Systemfeststellung nach VerpackV: Klage gegen Nebenbestimmungsänderung nach Verschmelzung unzulässig
KI-Zusammenfassung
Die Klägerin wandte sich gegen die Änderung von Nachweispflichten (Nebenbestimmung) in einer Systemfeststellung nach § 6 VerpackV, die ursprünglich an ihre Rechtsvorgängerin adressiert war. Das VG Köln wies die Anfechtungsklage als unzulässig ab, weil sich der Änderungsbescheid durch die Verschmelzung der Adressatin mit der Klägerin nach § 43 Abs. 2 VwVfG NRW erledigt habe. Die Klägerin sei bereits aufgrund eines gleichlautenden Bescheids gegen sie selbst gebunden; getrennte Nachweise für verschiedene Unternehmensbereiche seien nicht geschuldet. Die Systemfeststellung sei personenbezogen; ein Systembetreiber könne öffentlich-rechtlich nur ein System i.S.d. VerpackV betreiben.
Ausgang: Anfechtungsklage gegen den Änderungsbescheid wegen Erledigung des Verwaltungsakts als unzulässig abgewiesen.
Abstrakte Rechtssätze
Eine Anfechtungsklage ist nicht statthaft, wenn sich der angefochtene Verwaltungsakt durch Erledigung nach § 43 Abs. 2 VwVfG außer Wirksamkeit gesetzt hat und den Kläger nicht mehr in eigenen Rechten verletzen kann.
Bei einer Verschmelzung gehen öffentlich-rechtliche Verpflichtungen des übertragenden Rechtsträgers zwar im Wege der Gesamtrechtsnachfolge über; daneben kann eine an den erloschenen Rechtsträger gerichtete Verfügung gegenstandslos werden, wenn der übernehmende Rechtsträger bereits inhaltsgleich gebunden ist.
Die Systemfeststellung nach § 6 Abs. 5 VerpackV ist personenbezogen und bezieht sich auf die Tätigkeit des Systembetreibers, nicht auf bestimmte Anlagen, Betriebsmittel oder organisatorisch abgrenzbare Betriebseinheiten.
Ein Systembetreiber kann öffentlich-rechtlich nur ein System im Sinne von § 6 Abs. 3 VerpackV betreiben; die interne organisatorische Aufspaltung oder Fortführung paralleler Entsorgungsstrukturen begründet keine getrennten Systeme.
Nebenbestimmungen zur Systemfeststellung begründen Pflichten des Rechtsträgers umfassend für dessen Betrieb, sofern der Bescheid keine ausdrückliche Beschränkung auf Teilbereiche enthält.
Tenor
Die Klage wird als unzulässig abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Tatbestand
Die Klägerin betreibt auf dem Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen ein System zur flächendeckenden und regelmäßigen Abholung gebrauchter Verkaufsverpackungen im Sinne von § 6 Abs. 3 der Verpackungsverordnung (VerpackV). Ein diesbezüglicher Feststellungsbescheid des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 1. August 2007 war noch gegenüber der W. B. , einer Rechtsvorgängerin der Klägerin, ergangen und enthält verschiedene Nebenbestimmungen, unter anderem zu den nach Anhang I der VerpackV zu erbringenden Nachweisen über die erfassten und verwerteten Verpackungsmengen (Nebenbestimmung Nr. 11).
