Sicherheitsverfall bei Einfuhrrechten: COVID-19 kein Nachweis höherer Gewalt ohne Sorgfaltsbelege

Verwaltungsgericht Köln · 13 K 5204/21 · 13.11.2025

KI-Zusammenfassung

Die Klägerin focht den teilweisen Verfall einer für Einfuhrrechte auf gefrorenes Rindfleisch gestellten Sicherheit an und berief sich auf höhere Gewalt infolge der COVID-19-Pandemie. Das VG Köln wies die Klage ab und bestätigte den Sicherheitsverfall, weil die Klägerin ihre Hauptpflicht zur Beantragung von Einfuhrlizenzen für die zugeteilte Gesamtmenge nicht erfüllt hatte. Zwar liege die Pandemie als objektiv ungewöhnliches und unvorhersehbares Ereignis grundsätzlich vor, das subjektive Element höherer Gewalt sei aber nicht nachgewiesen. Es fehlten substantiierte Darlegungen und Belege zu zumutbaren Gegenmaßnahmen (u.a. alternative Absatzwege/Einzelhandel, zusätzliche Lagerkapazitäten).

Ausgang: Anfechtungsklage gegen den teilweisen Sicherheitsverfall wegen nicht beantragter Einfuhrlizenzen abgewiesen.

Abstrakte Rechtssätze

Die Pflicht, innerhalb des Kontingentzeitraums Einfuhrlizenzen für die zugeteilte Gesamtmenge zu beantragen, ist eine Hauptpflicht; bei Nichterfüllung ist die hierfür gestellte Sicherheit grundsätzlich anteilig für verfallen zu erklären.

Höhere Gewalt im Sinne des Art. 22 VO (EU) Nr. 907/2014 ist unionsautonom und im System der Ein- und Ausfuhrlizenzen als Ausnahme eng auszulegen.

Höhere Gewalt setzt neben einem objektiven Element (ungewöhnliches, unvorhersehbares, außerhalb der Einflusssphäre liegendes Ereignis) ein subjektives Element voraus, wonach der Verpflichtete alle zumutbaren Maßnahmen zur Vermeidung oder Begrenzung der Folgen ergreifen und belegen muss.

Auch bei offenkundigen Krisenereignissen (wie der COVID-19-Pandemie) bleibt der Verpflichtete gehalten, konkrete, einzelfallbezogene und nachvollziehbar dokumentierte Bemühungen zur Erfüllung der Verpflichtung (z.B. alternative Absatzmöglichkeiten oder Lagerung) darzulegen; pauschale wirtschaftliche Unzweckmäßigkeit genügt nicht.

Ein Begründungsmangel eines Verwaltungsakts kann im verwaltungsgerichtlichen Verfahren durch eine rechtzeitige Nachholung der Begründung im Widerspruchsbescheid gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG geheilt werden.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch die Beklagte durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand

Die Klägerin vertreibt importiertes Fleisch aus E.. Am 15. Mai 2019 beantragte sie bei der Beklagten die Zuteilung von Einfuhrrechten für gefrorenes Rindfleisch im Umfang von 1.982.048 kg. Mit Bescheid der Beklagten vom 3. Juli 2019 wurde ihr ein Einfuhrrecht im Umfang von 549.282 Kg gewährt. Damit wurde die Klägerin verpflichtet, bis zum 30. Juni 2020, dem Ende des Kontingentzeitraums, Einfuhrlizenzen über eine Gesamtmenge in Höhe des gewährten Einfuhrrechts zu beantragen. Für die Erfüllung der Einfuhrverpflichtung setzte die Beklagte eine Sicherheit in Höhe von 32.956,62 EUR fest.

Bis zum 27. Mai 2020 beantragte die Klägerin Einfuhrlizenzen für gefrorenes Rindfleisch im Umfang von 266.294 kg.

Mit Schreiben vom 27. Mai 2020 bat die Klägerin um Freigabe der Sicherheiten für die verbleibenden Einfuhrrechte aufgrund von höherer Gewalt. Aufgrund der COVID-Pandemie und der damit einhergehenden staatlichen Infektionsschutzmaßnahmen seien Verträge storniert und Ware unverzollt gelassen worden. Das Rindfleisch sei auf absehbare Zeit nicht im geplanten Maße verkäuflich. In den Gefrierhäusern stapele sich gefrorenes Rindfleisch. Bereits die aktuellen Lagerbestände seien nicht gewinnbringend veräußerbar. Eine weitere Einfuhr im Umfang der Restlizenzmenge in Höhe von ca. 300 t Rindfleisch sei wirtschaftlich sinnlos. Sie habe aus diesen Gründen lediglich Einfuhrlizenzen für ca. 266 t Rindfleisch abrufen können.

Mit Schreiben vom 6. September 2020 teilte die Beklagte mit, dem Antrag der Klägerin könne nicht entnommen werden, dass sie an der Beantragung der Einfuhrlizenzen gehindert gewesen sei.

