung zu prüfen. Dies müsse folglich ihrer ständigen Verwaltungspraxis entsprechen, an die sie insoweit gebunden sei. Hiergegen habe sie verstoßen, weil sie wesentliche Grundsätze des europäischen Beihilferechts nicht ausreichend beachtet oder fehlerhaft angewandt habe. Damit habe sie auch gegen den Amtsermittlungsgrundsatz verstoßen, da sie die tatsächliche wettbewerbliche Situation nicht ausreichend ermittelt habe.

Wer eine Beihilfe erhalte, müsse wirkungsbezogen ermittelt werden. Werde ein Zuschuss – wie hier durch die deutlich vergünstigte Pacht – weitergeleitet, müsse auf den Letztempfänger abgestellt werden. Dies sei hier die C. GmbH. Diese sei bereits nicht als Unternehmen im beihilferechtlichen Sinn zu bewerten. Die Europäische Kommission habe in einem polnischen Fall Behindertenwerkstätten nicht als Unternehmen angesehen, obwohl sie am Markt tätig gewesen seien. Ebenso wie dort habe die wirtschaftliche Tätigkeit der C. GmbH rein akzessorischen Charakter zum Ziel der Inklusion Behinderter, der maßgebliche Schwerpunkt liege in der Beschäftigung Behinderter. Die Klägerin stehe nicht in unmittelbarer Konkurrenz zu anderen Anbietern von Schulverpflegung, da sie aufgrund ihrer auf die Inklusion Behinderter ausgerichteten Betriebsstruktur deutlich unflexibler sei und zudem die Anforderungen der Deutschen Gesellschaft für Ernährung (DGE) beachten müsse. Dass die Inklusion der Kernzweck der C. GmbH sei, ergebe sich bereits aus deren Gesellschaftsvertrag. Auf eine prozentuale Mindestquote an behinderten Beschäftigten komme es dabei nicht an, zudem habe die C. GmbH mit 23 behinderten Beschäftigten auf 47 insgesamt Beschäftigte beinah die Hälfte ihrer Beschäftigten im inklusiven Bereich. Zudem biete die C. GmbH jedem Beschäftigten sieben Coaching-Stunden im Monat an und erhalte Zuwendungen zur Beschäftigungssicherung ihrer behinderten Mitarbeiter. Soweit die C. GmbH eine Expansion beabsichtige, diene dies der Schaffung weiterer Arbeitsplätze für behinderte Menschen. Bei marktüblicher Pacht sei die C. GmbH selbst mit den sonstigen Zuschüssen nicht kostendeckend.

Selbst wenn man von einem Unternehmen ausgehe, habe die Zuwendung aber jedenfalls keine Auswirkungen auf den Binnenmarkt. Die Beklagte ziehe hier den Prüfungsmaßstab zu eng und missachte die jüngere Spruchpraxis der Europäischen Kommission und des Gerichts der Europäischen Union (EuG). Es reiche nicht aus, wenn rein hypothetische oder vermutete Auswirkungen im Raum stünden, sondern müsse geprüft werden, ob tatsächlicher Wettbewerb bestehe. Die Beklagte lasse jede konkrete Begründung vermissen, warum das Förderprojekt Auswirkungen auf den grenzüberschreitenden Wettbewerb haben solle. Die angeführte Nähe zur Grenze lasse außer Acht, dass Schulmahlzeiten produziert würden und die Transport- und Kühlkosten für eine Lieferung ins europäische Ausland außer Verhältnis zu einem möglichen Umsatz stünden. Die C. GmbH habe sogar die Belieferung von Schulen in Brühl und Bonn vor diesem Hintergrund eingestellt. Zudem gelte in anderen Ländern anderes Lebensmittelrecht, sodass ein internationaler Wettbewerb nicht ohne weiteres anzunehmen sei. Die C. GmbH beliefere nur Kunden im Kölner Raum und habe seit Gründung niemals Anfragen von außerhalb erhalten. Zudem seien Auswirkungen auf grenzüberschreitende Investitionen nicht erkennbar. Selbst wenn es ausländische Anbieter im Wirkungsbereich der C. GmbH gebe, müsse hieraus nach der Rechtsprechung des EuGs nicht geschlossen werden, dass mehr als marginale Auswirkungen bestünden. Dass die C. GmbH ein Inklusionsbetrieb sei, sei zudem für viele Schulen ein besonderes Auswahlkriterium, dass nicht einfach substituierbar sei. Soweit die Beklagte auf das Unternehmen Y. AG verweise, verwende dieses ein anderes System zur Mahlzeitenerzeugung als die Klägerin und unterhalte zudem für jeden Mitgliedsstaat eine eigene Tochterfirma. Ein weiteres Indiz für nur marginale Auswirkungen der Förderung der C. GmbH sei schließlich, dass diese erstmals in 2022 Gewinn erzielt habe, und dies nur in vergleichsweise geringem Umfang.

Rechtsfehlerhaft habe die Beklagte auch die Möglichkeit einer Rechtfertigung der Beihilfegewährung aufgrund Art. 34 Abs. 2 lit. f AGVO verneint. Die besonderen Voraussetzungen seien erfüllt, wenn man richtigerweise auf die C. GmbH abstelle. Nach Sinn und Zweck der Vorschrift könne es auch keinen Unterschied machen, ob Produktionseinheiten errichtet oder bestehende Produktionseinheiten erworben würden. Die Pacht sei insoweit als abgewälzte Investitionskosten zu bewerten, da der Kläger das Objekt nicht mit Gewinnerzielungsabsicht erworben habe und deutlich unter Marktpreis verpachte – dies verursache beim Kläger ein kalkulatorisches Defizit von 70.000,00 EUR hinsichtlich der an die C. GmbH verpachteten Flächen.

Darüber hinaus sei auch eine Freistellung nach dem DAWI-Beschluss möglich gewesen. Hiermit habe die Beklagte sich im Zuwendungsbescheid überhaupt nicht auseinandergesetzt. Die Mitgliedstaaten hätten ein weites Ermessen, welche Tätigkeiten sie als Tätigkeit von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse bewerten. Hier ein solches Interesse anzunehmen, folge zum einen aus der Tätigkeit als Inklusionsbetrieb, zum anderen auch daraus, dass eine Vielzahl der belieferten Schulen in besonders hohem Maße Kinder mit sozialer Benachteiligung beschulen würden. Angesichts dessen habe die Beklagte jedenfalls die Möglichkeit gehabt, die C. GmbH formal mit einer Aufgabe von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse zu betrauen.

