Vorbehandlungspflicht für Straßenoberflächenwasser nach kommunaler Abwassersatzung
KI-Zusammenfassung
Das klagende Land wandte sich gegen einen Bescheid, der als Straßenbaulastträger die Vorreinigung von von Straßen abfließendem Niederschlagswasser vor Einleitung in die kommunale Abwasseranlage verlangt. Soweit noch die Aufhebung des ursprünglichen, später geringfügig geänderten Bescheids begehrt wurde, fehlte es an einem Rechtsschutzinteresse. Im Übrigen wies das VG die Klage ab, weil § 8 Abs. 2 der Abwasserbeseitigungssatzung eine wirksame Rechtsgrundlage darstellt und die Voraussetzungen (Behandlungsbedürftigkeit nach Trennerlass) vorlagen. Die Anordnung sei ermessensfehlerfrei sowie verhältnismäßig; auch eine einmalige Nachweispflicht sei als Minus von der Satzungsbefugnis gedeckt.
Ausgang: Klage gegen Anordnung zur Vorreinigung von Straßenabflusswasser (teilweise unzulässig) im Übrigen abgewiesen.
Abstrakte Rechtssätze
Eine Gemeinde kann im Rahmen des Anschluss- und Benutzungszwangs durch Satzung anordnen, dass Niederschlagswasser vor der Einleitung in die öffentliche Abwasseranlage auf dem Grundstück des Anschlussnehmers vorzubehandeln ist, wenn dies zur Sicherstellung eines ordnungsgemäßen und wirtschaftlichen Anlagenbetriebs erforderlich ist.
Die kommunale Pflicht zur Abwasserbeseitigung entbindet den Anschlussnehmer nicht von der Verantwortung für den Zustand des einzuleitenden Niederschlagswassers; Anforderungen an die Einleitqualität dürfen zur Vermeidung einer Kostenverlagerung auf die Allgemeinheit gestellt werden.
Ein satzungsrechtlicher Verweis auf technische bzw. fachrechtliche Regelwerke (hier: Trennerlass) ist zulässig, wenn diese hinreichend bekanntgemacht und für den Normadressaten ohne Weiteres zugänglich und heranziehbar sind.
Liegt behandlungsbedürftiges Niederschlagswasser nach den maßgeblichen fachrechtlichen Vorgaben vor, ist die Anordnung einer Vorreinigungsanlage regelmäßig geeignet und erforderlich; bloße, nicht konkret belegte Kostenerwartungen begründen für sich genommen keine Unangemessenheit.
Eine einmalige Verpflichtung zum Nachweis der Errichtung/ordnungsgemäßen Ausführung einer Vorbehandlungsanlage kann als unselbständige Nebenpflicht (Minusmaßnahme) von der Satzungsermächtigung zur Vorbehandlung umfasst sein, wenn sie der Erfüllung behördlicher Nachweispflichten im Einleiterlaubnisverfahren dient.
Vorinstanzen
Oberverwaltungsgericht NRW, 15 A 2315/16 [NACHINSTANZ]
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt das klagende Land.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das klagende Land darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrags leistet.
Tatbestand
Die Klage ist bereits unzulässig, soweit sich das klagende Land noch gegen den Bescheid in seiner Ursprungsform wendet und dieser über den geänderten Bescheid in der mündlichen Verhandlung hinausgeht. Insoweit fehlt dem Land mangels Rechtsbeschwer das Rechtsschutzinteresse an der begehrten Aufhebung. Aufgrund der fehlenden kostenrechtlichen Auswirkung (vgl. § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO) musste dem Land nach der teilweisen Änderung des Bescheids in geringem Umfang keine Frist zur Abgabe einer prozessualen Erklärung gegeben werden.
Im Übrigen ist die Klage unbegründet, da der angegriffene Verwaltungsakt rechtmäßig ist und das klagende Land dadurch nicht in seinen Rechten verletzt wird, §§ 113 Abs. 1 Satz 1, 114 S. 1 VwGO.
