Dienstliche Regelbeurteilung: Freitext-Beurteilungsbeitrag als unzureichende Tatsachengrundlage
KI-Zusammenfassung
Der Kläger wandte sich gegen seine Regelbeurteilung (Gesamturteil „3 – befriedigend“) und begehrte Aufhebung sowie Neubeurteilung. Streitpunkt war u.a., ob ein überwiegend den Zeitraum abdeckender Beurteilungsbeitrag hinreichend tragfähig berücksichtigt wurde. Das VG Köln hielt die Beurteilung für rechtswidrig, weil der Freitext-Beitrag zu knapp war, nicht alle Einzelmerkmale abdeckte und ohne Rücksprache keine belastbare Einordnung in die Bewertungsstufen erlaubte. Die Beklagte wurde zur Aufhebung der Beurteilung und zur erneuten Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts verurteilt; zudem äußerte das Gericht Zweifel an der Plausibilität der behaupteten Notenäquivalenz bei geänderten Beurteilungsrichtlinien.
Ausgang: Klage gegen Regelbeurteilung erfolgreich; Beurteilung und Widerspruchsbescheid aufgehoben und Neubeurteilung angeordnet.
Abstrakte Rechtssätze
Dienstliche Beurteilungen unterliegen nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle; überprüfbar sind insbesondere Verfahrensfehler, unzutreffende Tatsachengrundlagen, Verkennung des rechtlichen Rahmens, Missachtung allgemeiner Wertmaßstäbe und sachfremde Erwägungen.
Kann sich der Beurteiler die Leistungen im Beurteilungszeitraum nicht hinreichend aus eigener Anschauung erschließen, muss die Regelbeurteilung auf tragfähigen Beurteilungsbeiträgen Dritter als Tatsachengrundlage beruhen.
Ein Beurteilungsbeitrag, der lediglich aus knappen, undifferenzierten Freitextformulierungen besteht und nicht alle Einzelmerkmale abdeckt, ist regelmäßig keine hinreichend belastbare Grundlage für eine Regelbeurteilung, wenn daraus eine Zuordnung zu den maßgeblichen Bewertungsstufen nicht zuverlässig möglich ist.
Erweist sich ein Freitext-Beurteilungsbeitrag als nicht hinreichend aussagekräftig, bedarf es zur Herstellung einer tragfähigen Tatsachengrundlage regelmäßig einer klärenden Rücksprache mit dem Beitragsersteller, sofern keine anderweitigen Erkenntnisquellen die Lücke schließen.
Bei einer Umstellung von Beurteilungsrichtlinien ist eine behauptete Äquivalenz von Notenstufen plausibel darzulegen, wenn andernfalls der Eindruck einer (relativen) Verschlechterung im Vergleich zur Vergleichsgruppe nahe liegt.
Tenor
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 01.08.2014 verurteilt, die streitbefangene Regelbeurteilung für den Beurteilungszeitraum vom 01.02.2010 bis 31.12.2012 aufzuheben und den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Tatbestand
Der Kläger steht als Q. in den Diensten der Beklagten. Unter dem 29.07.2013 wurde er für den Beurteilungszeitraum vom 01.02.2010 bis 31.12.2012 regelbeurteilt. Das Gesamturteil der Beurteilung durch den Beurteiler lautete auf „3 - befriedigend“. Bei der Erstellung der Beurteilung wurde ein Beurteilungsbeitrag für den Zeitraum vom 01.02.2010 bis 30.04.2012, erstellt von Herrn Q1. D. , berücksichtigt; wegen der Einzelheiten wird auf die Beurteilung und auf den Beurteilungsbeitrag Bezug genommen.