Der Kläger beantragt,

die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 10. August 2023 zu verpflichten, den Antrag des Klägers vom 6. Mai 2020 in der Fassung vom 31. Januar 2023 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte trägt ergänzend vor, die Klägerin habe nur einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Gewährung einer Zuwendung. Ein Ermessensfehler liege nicht vor. In der Ankündigung, es würden alle beihilferechtlichen Möglichkeiten geprüft, liege keine Zusicherung eines Verwaltungsakts, sondern nur die Ankündigung einer ergebnisoffenen Prüfung. Selbst wenn eine Gestaltung der Förderung über die De-Minimis-VO nicht zwingend wäre, wäre es jedenfalls ermessensfehlerfrei, die Förderung auf diesen Betrag zu begrenzen. Im Rahmen des Ermessens könne die Beklagte sich für ein rechtssicheres Vorgehen entscheiden und sei nicht verpflichtet, eine rechtlich riskante an der Grenze des Vertretbaren liegende Position einzunehmen. Die Gewährung einer Zuwendung, bei der ein hohes Risiko einer Bemängelung durch die Europäische Kommission bestehe, sei für die Beklagte mit hohem eventuellen Rückforderungsaufwand und für den Zuwendungsempfänger mit einem hohen finanziellen Belastungsrisiko verbunden, was auch die Erreichung des Zuwendungszwecks gefährden könne. Diese Risiken zu vermeiden, entspreche auch dem Gebot sparsamer und wirtschaftlicher Verwendung von Haushaltsmitteln, da eine rechtssichere Zuwendungsbewilligung in geringerem Umfang zu einer möglichst effektiven und rechtmäßigen Verteilung der Zuwendungen beitrage. Daher sei es sachgerecht, derartige Risiken nicht einzugehen, selbst wenn der Zuwendungsempfänger hierzu bereit sei. Im Zuge des Verfahrensermessens könne die Beklagte sich dafür entscheiden, aus Kapazitätsgründen auf umfassende Marktanalysen zu verzichten, insbesondere müsse die Beklagte nicht den Sachverhalt entsprechend der Anforderungen der Europäischen Kommission ausermitteln. Ihrer Amtsermittlungspflicht sei sie daher ausreichend nachgekommen.

Die Einordnung des Klägers sei zutreffend als wirtschaftlich tätiges Unternehmen erfolgt. Dafür komme es nicht maßgeblich auf Gewinnerzielungsabsicht an, sondern auf das Anbieten von Waren und Dienstleistungen am Markt in Konkurrenz zu anderen Wirtschaftsteilnehmern, die Gewinnzwecke verfolgten. Sowohl die Verpachtung von Gewerbehallen als auch das Angebot warmer Schulmahlzeiten sei eine auf dem Markt von anderen Unternehmen angebotene Tätigkeit. Dass die C. GmbH unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten agiere, ergebe sich zudem aus ihren eigenen Angaben, wenn sie etwa die Erweiterung des erfolgreichen Geschäftsfeldes der Belieferung mit Schulmahlzeiten plane. Die C. GmbH beliefere im Übrigen bereits jetzt Schulen, die nicht in Trägerschaft des Klägers stünden. Die Betriebsabläufe der C. GmbH beträfen deren interne Organisation, nicht die am Markt angebotenen Waren und Dienstleistungen und seien daher für die Substituierbarkeit nicht maßgeblich. Dasselbe gelte für eine Zertifizierung durch die DGE, die auch andere Anbieter hätten. Auch sei ein Inklusionsunternehmen nicht per se vom Unternehmensbegriff ausgenommen. Dies folge schon daraus, dass Art. 34 AGVO für diese eine sonst überflüssige eigene Regelung enthalte. Der vom Kläger angeführte Fall polnischer Behindertenwerkstätten sei strukturell nicht vergleichbar.

Es sei auch von einer Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handelns auszugehen. Hieran seien inständiger und fortgeltender Rechtsprechung nur geringe Anforderungen zu stellen. Grundsätzlich reiche eine Stärkung des Empfängers gegenüber seinen Wettbewerbern und dass die Chance von Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten, in den Markt einzudringen, verringert würde. Die Größe des Unternehmens oder der Umfang der Beihilfe oberhalb der Schwelle der De-Minimis-VO lasse nicht aus sich heraus einen Schluss dahin zu, dass dies nicht der Fall sei. Hier habe die Beklagte unter Benennung konkreter international tätiger Anbieter gezeigt, dass gegebenenfalls Kunden aus anderen Mitgliedstaaten angezogen würden oder mehr als marginale Auswirkungen auf grenzüberschreitende Investitionen möglich seien. Zu einer weitergehenden Marktanalyse sei die Beklagte im Rahmen ihres Ermessens nicht verpflichtet.

Die Voraussetzungen einer Befreiung nach der AGVO lägen nicht vor. Es sei bereits nicht belegt, dass die C. GmbH kein Unternehmen in Schwierigkeiten sei. Zudem seien Pachtkosten keine Kosten des Baus einer Produktionseinheit, die AGVO sei nach der Rechtsprechung des EUGH eng auszulegen. Pachtkosten müssten zudem als Betriebskosten bewertet werden, für deren Beihilfefähigkeit strenge Anforderungen gölten.

Auch eine Befreiung nach der DAWI-Beschluss komme nicht in Betracht. Dies setze einen Kontrahierungszwang mit jedem Bürger zu gleichen Bedingungen voraus, der nicht gegeben sei. Zudem fehle es an einem Marktversagen. Die Verpachtung von Gewerbehallen sei keine Begünstigung der Allgemeinheit und das Angebot von Schulmahlzeiten unterliege keinem Marktversagen, da es hierzu eine Vielzahl konventioneller Anbieter gebe. Hinsichtlich der Beschäftigung von Behinderten würden Kosten der Beschäftigung, Betreuung und Integration erfasst, nicht aber allgemeine Betriebskosten wie Pacht. Selbst wenn eine Befreiung auf Basis des DAWI-Beschlusses aber denkbar wäre, setze dies einen formalen Betrauungsakt mit Aufgaben von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse voraus. Zu einer Betrauung der Klägerin oder der C. GmbH sei die Beklagte jedenfalls nicht verpflichtet gewesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist begründet.

Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 10. August 2023 ist, soweit er die begehrte Zuwendung teilweise in einem Umfang von 461.000 EUR ablehnt, rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Der Kläger hat einen Anspruch auf die begehrte Neubescheidung seines Antrags vom 6. Mai 2020 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, § 113 Abs. 5 S. 1 u. S. 2 VwGO.

Das Förderprogramm der Beklagten als solches beruht im Ausgangspunkt auf § 29 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 S. 1SpielbG NRW, wonach die Beklagte die ihr zufließenden Mittel in Verfolgung des Stiftungszwecks der Förderung der gemeinnützigen Arbeit der Freien Wohlfahrtspflege ausschließlich für die Förderung von Projekten, Investitionsvorhaben und Maßnahmen von als gemeinnützig anerkannten Verbänden der Freien Wohlfahrtspflege zu vergeben hat. Die Regelungen des § 29 SpielbG NRW konturieren dabei den Förderzweck und gewisse Fördermodalitäten gesetzlich aus, begründen aber selbst keine unmittelbaren Ansprüche auf die Gewährung einer Zuwendung für einzelne Verbände der freien Wohlfahrtspflege. Dies stellt § 29 Abs. 3 S. 2 SpielbG NRW eindeutig klar, wonach kein Rechtsanspruch auf eine Förderung besteht. Vor diesem Hintergrund beurteilt sich die Frage eines individuellen Anspruchs auf Bewilligung einer Zuwendung nach allgemeinen zuwendungsrechtlichen Grundsätzen.

So bereits Verwaltungsgericht (VG) Köln, Urteil vom 21. Februar 2013 – 16 K 1642/11 –, Rn. 30, juris zu § 21 ff. SpielbG NRW a. F., die eine § 29 Abs. 3 S. 2 SpielbG NRW entsprechende Regelung noch gar nicht enthielten.

Rechtsgrundlage eines klägerischen Anspruchs sind damit Art. 3 Abs. 1, Art. 20 Abs. 1 GG in Verbindung mit den Fördergrundsätzen und der ständigen Verwaltungspraxis des Beklagten. Die Fördergrundsätze vermögen als Verwaltungsvorschriften über die ihnen zunächst nur innewohnende interne Bindung hinaus vermittels sowohl des Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG als auch des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes aus Art. 20 GG eine anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis der Verwaltung zum Bürger zu begründen.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 8. April 1997 – 3 C 6.95 –, Rn. 17 – 19, juris; Urteil vom 18. Juli 2002 – 3 C 54.01 –, juris; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 14. Mai 2009 – 12 A 605/08 –, Rn. 4, juris; Beschluss vom 18. Januar 2018 – 4 A 1576/15 –, Rn. 6, juris.