Unter dem 26. September 2020 erwiderte die Klägerin, die Beantragung von (weiteren) Einfuhrlizenzen sei möglich, aber wirtschaftlich sinnlos gewesen. In einem Schreiben vom 21. August 2020 führte sie ergänzend aus, Zielgruppe ihres Geschäfts seien u.a. Gastronomiebetriebe. Ein Großteil ihrer Kunden sei indes von pandemiebedingten Zwangsschließungen betroffen. Auch nach Wiedereröffnung der Gastronomie sei eine Absatzmöglichkeit für die Bestandsware nicht erkennbar. Die für ihr Geschäft maßgeblichen Großkunden hätten bereits definitiv mitgeteilt, bis zum Jahresende keine Ware mehr zu ordern. Ein Verkauf der Lizenzen sei nicht erwogen worden, da dies nicht Sinn der GATT-Lizenzen sei.

Mit Schreiben vom 30. September 2020 räumte die Beklagte der Klägerin erneut Gelegenheit zur Stellungnahme ein und wies darauf hin, dass das juristische Konzept der höheren Gewalt sich durch ein objektives und ein subjektives Element auszeichne. Es müssten danach objektiv ungewöhnliche, vom Willen des Einzelnen unabhängige Umstände sowie trotz aller subjektiven Sorgfalt unvermeidbare Folgen vorliegen. Die Klägerin sei verpflichtet, die Folgen auch eines objektiv ungewöhnlichen Ereignisses mit allen geeigneten Mitteln zu begrenzen. Dahingehend bat die Beklagte um Vorlage von Belegen für die getroffenen Maßnahmen der Klägerin.

Diese bezog sich in einem Schreiben vom 6. Oktober 2020 auf ihr Schreiben vom 21. August 2020 und die dort enthaltenen Ausführungen.

Mit Bescheid vom 11. Januar 2021 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin ab (Ziff. 1) und erklärte die geleistete Sicherheit in Höhe von 16.979,28 EUR für verfallen (Ziff. 2). Dies begründete sie im Wesentlichen mit einer Verletzung der Pflicht, Einfuhrlizenzen im Kontingentzeitraum zu beantragen. Die Klägerin habe von der zugeteilten Menge in Höhe von 549.282 kg nur für 266.294 kg Lizenzen beantragt. In anteiliger Höhe entsprechend der ausstehenden 282.988 kg Rindfleisch verfalle die Sicherheit.

Am 4. Februar 2021 legte die Klägerin Widerspruch gegen den Bescheid vom 11. Januar 2021 ein. Diesen begründete sie mit E-Mail der Prozessbevollmächtigten vom 31. März 2021, wobei sie den Umstand anführte, dass das von ihr seit Jahren genutzte Lager ab dem 20. April 2020 keine Ware mehr angenommen habe. Es habe keine ausreichende Nachfrage gegeben, sodass zusätzlich eingeführte Ware ebenfalls in die Lagerung hätte überführt werden müssen, was nicht möglich gewesen sei. Es handele sich um einen Fall von höherer Gewalt gem. Art. 22 VO (EU) Nr. 907/2014, der auch durch vertragliche Vorkehrungen nicht zu bewältigen gewesen sei. Das dänische Landwirtschaftsministerium habe dies anerkannt. Auch Schreiben der EU-Kommission an den Verband der Q. e.V. stritten für die Annahme höherer Gewalt. Die Klägerin habe alles ihr Zumutbare getan, um die Folgen der Pandemie für ihren Warenabsatz zu begrenzen. Weitere Bemühungen hätten unverhältnismäßige Opfer nach sich gezogen. Auch die isolierte Beantragung der Einfuhrlizenzen ziehe einen Rechtsverstoß nach sich. Es müsse der gesamte Einfuhrvorgang in den Blick genommen werden. Der Ablehnungsbescheid sei zudem formell rechtswidrig aufgrund einer mangelhaften Begründung.

Mit Widerspruchsbescheid vom 23. August 2021, zugestellt am 13. September 2021, wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück. Der Widerspruch sei unbegründet. Der Sicherheitsverfallbescheid sei gem. Art. 23 der Verordnung (EU) Nr. 907/2014 rechtmäßig. Gemäß Art. 7 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr.  431/2008 sei es eine Hauptpflicht der Klägerin gewesen, für die gesamte zugeteilte Menge eine Einfuhrlizenz zu beantragen. Dieser sei sie nicht nachgekommen. Die Anforderungen an den Ausnahmetatbestand des Eingreifens höherer Gewalt seien nicht erfüllt bzw. nicht hinreichend belegt. Es sei bereits fraglich, ob die Pandemie allein kausal für die Pflichtverletzung der Klägerin gewesen sei. Nach der Mitteilung der EU-Kommission vom 27. Mai 2020 sei insoweit eine Einzelfallprüfung erforderlich. Alle Nachweise hierfür hätten gem. Art. 50 Abs. 3 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 908/2014 bis zum 28. Dezember 2020 vorgelegt werden müssen. Die Klägerin habe keine Aussage dazu getroffen, warum sie bis zum Einbruch des Marktes erst die Hälfte der gewährten Einfuhrlizenzen abgerufen hatte. Bereits der objektive Tatbestand höherer Gewalt liege danach nicht vor. Auch der subjektive Tatbestand sei nicht erfüllt. Die Bemühungen der Klägerin seien nicht in ausreichender Art. und Weise innerhalb der maßgeblichen Frist belegt worden. Der Klägerin sei es möglich und zumutbar gewesen, sich um alternative Absatzmöglichkeiten zu bemühen und dies darzulegen. Der Bescheid sei nicht formell rechtswidrig, da die tragenden Gründe der Entscheidung erörtert worden seien.

