Sicherheitsverfall bei Zollkontingentlizenz: Verlust der Papierlizenz ist keine höhere Gewalt

Verwaltungsgericht Köln · 13 K 1124/24 · 13.11.2025

KI-Zusammenfassung

Die Klägerin wandte sich gegen den teilweisen Verfall einer für eine Einfuhrzollkontingentlizenz geleisteten Sicherheit für Champignonkonserven, nachdem die Original-Papierlizenz beim Versand per Kurier verloren ging und eine Ersatzlizenz unionsrechtlich ausgeschlossen war. Das VG Köln wies die Klage ab. Ein Fall höherer Gewalt liege nicht vor, weil der Verlust einer Sendung bei einem Kurierdienst kein ungewöhnliches und unvorhersehbares Ereignis sei und dem Lizenzinhaber im Rahmen der Bringschuld zuzurechnen sei. Der Verfallbetrag sei nach den unionsrechtlichen Verfallsregeln (unter Berücksichtigung der Toleranz) rechnerisch zutreffend; der Erstattungsantrag scheitere mangels Rechtsgrundlosigkeit.

Ausgang: Klage gegen teilweisen Sicherheitsverfall wegen nicht erfüllter Einfuhrverpflichtung abgewiesen; keine höhere Gewalt beim Lizenzverlust per Kurier.

Abstrakte Rechtssätze

Der Verfall einer im Rahmen einer Einfuhrlizenzregelung gestellten Sicherheit kann durch feststellenden Verwaltungsakt geregelt werden, auch wenn die unionsrechtliche Verfallsnorm den Verfall „von Gesetzes wegen“ anordnet.

Höhere Gewalt ist im Unionsrecht autonom und als Ausnahme eng auszulegen; sie setzt ungewöhnliche und unvorhersehbare, außerhalb der Sphäre des Betroffenen liegende Umstände voraus, deren Folgen trotz gebotener Sorgfalt nicht vermeidbar waren.

Der Verlust einer per individuellem Kurierdienst übermittelten Originalurkunde ist regelmäßig kein ungewöhnliches und unvorhersehbares Ereignis und erfüllt damit die objektive Komponente höherer Gewalt nicht.

Bei einer Bringschuld wird ein zur Übermittlung eingeschalteter Kurier in der Sphäre des Antragstellers tätig; das Risiko des Verlusts auf dem Übermittlungsweg ist dem Antragsteller grundsätzlich zuzurechnen.

Ist der Verfallbescheid rechtmäßig, fehlt es an einer rechtsgrundlosen Vermögensverschiebung; ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch auf Rückzahlung des verfallenen Betrages besteht dann nicht.

Vorinstanzen

Oberverwaltungsgericht NRW, 21 A 33/26 [NACHINSTANZ]

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch die Beklagte durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand

Am 29. November 2021 beantragte die Klägerin für das Kontingent Nr. N01 die Erteilung einer Einfuhrlizenz für die zollbegünstigte Einfuhr von Champignonkonserven über eine Menge in Höhe von 1.568.000 kg. Mit Zuteilungsbescheid der Beklagten über die Erteilung der Einfuhrlizenz Nr. N02 vom 17. Dezember 2021 wurde der Klägerin ein Einfuhrrecht in beantragter Höhe mit einer Gültigkeit vom 1. Januar 2022 bis 31. Dezember 2022 zugeteilt. Mit der Zuteilung dieser Einfuhrlizenz war die Klägerin dazu verpflichtet, spätestens bis zum 31. Dezember 2022 Champignonkonserven in einer Gesamtmenge in Höhe von 1.568.000 kg einzuführen und dies auch nachzuweisen. Für die Erfüllung der Einfuhrverpflichtung wurde eine Sicherheit in Höhe von 62.720 EUR festgesetzt.

In der Folgezeit stellte die Klägerin Anträge für vier Teillizenzen die ihr antragsgemäß bewilligt wurden; diese Lizenzen wurden auf der Hauptlizenz entsprechend abgeschrieben. Mit Schreiben vom 14. Februar 2022 stellte die Klägerin einen Antrag auf eine weitere Teillizenz über 359.344 kg und übersandte zu diesem Zweck mit dem Antrag auch die Hauptlizenz über den Kurierdienst A. - den die Klägerin seit vier Jahrzehnten einschaltet - an die Beklagte (Sendungsnummer N03). Für die Erteilung von Teillizenzen und die Abschreibung der Mengen, für die Teillizenzen erteilt werden, ist die Originallizenz bei der Beklagten vorzulegen.