Gegen die Beurteilung erhob der Kläger bei der Eröffnung am 10.10.2013 Widerspruch. Zur Begründung trug er vor, der Beurteilungsbeitrag sei nicht ausreichend berücksichtigt worden. Die Beurteilung sei auch in sich widersprüchlich und sie stehe auch im Widerspruch zur vorangegangenen Beurteilung. Die Beklagte holte im Widerspruchsverfahren eine Stellungnahme der Berichterstatterin der Beurteilung, Frau Q2. W. , vom 12.05.2014 ein. Den Widerspruch des Klägers wies sie mit Widerspruchsbescheid vom 01.08.2014, dem Kläger zugestellt am 05.08.2014, zurück. Der Beurteilungsbeitrag sei berücksichtigt worden, wobei dem Beurteiler insoweit ein Beurteilungsspielraum zukomme. Ein Widerspruch zur vorangegangenen Beurteilung bestehe nicht. Durch die Neufassung der Beurteilungsbestimmungen sei eine direkte Vergleichbarkeit der Notenstufen alter und neuer Fassung nicht gegeben. Nach der hierzu geübten Verwaltungspraxis entspreche das Gesamturteil „3 - befriedigend“ neuer Fassung dem Gesamturteil „C - übertrifft die Anforderungen“ alter Fassung.
Am 03.09.2014 hat der Kläger Klage erhoben, mit der er sein Vorbringen aus dem Vorverfahren vertieft.
Der Kläger beantragt,
den Widerspruchsbescheid vom 01.08.2014 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung vom 29.07.2013 aufzuheben und ihn für den Zeitraum vom 01.02.2010 bis 31.12.2012 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu beurteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie vertieft die Gründe des angefochtenen Widerspruchsbescheides.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die beigezogenen Verwaltungsakten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Klage ist begründet. Die Regelbeurteilung des Klägers ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Der Kläger hat einen Anspruch auf Aufhebung der Beurteilung und Neubeurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.
Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Nur der Dienstherr bzw. der für diesen handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über dienstliche Beurteilungen (§§ 48 - 50 Bundeslaufbahnverordnung – BLV) ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich gegenüber dieser Beurteilungsermächtigung darauf zu beschränken, ob die Verwaltung gegen Verfahrensvorschriften verstoßen, die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat,
vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 19.12.2002 - 2 C 31.01 -; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 11.02.2004 - 1 A 2138/01 -.
Gemessen an diesen Grundsätzen ist die vom Kläger angegriffene Beurteilung zu beanstanden. Die Regelbeurteilung erfasst sämtliche Leistungen, Eignungs- und Befähigungsnachweise, die der Beurteilte während des gesamten Beurteilungszeitraumes erbracht hat. War der für die Beurteilung Zuständige nicht in der Lage, sich während des gesamten Beurteilungszeitraumes ein eigenes Bild von den zur Beurteilung anstehenden Merkmalen zu verschaffen, ist er auf Beurteilungsbeiträge Dritter als Erkenntnisquelle angewiesen. Diese können - wenn die Beurteilungsbestimmungen dies so vorsehen - nach vorbestimmten Formularen erstellt werden, es genügt oft aber auch, dass der für die abschließende Beurteilung Zuständige sich auf sonstige Weise einen Überblick über die Leistungen des Beamten verschafft, etwa durch Befragung der für den betreffenden Zeitraum eingesetzten Vorgesetzten des zu Beurteilenden. Diese durch Dritte vermittelten Erkenntnisse über den Beurteilten sind ebenso wie eigene Beobachtungen des Beurteilers unverzichtbare Grundlage der Regelbeurteilung. Dabei wird die Entscheidung, ob und mit welchem Gewicht der Beurteilungsbeitrag eines früheren Vorgesetzten in der dienstlichen Beurteilung zu berücksichtigen ist, vom Beurteiler in Wahrnehmung seiner Beurteilungsermächtigung, nicht nach Ermessen getroffen,
vgl. BVerwG, Urteile vom 05.11.1998 - 2 A 3.97 - und vom 16.10.2008- 2 A 9.07 -.