Der Wortlaut der Fördergrundsätze ist dabei nicht entscheidend. Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften unterliegen grundsätzlich keiner eigenständigen Auslegung wie Rechtsnormen. Entscheidend ist vielmehr, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen an den Gleichheitssatz gebunden sind. Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle hat sich deshalb auf die Prüfung zu beschränken, ob bei der Anwendung der Richtlinien im Einzelfall der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung im zugrundeliegenden Haushaltsplan gezogen ist, nicht beachtet worden ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 – 10 C 15.14 –, Rn. 24, juris; Urteil vom 26. April 1979 – 3 C 111.79 –, Rn. 24 – 25, juris, juris; VG Köln, Urteil vom 17. März 2014 – 16 K 4253/12 –, Rn. 21, juris; Urteil vom 21. Mai 2015 – 16 K 4751/14 –, Rn. 31, juris.

Begrenzt wird das Zuwendungsermessen des Zuwendungsgebers darüber hinaus durch allgemeine rechtliche Grenzen. So ist die Bewilligung einer Zuwendung etwa dann ausgeschlossen, wenn ihre Bewilligung mit höherrangigem Recht nicht in Einklang gebracht werden kann. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn die Bewilligung einen Verstoß gegen das europarechtliche Beihilfeverbot darstellen würde. Nach Art. 107 Abs. 1 AEUV sind staatliche Beihilfen, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, grundsätzlich mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Nach Art. 108 Abs. 3 AEUV sind die Mitgliedstaaten zum einen verpflichtet, bei der Europäischen Kommission alle Maßnahmen anzumelden, mit denen eine Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV eingeführt oder umgestaltet werden soll, und zum anderen, solche Maßnahmen nicht durchzuführen, solange die Europäische Kommission nicht abschließend über sie entschieden hat. Staatliche Beihilfen, die nicht von einer Freistellungsverordnung erfasst werden, unterliegen weiterhin der in Art. 108 Abs. 3 AEUV vorgesehenen Anmeldepflicht.

Vgl. Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH), Urteil vom 5. März 2019 – C-349/17 –, Rn. 56 ff., juris; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 – 3 C 44.09 –, Rn. 13, juris; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25. August 2025 – 4 A 1555/23 –, Rn. 69, juris; Calliess/Ruffert/Wolfram Cremer, 6. Aufl. 2022, AEUV Art. 107 Rn. 1, beck-online.

Vor diesem Hintergrund müssen Bewilligungsbehörden im Rahmen eines zuwendungsrechtlichen Verfahrens grundsätzlich die Vereinbarkeit einer Zuwendung mit dem europäischen Beihilfeverbot prüfen und können im Fall der Unvereinbarkeit einen entsprechenden Zuwendungsantrag bloß ablehnen. Art. 107 Abs. 1 AEUV stellt einen Verbotstatbestand für die Bewilligungsbehörden dar, welcher über die unmittelbare Wirkung des Art. 108 Abs. 3 S. 3 AEUV seine Außenwirkung entfaltet.

Vgl. EuGH, Urteil vom 11. Juli 1996 – C-39/94 –, juris; Calliess/Ruffert/Wolfram Cremer, 6. Aufl. 2022, AEUV Art. 107 Rn. 9 f., beck-online; Streinz/Kühling, 3. Aufl. 2018, AEUV Art. 107 Rn. 4, beck-online jeweils m. w. N.

Aus dem Verbot, eine beihilferechtswidrige Zuwendung zu gewähren, lässt sich zwar umgekehrt nichts für die Frage ableiten, ob und in welchem Umfang eine Bewilligungsbehörde zur Gewährung der begehrten Zuwendung verpflichtet ist, wenn ein Verstoß gegen Art. 107 f. AEUV nicht im Raum steht. Den Mitgliedstaaten ist es nämlich nicht verwehrt, den Anspruch auf Gewährung von Beihilfen an strengere Voraussetzungen zu knüpfen, als es nach dem beihilferechtlich vorgegebenen Rahmen möglich wäre,

vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 7. November 2024 – 9 K 6356/23 –, Rn. 90, juris; VG Karlsruhe, Urteil vom 11. Juli 2024 – 1 K 2711/23 –, Rn. 74, juris; VG Hamburg, Urteil vom 31. Juli 2024 – 16 K 1504/23 –, Rn. 90, juris,

zumindest solange der beihilferechtliche Rahmen selbst nicht durch diese strengeren Anforderungen verletzt wird. Vielmehr bestimmt sich der Umfang eines möglichen Anspruchs allein nach nationalem Recht, sodass die Ablehnung eines Förderantrags unabhängig von der beihilferechtlichen Zulässigkeit der Bewilligung bereits dann rechtlich nicht zu beanstanden ist, wenn die Bewilligungsbehörde über den Förderantrag unter Beachtung des Allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes ermessensfehlerfrei entschieden hat. Einen möglichen Ermessensfehler stellt es aber dann dar, wenn eine Bewilligungsbehörde ihr Ermessen unterschreitet, indem sie die Bandbreite ihrer Handlungsmöglichkeiten unterschätzt und zum Beispiel eine Maßnahme nicht in Betracht zieht, weil sie diese irrtümlich für unzulässig hält.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Juli 2008 – 1 WB 1.08 –, Rn. 29, juris; Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg, Beschluss vom 17. Juni 2004 – 3 A 428/01.Z –, Rn. 8, juris; VG Köln, Urteil vom 20. Oktober 2023 – 16 K 3063/21 –, Rn. 89, juris; Eyermann, 16. Aufl. 2022, VwGO § 114 Rn. 17, beck-online; Schoch/Schneider/Geis, 7. EL Mai 2025, VwVfG § 40 Rn. 95, beck-online.

Konsequenterweise bedeutet dies, dass die Ablehnung eines Förderantrags, die sich allein auf die angenommene Unvereinbarkeit der Beihilfebewilligung mit Art. 107 f. AEUV stützt, ermessensfehlerhaft ist, wenn die Gewährung tatsächlich nach europäischem Beihilferecht zulässig ist. Denn dann verkennt die Bewilligungsbehörde die Reichweite des ihr tatsächlich zustehenden Ermessensspielraums.

Die Beklagte kann hiergegen auch nicht mit Erfolg einwenden, dass die Begrenzung der Höhe der Förderung im angegriffenen Bescheid vom 10. August 2023 sich auch dann als ermessensfehlerfrei erweise, wenn eine Zuwendungsgewährung im darüberhinausgehenden hier streitigen Umfang doch beihilferechtlich zulässig sein sollte. Sie hat hierzu vorgetragen, sie könne sich im Rahmen ihres Ermessens in Fällen, in denen die beihilferechtliche Zulässigkeit einer Zuwendung fraglich sei, für eine rechtssichere Gestaltung entscheiden. Dies sei sachgerecht, um eventuelle spätere Rückforderungsverfahren im Falle einer späteren Beanstandung durch die Europäische Kommission, den damit verbundenen Verwaltungsaufwand eines Rückforderungsverfahrens und die hieraus resultierenden Gefahren für den Zuwendungsempfänger und den Zuwendungszweck zu vermeiden. Dieser Ansatz überzeugt nicht.