Mit Schreiben vom 8. März 2022 zeigte die Klägerin der Beklagten den Verlust der Einfuhrlizenz in Papierform schriftlich an und beantragte die Ausstellung einer Ersatzlizenz zur oben genannten Lizenz. Die Lizenz sei auf dem A.-Kurierweg zur Beklagten verloren gegangen. Zum Zeitpunkt des angezeigten Verlustes waren bereits 808.646 t in Form von Teillizenzen abgeschrieben. Die Ersatzlizenz wurde demnach für eine Restmenge von 759.354 t benötigt.

Es entspann sich in der Folgezeit eine Korrespondenz zwischen den Beteiligten über die Zulässigkeit der Ausstellung einer Ersatzlizenz nach Art. 15 der Verordnung (EU) 2016/1239, bei der auch die Europäische Kommission eingeschaltet wurde. Mit mangels Widerspruchseinlegung bestandskräftigem Bescheid vom 8. Dezember 2022 lehnte die Beklagte den Antrag auf Erteilung einer Ersatzlizenz für die Hauptlizenz unter Hinweis auf Art. 15 Abs. 2 UAbs. 2 und Abs. 4 der Verordnung (EU) 2016/1239 ab; nach UAbs. 2 der Norm darf eine Ersatzlizenz oder Ersatzteillizenz unter anderem dann nicht ausgestellt werden, wenn die Lizenz - wie hier - ein Einfuhrzollkontingent betrifft.

Am 16. Januar 2023 beantragte die Klägerin, die Verpflichtung aus der in Frage stehenden Einfuhrlizenz insoweit zu annullieren und die Sicherheit aufgrund der Anerkennung eines Falles höherer Gewalt für den vorliegenden Lizenzfall freizugeben, als infolge höherer Gewalt Erzeugnismengen über 759.344 kg nicht in den zollrechtlichen Verkehr hätten überführt werden können. Zur Begründung führte sie aus, der physische Verlust der Hauptlizenzdurch den Kurierdienst A. stelle einen anzuerkennenden Fall höherer Gewalt dar. Sie habe nicht damit rechnen können, dass A. die Sendung verliere. Grundsätzlich dürfe man bei Kurierdienstleistern darauf vertrauen, dass die in Auftrag gegebene Sendung ordnungsgemäß ausgeliefert werde. Dennoch habe die Klägerin durch einen Versand mit Sendungsverfolgung alles ihr Mögliche gegen einen etwaigen Verlust getan. Es gebe vorliegend auch keine Alternative für sie, die Freigabe der gesamten Sicherheit zu erwirken.

Das der Klägerin zwischenzeitlich übersandte, nicht zur Einfuhr berechtigende Duplikat der Hauptlizenz ging am 31. Januar 2023 wieder (per A.) bei der Beklagten ein. Die nicht abgeschriebene Lizenzmenge betrug 759.374,00 kg.

Mit Verfallbescheid Nr. N04 vom 14. Februar 2023 erklärte die Beklagte die von der Klägerin geleistete Sicherheit in Höhe von 27.238,16 EUR für verfallen und forderte die Klägerin zur Zahlung des für verfallen erklärten Betrags bis 16. März 2023 auf. Gemäß Art. 14 der Verordnung (EU) 2016/1239 sei die Erfüllung der Verpflichtung aus der Lizenz durch die fristgemäße Vorlage (Rückgabe) der mit den Abschreibungs- und Bestätigungsvermerken versehenen Lizenz, sowie ggf. aller hierzu erteilten Teillizenzen, nachzuweisen. Gemäß Art. 7 Abs. 2 der Verordnung (EU) 2016/1237 verfalle die Sicherheit bei Nichterfüllung der Verpflichtung aus der Lizenz für die Menge, für die der Nachweis nicht fristgemäß erbracht worden sei.