Rechtsgrundlage der Ziffer 1.) des Bescheids vom 22. Juli 2015 ist § 8 Abs. 2 ABS. Danach kann von der Beklagten für die Einleitung von Niederschlagswasser eine Vorbehandlung (Vorreinigung) auf dem Grundstück des Anschlussnehmers in einer von ihm zu errichtenden und zu betreibenden Abscheide- oder sonstigen Vorbehandlungsanlage angeordnet werden, wenn der Verschmutzungsgrad des Niederschlagswassers für die Gemeinde eine Pflicht zur Vorbehandlung nach dem Trennerlass auslöst. Nach § 8 Abs. 2 Satz 2 ABS gilt diese Vorbehandlungspflicht ausdrücklich auch für Straßenbaulastträger, die das Straßenoberflächenwasser in die öffentliche Abwasseranlage einleiten.
§ 8 Abs. 2 ABS ist eine wirksame kommunale Satzungsregelung, die von der Beklagten im vorliegenden Verfahren fehlerfrei angewendet wurde.
Rechtsgrundlage für den Erlass der ABS ist § 7 Abs. 1 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW), wonach die Gemeinde ihre Angelegenheiten durch Satzung regeln, i.V.m. § 9 Satz 1 GO NRW, der bei einem öffentlichen Bedürfnis die Gemeinde weiter ermächtigt, durch Satzung einen Anschluss- und Benutzungszwang im Rahmen der Abwasserbeseitigung zu erlassen.
Bei der Abwasserbeseitigung handelt es sich um eine gemeindliche Angelegenheit. So hat der Landesgesetzgeber in § 53 Abs. 1 Satz 1 des Landeswassergesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LWG NRW) in der Fassung des Gesetzes vom 5. März 2013 unter Verweis auf § 18a des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts (WHG) a.F. die Abwasserbeseitigungspflicht auf die Gemeinden übertragen (heute: § 56 WHG i.V.m. § 46 Abs. 1 Satz 1 LWG NRW in der Fassung vom 14. September 2016). Hiermit korrespondiert die grundsätzliche Abwasserüberlassungspflicht des Nutzungsberechtigten gemäß § 53 Abs. 1c LWG NRW a.F. (= 48 LWG NRW n.F.). Dementsprechend betreibt die Beklagte nach § 1 Abs. 2 Satz 1 ABS die Abwasseranlage als öffentliche Einrichtung. Als Einrichtungsherrin ist sie befugt, innerhalb der allgemeinen Rechtsordnung die Zugangsvoraussetzungen und die Benutzungsbedingungen für ihre Einrichtung autonom zu regeln. Die Grenzen der danach bestehenden Befugnis, das Benutzungsverhältnis durch Satzung zu regeln, ergeben sich aus dem Zweck der Ermächtigung sowie aus dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) und dem rechtsstaatlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 3. Juni 2009 – 15 A 996/09 – Rn. 5, zitiert nach juris.
Diesen Anforderungen ist die Beklagte mit ihrer Satzungsregelung gerecht geworden. Bei der Regelung in § 8 Abs. 2 ABS handelt es sich um eine satzungsrechtliche Ausgestaltung des angeordneten Anschluss- und Benutzungszwangs, für die ein öffentliches Bedürfnis gemäß § 9 Satz 1 GO NRW besteht. Dabei ist die vorliegende Satzungsregelung in ihrem Regelungskontext zu betrachten. § 8 Abs. 2 ABS konkretisiert nicht isoliert die Pflichten des Anschlussnehmers vor der Einleitung. So begrenzt die Beklagte in § 7 ABS das Benutzungsrecht bzgl. der Einleitung bestimmter Stoffe sowie von Abwasser bei einer bestimmten konzentrierten Verschmutzung, um Gefährdungen für die öffentliche Einrichtung zu verhindern. Ziel ist der reibungslose und wirtschaftliche Betrieb der Abwasseranlage. In diesem Zusammenhang steht auch die Ermächtigung der Beklagten, Fettabscheideranlagen zu verlangen, vgl. § 8 Abs. 1 ABS.
Vgl. zur satzungsrechtlichen Rechtmäßigkeit einer solchen Regelung OVG NRW, Beschluss vom 13. September 2012 – 15 A 1467/11 – Rn. 15 ff., zitiert nach juris.