Mit einem an die Rechtsnachfolgerin der W. B. , die W. GmbH, gerichteten Änderungsbescheid vom 4. Oktober 2012 änderte das beklagte Land, nunmehr vertreten durch das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen, die Nebenbestimmung Nr. 11 des Feststellungsbescheides in mehrfacher Hinsicht ab: Zunächst wird – wie bereits im ursprünglichen Feststellungsbescheid – festgelegt, dass der nach Anhang I VerpackV zu erbringende Nachweis der erfassten und verwerteten Mengen gemäß der Mitteilung der Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA) Nr. 37 „in der jeweils geltenden Fassung“ zu erfolgen habe. Abweichend vom ursprünglichen Wortlaut der Nebenbestimmung Nr. 11 wird dann weiter bestimmt, dass die in der Mitteilung gestellten Anforderungen vollumfänglich zu beachten seien, dass die Nachweisführung auch solche Verkaufsverpackungen einschließe, die vom Vertreiber selbst zurückgenommen und verwertet würden und dass die Verpackungen differenziert nach den im Anhang I der Verpackungsverordnung genannten Materialien, ergänzt um die Angabe der Menge der Flüssigkeitskartons, aufzuschlüsseln seien. Die zugrundeliegende LAGA-Mitteilung Nr. 37 war im Jahr 2012 geändert worden. In der Mitteilung heißt es seitdem neu in Ziffer 2.2 Abs. 1 Satz 5: „Für Verpackungen, für die ein System die geleisteten Entgelte erstattet hat, sind Masse und Verwertung mit den Mengenstromnachweis dieses Systems gesondert nachzuweisen.“
Die W. GmbH hat gegen die Änderung der Nebenbestimmung Nr. 11 durch Ziffer II des Änderungsbescheides vom 4. Oktober 2012 am 5. November 2012 Klage erhoben. Im Dezember 2012 ist die W. GmbH durch Übertragung ihres Vermögens als Ganzes mit der heutigen Klägerin verschmolzen, die das Verfahren weitergeführt hat. Die Klägerin als übernehmender Rechtsträger hatte in Nordrhein-Westfalen ebenfalls ein System nach § 6 Abs. 3 VerpackV betrieben (damals noch unter der Firma S. GmbH) und am 4. Oktober 2012 einen inhaltsgleichen Änderungsbescheid zu ihrer Systemfeststellung vom 20. Dezember 2007 erhalten, gegen den sie ebenfalls Klage erhoben hatte.
Die Klägerin ist der Ansicht, dass der Änderungsbescheid vom 4. Oktober 2012 nicht deshalb gegenstandlos geworden sei, weil die W. GmbH nach Klageerhebung mit der heutigen Klägerin verschmolzen sei, die für das von ihr vor der Verschmelzung betriebene Duale System einen gleichlautenden Änderungsbescheid erhalten habe. Die Klägerin betreibe seit der Verschmelzung zwei getrennte Systeme im Sinne von § 6 Abs. 3 VerpackV. Für beide Systeme bedürfe es der entsprechenden Feststellung und für beide Systeme seien auch die Nebenbestimmungen zu beachten.
Die Klägerin macht geltend, dass die Verpackungsverordnung keine Grundlage für die neu auferlegten Nachweispflichten in Ziffer II des Änderungsbescheides enthalte. Die Systemfeststellung dürfe gemäß § 6 Abs. 5 Satz 2 VerpackV nur mit solchen Nebenbestimmungen versehen werden, die erforderlich seien, um die beim Erlass der Feststellung vorliegenden Voraussetzungen auch während des Betriebes dauerhaft sicherzustellen. Dies bedeute, dass eine Nebenbestimmung jedenfalls dann unzulässig sei, wenn mit ihr Maßnahmen eingefordert würden, die über die Anforderungen des § 6 Abs. 3 i.V.m. Anhang I VerpackV hinausgingen.
Die dynamische Verweisung auf die jeweils geltende Fassung der LAGA-Mitteilung Nr. 37, die vollumfänglich zu beachten sei, verpflichte die Klägerin, mit dem Mengenstromnachweis gesondert die Masse und Verwertung für diejenigen Verpackungen nachzuweisen, für die sie die geleisteten Entgelte erstattet habe (Nr. 2.3 der LAGA-Mitteilung Nr. 37). Diese Verpflichtung finde im geltenden Recht keine Grundlage und gehe deshalb über die Anforderungen der Verpackungsverordnung hinaus. Die vom Vertreiber selbst zurückgenommenen Mengen würden gerade nicht in das System der Klägerin eingebracht. Die von der Klägerin nach § 6 Abs. 1 Satz 5 - 7 VerpackV (a.F.) rückvergüteten Eigenrücknahmemengen rührten aus allen bestehenden dualen Systemen her, sie würden nach der Rücknahme durch den Vertreiber nicht in das duale System der Klägerin eingebracht, sondern vom Letztvertreiber eigenständig erfasst und verwertet. Diese in der Verkaufsstelle selbst zurückgenommenen Mengen unterlägen Nachweispflichten seitens der Vertreiber; § 6 Abs. 1 Satz 7 VerpackV (a.F.) verweise insoweit auf Anhang I Nr. 4 Satz 1 - 4 und 8 VerpackV. Eine Rechtsgrundlage für eine – in diesem Fall also doppelte – Nachweispflicht auch der rückerstattenden dualen Systeme biete die VerpackV nicht. Die Klägerin habe gegenüber den Vertreibern auch gar keine Handhabe, um die verlangten Informationen über die Erfassung und Verwertung zu erlangen. Außerdem verstoße die Bezugnahme auf die jeweils geltende Fassung der LAGA-Mitteilung Nr. 37 gegen das Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 VwVfG, da der Regelungsinhalt des Verwaltungsakts ohne Heranziehung der in Bezug genommenen Dokumente nicht erkennbar sei und eine dynamische Verweisung auf technische Regelwerke nicht zulässig sei.