Kennt der Beurteiler die dienstlichen Leistungen des zu Beurteilenden nicht - oder nicht hinreichend - aus eigener Anschauung, muss er sich voll auf die Beurteilungsbeiträge verlassen. Er kann sie also nur noch in das Beurteilungssystem einpassen, und zwar idealerweise mit dem Blick des erfahrenen und das Leistungs- und Befähigungsspektrum der vergleichbaren Beamten kennenden Beurteilers. In einem solchen Fall müssen die Beurteilungsbeiträge entweder hinreichende textliche Ausführungen für die Vergabe der Einzelbewertungen enthalten oder die Einzelbewertungen selbst vornehmen (sei es durch Ankreuzen der entsprechenden Beurteilungsstufe oder durch Vergabe der entsprechenden Punktzahl),
vgl. die neuere Entscheidung des BVerwG, Urteil vom 27.11.2014 – 2 A 10.13 –.
In Anwendung dieser Grundsätze stellt der hier als Erkenntnisgrundlage herangezogene Beurteilungsbeitrag von Herrn Q1. D. keine hinreichend tragfähige Tatsachengrundlage für die Regelbeurteilung dar. Der Beurteilungsbeitrag betrifft den überwiegenden Zeitraum des maßgeblichen Regelbeurteilungszeitraums. Entsprechend der Beurteilungsrichtlinie ist der Beitrag nicht an einem vorgegebenen Bewertungssystem ausgerichtet, wie dies häufig bei anderen Beurteilungssystemen zu finden ist, nach denen auch Beurteilungsbeiträge auf dem für Beurteilung maßgeblichen Formblatt - wenn auch ohne Bildung einer Gesamtnote - vorzunehmen sind. Das Beurteilungssystem der Beklagten sieht für den Beitrag allein freitextliche Ausführungen vor. Solche freitextlichen Ausführungen ohne eine Notenvergabe ermöglichen es dem Beurteiler nicht ohne weiteres zuverlässig zu beurteilen, wie der Ersteller des Beurteilungsbeitrages die dienstlichen Leistungen und die Befähigung des zu Beurteilenden im Beurteilungszeitraum bewertet hat. Dies ist allenfalls möglich, wenn hinreichende textliche Ausführungen im Beitrag enthalten sind; bei ihrem Fehlen wird der Beurteiler eine klärende Rücksprache mit dem Ersteller des Beurteilungsbeitrages nehmen müssen. Zudem ist sorgfältig bei einem freitextlichen Beitrag zu prüfen, ob der Ersteller des Beurteilungsbeitrages auch zu allen Einzelmerkmalen der Beurteilung freitextliche Bewertungen vorgenommen hat.
Diesen Anforderungen genügt der Beurteilungsbeitrag von Herrn Q1. D. nicht. Er besteht nur aus wenigen Sätzen, die sich schon nicht zu allen zu beurteilenden Einzelmerkmalen der Beurteilung verhalten. In welcher Stufe nach den Bewertungsdefinitionen der Beurteilungsrichtlinie (z. B. „übertrifft ...in erheblichem Umfang“ „übertrifft... überwiegend“, „erfüllt...in vollem Umfang“) Leistungen des Klägers bewertet werden, lassen sich den Formulierungen des Beurteilungsbeitrages etwa wie „mit großer Sorgfalt und Akribie“, „hochwertige Arbeitsergebnisse“, „durchweg belastbarer und engagierter Mitarbeiter“, „ist zuverlässig“ nicht eindeutig entnehmen.
Diese Mängel des Beurteilungsbeitrages sind auch der Berichterstatterin der Regelbeurteilung, Frau Q2. W. , aufgefallen, wenn sie in ihrer Stellungnahme vom 12.05.2014 vermerkt, dass die Beiträge von Herrn D. „recht einheitlich und ´positiv` formuliert waren, d. h. kaum eine (Leistungs-)Differenzierung erkennen ließen“, und daher eine „qualifizierte Einstufungen der Leistungen – insbesondere nach den Richtwerten einer Beurteilung – nicht möglich“ gewesen sei; ferner führte sie aus, das Beurteilungsbeiträge stets in freier Beschreibung getätigt würden, „konkrete `Bewertungen´, auch von Einzelmerkmalen, sind hieraus grundsätzlich nicht herleitbar.“ Damit räumt die Berichterstatterin faktisch ein, dass der ihr vorliegende Beurteilungsbeitrag nicht geeignet war, ihr ein differenziertes Leistungsbild des Erstellers des Beurteilungsbeitrages über die Leistungen des Klägers zu den Einzelmerkmalen der Beurteilung zu liefern, wobei die Ursache hierfür sicherlich auch im Beurteilungssystem der Beklagten zu finden ist, das lediglich freitextliche Ausführungen in einem Beurteilungsbeitrag verlangt, die bezüglich einer Zuordnung zu einer bestimmten Notenstufe immer unsicher sind.