Zunächst liegt eine derartige Konstellation hier nicht vor. Denn im verfahrensgegenständlichen Bescheid vom 10. August 2023 lehnt die Beklagte eine über den Betrag von 200.000,00 EUR hinausgehende Förderung explizit mit der Begründung ab, aus „beihilferechtlichen Gründen“ könne keine Zuwendung in Höhe der beantragten 661.000,00 EUR gewährt werden. Im Folgenden prüft die Beklagte im Rahmen der Bescheidbegründung systematisch das europäische Beihilferecht und legt zu den einzelnen Tatbestandsmerkmalen begründet dar, zu welchem Ergebnis ihre rechtliche Bewertung jeweils gekommen ist. Die Beklagte hat sich im Rahmen der beihilferechtlichen Bewertung also auf den Standpunkt gestellt, dass eine Gewährung der Zuwendung in der beantragten Höhe beihilferechtlich unzulässig ist und nicht bloß beihilferechtlich unzulässig sein könnte. Eine falsche Rechtsauffassung, die zu der fehlerhaften Annahme eines eingeengten Handlungsspielraums führt, stellt aber nach der vorgestellten ständigen Rechtsprechung eine Ermessensunterschreitung dar.

Ergänzend ist zu bemerken, dass es auch unzulässig sein dürfte, wenn die Beklagte sich in der Bescheidbegründung allein auf den Standpunkt gestellt hätte, die beihilferechtliche Zulässigkeit einer höheren Zuwendung sei ungewiss und daher die Bewilligung nur auf 200.000,00 EUR zu beschränken. Denn die Überlegung, spätere Rückforderungsverfahren zu vermeiden, stellt keine sachgerechte Überlegung im Rahmen der Ermessensausübung dar. Bei der Frage der beihilferechtlichen Zulässigkeit einer Zuwendung handelt es sich um eine Rechtsfrage, die im Rahmen der Bescheidung eines Förderantrags von der Bewilligungsbehörde zu prüfen und zu beantworten ist. Die von der Beklagten dargestellte Vorgehensweise würde ihrerseits eine Ermessensunterschreitung begründen, weil die Bewilligungsbehörde überhaupt nicht versuchen würde, ihren Handlungsspielraum voll zu ermitteln. Wenn es bereits einen Ermessensfehler darstellt, wenn eine Bewilligungsbehörde eine tatsächlich nicht bestehende rechtliche Bindung annimmt, so muss es erst recht einen Ermessensfehler darstellen, wenn eine Behörde schon die Möglichkeit einer rechtlichen Bindung als Grund heranführt, denkbare Handlungsalternativen von vornherein nicht in Betracht zu ziehen. Eine Behörde kann sich nicht dadurch besserstellen, dass sie Rechtsfragen im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens bewusst nicht beantwortet und sich quasi hinter der selbst herbeigeführten Rechtsunsicherheit versteckt. Die Sorge, im Falle einer späteren beihilferechtlichen Beanstandung der gewährten Zuwendung ein Rücknahme- und Rückforderungsverfahren durchführen zu müssen, stellt kein am Förderzweck ausgerichtetes Kriterium für die Frage einer Zuwendungsgewährung dar. Das Risiko, aufgrund nachträglicher Erkenntnisse eine gewährte Zuwendung zurücknehmen und zurückfordern zu müssen, ist jedem Zuwendungsverfahren immanent, ebenso wie das Risiko, dass die Zulässigkeit einer Zuwendungsgewährung von anderen Stellen – seien es die europäischen Wettbewerbsbehörden, nationale Gerichte oder die Rechnungshöfe – anders bewertet wird als von der Bewilligungsstelle. Ließe man allein dieses Risiko für eine Ablehnung der begehrten Zuwendung genügen, könnte hiermit gleichsam nahezu jede Zuwendungsbewilligung abgelehnt werden. Damit geht auch nicht einher, dass eine Bewilligungsbehörde, wie die Beklagte meint, sich stets auf die dem Zuwendungsempfänger günstigste Rechtsauffassung einlassen müsste. Vielmehr wird von einer an Recht und Gesetz gebundenen Behörde nur verlangt, dass sie die rechtliche Zulässigkeit objektiv und nach allgemeinen juristischen Grundsätzen prüft und sich hierbei eine eigene Rechtsauffassung bildet – wie die Beklagte es im hiesigen Verfahren ja letztlich auch getan hat.

Hiergegen kann auch nicht weiter eingewandt werden, die Beklagte bestimme im Rahmen der Amtsermittlung gemäß § 24 Abs. 1 S. 2 VwVfG NRW den Umfang ihrer Ermittlungen selbst, sodass sie von umfassenden Marktanalysen absehen und ihre Prüfung darauf beschränken könne, ob eine beihilferechtliche Unzulässigkeit zumindest möglich sei. Denn auch bei der Bestimmung des Umfangs der Sachverhaltsermittlung muss die zuständige Behörde sich vom Gegenstand des Verwaltungsverfahrens und den anzuwendenden materiellen Rechtsvorschriften leiten lassen. Es sind jedenfalls die Tatsachen zu ermitteln, die für die Entscheidung über den konkreten Lebenssachverhalt erheblich sind. Art und Umfang der Sachverhaltsermittlung bestimmen sich damit nach den Erfordernissen des Einzelfalls. Regelmäßig muss die Behörde dabei keine absolute Gewissheit erlangen, aber den Sachverhalt zumindest soweit aufklären, dass das aus dem Fachrecht abzuleitende Beweismaß erreicht wird.

Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs/Kallerhoff/Fellenberg, 10. Aufl. 2023, VwVfG § 24 Rn. 20, 26, beck-online; BeckOK VwVfG/Heßhaus, 69. Ed. 1. Oktober 2025, VwVfG § 24 Rn. 11, beck-online.

Hierfür wird es bezogen auf die Frage einer beihilferechtlichen Zulässigkeit einer Zuwendungsgewährung regelmäßig nicht erforderlich sein, umfassende Marktanalysen durchzuführen oder sachverständige Begutachtungen der wettbewerblichen Situation einzuholen. Bereits mithilfe der beim Zuwendungsempfänger vorhandenen Informationen zum jeweils betroffenen Markt sowie der hierzu öffentlich verfügbaren Informationen kann die Bewilligungsbehörde zumindest in der ganz überwiegenden Zahl der Fälle eine ausreichende Tatsachengrundlage zur beihilferechtlichen Beurteilung einer Zuwendungsbewilligung erlangen. Nicht anders hat die Beklagte es letztlich hier gehandhabt, denn sie hat im angegriffenen Bescheid eine Unvereinbarkeit der Gewährung der vollständigen beantragten Zuwendung ausdrücklich darauf gestützt, dass dies beihilferechtlich unzulässig sei. Dementsprechend scheint sich auch die Beklagte selbst durchaus im Stande gesehen zu haben, die Frage einer beihilferechtlichen Zulässigkeit ohne umfassende Marktanalyse abschließend zu bewerten.

Unter Berücksichtigung dieses Maßstabs erweist sich die teilweise Ablehnung des Förderantrags des Klägers vom 6. Mai 2020 im Umfang von 461.000,00 EUR als ermessensfehlerhaft. Zwar hat die Beklagte nach den vorstehenden Grundsätzen den Sachverhalt ausreichend ermittelt. Die Beklagte ist aber bei der rechtlichen Bewertung des Sachverhalts rechtsfehlerhaft zu dem Schluss gekommen, dass die Gewährung einer über die teilbewilligte Summe von 200.000,00 EUR hinausgehenden Zuwendung von weiteren 461.000,00 EUR beihilferechtlich unzulässig wäre.