Der neue Absatz 2 der Nebenbestimmung Nr. 11 erweitere die Nachweispflicht auf sämtliche von der Klägerin lizenzierten Verkaufsverpackungen, die von einem Vertreiber selbst zurückgenommen würden. Der Systembetreiber sei aber nicht verpflichtet, die vom Vertreiber zurückgenommenen Verpackungen einer Verwertung zuzuführen; die Verwertungs- und Nachweispflicht liege insoweit gemäß Anhang I Nr. 4 VerpackV beim Vertreiber. Die Nachweispflicht der Systembetreiber bestehe gemäß Anhang I Nr. 2 Abs. 3 VerpackV nur für die vom System tatsächlich „erfassten“ Mengen. Die Auflage verlange zudem etwas Unmögliches; die Klägerin sei an der Erfassung und Verwertung der Eigenrücknahme regelmäßig nicht beteiligt und habe auch keinen entsprechenden Auskunftsanspruch gegenüber den Vertreibern.
Auch die Auflage, dass die Aufschlüsselung der Verkaufsverpackungen nach Materialien um die Angabe der Menge der Flüssigkeitskartons zu ergänzen sei, finde keine Grundlage in den Vorschriften der Verpackungsverordnung. Anhang I Nr. 2 Abs. 3 Satz 3 VerpackV lege fest, dass der Nachweis über die in das System eingebrachten Mengen aufgeschlüsselt nach Verpackungsmaterialien zu erbringen sei. Flüssigkeitskartons bildeten keine eigenständige Materialfraktion, sondern stellten eine bestimmte Verpackungsform dar – maßgebliche Materialfraktion seien in der Regel die Verbundstoffe. Ein separater Verwertungsnachweis sei insoweit nach Anhang I Nr. 1 Abs. 2 VerpackV zulässig, aber nicht vorgeschrieben.
Die Klägerin beantragt,
Ziffer II des Änderungsbescheides des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 4. Oktober 2012 betreffend die Feststellung der W. GmbH als Duales System aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte ist der Ansicht, dass die LAGA-Mitteilung Nr. 37 durch Erlass vom 24. Juli 2010 als Verwaltungsvorschrift eingeführt worden sei. Die dynamische Verweisung auf die jeweils geltende Fassung sei sachgerecht, um auf Veränderungen reagieren zu können. Die Nachweispflichten dienten der Kontrolle der Verwertungsquoten, eine Dokumentation ohne Ausweisung der Mengen der Eigenrücknahme und der Flüssigkeitskartons sei aus sich heraus nicht verständlich. Die Kenntnis der Eigenrücknahmengen sei für einen vollständigen Überblick über die in Verkehr gebrachten und bei Systemen lizenzierten Verkaufsverpackungen unerlässlich. Die Nachweispflicht der Systembetreiber gelte für alle Verkaufsverpackungen, die in das System eingebracht würden; dies seien gemäß Anhang I Nr. 3 Abs. 3 S. 3 VerpackV alle Verpackungen, für die sich Hersteller und Vertreiber an dem System beteiligten. Auch die lizenzierten, aber vom Vertreiber selbst zurückgenommenen Verkaufsverpackungen würden demnach in das System der Klägerin eingebracht. Der Klägerin seien die Eigenrücknahmemengen auch bekannt, da die Lizenznehmer die Verwertung darlegen müssen, um nach § 6 Abs. 1 Satz 5 VerpackV (a.F.) Entgelte zurückverlangen zu können. Flüssigkeitskartons könnten getrennt ausgewiesen werden, da sie von den dualen Systemen getrennt lizensiert und gegenüber der Clearingstelle getrennt gemeldet würden. Die Dokumentation der Verwertung von Verbundstoffen sei fehleranfällig, da Verbundstoffe oftmals der Hauptmaterialfraktion zugeordnet würden; die separate Ausweisung der Flüssigkeitskartons sei daher „ein Schritt in die richtige Richtung“, um die Einhaltung der Anforderungen an die Systemfeststellung nachprüfbar sicherzustellen. Es sei rechtlich nicht abschließend geklärt, welche Auswirkungen die Verschmelzung verschiedener Systembetreiber auf die Systemfeststellung habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens und des Verfahrens 13 L 1497/12 sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des beklagten Landes Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Klage ist unzulässig. Die angefochtene Ziffer II des Änderungsbescheides vom 4. Oktober 2012 ist aufgrund der Verschmelzung der W. GmbH mit der heutigen Klägerin gegenstandslos geworden und hat sich dadurch im Sinne von § 43 Abs. 2 VwVfG NRW erledigt und ihre Wirksamkeit verloren. Die Anfechtungsklage ist daher nicht statthaft, die Klägerin kann durch die angegriffene Verfügung nicht mehr in eigenen Rechten verletzt werden.