Es ist auch weder vorgetragen noch erkennbar, dass die Berichterstatterin der Beurteilung aufgrund der Mängel des Beurteilungsbeitrages Kontakt mit Herrn Q1. D. aufgenommen hätte, um mit ihm die offenen Fragen der Bewertungen der Einzelmerkmale zu klären. Somit beruht ihre Bewertung und zugleich auch die des Beurteilers auf einer nicht ausreichenden Tatsachengrundlage.
Bei einer notwendigen Neubeurteilung des Klägers sollte die Beklagte auch berücksichtigen, dass nach Auffassung des Gerichts ihre Erklärung, nach der geübten Verwaltungspraxis entspreche das Gesamturteil „3 – befriedigend – die Anforderungen werden in vollem Umfang erfüllt“ neuer Fassung dem Gesamturteil „C - übertrifft die Anforderungen“ alter Fassung, so nicht plausibel ist. Denn von der Notendefinition her entspricht die „3“ eher der früheren Note „D – entspricht den Leistungserwartungen“. Insoweit wäre etwa anhand des Beurteilungsspiegels darzulegen, dass tatsächlich im Verhältnis zu den Beurteilungen der anderen Beamten der Vergleichsgruppe des Klägers sich keine wesentliche Verschlechterung seiner Beurteilungsnote ergeben hat, sondern vielmehr allein die Notendefinition in der neuen Beurteilungsrichtlinie geändert worden ist. Eine solche Änderung wäre rechtlich nicht zu beanstanden. Hätte sich demgegenüber die Beurteilung des Klägers entsprechend der Notendefinition tatsächlich im Vergleich zu den anderen Beamten seiner Vergleichsgruppe verschlechtert, so wären hierfür die Gründe darzulegen, die etwa in schlechteren Leistungen des Klägers, aber auch in einem aufgrund veränderter Richtwerte strengeren Beurteilungsmaßstab liegen könnten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Gründe, die Berufung nach § 124 Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, liegen nicht vor.
Gründe
Der festgesetzte Streitwert entspricht dem gesetzlichen Auffangstreitwert im Zeitpunkt der Klageerhebung (§ 52 Abs. 2 GKG).
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich oder in elektronischer Form nach Maßgabe der Verordnung über den elektronischen Rechtsverkehr bei den Verwaltungsgerichten und Finanzgerichten im Lande Nordrhein-Westfalen (Elektronische Rechtsverkehrsverordnung Verwaltungs- und Finanzgerichte - ERVVO VG/FG - vom 7. November 2012, GV. NRW. S. 548) zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder in elektronischer Form nach Maßgabe der ERVVO VG/FG bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte dreifach eingereicht werden. Im Fall der elektronischen Einreichung nach Maßgabe der ERVVO VG/FG bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
5.000,00 €
festgesetzt.
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich, zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder in elektronischer Form nach Maßgabe der Verordnung über den elektronischen Rechtsverkehr bei den Verwaltungsgerichten und Finanzgerichten im Lande Nordrhein-Westfalen (Elektronische Rechtsverkehrsverordnung Verwaltungs- und Finanzgerichte - ERVVO VG/FG - vom 7. November 2012, GV. NRW. S. 548) bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt. Die Beschwerdeschrift sollte dreifach eingereicht werden. Im Fall der elektronischen Einreichung nach Maßgabe der ERVVO VG/FG bedarf es keiner Abschriften.