Am 11. Oktober 2021 hat die Klägerin Klage erhoben.

Sie macht geltend, sie habe ihre Einfuhrverpflichtung aufgrund von höherer Gewalt nicht einhalten können. Dies habe sie hinreichend nachgewiesen. Bei der weltweiten COVID-Pandemie habe es sich um ein unvorhersehbares Ereignis gehandelt, das außerhalb der Kontrolle der Klägerin und ihrer Vertragspartner gelegen habe. Die daraus folgenden Risiken seien durch vertragliche Maßnahmen nicht einzuhegen gewesen. Sie seien auch kausal für die Nichterfüllung ihrer Verpflichtungen. Sie habe in jeder Hinsicht alles ihr Zumutbare getan, um die Folgen der Pandemie für ihr Geschäft zu begrenzen. Die Unterbringung in Tiefkühllagern sei nicht durchgehend möglich gewesen. Sie habe versucht, die Ware einer anderen Bestimmung zuzuführen. Im Einzelhandel sei ihre Ware weniger gefragt, auch da sie hierfür nicht passend konfektioniert sei. Die objektiven und subjektiven Elemente der höheren Gewalt fielen in diesem Fall zusammen. Eine isolierte Beantragung von Einfuhrlizenzen stelle eine bloße Förmelei dar. Auch verstoße die Einfuhr von weiterem Rindfleisch bei ausbleibender Nachfrage gegen ihre Schadensminderungspflicht. Von ihr werde insoweit widersprüchliches Verhalten verlangt. Hinreichende Nachweise i.S.d. Art. 24 Abs. 3 der Verordnung (EU) Nr. 907/2014 seien erbracht worden. Offenkundige Tatsachen seien nicht nachzuweisen. In zahlreichen anderen Mitgliedstaaten sei in entsprechenden Konstellationen höhere Gewalt angenommen worden. Es bestehe keine Verpflichtung dahingehend, die Einfuhrmengen über den Kontingentzeitraum gleichmäßig zu verteilen oder möglichst frühzeitig den Kontakt zur Beklagten zu suchen, wenn Einfuhrrechte nicht eingelöst würden. Art. 50 der Verordnung (EU) Nr. 908/2014 sei nicht anwendbar, da der Verweis in Art. 16 der Verordnung (EU) Nr. 1239/2016 den hier relevanten Fall nicht erfasse.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 11. Januar 2021 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 23. August 2021 aufzuheben

sowie

die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie bezieht sich auf den angegriffenen Widerspruchsbescheid und macht ergänzend geltend, entsprechend der Mitteilung der Europäischen Kommission vom 27. Mai 2020 sei eine Einzelfallprüfung erforderlich. Das Vorliegen des subjektiven Elements von höherer Gewalt sei weder fristgemäß noch hinreichend belegt worden. Etwa die Versuche des Verkaufs an Einzelhändler seien nicht durch entsprechende Nachweise belegt. Auf der Homepage der Klägerin sei nachzulesen, dass diese nicht ausschließlich den Großhandel bediene. Auch die Vorlage einer Rückmeldung eines Lageranbieters, die verfristet erfolgt sei, sei unzureichend. Der Verweis auf andere Verfahren bzw. andere Mitgliedstaaten sei angesichts der erforderlichen Einzelfallprüfung wenig zielführend. Art. 24 Abs. 3 der Verordnung (EU) Nr. 907/2014 betreffe den hier relevanten Fall nicht. Bei Ausbruch der Pandemie seien nur etwa die Hälfte der beantragten Einfuhrrechte eingelöst worden, obwohl der Kontingentzeitraum bereits zu drei Vierteln abgelaufen gewesen sei. Das Unionsrecht erlaube insoweit keine Ausnahme. Von der Klägerin werde auch kein widersprüchliches Verhalten verlangt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands werden der Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs in Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage hat keinen Erfolg.

Sie ist als Anfechtungsklage zulässig, aber in der Sache nicht begründet.

Der Sicherheitsverfallbescheid der Beklagten vom 11. Januar 2021 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 23. August 2021 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

Er entspricht zunächst in formeller Hinsicht den rechtlichen Anforderungen. Denn die erforderliche Begründung wurde jedenfalls mit dem Widerspruchsbescheid gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG rechtzeitig nachträglich formuliert.

Der Sicherheitsverfallbescheid genügt auch in materieller Hinsicht den rechtlichen Anforderungen.

Für die Einfuhr gefrorenen Rindfleischs ist gemäß Art. 2 Abs. 1 der Delegierten Verordnung (EU) 2016/1237 der Kommission vom 18. Mai 2016 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf die Durchführungsbestimmungen für die Regelung über Ein- und Ausfuhrlizenzen und zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf die Vorschriften über die Freigabe und den Verfall der für solche Lizenzen geleisteten Sicherheiten sowie zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 2535/2001, (EG) Nr. 1342/2003, (EG) Nr. 2336/2003, (EG) Nr. 951/2006, (EG) Nr. 341/2007 und (EG) Nr. 382/2008 der Kommission und zur Aufhebung der Verordnungen (EG) Nr. 2390/98, (EG) Nr. 1345/2005, (EG) Nr. 376/2008 und (EG) Nr. 507/2008 der Kommission (ABl. L S. 206) – Verordnung (EU) 2016/1237 – eine Einfuhrlizenz erforderlich.