Beim Kläger handelt es sich zunächst um ein Unternehmen im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV. Hierunter ist nach ständiger Rechtsprechung des EuGHs jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform oder der Art ihrer Finanzierung zu verstehen. Eine wirtschaftliche Tätigkeit ist u. a. jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen – d. h. Leistungen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden – auf einem bestimmten Markt anzubieten. Das Wesensmerkmal des Entgelts besteht darin, dass es die wirtschaftliche Gegenleistung für die betreffende Leistung darstellt. Dass Güter oder Dienstleistungen ohne Gewinnerzielungsabsicht angeboten werden, steht der Einstufung der Einheit, die diese Tätigkeiten auf dem Markt ausübt, als Unternehmen nicht entgegen, wenn ihr Angebot mit dem anderer Wirtschaftsteilnehmer konkurriert, die einen Erwerbszweck verfolgen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 6. November 2018 – C-622/16 P bis C-624/16 P –, Rn. 103 f., juris; Urteil vom 27. Juni 2017 – C-74/16 –, Rn. 45 f., juris; Urteil vom 11. September 2007 – C-76/05 –, juris; Calliess/Ruffert/Wolfram Cremer, 6. Aufl. 2022, AEUV Art. 107 Rn. 30, beck-online.

Der Kläger ist unter Berücksichtigung dieses Maßstabs als Unternehmen anzusehen. Dabei kann dahinstehen, ob hierzu auf die unproblematisch eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellende Verpachtung von Gewerbefläche durch den Kläger selbst oder, wie der Kläger meint, auf die Tätigkeit der C. GmbH abzustellen ist. Denn auch die Tätigkeit der C. GmbH ist als wirtschaftliche Tätigkeit zu bewerten.

Die C. GmbH produziert nach eigenen Angaben seit Frühjahr 2022 nur noch Mahlzeiten für Schulen in Trägerschaft des Klägers sowie zu einem Viertel für Schulen in sonstiger Trägerschaft. Hierbei handelt es sich um eine Tätigkeit, die auch von anderen Wirtschaftsteilnehmern in Gewinnerzielungsabsicht am Markt ausgeübt wird. Die Tätigkeit der C. GmbH ist auch nicht so speziell, dass ihr Angebot nicht durch andere Anbieter substituierbar wäre und deswegen keine Konkurrenz zu anderen Anbietern von Schulmahlzeiten bestünde. Soweit die C. GmbH im Rahmen der Erstellung von Mahlzeiten die Vorgaben der DGE beachtet, ist nicht davon auszugehen, dass sie der einzige Anbieter derartig zubereiteter Nahrungsmittel ist oder dass es Wettbewerbern nicht möglich wäre, diese Vorgaben auch zu beachten. Da mit einer derartigen Zertifizierung regelmäßig eine gewisse Qualität der zubereiteten Nahrungsmittel assoziiert wird, kann es zudem auch für kommerzielle Anbieter attraktiv sein, sich den Vorgaben der DGE zu unterwerfen, zumal dies von Schulträgern wie etwa nach eigenen Angaben des Klägers von der Stadt X. verlangt wird. Dass die Zubereitung der Speisen aufgrund besonderer Anforderungen der Mitarbeitenden mit Behinderung nicht ohne weiteres umgestellt oder aufgestockt werden kann, mag ebenfalls zutreffen, betrifft aber nicht unmittelbar das Angebot der C. GmbH am Markt. Dies mag allenfalls insoweit Auswirkungen haben, als es für Schulträger ein Auswahlkriterium sein kann, spezifisch den Kläger bzw. die C. GmbH als Einrichtung zu beauftragen, weil dieser in großem Umfang Mitarbeiter mit Behinderungen beschäftigt. Der vom Kläger hieraus gezogene Schluss, das Angebot des Klägers sei aufgrund dessen durch herkömmliche Dienstleister nicht substituierbar, trägt dagegen nicht. Es ist nicht davon auszugehen, dass das Angebot von Schulmahlzeiten, an deren Zubereitung im Schwerpunkt Menschen mit Behinderungen beteiligt waren, gegenüber dem allgemeinen Angebot von Schulmahlzeiten durch die Nachfrager als so speziell wahrgenommen würde, dass Schulträger Mahlzeiten sonstiger Anbieter von vornherein nicht in Betracht zögen.

Die Einordnung der Tätigkeit der C. GmbH als wirtschaftliche Tätigkeit steht auch in Einklang mit der Spruchpraxis der Europäischen Kommission. Zwar entspricht es der Spruchpraxis der Europäischen Kommission, Behindertenschulen und -werkstätten unter bestimmten Voraussetzungen nicht als Unternehmen anzusehen. Dies setzt konkret voraus, dass es sich beim Angebot von Waren oder Dienstleistungen um eine untergeordnete Annextätigkeit auf einem lokal eng begrenzten Markt handelt, die Produkte zu Marktpreisen angeboten werden, die erzielten Erlöse vollständig zugunsten der betreffenden Einrichtung verwendet werden und die Erlöse nicht kostendeckend sind.

Vgl. die Mitteilung der Europäischen Kommission vom 27. Juni 2005, Staatliche Beihilfe N 558/2006 – Polen Support to Establishments of Professional Activity; vgl. auch MüKoWettbR/Arhold, 4. Aufl. 2022, AEUV Art. 107 Rn. 513, beck-online.

Diese Voraussetzungen liegen jedoch hinsichtlich der C. GmbH nicht vor, weil es jedenfalls an einem völlig untergeordneten Annexcharakter der angebotenen Schulmahlzeiten fehlt. Aus der Begründung der Kommissionsentscheidung geht hervor, dass eine wirtschaftliche Tätigkeit der im dortigen Fall zu bewertenden Behindertenwerkstätten unter anderem mit der Begründung abgelehnt wurde, die dort beschäftigten Mitarbeiter seien nur in derart geringfügigem Umfang wertschöpfend tätig, dass man sie nicht als „Arbeiter“ im Sinne des Gemeinschaftsrechts ansehen könne. Denn die dortige Beschäftigung sei bloß ein Mittel zur Rehabilitation oder Reintegration, um diesen früher oder später die Möglichkeit zu geben, die Aufnahme einer „gewöhnlichen Beschäftigung“ auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt zu erlangen.

Vgl. die Mitteilung der Europäischen Kommission vom 27. Juni 2005, Staatliche Beihilfe N 558/2006 – Polen Support to Establishments of Professional Activity, Rn. 55 ff.

Dies nahm die Europäische Kommission in diesem Fall hinsichtlich einer Behindertenwerkstatt an, in der mehr als 70 % der Mitarbeiter unter einer Behinderung litten, das verbliebene Personal im Schwerpunkt zur Unterstützung und Behandlung der behinderten Mitarbeitenden eingesetzt wurde und in denen die Mitarbeitenden mit Behinderung im Durchschnitt dreieinhalb Stunden am Tag beschäftigt, aber auch wenigstens eine bis maximal zwei Stunden täglich mit Rehabilitationsmaßnahmen behandelt wurden.

Vgl. zu den tatsächlichen Umständen in jenem Fall die Darstellung des Sachverhalts in der Mitteilung der Europäischen Kommission vom 27. Juni 2005, Staatliche Beihilfe N 558/2006 – Polen Support to Establishments of Professional Activity, Rn. 11 ff.