Die der W. GmbH auferlegten Verpflichtungen gehen zwar gemäß § 20 Abs. 1 Nr. 1 des Umwandlungsgesetzes (UmwG) mit dem Erlöschen der W. GmbH auf die Klägerin als übernehmende Rechtsträgerin über. Doch war die Klägerin bereits vor der Verschmelzung in gleicher Weise gebunden. Die Klägerin ist nicht verpflichtet, in Zukunft getrennte Nachweise für verschiedene Unternehmensbereiche einzureichen. Mit der Übernahme der W. GmbH erstreckt sich die gegenüber der Klägerin ergangene Verpflichtung auf den gesamten Betrieb. Die an die W. GmbH gerichtete Verfügung in Ziffer II des Änderungsbescheides vom 4. Oktober 2012 hat daneben keine Bedeutung mehr.
Entgegen der Auffassung der Klägerin waren die an ihre Rechtsvorgängerinnen, die W. B. und die S. GmbH & Co. KG, gerichteten Systemfeststellungen vom 1. August 2007 und 20. Dezember 2007 nicht auf ein bestimmtes Erfassungs- und Verwertungssystem beschränkt. Die Systemfeststellung nach § 6 Abs. 5 Satz 1 VerpackV ist nicht sachbezogen, sondern personenbezogen. Die Klägerin ist nicht verpflichtet, eine neue Systemfeststellung zu beantragen, sobald sie ihre Entsorgungsstrukturen ändert oder Vermögen hinzuerwirbt. Die Klägerin hat gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV die flächendeckende und regelmäßige Abholung gebrauchter, restentleerter Verkaufsverpackungen beim privaten Endverbraucher oder in dessen Nähe zu gewährleisten und dabei die in Anhang I VerpackV genannten Anforderungen sowie die mit der Systemfeststellung gemäß § 6 Abs. 5 Satz 2 auferlegten Verpflichtungen zu erfüllen. Es bleibt der Klägerin überlassen, wie sie diese Verpflichtungen im Einzelnen umsetzt. Die Systemfeststellung bezieht sich nicht auf eine bestimmte Anlage, bestimmte Grundstücke oder bestimmte Fahrzeuge, sondern auf eine Tätigkeit, nämlich die flächendeckende und regelmäßige Abholung gebrauchter Verkaufsverpackungen. Dies ergibt sich aus den stets „die Antragstellerin“ als Adressatin und Verpflichtete nennenden Formulierungen in den jeweiligen Feststellungsbescheiden. Die Nebenbestimmungen zur Systemfeststellung begründen ebenso bestimmte Handlungspflichten, die ausdrücklich der Antragstellerin, d.h. der Klägerin als juristischer Person, auferlegt werden. Sowohl die alte als auch die neue Fassung der Nebenbestimmung Nr. 11 verlangen einen Nachweis über alle von der Klägerin erfassten und verwerteten Mengen. Weder im ursprünglichen Feststellungsbescheid vom 20. Dezember 2007 noch im Änderungsbescheid vom 4. Oktober 2012 findet sich ein Anhaltspunkt dafür, dass die Nachweispflicht nicht umfassend gelten, sondern auf einen bestimmten Anteil der von der Klägerin erfassten Abfallmengen beschränkt sein sollte.