Mit der vorliegenden Forderung zur Vorbehandlung bzw. Vorreinigung von Niederschlagswasser bezweckt die Beklagte die reibungslose Beseitigung von Niederschlagswasser entsprechend des gesetzgeberischen Willens. Nach § 55 Abs. 2 WHG soll Niederschlagswasser ortsnah versickern, verrieseln oder direkt oder über eine Kanalisation ohne Vermischung mit Schmutzwasser in ein Gewässer eingeleitet werden. Die Einleitung in ein Gewässer bedarf gemäß § 8 Abs. 1 WHG der Erlaubnis. Gemäß § 12 Abs. 1 WHG ist die Erlaubnis jedoch zu versagen, wenn schädliche, auch durch Nebenbestimmungen nicht vermeidbare oder nicht ausgleichbare Gewässerveränderungen zu erwarten sind. Diesen grundsätzlichen Rahmen der Erlaubnisvoraussetzungen konkretisiert § 57 Abs. 1 WHG, wonach eine Erlaubnis für das Einleiten von Abwasser in Gewässer (Direkteinleitung) u.a. nur erteilt werden darf, wenn die Menge und Schädlichkeit des Abwassers so gering gehalten werden, wie dies bei Einhaltung der jeweils in Betracht kommenden Verfahren nach dem Stand der Technik möglich ist. § 57 Abs. 1 WHG findet entsprechend der Legaldefinition des § 54 Abs. 1 Satz 1 Ziffer 2 WHG auch auf die Einleitung von Niederschlagswasser Anwendung.
Mit der Regelung des § 8 Abs. 2 ABS bezweckt die Beklagte die Reduzierung der Schadstofffracht des Niederschlagswassers von den klägerischen Straßen, um dieses in die eigene Abwasseranlage aufzunehmen und von dort unmittelbar in ein Gewässer verträglich einleiten zu können. Sie will damit eine Einleitung nach dem Stand der Technik erreichen. Gemäß § 57 Abs. 2 WHG i.V.m. § 23 Abs. 1 Nr. 3 WHG ist die Bundesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung u.a. an das Einleiten von Abwasser in Gewässer Anforderungen festzulegen, die dem Stand der Technik entsprechen. Da die Bundesregierung von dieser Ermächtigung in Bezug auf die Behandlungsbedürftigkeit von Niederschlagswasser ersichtlich bisher keinen Gebrauch gemacht hat, bleiben die Landesregierungen ermächtigt, entsprechende Vorschriften zu erlassen, § 23 Abs. 3 Satz 1 WHG. Eine solche Regelung erließ das Ministerium für Umwelt, Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz am 26. Mai 2004 aufgrund der Ermächtigung nach § 57 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 LWG NRW a.F. in Form des weiterhin geltenden Trennerlasses. Diesen Anforderungen an den Stand der Technik wird die Beklagte gerecht, indem sie vom Anschlussnehmer verlangt, nur Niederschlagswasser einzuleiten, welches keine Behandlungsbedürftigkeit nach dem Trennerlass hervorruft.
Verstöße gegen sonstiges höherrangiges Recht bzw. eine unzureichende Bestimmtheit der Satzungsregelung sind nicht gegeben. Insbesondere ist der Verweis des § 8 Abs. 2 ABS auf den Trennerlass nicht zu beanstanden, da dieser hinreichend bekanntgemacht und für den Normadressaten heranziehbar ist.
Vgl. zur Problematik hinsichtlich von Verweisen auf DIN-Vorschriften OVG NRW, Urteil vom 9. Mai 2006 – 15 A 4247/03 – Rn. 24, zitiert nach juris.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 8 Abs. 2 ABS sind im vorliegenden Fall erfüllt. Das klagende Land ist Anschlussnehmerin, da es Straßenbaulastträger ist und die betroffenen Straßenabschnitte allesamt nicht außerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile liegen, vgl. § 49 Abs. 3 Satz 1 LWG NRW n.F. Die Beklagte kommt ihrer Abwasserbeseitigungspflicht nach und betreibt die Niederschlagswasserkanalisation.