Dass das Anbieten von Schulmahlzeiten im Betrieb der C. GmbH im gleichen Maße eine bloß untergeordnete Begleitfunktion gegenüber der Beschäftigung von Menschen mit Behinderung innehat, war zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung nicht anzunehmen. Zwar handelt es sich bei der C. GmbH um einen Inklusionsbetrieb im Sinne des § 215 SGB IX und sie ist zumindest nach § 2 Abs. 2 ihres Gesellschaftsvertrages auf den Betrieb und die Unterhaltung von Inklusionsunternehmen ausgerichtet, sodass sie ihren Gesellschaftszweck insbesondere durch die Beschäftigung, Qualifizierung und Betreuung benachteiligter und behinderter Menschen verfolgt. Hieraus folgt aber nicht aus sich heraus, dass es sich aus beihilferechtlicher Sicht schon deswegen nicht um ein Unternehmen handeln muss. Denn für Unternehmen, die zu hohem Anteil Menschen mit Behinderung beschäftigen, gibt es die besondere Freistellungsregelung in Art. 34 AGVO. Insbesondere der Gleichlauf von § 215 Abs. 3 SGB IX einerseits und Art. 34 Abs. 2 lit. f, 2 Nr. 100 AGVO andererseits spricht dafür, Inklusionsunternehmen zunächst grundsätzlich unter den beihilferechtlichen Begriff des Unternehmens zu fassen. Voraussetzung einer Anerkennung als Inklusionsbetrieb ist nach § 215 Abs. 3 SGB IX eine Mindestbeschäftigungsquote von Menschen mit Behinderung im Umfang von 30 %. Für Unternehmen mit einer Beschäftigung von mindestens 30 % Mitarbeitern mit Behinderung, welche nach Art. 2 Nr. 100 AGVO als sog. geschützte Beschäftigungsverhältnisse bezeichnet werden, sieht Art. 34 Abs. 2 lit. f AGVO die Beihilfefähigkeit besonderer Kosten vor. Ein derartiger Freistellungstatbestand setzt aber denklogisch voraus, dass es sich auch bei Unternehmen mit geschützten Beschäftigungsverhältnissen um Unternehmen im beihilferechtlichen Sinn handeln kann, da es sonst keines Freistellungstatbestands bedürfte. Insoweit ist jedes Unternehmen im Einzelfall darauf zu untersuchen, ob das Anbieten von Waren oder Dienstleistungen nur eine untergeordnete Annextätigkeit darstellt. Im Fall der C. GmbH nimmt das Anbieten von Mahlzeiten für Schulen gegenüber der Unterstützung von Menschen mit Behinderung jedenfalls nicht nur eine völlig untergeordnete und lediglich dienende Funktion ein. Die Zahl der Beschäftigten mit Behinderung der C. GmbH liegt bei unter 50 %, diese werden soweit möglich in Vollzeit beschäftigt. Den Beschäftigten mit Behinderung stehen nach Angaben des Klägers anders als den Mitarbeiten im polnischen Fall lediglich etwa sieben Stunden pro Monat für inklusive Begleitmaßnahmen zur Verfügung, nicht eine bis zwei Stunden pro Arbeitstag, was im von der Europäischen Kommission bewerteten polnischen Fall durchschnittlich 20 bis 30 Stunden inklusiver Begleitmaßnahmen pro Monat entspricht. Mit alledem sollen die Leistungen, die die C. GmbH für die Reintegration von Menschen mit Behinderungen in den Arbeitsmarkt erbringt, ebenso wenig relativiert werden wie die damit für die C. GmbH einhergehenden Kosten im Sinne von Effizienzverlusten, aber es zeigt sich doch, dass die Beschäftigungsstruktur der Menschen mit Behinderungen bei der C. GmbH deutlich näher an einer marktüblichen Beschäftigung von Arbeitskräften liegt als in dem Fall der polnischen Behindertenwerkstätten. Für eine fehlende Vergleichbarkeit zwischen dem Angebot der C. GmbH einerseits und der Tätigkeit einer Behindertenwerkstatt spricht darüber hinaus auch, dass die C. GmbH im Rahmen ihrer Tätigkeit am Markt anders als eine Behindertenwerkstatt langfristige Lieferpflichten über größere Warenmengen eingehen muss. Denn die C. GmbH beliefert die betroffenen Schulen im Rahmen von Dauerschuldverhältnissen und ist dazu verpflichtet, an jedem Schultag die notwendige Menge an Mahlzeiten zu einem festen Zeitpunkt zur Verfügung zu stellen. Würde sie dies nicht leisten, wäre sie potenziell schadensersatzpflichtig. Mit dem Angebot von Waren am Markt – hier der Zubereitung warmer Schulmahlzeiten – geht die C. GmbH also auch ein ganz anderes wirtschaftliches Risiko ein als eine Behindertenwerkstatt, bei der es eine jedenfalls deutlich geringere Bedeutung haben dürfte, ob, wann und in welcher Menge Waren gefertigt werden. Vor diesem Hintergrund muss die C. GmbH ihre Betriebsabläufe auch spezifisch darauf ausrichten, ihre vertraglichen Pflichten rechtzeitig zu erfüllen, was ihr gleichzeitig nur in geringerem Umfang erlaubt, auf die individuellen Wünsche und Bedürfnisse der Mitarbeitenden mit Behinderung einzugehen. Das rechtzeitige und vertragsgemäße Anbieten von Waren am Markt kann dementsprechend für die C. GmbH kein völlig untergeordneter Annex zur Arbeit mit Menschen mit Behinderung sein, da sie schon aus Gründen der Sicherung der eigenen wirtschaftlichen Existenz darauf angewiesen ist, ihre vertraglichen Verpflichtungen zu erfüllen.

Die Bewilligung der begehrten Zuwendung wäre auch eine Beihilfe im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV. Sie würde einen geldwerten Vorteil ohne entsprechende Gegenleistung zugunsten lediglich des konkret die Zuwendung empfangenden Unternehmens, also eine selektive Begünstigung aus staatlichen Mitteln darstellen.

Vgl. allgemein zum Begriff des selektiven wirtschaftlichen Vorteils EuGH, Urteil vom 27. Juni 2017 – C-74/16 –, Rn. 65 ff., juris.

Die Gewährung ist auch geeignet, den Wettbewerb zu verfälschen. In Bezug auf die Voraussetzung, dass eine Beihilfe geeignet ist, den Wettbewerb zu verfälschen, bedarf es keines Nachweises einer tatsächlichen Wettbewerbsverzerrung, sondern bloß der Prüfung, ob die Beihilfe hierzu grundsätzlich geeignet ist. Beihilfen, die ein Unternehmen von Kosten befreien sollen, die es normalerweise im Rahmen seiner laufenden Geschäftsführung oder seiner üblichen Tätigkeit zu tragen gehabt hätte, sind grundsätzlich zu einer Verfälschung der Wettbewerbsbedingungen geeignet. An die Begründung des Merkmals der Wettbewerbsverfälschung sind nur geringfügige Anforderungen zu stellen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 27. Juni 2017 – C-74/16 –, Rn. 80, juris; Urteil vom 26. Oktober 2016 – C-211/15 P –, Rn. 66, juris; Urteil vom 8. September 2011 – C-279/08 P –, juris; vgl. auch Streinz/Koenig/Förtsch, 3. Aufl. 2018, AEUV Art. 107 Rn. 101, 103, beck-online

Hiernach würde durch die Gewährung der vom Kläger begehrten Zuwendung der Wettbewerb zwischen ihm und anderen Anbietern von Gewerbehallen bzw. zwischen der C. GmbH und anderen Anbietern von warmen Mahlzeiten für Schulen verzerrt, da der Kläger von den Kosten des Erwerbs der geförderten Großküche zumindest anteilig entlastet würde, was zugleich der C. GmbH durch eine entsprechend reduzierte Pacht zugutekäme.