Mit der Zuteilung des Einfuhrrechts war die Klägerin gemäß Art. 1 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 431/2008 verpflichtet, spätestens bis zum 30. Juni 2020 Einfuhrlizenzen über die ihr zugeteilte Gesamtmenge zu beantragen, Art. 7 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 431/2008. Dies ist eine Hauptpflicht im Sinne von Artikel 20 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2220/85, Art. 7 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung (EG) Nr. 431/2008.

Die Klägerin hat hier Einfuhrlizenzen für die im Kontingentzeitraum ausstehende Restmenge von 282.988 kg gefrorenen Rindfleischs nicht beantragt.

Danach war die geleistete Sicherheit gem. Art. 66 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 in anteiliger Höhe für verfallen zu erklären. Nach dieser Regelung verfällt – außer in Fällen höherer Gewalt – die Sicherheit ganz oder teilweise, wenn einer besonderen Verpflichtung nicht oder nur teilweise nachgekommen wird. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.

Der Sicherheitsverfallbescheid ist nicht wegen des Eingreifens von höherer Gewalt rechtswidrig. Macht eine Person, der eine durch eine Sicherheit gedeckte Verpflichtung obliegt, geltend, dass die Verpflichtung wegen höherer Gewalt nicht eingehalten werden konnte, so muss sie gemäß Art. 22 der Verordnung (EU) Nr. 907/2014 den zuständigen Behörden nachweisen, dass es sich um höhere Gewalt handelt.

Dieser Nachweis wurde hier durch die Klägerin nicht geführt.

Der Begriff der höheren Gewalt wird von der Rechtsordnung der Europäischen Union grundsätzlich nicht in Anlehnung an eine oder mehrere nationale Rechtsordnungen definiert. Vielmehr ist dieser Begriff autonom unionsrechtlich auszulegen; es muss entsprechend dem Grundsatz des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts gewährleistet werden, dass er in allen Mitgliedstaaten einheitlich ausgelegt wird,

Europäischer Gerichtshof (EuGH), Urteil vom 18. Dezember 2007 ‑ C‑314/06 -, juris Ziffer 21.

Die Annahme eines Falls von höherer Gewalt unterliegt vollumfänglich der gerichtlichen Überprüfung. Es ist Sache des nationalen Gerichts, den von den Betroffenen vorgebrachten Sachverhalt zu überprüfen und zu entscheiden, ob sie alle nach den Umständen des Einzelfalls erforderliche Sorgfalt aufgewandt haben, um ihre Verpflichtungen einzuhalten,

EuGH, Urteil vom 17. Oktober 2002 ‑ C‑208/01 ‑, juris Ziffer 22.

Der Begriff der höheren Gewalt hat nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs auf den verschiedenen Anwendungsgebieten des Unionsrechts nicht notwendig den gleichen Inhalt. Daher ist seine Bedeutung anhand des rechtlichen Rahmens zu bestimmen, innerhalb dessen er seine Wirkungen entfalten soll. Es ist deshalb zu prüfen, ob der Aufbau und der Zweck des Rechtsakts dazu Anlass geben, die Tatbestandsmerkmale der höheren Gewalt in besonderer Weise auszulegen und anzuwenden.

EuGH, Urteil vom 27. Oktober 1987 ‑ C‑109/86 ‑, juris Ziffer 6; Urteil vom 7. Mai 1991 ‑ C‑338/89 ‑, juris Ziffer 15; Urteil vom 18. Juli 2013 ‑ C‑99/12 ‑, juris Ziffer 32.

Der unionsrechtliche Rahmen für die Ein- und Ausfuhr von landwirtschaftlichen Erzeugnissen ist grundsätzlich dadurch bestimmt, dass die Lizenznehmer auf ihren Antrag hin berechtigt und verpflichtet werden, eine bestimmte Menge an Erzeugnissen innerhalb des Gültigkeitszeitraums der Lizenz ein- oder auszuführen. Um die Einhaltung der Einfuhrverpflichtung auch vor Erteilung der Lizenz zu gewährleisten, ist grundsätzlich eine Sicherheit zu leisten. Wie Erwägungsgrund 12 der Verordnung (EU) 2016/1239 belegt, wollte der Unionsgesetzgeber allerdings zugleich Maßnahmen für die Fälle vorsehen, in denen eine Ein- oder Ausfuhrverpflichtung insbesondere wegen höherer Gewalt nicht eingehalten wird; in diesen Fällen kann die Verpflichtung für annulliert erklärt oder die Gültigkeitsdauer der Lizenz verlängert werden. Die Anerkennung eines Falles von höherer Gewalt ist jedoch als Ausnahme von der jeweils zu erfüllenden Verpflichtung ausgestaltet worden. Dies rechtfertigt und gebietet es nach autonom unionsrechtlicher Auslegung, den Begriff der höheren Gewalt eng auszulegen,

vgl. dazu EuGH, Urteil vom 18. Dezember 2007 ‑ C‑314/06 ‑, juris Ziffer 30; Urteil vom 18. Juli 2013 ‑ C‑99/12 ‑, juris Ziffer 37.

Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass der Begriff der höheren Gewalt im Sinne des Art. 22 Satz 1 der Verordnung (EU) 907/2014 – entsprechend der geläufigen Definition des Europäischen Gerichtshofs – nicht auf eine absolute Unmöglichkeit beschränkt ist. Er verlangt jedoch, dass der Nichteintritt der in Rede stehenden Tatsache auf Umstände zurückzuführen ist, die derjenige, der sich darauf beruft, nicht zu vertreten hat, die ungewöhnlich und unvorhersehbar sind und deren Folgen trotz aller aufgewandten Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können,

StRspr, vgl. EuGH, Urteile vom 22. Januar 1986 – 266/84 –, juris Rn. 27; vom 18. März 1993 – C-50/92 –, juris Rn. 11; vom 11. Juli 2002 – C-210/00 –, juris Rn. 79; vom 18. März 2010 – C-218/09 –, juris Rn. 44; vom 28. April 2022 – C-804/21 PPU –, juris Rn. 44; eingehend ferner das den Prozessbevollmächtigten der Klägerin bekannte Kammerurteil vom 25. April 2024 – 13 K 7336/19 –, n. v., mit weiteren Nachweisen (m. w. N.), und nachgehend Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 6. Juni 2025 – 21 A 1358/24 –, juris Rn. 20 ff.

Statt des subjektiven Merkmals, dass die Umstände von dem Betroffenen nicht zu vertreten sein dürfen, verwendet der Europäische Gerichtshof teilweise auch die objektiven Merkmale, dass das Ereignis nicht in der Sphäre des Betroffenen liegen bzw. dass dieser auf das Ereignis keinen Einfluss haben darf,

Siehe einerseits EuGH, Beschluss vom 18. Januar 2005 ‑ C‑325/03 P ‑, juris Ziffer 25; andererseits Urteil vom 18. Juli 2013 ‑ C‑99/12 ‑, juris Ziffer 31.

Zusammengefasst umgreift die Definition demgemäß einen objektiven Teil, der sich auf nicht in der Sphäre des Betroffenen liegende unvorhersehbare und ungewöhnliche Umstände bezieht, und einen subjektiven Teil, der mit der Verpflichtung des Betroffenen zusammenhängt, sich gegen die Folgen ungewöhnlicher Ereignisse zu wappnen, indem er, ohne übermäßige Opfer zu bringen, geeignete Maßnahmen trifft. Der Begriff der höheren Gewalt trifft daher nicht auf eine Situation zu, in der eine sorgfältige und umsichtige Person objektiv in der Lage gewesen wäre, die Verpflichtung zu erfüllen,

vgl. EuGH, Beschluss vom 18. Januar 2005 ‑ C‑325/03 P ‑, juris Ziffer 25; EuGH, Urteil vom 18. Dezember 2007 ‑ C‑314/06 ‑, juris Ziffer 31.

Nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) sind daher unter „höherer Gewalt“ ungewöhnliche und unvorhersehbare Ereignisse zu verstehen, auf die derjenige, der sich auf höhere Gewalt beruft, keinen Einfluss hat und deren Folgen trotz Anwendung der gebotenen Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können,

EuGH, Urteil vom 18. Juli 2023 ‑ C-99/12 ‑, juris Ziffer 31.

Als ungewöhnlich ist ein Ereignis zu betrachten, das von einem umsichtigen und mit der Sorgfalt eines ordentlichen Kaufmanns handelnden Unternehmer als unwahrscheinlich angesehen werden muss,

EuGH, Urteil vom 7. Mai 1991 ‑ C‑338/89 ‑, juris Ziffer 21.

Durch den Tatsachenvortrag muss die zuständige Behörde dazu in die Lage versetzt sein, eine Entscheidung darüber zu treffen, ob ein Fall höherer Gewalt anzuerkennen ist. Demnach muss sich der Nachweis auf die Tatsachengrundlagen der objektiven wie auch der subjektiven Begriffsmerkmale höherer Gewalt beziehen. „Nachweisen“ meint dabei nach allgemeiner Amtssprache, „jemandem etwas, was ihm vermittelt werden soll, angeben und ihm entsprechende Informationen darüber geben“ (Duden, Eintrag zu „nachweisen“). Die Nachweisobliegenheit geht über eine bloße Mitteilung eines Falls von höherer Gewalt hinaus, wie sie etwa in Art. 4 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 vom 11. März 2014 gefordert wird (vgl. dazu Erwägungsgrund 5 derselben Verordnung).