Aus der klägerseits angeführten Entscheidung des BVerwG,
Beschluss vom 21. Juni 2011 – 9 B 99/10 –,
ergibt sich insoweit nichts anderes. Die Entscheidung ist für die vorliegende Streitfrage unergiebig. Das BVerwG hatte zu entscheiden, in welchen Zuständigkeitsbereich die Reinigung von Sinkkästen und Regenwasserabläufen fällt. Dass dies Teil der Abwasserbeseitigung ist, wird vorliegend auch von der Beklagten nicht bestritten. Dass BVerwG hat jedoch nicht entschieden, dass es der abwasserbeseitigungspflichtigen Behörde untersagt ist, Anforderungen an das einzuleitende Niederschlagswasser zu stellen. Insoweit verkennt das klagende Land, dass die Abwasserbeseitigungspflicht nicht uneingeschränkt und umfassend ausgestaltet ist. Die Übertragung der Beseitigungspflicht auf die Gemeinden soll zwar eine wirtschaftliche, reibungslose und ökologische Abwasserbeseitigung ermöglichen. Es entlässt jedoch nicht den Anschlussnehmer aus der Verantwortung für sein einzuleitendes Abwasser. Andernfalls würde dies im Ergebnis dazu führen, dass die Zusatzkosten der Abwasserbeseitigung von singulären Starkverschmutzern auf den allgemeinen Gebührenschuldner sozialisiert und übertragen würden. Dies widerspricht jedoch den gebührenrechtlichen Kalkulationsgrundsätzen.
Vgl. OVG NRW, Teilurteil vom 24. Juni 2008 – 9 A 373/06 – Rn. 82, zitiert nach juris.
Der Verschmutzungsgrad des vorliegend relevanten Niederschlagswassers weist einen Grad auf, der für die Gemeinde bei einer Einleitung in ein Gewässer eine Pflicht zur Vorbehandlung nach dem Trennerlass auslöst. Dies ist zwischen den Beteiligten insoweit unstreitig. Diese Bewertung ist bei einem Verkehrsaufkommen von 2.500 Kfz / 24h auf der L 87 und von 5.500 Kfz / 24h auf der L 317 auch richtig.
In Ziffer 2 beschreibt der Trennerlass die Erfordernisse einer Niederschlagswasserbehandlung. Dabei wird das Niederschlagswasser – ausgehend von Herkunftsbereichen – in die Kategorien unbelastet (I), schwach belastet (II) und stark belastet (III) eingestuft. Anlage 1 des Trennerlasses enthält die unter Berücksichtigung der Herkunftsbereiche des Niederschlagswassers zu erwartende Art der Belastung, wobei die genannten Herkunftsbereiche nicht abschließend sind und im Einzelfall abweichende Einstufungen erfolgen können. Grundsätzlich kann unbelastetes (= unverschmutztes) Niederschlagswassers (Kat. I) ohne Vorbehandlung in oberirdische Gewässer eingeleitet werden. Schwach belastetes (= gering verschmutztes) Niederschlagswasser (Kat. II) bedarf grundsätzlich einer Behandlung. Stark belastetes (= verschmutztes) Niederschlagswasser (Kat. III) muss grundsätzlich einer Abwasserbehandlung zugeführt werden. Die Fachwelt,
Abschlussbericht „Einleitung des von Straßen abfließenden Oberflächenwassers in Gewässer (ESOG)“ von November 2006, http://www.lanuv.nrw.de/uploads/tx_mmkresearchpro jects/2006_Kurzbericht_ESOG.pdf (S. 18, 135 f.); Abschlussbericht zum Forschungsvorhaben „Gegenüberstellung der Möglichkeiten zentraler und dezentraler Regenwasserbehandlungsmaßnahmen für zwei Gewässereinzugsgebiete“ von Juli 2010http://www.lanuv.nrw.de/uploads/tx_mmkresearchprojects/Abschlussbericht_aus_4Teilberichten.pdf (S. 9 f.); Abschlussbericht des Forschungsprojektes „Dezentrale Niederschlagswasserbehandlung in Trennsystemen – Umsetzung des Trennerlasses“ von November 2011, http://www.lanuv.nrw.de/uploads/tx_mmkresearchprojects/20111125_Gesamtbericht.pdf (S. 99),
hat – ohne dass sich dies im Trennerlass wiederfindet – eine weitere Binnendifferenzierung der Kat. II in IIa und IIb vorgenommen. Danach umfasst die Kat. IIa schwach belastetes Niederschlagswasser, welches nicht behandlungsbedürftig ist; hingegen umfasst die Kat. IIb schwach belastetes Niederschlagswasser, welches behandlungsbedürftig ist. Unabhängig von den individuellen Unterschieden – teilweise unter Bezugnahme auf die Richtlinien für bautechnische Maßnahmen an Straßen in Wasserschutzgebieten (RiStWag) – kommen jedoch alle Untersuchungen zu dem Ergebnis, dass jedenfalls bei einem Verkehrsaufkommen von mehr als 2.000 Kfz / 24 h von behandlungsbedürftigem Niederschlagswasser der Kat. IIb auszugehen ist.