Die Gewährung der Zuwendung wäre aber nicht geeignet, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Die Gerichte der Europäischen Union verlangen hierfür in ständiger Rechtsprechung, dass eine staatliche Beihilfe die Stellung eines Unternehmens gegenüber konkurrierenden Unternehmen im innergemeinschaftlichen Handel stärkt. Hierzu braucht das begünstigte Unternehmen nicht selbst am Handel zwischen Mitgliedstaaten teilzunehmen. Wenn nämlich ein Mitgliedstaat einem Unternehmen eine Beihilfe gewährt, kann die inländische Tätigkeit dadurch beibehalten oder verstärkt werden, so dass sich die Chancen der in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen, in den Markt dieses Mitgliedstaats einzudringen, verringern. Außerdem gibt es – jedenfalls oberhalb des Grenzwerts der De-Minimis-Verordnung – keine Schwelle und keinen Prozentsatz, bis zu der oder dem man davon ausgehen könnte, dass der Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigt ist. Weder der verhältnismäßig geringe Umfang einer Beihilfe noch die verhältnismäßig geringe Größe des begünstigten Unternehmens schließt nämlich von vornherein die Möglichkeit einer Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten aus. Auch diesbezüglich ist grundsätzlich nicht der Nachweis einer tatsächlichen Auswirkung der Beihilfe auf den zwischenstaatlichen Handel erforderlich, sondern es reicht der Nachweis der Eignung einer Beihilfe hierzu.

Vgl. EuGH, Urteil vom 27. Juni 2017 – C-74/16 –, Rn. 78, juris; Urteil vom 21. Dezember 2016 – C-76/15 –, Rn. 104, juris; Urteil vom 14. Januar 2015 – C-518/13 –, Rn. 66 ff., juris; EuG, Urteil vom 23. November 2006 – T-217/02 –, juris; vgl. auch MüKoWettbR/Soltész, 4. Aufl. 2022, AEUV Art. 107 Rn. 689, beck-online.

Auch angesichts der immer dichter werdenden Handels-, Dienstleistungs- und Kapitalströme ist das grenzüberschreitende Element, welches durch dieses Merkmal in die Prüfung des Art. 107 Abs. 1 AEUV aufgenommen wird, grundsätzlich nur in Ausnahmefällen zu verneinen.

Vgl. Streinz/Koenig/Förtsch, 3. Aufl. 2018, AEUV Art. 107 Rn. 109, beck-online; ähnlich Calliess/Ruffert/Wolfram Cremer, 6. Aufl. 2022, AEUV Art. 107 Rn. 42, beck-online.

Ein solcher Ausnahmefall soll nach der jüngeren Spruchpraxis der Europäischen Kommission vorliegen, wenn die wirtschaftliche Tätigkeit, die durch die Beihilfe gefördert werden soll, zwei Kriterien erfüllt: Erstens muss der Beihilfeempfänger Waren oder Dienstleistungen nur in einem geografisch begrenzten Gebiet in einem Mitgliedsstaat anbieten und es muss unwahrscheinlich sein, dass er Kunden aus anderen Mitgliedstaaten gewinnt. Zweitens muss wahrscheinlich davon auszugehen sein, dass die Maßnahme nicht mehr als marginale Auswirkungen auf grenzüberschreitende Investitionen oder die Niederlassung von Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten haben werde.

Vgl. Europäische Kommission, Beschluss vom 28. April 2020, SA.48582 (2017/FC) – Deutschland – Angebliche staatliche Beihilfemaßnahmen für die A.-Gruppe und die L. Immobilien GmbH (T.), Rn. 75 m. w. N. aus der Spruchpraxis der Europäischen Kommission; vgl. auch die diesen Beschluss bestätigende Entscheidung des EuGs, wo betont wird, dass eine Einzelfallbewertung stattfindet, EuG, Urteil vom 19. Oktober 2022 – T-582/20 –, Rn. 164 ff., juris; vgl. schließlich bereits Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 29. April 2015, Orientierungshilfe zur Zulässigkeit der Gewährung lokaler staatlicher Fördermaßnahmen ohne vorherige Genehmigung der EU-Kommission, abgedruckt in EuZW 2015, 373.

In der beihilferechtlichen Literatur wird von einem „gewissen Richtungswechsel“ gesprochen, vgl. MüKoWettbR/Soltész, 4. Aufl. 2022, AEUV Art. 107 Rn. 692, beck-online; ähnlich Soltész/Pflock, EuZW 2017, 207 ff., die von einer „Wiederentdeckung“ der beihilferechtlichen Zwischenstaatlichkeitsklausel ausgehen.

Nach diesem Maßstab ist hier davon auszugehen, dass eine Gewährung der Zuwendung in der begehrten Höhe von insgesamt 661.000,00 EUR den zwischenstaatlichen Handel nicht beeinträchtigen würde.

Die erste Voraussetzung, dass nämlich der Kläger bzw. die C. GmbH nur in einem geografisch begrenzten Gebiet anbietet und es unwahrscheinlich ist, dass Kunden aus anderen Mitgliedstaaten gewonnen werden, ist erfüllt. Der Kläger selbst verpachtet eine einzelne Gewerbehalle an eine Tochterfirma in X.. Dass der Kläger absehbar ein entsprechendes Gelände an ein ausländisches Unternehmen verpachtet, ist nicht wahrscheinlich, ebenso wenig der Erwerb eines vergleichbaren Geländes im Ausland. Die C. GmbH bietet warme Schulmahlzeiten im Kölner Stadtgebiet und der näheren Kölner Stadtumgebung an, wobei nach den unbestrittenen Angaben des Klägers selbst eine Belieferung von Schulen im nur wenige Kilometer entfernten Brühl wirtschaftlich unsinnig ist. Zudem sind die Produktionskapazitäten der C. GmbH zumindest gegenwärtig auf maximal 7.500 Mahlzeiten beschränkt und die C. GmbH verfügt nach eigenen Angaben gegenwärtig über weniger als 50 Mitarbeiter. Da die C. GmbH als Inklusionsbetrieb tätig ist, in welchem mindestens 30 % der Mitarbeiter über eine Schwerbehinderung verfügen müssen, vgl. § 215 Abs. 3 S. 1 SGB IX, ist auch nicht realistisch davon auszugehen, dass die C. GmbH kurz- oder auch nur mittelfristig in der Lage wäre, diese Kapazitäten erheblich zu steigern. Nimmt man hinzu, dass die gegenwärtigen Kapazitäten der C. GmbH zumindest weitgehend mit der Belieferung in X. und Umgebung ausgelastet sind, erscheint der Gedanke, dass die C. GmbH eine Belieferung von Schulen im europäischen Ausland aufnimmt, angesichts der damit verbundenen Transport- und Kühlkosten – die nächstgelegene belgische Grenze ist etwa 60 bis 65 Kilometer Luftlinie entfernt – sowie der Anpassung des eigenen Speisenkonzepts auf das jeweilige nationale Lebensmittelrecht zwar nicht als objektiv unmöglich, aber doch als wirtschaftlich derart unsinnig, dass hiervon bei lebensnaher Betrachtung nicht ausgegangen werden kann. Auch gibt es keinerlei belastbaren Anhaltspunkt dafür, dass die C. GmbH – auch bei Erhalt der vollständigen beantragten Förderung – neue Standorte im europäischen Ausland eröffnen würde.