Der Begriff der höheren Gewalt im Sinne des Art. 22 Satz 1 der Verordnung (EU) Nr. 907/2014 beinhaltet hohe subjektive Sorgfaltsanforderungen. Es ist davon auszugehen, dass ein sorgfältiger und umsichtiger Unternehmer in Anbetracht eines unvorhergesehenen und ungewöhnlichen Ereignisses besondere Mühen und Kraftanstrengungen darauf verwendet, die Folgen für seine Einfuhrverpflichtung zu vermeiden oder wenigstens zu begrenzen. Die Grenzen dieser Sorgfaltspflicht liegen mit Blick auf Art. 16 und Art. 17 Abs. 1 EU-GrCH darin, dass von dem Unternehmer keine unzumutbaren Leistungen erwartet werden dürfen, die zu dem wirtschaftlichen Wert des Einfuhrrechts außer Verhältnis stehen. Eine Unzumutbarkeit ist auch anzunehmen, wenn das Unternehmen durch den Verfall der Sicherheit in existenzbedrohende wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten würde,

vgl. dazu Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 11. März 1991 ‑ 8 UE 2091/85 ‑, juris.

Insoweit liegt hinsichtlich der globalen COVID-Pandemie seit dem Jahr 2020 das objektive Element höherer Gewalt vor. Es handelt sich angesichts des Ausmaßes und der weit ausgreifenden wirtschaftlichen, politischen und rechtlichen Folgen der Pandemie um ein so ungewöhnliches und unvorhersehbares Ereignis, dass auch ein sorgfältiger Wirtschaftsteilnehmer seine Planungen nicht bereits grundsätzlich nach dessen Eintreten ausrichten muss.

Das subjektive Element höherer Gewalt ist hier indes nicht nachgewiesen.

Denn die Klägerin hat nicht nachgewiesen, alle zumutbaren Anstrengungen unternommen zu haben, um die Folgen der Pandemie für das eigene Geschäft zu mildern und ihre Verpflichtung zu erfüllen.

So ist schon nicht ersichtlich, was die Klägerin daran gehindert haben sollte, ihrer Hauptpflicht aus dem Zuteilungsbescheid vom 3. Juli 2019, Einfuhrlizenzen für die gesamte Zuteilungsmenge zu beantragen, nachzukommen. Hätte sie diese infolge höherer Gewalt nicht ausschöpfen können, wäre in weiterer Folge eine Annullierung oder Verlängerung der Gültigkeitsdauer der Lizenz um höchstens 180 Tage – bei entsprechendem Vortrag – in Betracht gekommen, Art. 16 Abs. 1 lit. a)  der Verordnung (EU) Nr.  2016/1239.

Sie hat im Übrigen auch nicht nachgewiesen, dass sie die Nichterfüllung ihrer Verpflichtung als Folge des Ausbruchs der COVID-Pandemie und der zu ihrer Eindämmung beschlossenen staatlichen Schließungsanordnungen trotz Anwendung der gebotenen Sorgfalt nicht hätte vermeiden können. Sie hat insbesondere nicht nachgewiesen, ja bereits nicht hinreichend substantiiert dargetan, sich um eine Veräußerung der gelagerten und im Kontingentzeitraum noch einzuführenden Waren an den Einzelhandel bemüht zu haben. Denn wäre dies gelungen, hätte die Klägerin weitere Einfuhrlizenzen beantragen und gegebenenfalls nach einer Verlängerung des Kontingentzeitraums ihre Einfuhrverpflichtung erfüllen können.

Die Notwendigkeit eines solchen Nachweises, jedenfalls aber die Notwendigkeit substantiierter diesbezüglicher Darlegungen musste der Klägerin schon frühzeitig vor Augen stehen. Denn bereits mit Schreiben an den Verband der Q. e.V. (VDQ) - in dem die Klägerin Mitglied ist und deren Vorstand der Geschäftsführer der Klägerin im maßgeblichen Zeitpunkt angehörte - vom 11. August 2020 und 20. September 2020 führte die Europäische Kommission aus, dass es sich bei der weltweiten Corona-Pandemie um einen Fall von höherer Gewalt handeln könne, insoweit aber eine Einzelfallprüfung („to be examined [...] on a case by case basis“, Bl. 73 d.A.) erforderlich sei, um einen extensiven Auffang wirtschaftlicher Risiken zu vermeiden.

Der Marktteilnehmer muss danach regelmäßig die einzuführenden Waren, kann er sie auf etablierten Absatzwegen nicht veräußern, einer anderen Bestimmung zuführen, sofern dies möglich und nicht mit unzumutbaren (wirtschaftlichen) Nachteilen verbunden ist. Stehen dem Betroffenen keine Lagerkapazitäten mehr zur Verfügung, weil er die gelagerten Waren nicht entsprechend seiner bisherigen Geschäftspraxis absetzen kann, gilt dasselbe von den gelagerten Waren. Der Unternehmer muss, soweit möglich und zumutbar, auch diese Waren einer anderen Bestimmung zuzuführen, um Lagerkapazitäten freizugeben und die Ausnutzung des Einfuhrrechts zu ermöglichen.

Unter welchen Voraussetzungen im Einzelfall die betroffenen Waren einer anderen Bestimmung zugeführt werden können und mit welchen Nachteilen dies gegebenenfalls für den Marktteilnehmer verbunden ist, liegt in seinem Erkenntnisbereich und kann die Behörde deshalb regelmäßig nicht ohne Mitwirkung des Unternehmers beurteilen. In Anbetracht dessen hat der Betroffene substantiiert darzulegen und nachzuweisen, welche Anstrengungen er im Einzelnen entfaltet hat, um einzuführende beziehungsweise gelagerte Ware einer anderen Bestimmung zuzuführen.