Am 16. Februar 2023 legte die Klägerin Widerspruch gegen den Verfallbescheid ein. Zur Begründung führte sie aus, der Verlust einer Kuriersendung sei sehr selten; die Ursache liege in aller Regel in der Sphäre des Kurierdienstes. Man könne bei Briefsendungen davon ausgehen, dass es im Regelfall nicht zu einem Verlust komme. Der Briefabsender könne darauf vertrauen, dass alles richtig durchgeführt werde und dass im Zweifelsfall eine Sendungsverfolgung eine ausreichende Absicherung sei, um den Verbleib eines Briefes aufzuklären. Sollte dies nicht so sein, handele es sich um einen unerwarteten Umstand, der außerhalb der Sphäre und Sorgfaltsobliegenheiten des Absenders liege und damit um einen Fall höherer Gewalt. Ein Kaufmann könne dieses abstrakte Risiko vernachlässigen, die Klägerin habe ihren Sorgfaltspflichten Genüge getan; ein Versand mit Sendungsverfolgung sei ausreichend. Sie versende seit Jahrzehnten die Einfuhrkontingentlizenzen per A., ohne dass jemals ein Verlust eingetreten sei. Nach den AGB übernehme A. keine Haftung für den verkörperten Wert einer Sendung. Ein Kautionsverfall sei auch nicht mit versicherbar. Letztendlich habe die Klägerin ihr Möglichstes getan und es hätten keine weiteren zumutbaren Absicherungsmaßnahmen ergriffen werden können. Der Verlust der Lizenz sei von A. bestätigt worden, sodass auch kein Anlastungsrisiko für Deutschland bestehe. Im Rahmen der Anhörung vor Erlass des Widerspruchsbescheides führte die Klägerin ergänzend aus, sie habe ihrer Hauptpflicht aufgrund eines Falls höherer Gewalt nicht nachkommen können. Unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls sei der Verlust der Einfuhrlizenz trotz angemessener Sorgfalt des Lizenzinhabers eingetreten. Der EuGH betone die Notwendigkeit, den Begriff der „höheren Gewalt“ im Zusammenhang des hierfür einschlägigen rechtlichen Rahmens zu bestimmen. Bei der Auslegung des Begriffs der „höheren Gewalt“ sei auf die Besonderheiten der öffentlich-rechtlichen Beziehung zwischen den Importeuren und der innerstaatlichen Verwaltung sowie auf den Zweck der Verordnung selbst Rücksicht zu nehmen. Die Verpflichtung zur Hinterlegung einer Kaution bei der Erteilung einer Einfuhrlizenz diene dem öffentlichen Interesse, aber es müsse eine Abstimmung mit der Notwendigkeit erfolgen, den zwischenstaatlichen Handel nicht durch zu strenge Verpflichtungen zu hemmen. Hervorzuheben sei in diesem Sinne die Notwendigkeit einer ausgewogenen Abstimmung zwischen dem öffentlichen Interesse an einer genauen Erfassung der Einfuhrentwicklung und der Vermeidung zu strenger Verpflichtungen, die den zwischenstaatlichen Handel behindern könnten. Ferner ziele die Androhung des Verfalls der Sicherheit darauf ab, die Importeure, denen die Lizenz erteilt wurde, zur Einhaltung ihrer Einfuhrverpflichtung zu veranlassen. Dies geschehe im Interesse der Allgemeinheit, um eine präzise Übersicht über die Entwicklung der Einfuhren zu gewährleisten. Importeure, die jedoch alle erforderliche Sorgfalt walten ließen, seien im Grundsatz von ihrer Einfuhrverpflichtung befreit, wenn Umstände außerhalb ihres Einflusses die fristgerechte Durchführung der Einfuhr unmöglich machten. Dies sei hier der Fall. Vorliegend könne davon ausgegangen werden, dass der Verlust der Einfuhrlizenz durch den Kurierdienst A. einen Fall höherer Gewalt darstelle. Die Klägerin genüge dem kaufmännischen Sorgfaltsmaßstab anhand des Idealtyps eines ordentlichen Kaufmannes, der objektiv-normativ für das jeweils relevante Handelsgewerbe und dessen Umfang zu bestimmen sei. Kurierdienste wie A. hätten einen ausgezeichneten Ruf und seien vertrauenswürdige Dienstleister für den Versand von Paketen und Gütern weltweit. Dies gelte auch nach gewohnheitsrechtlich anerkanntem Handelsbrauch zwischen dem Lizenznehmer und dem Kurierdienst. So sei es üblich gewesen, dass die Klägerin die Lizenz schon immer über denselben Kurierdienst versendet habe. Daher sei auch die auf diesem gewählten Weg vorgenommene Geschäftspraxis unter Rücksicht auf die „geltenden Gewohnheiten und Gebräuche“ nicht außer Acht zu lassen. Darüber hinaus habe die Klägerin A. als Kurierdienst gerade deshalb ausgewählt, weil dieser sich gegenüber Versanddienstleistern, wie die T. AG, als zuverlässiger bewiesen habe.