Rechtlich betrachtet betreibt die Klägerin auch nach der Übernahme der W. GmbH weiterhin nur ein System im Sinne des § 6 Abs. 3 VerpackV und nicht etwa zwei getrennte Systeme. Die Klägerin mag die getrennten Entsorgungsstrukturen der W. GmbH faktisch aufrechterhalten haben. Die zivilrechtlichen Entsorgungs- und Lizenzierungsverträge der W. GmbH mögen sich von den Verträgen unterscheiden, die die Klägerin vor der Verschmelzung abgeschlossen hatte. Aus rechtlicher Sicht ist die W. GmbH jedoch erloschen und ist die Klägerin gemäß § 20 Abs. 1 Nr. 1 UmwG in sämtliche vertraglichen Verpflichtungen eingetreten. Vertragspartner der Hersteller und Vertreiber ist nicht ein bestimmter Unternehmensbereich der Klägerin, sondern allein die Klägerin als juristische Person. Welche Vermögenswerte die Klägerin zur Erfüllung ihrer vertraglichen und öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen einsetzt, bleibt ihr überlassen. Die Klägerin mag aus wirtschaftlicher Sicht zwei parallele Entsorgungssysteme betreiben. Aus rechtlicher Sicht sind die verschiedenen Unternehmensbereiche der Klägerin nicht abgrenzbar und macht es keinen Unterschied, ob die Klägerin ihre Entsorgungsstrukturen auf zwei, drei oder mehr Organisationseinheiten aufteilt und gegenüber den Lizenznehmern zwei, drei oder mehr unterschiedliche Vertragsgestaltungen anbietet.
Für die rechtliche Beurteilung ist es auch ohne Bedeutung, dass es der Klägerin nach eigenen Angaben gelungen ist, die Behörden aller 16 Bundesländer davon zu überzeugen, dass sie seit ihrer Verschmelzung zwei Systeme betreibt, und dass das beklagte Land dementsprechend weiterhin zwei unterschiedliche Sicherheitsleistungen festsetzt, anstatt die vor der Verschmelzung festgesetzten Beträge zu addieren. Mit dem Untergang der W. GmbH ist auch ihr Entsorgungssystem mit dem System der Klägerin verschmolzen und existiert nicht mehr als rechtlich selbständige Einheit.
Die Verpackungsverordnung geht ebenfalls von einer personenbezogenen Systemfeststellung aus. Die Begriffe „System“ und „Systembetreiber“ werden synonym verwendet. So heißt es in § 6 Abs. 3 Satz 2 VerpackV: „Ein System (Systembetreiber, Antragsteller) nach Satz 1 hat die in seinem Sammelsystem erfassten Verpackungen einer Verwertung entsprechend den Anforderungen nach Anhang I Nr. 1 zuzuführen und die Anforderungen nach Anhang I Nr. 2 und 3 zu erfüllen.“ Nach § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV hat ein „System“ die regelmäßige Abholung gebrauchter, restentleerter Verkaufsverpackungen zu gewährleisten. Nach § 6 Abs. 7 Satz 1 VerpackV haben sich die „Systeme“ an einer Gemeinsamen Stelle zu beteiligen. Diese Verpflichtungen betreffen jeweils den Rechtsträger, nicht eine bestimmte Betriebseinheit. Die Verpflichtungen aus der Verpackungsverordnung gelten ebenso wie die Neufassung der Nebenbestimmung Nr. 11 im Änderungsbescheid vom 4. Oktober 2012 jeweils für den gesamten Betrieb der Klägerin. Aus öffentlich-rechtlicher Sicht macht es insoweit keinen Unterschied, ob die Klägerin ihre Entsorgungsstrukturen erweitert, aufspaltet oder ihre Betriebsmittel durch Übernahme anderer Systembetreiber vervielfacht. Ein Systembetreiber kann immer nur ein System im Sinne der Verpackungsverordnung betreiben. Die angefochtene Verfügung hat sich daher mit der Verschmelzung der W. GmbH auf die jetzige Klägerin erledigt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Voraussetzungen der §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr.3 oder Nr. 4 VwGO für eine Zulassung der Berufung liegen nicht vor.