Liegen demnach die Tatbestandsmerkmale des § 8 Abs. 2 ABS vor, hat die Beklagte auch ermessensgerecht entschieden. Die Anordnung zur Vorreinigung ist geeignet, den beabsichtigten Zweck zu erreichen. Insbesondere ist es nicht von der Abwasserbeseitigungspflicht der Beklagten umfasst, Abwasser in jeglichem Zustand aufzunehmen und zu beseitigen. Die Überlassungspflicht des Landes ist nicht als Privileg zu verstehen, keinerlei Verantwortung für das eigene Niederschlagswasser zu tragen. Mildere, gleich geeignete Mittel sind nicht ersichtlich. Die Übertragung der Beseitigungspflicht auf das Land mit der Folge, dass das Land eigene Abwassersysteme errichten muss, lässt sich von der Beklagten nicht einseitig durchsetzen. Eine vertragliche Regelung – unabhängig davon, ob diese wirksam wäre – ist nicht zustande gekommen.
Die Anordnung ist auch angemessen. Allein die möglichen Kosten der Errichtung von Vorbehandlungsanlagen, die das beklagte Land bisher noch nicht einmal ansatzweise ermittelt hat, lassen die Angemessenheit nicht entfallen. Einem Gutachten der Beklagten nach ist mit Investitionskosten von ca. 200.000 Euro zu rechnen. Dass die Schwelle der Unzumutbarkeit jedenfalls nicht schnell überschritten ist, zeigt die ständige Rechtsprechung des OVG NRW, wonach selbst Anschlusskosten von 13.000 Euro (Niederschlagswasser) und 25.000 Euro (Schmutz- und Niederschlagswasser) bei einem mit einem Wohnhaus bebauten Grundstück zumutbar sind.
Vgl. Beschluss vom 10. Oktober 2012 – 15 A 1505/12 – Rn. 17, und vom 10. Februar 2012 – 15 A 2020/11 – Rn. 28, zitiert jeweils nach juris.
Ermessensgerecht ist schließlich auch die in der mündlichen Verhandlung geänderten Frist, die an die Bestandskraft anknüpft und hinsichtlich der Dauer angemessen ist.
Ziffer 2.) der Verfügung vom 22. Juli 2015 ist rechtmäßig. Dabei kann sogar dahinstehen, ob § 8 Abs. 3 ABS als taugliche Rechtsgrundlage heranzuziehen ist.
Vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 13. September 2012 – 15 A 1467/11 – Rn. 21, zitiert nach juris.
Insoweit ergibt sich der zu erfüllende technische Standard bereits aus § 57 Abs. 1 WHG. Es ist der Standard erforderlich, mit dem die Sicherstellung des ordnungsgemäßen Betriebs der Abwasseranlage gewährleistet ist (Einhaltung des Trennerlasses).
Vgl. OVG NRW, a.a.O., Rn. 23, zitiert nach juris.
Ziffer 3.) in seiner in der mündlichen Verhandlung geänderten Form ist ebenfalls rechtmäßig. Zwar kann die Anordnung nicht auf die beklagtenseits vorgebrachte Ermächtigungsgrundlage des § 36 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) gestützt werden, da der streitige Bescheid kein gebundener Verwaltungsakt ist. Eine Auflage nach § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW scheidet aus, da der Verwaltungsakt nicht begünstigend ist. Die einmalige Nachweispflicht bei Errichtung wird jedoch als Minusmaßnahme von § 8 Abs. 2 ABS umfasst. Nur durch entsprechende Nachweise kann die Beklagte die ihrerseits bestehende Nachweispflicht gegenüber der unteren Wasserbehörde im Rahmen der Einleitungserlaubnis nachkommen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11 und 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).