Auch die zweite in der Spruchpraxis der Europäischen Kommission verlangte Voraussetzung liegt vor. Es ist nicht hinreichend wahrscheinlich, dass die Gewährung der Zuwendung geeignet ist, mehr als nur minimalste Auswirkungen auf grenzüberschreitende Investitionen oder die Niederlassung von Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten zu haben. Die C. GmbH ist auf einem rein lokalen Markt im Rahmen der Versorgung von Schülern mit warmen Mahlzeiten tätig. Dieselben Hürden, die eine Belieferung ausländischer Schulen durch die C. GmbH unrealistisch machen, stehen umgekehrt einem Eintritt EU-ausländischer Anbieter in den Markt der C. GmbH entgegen: Auch ein belgischer Anbieter etwa müsste entweder erhebliche Transport- und Kühlkosten für eine Belieferung von Schulen in X. und näherer Kölner Umgebung in Kauf nehmen oder erhebliche Investitionen in die Errichtung einer Produktionsstätte im Großraum X. tätigen. Zudem muss das Angebot von Schulmahlzeiten, worauf der Kläger zurecht hinweist, an die Vorgaben des nationalen Lebensmittelrechts angepasst werden, was trotz einer weitgehenden europäischen Harmonisierung des Lebensmittelrechts weitere Investitionen erfordert. Damit ist nicht gesagt, dass eine derartige Investition ausländischer Anbieter von vornherein unmöglich ist, aber die allgemeinen Marktzugangsschranken sind bereits vergleichsweise hoch. Sollte ein EU-ausländisches Unternehmen also einen entsprechenden Markteintritt erwägen, sind bereits erhebliche Investitionen nötig. Schon angesichts dessen wäre nicht davon auszugehen, dass ein Unternehmen aus dem EU-Ausland spezifisch nur in den lokalen Markt des Kölner Umlands eintreten wollen würde, sondern in deutlich größerem lokalen Umfang ein entsprechendes Angebot schaffen wollen würde – ein Eintritt nur in den Kölner Markt würde sich absehbar angesichts der hohen Marktzutrittsschranken nicht lohnen. Ist ein Unternehmen aus dem EU-Ausland bereits zu derartigen Investitionen bereit, ist es aber nicht realistisch, dass die Förderung des Klägers bzw. der C. GmbH dann noch eine auch nur ansatzweise über das Marginale hinausgehende abschreckende Wirkung haben würde. Die C. GmbH kann – auch wenn sie die vollständige beantragte Förderung erhält – absehbar nicht mehr als 7.500 Mahlzeiten produzieren, verfügt über weniger als 50 Mitarbeiter und muss zudem auf die besonderen Erfordernisse eines Inklusionsbetriebs Rücksicht nehmen. Stellt man dem gegenüber, dass allein im Kölner Stadtgebiet im Schuljahr 2024/2025 112.760 Schülerinnen und Schüler allgemeinbildende Schulen besuchten,

vgl. Stadt Köln, Statistisches Jahrbuch Köln 2024, Kapitel 6 Bildung und Ausbildung, S. 267, abrufbar unter https://www.stadt-koeln.de/mediaasset/content/pdf15/statistik-jahrbuch/statistisches_jahrbuch_koeln_2024_kap_6_bildung_und_ausbildung.pdf (zuletzt abgerufen am 5. Dezember 2025),

so wird deutlich, dass die C. GmbH auch unter Berücksichtigung der Tatsache, dass nicht allen Schülerinnen und Schülern eine warme Schulmahlzeit zur Verfügung gestellt werden dürfte, selbst auf dem lokal begrenzten Markt der Stadt X. und ihres näheren Umlands nur einen vergleichsweise kleinen Marktanteil besetzt und eine kleine, jedenfalls aber keine dominierende Wettbewerberin darstellt, bei der zudem aus den genannten Gründen auch nicht damit zu rechnen ist, dass die Produktionskapazitäten und der Marktanteil sich absehbar in relevantem Umfang steigern werden. Vor diesem Hintergrund kann nicht realistisch erwartet werden, dass eine Förderung im begehrten Umfang bei der Entscheidung eines EU-ausländischen Anbieters, Investitionen auf dem hier relevanten Markt zu tätigen oder eine Produktionsstätte zu eröffnen, gegenüber den allgemeinen Marktzutrittsschranken auch nur einen marginalen Einfluss auf die Investitionsentscheidung nimmt. Hierfür spricht schließlich auch, dass die begehrte Förderung mit einem Umfang von 661.000,00 EUR zwar einen nicht völlig unerheblichen Umfang hat, angesichts der in diesem Markt anfallenden Investitionskosten aber immer noch keine besonders auffällige Höhe hat.

Vgl. zur Relevanz des Verhältnisses der Höhe der Beihilfe zu den Investitionskosten des betroffenen Fördergegenstands Europäische Kommission, Mitteilung vom 29. April 2025 – SA 39403 (2014/N) – Netherlands Investment aid for Lauwersoog port, Rn. 38, wo eine Beihilfe im Umfang von 3,8 Millionen EUR für den Ausbau eines Hafens unter anderem mit dem Argument für zulässig gehalten wird, dass es sich bei einer solchen Maßnahme um eine vergleichsweise geringfügige Beihilfe handle; vgl. hierzu auch Soltész/Pflock, EuZW 2017, 207 (213).

Entsprechendes gilt, sollte man auf die Tätigkeit des Klägers als Verpächter einer gewerblich nutzbaren Halle abstellen. Auch hinsichtlich des Klägers ist nämlich zu bedenken, dass dieser das geförderte Objekt spezifisch zu dem Zweck erworben hat, es an die C. GmbH zu verpachten, und hierdurch ein regelmäßiges kalkulatorisches Defizit aufgrund verringerter Pacht erzielt. Angesichts dessen ist nicht anzunehmen, dass die Förderung dieses spezifischen Erwerbsvorgangs auf ausländische Investoren eine abschreckende Wirkung haben würde.

Da die begehrte Beihilfe aus den vorstehenden Gründen nicht als geeignet anzusehen ist, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, steht ihrer Bewilligung das Beihilfeverbot des Art. 107 Abs. 1 AEUV nicht entgegen. Mithin hat die Beklagte irrtümlich eine Beschränkung ihres Ermessens aufgrund höherrangigen Rechts angenommen und damit die Reichweite ihrer Handlungsmöglichkeiten verkannt. Diese Ermessensunterschreitung führt zur Ermessensfehlerhaftigkeit des angegriffenen Ablehnungsbescheids vom 10. August 2023. Die Beklagte war daher antragsgemäß dazu zu verpflichten, den Förderantrag des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden, § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit findet seine Grundlage in §§ 167 Abs. 1, Abs. 2 VwGO i. V. m. 709 ZPO.

Gründe

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 3 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht der beantragten Geldleistung unter Beachtung von Ziffer 1.4 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit. Da hier nur Bescheidung beantragt ist, kann der Streitwert auf die Hälfte des begehrten Zuschusses von 461.000,00 EUR festgesetzt werden

Rechtsmittelbelehrung

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungs­gericht Köln schriftlich beantragt werden, dass das Ober­verwaltungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefoch­tene Urteil be­zeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungs­gericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzurei­chen.

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

230.500,00 Euro

festgesetzt.

Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdege­genstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.