Dieses Nachweiserfordernis besteht auch für den hier betroffenen Fall der globalen COVID-Pandemie. Denn deren Folgen hinderten die Klägerin nicht grundsätzlich daran, ihre Bemühungen zur Eindämmung der Folgen der Pandemie nachvollziehbar zu dokumentieren.

Nach diesen Maßgaben hatte die Klägerin vorliegend substantiiert darzulegen und nachzuweisen, welche Bemühungen sie unternommen hat, um etwa die bereits gelagerten Fleischwaren an den Einzelhandel abzusetzen. Auch unter Berücksichtigung der offenkundigen Auswirkungen der COVID–Pandemie kann nicht allgemein davon ausgegangen werden, dass jedwede solche Absatzbemühung von vorneherein derart aussichtslos gewesen wäre, dass der Klägerin nicht der qualifizierte Versuch, ihre gelagerten Waren an den Einzelhandel zu veräußern, hätte abverlangt werden können. Das schließt nicht aus, dass eine Veräußerung der Fleischwaren der Klägerin an den Einzelhandel für sie letztlich mit unzumutbaren Nachteilen einhergegangen wäre. Die Klägerin hatte jedoch darzulegen, aus welchen Gründen der Absatz an den Einzelhandel mit solchen Nachteilen verbunden gewesen sein sollte. Die Beibringung entsprechender Unterlagen ermöglicht der Beklagten erst, zu prüfen, ob die Klägerin ihren Sorgfaltspflichten nachgekommen ist. Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, der Einzelhandel werde im Wesentlichen von fünf Unternehmen beherrscht, zu denen im erforderlichen Ausmaß keine Geschäftsbeziehungen bestünden, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Der Klägerin war zumutbar, sich um die Etablierung solcher Geschäftsbeziehungen zu bemühen und ein etwaiges Scheitern dieses Versuchs zu dokumentieren.

Die Klägerin hat zwar bereits im Verwaltungsverfahren wiederholt vorgetragen, dass sie erfolglos versucht habe, nach Wegfall der Bestellungen einiger Großkunden Kompensationsgeschäfte im Bereich Gastronomie und Einzelhandel zu realisieren. Die Durchführung derartiger Versuche, die betroffene Ware anders als auf dem üblichen Vertriebsweg abzusetzen, war der Klägerin hier zumutbar. Anderes folgt insbesondere nicht daraus, dass die von der Klägerin importierte Ware für den Einzelhandel nicht passend konfektioniert gewesen wäre. Denn insoweit ist nicht glaubhaft substantiiert worden, dass eine Umkonfektionierung ggf. unter Einbeziehung der Kapazitäten etwaig abnahmewilliger Einzelhändler nicht in Betracht gekommen wäre. Dies liegt vielmehr bereits aus dem Grunde nahe, dass die Klägerin eine Abgabe der Ware an den Einzelhandel nicht nur konkret in Betracht gezogen haben will, sondern darüber hinaus angibt, teilweise Ware an Einzelhändler verkauft zu haben (Bl. 43 d.A., Bl. 82 BA). Dass ihre Ware hier „weniger gefragt“ gewesen sei, ist nicht im Einzelnen nachgewiesen. Auch der Umstand, der Einzelhandel habe „kein Interesse an TK-Ware“ (Bl. 82 d.A.), ist weder offenkundig noch nachgewiesen. Vielmehr fehlen bereits im Ansatz Dokumente dazu, dass ein weitergehender Absatz an den Einzelhandel realisiert werden sollte. Anderes folgt nicht aus der Behauptung, an eine kleinere Zahl von Einzelhändlern sei ein Absatz frischer Ware erfolgt (Bl. 82 d.A.). Die von der Klägerin angeführte eidesstattliche Versicherung ihrer Vertriebsabteilung (Bl. 87 d.A.) liegt nicht vor. Eine mangelnde Anfrage der Beklagten dahingehend ist unbeachtlich, da wie gesehen die Klägerin nachweispflichtig ist.

Auch folgt nichts anderes aus dem Vorbringen der Klägerin, sie bediene eine spezielle Nachfrage innerhalb der Union, die neben ihrem Kundenstamm nicht an anderweitige Abnehmer zu vertreiben sei. Denn (gefrorenes) Rindfleisch ist auch in Einzelhandel und Gastronomie erhältlich. Es ist nicht dargetan, aus welchem Grund die Klägerin allein an ihren Kundenstamm vertreiben können sollte. Entsprechend hat die Beklagte bereits im Verwaltungsverfahren zutreffend betont, dass die Einfuhr und Abnahme von Rindfleisch „grundsätzlich weiter möglich war“ (Bl. 145 d.A.).

Die Klägerin hat lediglich Dokumente eingereicht, die ausbleibende Nachfrage bei zwei Großkunden sowie einen Kapazitätsmangel bei einem von der Klägerin genutzten Lageranbieter betreffen (Bl. 51–55 d.A.). Der der Klägerin im hier betroffenen Einzelfall zumutbare Aufwand, den ernsthaften und nachdrücklichen Versuch einer Zuführung der betroffenen Ware an den Einzelhandel zu unternehmen, ist hierdurch insgesamt nicht durch Belege nachgewiesen. Zugleich ist nicht substantiiert dargetan, dass die Beklagte ohnehin Kenntnis von einer grundsätzlichen Unverkäuflichkeit gefrorenen Rindfleisches in der maßgeblichen Konfektionierung gehabt hätte, sodass die Übersendung entsprechender Belege entbehrlich erschiene. Angesichts der Haltbarkeitsdauer des Produkts von etwa einem Jahr (Bl. 170 BA) erscheint es zumindest nicht von vornherein als ausgeschlossen, dass die Klägerin bei entsprechendem Bemühen und einer etwaigen Verlängerung des Kontingentzeitraums Ware im Umfang der gewährten Einfuhrrechte hätte veräußern können.

Aus den Darlegungen der Klägerin, unabhängig davon, ob diese angesichts der Fristbestimmung von sechs Monaten für den erforderlichen Nachweis gem. Art. 2 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 431/2008 i.V.m. Art. 40 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1291/2000 zu berücksichtigen sind, folgt nichts anderes. Soweit sie ausführt, der Absatz an den Einzelhandel sei ein „Tropfen auf den heißen Stein“, führt diese pauschale Erklärung nicht zum Entfall der unionsrechtlich geforderten Nachweispflichten. Es obliegt auch unter den im maßgeblichen Zeitpunkt bestehenden Umständen einer globalen Pandemie der unternehmerischen Initiative der Klägerin, zumutbare Absatzmöglichkeiten zu identifizieren und deren Realisierung zu erproben oder den vollständigen Mangel an zumutbaren Absatzmöglichkeiten zumindest anhand von Nachweisen darzulegen.

Die Klägerin hat zudem nicht hinreichend substantiiert dargelegt, aus welchem Grund keine weiteren Kühlräume für zusätzlich einzuführendes Rindfleisch angemietet wurden. Zwar wäre die Anmietung weiterer Kühlräume sicherlich mit höheren Kosten einhergegangen. Dass der sich hieraus ergebende Nachteil der Klägerin allerdings unzumutbar gewesen wäre, ist nicht ohne weiteres ersichtlich oder offenkundig. Angesichts dessen hatte die Klägerin darzulegen, dass sie die naheliegende Möglichkeit der Anmietung weiterer Kühlräume überhaupt in Betracht gezogen habe und aus welchen Gründen sie unzumutbar gewesen sein sollte. Soweit sie ein Schreiben eines einzelnen Kühlhausbetreibers vorgelegt hat, mit dem sie bereits zuvor in Geschäftsbeziehungen stand und der auf Kapazitätsgrenzen verwies, ist damit nicht der Nachweis einer allgemeinen Unzumutbarkeit der Anmietung weiterer Kühlhäuser bzw. der Nachweis einer generellen Nichtverfügbarkeit solcher Lagerkapazitäten erbracht.

Auch die Ausführungen der Klägerin im Klageverfahren enthalten insoweit keine hinreichend substantiierte Darlegung. Die Klägerin bringt hierzu ergänzend vor, die Anmietung weiterer Kühlräume sei wegen der im Hinblick auf die sodann einzuführenden Waren bestehenden Absatzschwierigkeiten aufgrund der COVID–Pandemie sinnwidrig gewesen. Aufgrund des anstehenden Ostergeschäfts habe sie bereits gigantische Mengen an Frischfleisch einfrieren und zu wenig vorteilhaften Preisen anbieten müssen. Sie hätte unter Verstoß gegen ihre Schadensminderungspflicht etwaig zusätzlich eingeführte Ware aufgrund der begrenzten Haltbarkeit letztlich vernichten müssen. Unabhängig davon, inwieweit ein Verstoß gegen eine Schadensminderungspflicht für die Zumutbarkeit des in Rede stehenden Verhaltens im hiesigen Kontext relevant ist, hat die Klägerin damit nicht schlüssig dargetan, aus welchem Grund diese Waren nicht entgegen der regelmäßigen Geschäftspraxis unter Meidung eines Verstoßes gegen etwaige Schadensminderungspflichten beispielsweise an den Einzelhandel hätten veräußert werden können.

Schließlich ist nicht maßgeblich, dass die Behörden anderer Mitgliedstaaten vergleichbares Vorbringen anderer Unternehmen für ausreichend gehalten haben mögen. Anhand der vorgelegten und teilweise übersetzten Unterlagen ist bereits nicht ersichtlich, was die Unternehmen im jeweiligen Verwaltungsverfahren vorgetragen und welche Nachweise sie vorgelegt haben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; für den Antrag nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO fehlt es an einer für die Klägerin günstigen Kostengrundentscheidung.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 Alt. 2, § 709 Satz 2, § 711 Satz 1, 2 der Zivilprozessordnung.

Gründe

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht der Bedeutung der Sache.

Rechtsmittelbelehrung

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungs­gericht Köln schriftlich beantragt werden, dass das Ober­verwaltungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefoch­tene Urteil be­zeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungs­gericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzurei­chen.

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

16.979,28 Euro

festgesetzt.

Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdege­genstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.