Mit Widerspruchsbescheid vom 22. Januar 2024 wies die Beklagte den Widerspruch zurück und führte aus, ein ausreichender Grund, um von einem Verfall der Sicherheit abzusehen, liege nicht vor. Gemäß Art. 24 der Verordnung (EU) 2022/127 verfalle die Sicherheit in voller Höhe für die Menge, für die eine Hauptpflicht nicht erfüllt worden sei (Art. 64 Abs. 1 der Verordnung 2021/2116). Mit Erteilung der Lizenz sei der der Klägerin sowohl das Recht als auch die Verpflichtung dazu auferlegt worden, die gesamte zugeteilte Menge einzuführen und dies auch nachzuweisen. Dieser Hauptpflicht sei sie nicht wie vorgeschrieben bis zum 31. Dezember 2022 nachgekommen. Gemäß Artikel 15 Abs. 2 der Durchführungs-VO 2020/1239 dürften Ersatzlizenzen nicht ausgestellt werden, wenn es sich um eine Lizenz handele, die ein Einfuhrzollkontingent betreffe, was vorliegend der Fall sei. Ein Fall von höherer Gewalt gemäß Art. 51 der Durchführungsverordnung (EU) 2022/128 könne vorliegend nicht angenommen werden. Gem. Art. 64 Abs. 2 der Verordnung (EU) 2021/2116 verfalle außer in Fällen höherer Gewalt die Sicherheit ganz oder teilweise, wenn einer bestimmten Verpflichtung nicht oder nur teilweise nachgekommen werde. Um von einem Verfall der Sicherheit bei Nichterfüllung der Verpflichtungen abzusehen, müsste also gemäß Artikel 23 der Verordnung (EU) 2022/127 gegenüber der zuständigen Behörde nachgewiesen werden, dass die Erfüllung der Verpflichtung aufgrund eines Falles von höherer Gewalt unmöglich gewesen sei. Unter höherer Gewalt sei nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ein ungewöhnliches und unvorhersehbares Ereignis zu verstehen, auf das der betroffene Wirtschaftsteilnehmer keinen Einfluss habe und dessen Folgen trotz Anwendung der gebotenen Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können. Als ungewöhnlich sei ein Ereignis zu betrachten, das von einem umsichtigen und mit der Sorgfalt eines ordentlichen Kaufmanns handelnden Unternehmer als unwahrscheinlich angesehen werden müsse. Diese Voraussetzungen seien nicht gegeben. Es sei bereits der objektive Tatbestand des Begriffs der höheren Gewalt nicht erfüllt. Zwar könne der Verlust einer Briefsendung auf dem Postweg als höhere Gewalt anerkannt werden. Der Verlust eines Antrags auf dem Postweg sei vom Willen des Postkunden unabhängig und diesem auch nicht zuzurechnen. Allerdings obliege dem Antragsteller insoweit eine Bring- und keine Schickschuld. Ein für die Übermittlung eingesetzter Dritter werde in der Sphäre des Antragsstellers tätig. Ein Verlust müsse ihm daher zugerechnet werden, wenn es sich um einen individuellen Boten oder Kurier handle. Der Verlust von Briefsendungen - auch im Bereich der T. AG - sei heutzutage weder unvorhersehbar noch ungewöhnlich (anormal) und daher bereits im Allgemeinen kein Fall höherer Gewalt mehr. Mit der fortschreitenden Liberalisierung lasse sich die Bewertung als höhere Gewalt nicht mehr aufrechterhalten. Gleiches müsse auch für andere private Postdienstleister gelten. Die Klägerin habe die Kontingentlizenz anscheinend per einfachem Brief mit Sendungsverfolgung an das Unternehmen A. übergeben. Aufgrund der erheblichen wirtschaftlichen Bedeutung der Lizenz sei dies nicht nachvollziehbar. Das Verhalten müsse sich die Klägerin zurechnen und sich vorwerfen lassen, den Dienstleister nicht sorgfältig ausgewählt zu haben. Damit sei bereits das Vorliegen des objektiven Tatbestands der höheren Gewalt zu verneinen. Auch das subjektive Element des Tatbestands der höheren Gewalt sei nicht erfüllt. Das subjektive Element enthalte die Verpflichtung, die Folgen des ungewöhnlichen Ereignisses mit allen geeigneten Mitteln zu begrenzen (mit Ausnahme unverhältnismäßiger Opfer). Diese Bemühungen seien von der Klägerin zu leisten und zu belegen. Der Widerspruchsbescheid wurde am 29. Januar 2024 zugestellt.

Am 28. Februar 2024 hat die Klägerin Klage erhoben.

Zur Begründung trägt sie vor, die Verfallerklärung sei rechtswidrig erfolgt. Es ermangele dafür schon an einer Rechtsgrundlage. Sie könne insbesondere nicht auf Art. 24 Abs. 2 der Verordnung (EU) 2022/127 gestützt werden; hiernach verfalle die Sicherheit von Gesetzes wegen, eine Ermächtigung zur Verfallerklärung enthalte die Norm nicht. Die allein nach dieser Norm mögliche Feststellung der Nichterfüllung einer Pflicht enthalte der Verfallbescheid der Beklagten nicht. Unabhängig davon lägen die Voraussetzungen des Art. 24 Abs. 2 der Verordnung (EU) 2022/127 nicht vor; dieser betreffe nur Verpflichtungen, für die keine Frist vorgeschrieben sei - hier habe aber die Einfuhr durch die Klägerin bis zum 31. Dezember 2022 erfolgen müssen. Abs. 3 der Vorschrift sei ebenfalls nicht einschlägig. Allenfalls komme Art. 64 Abs. 2 der Verordnung (EU) 2021/2116 als Rechtsgrundlage in Betracht. Aber auch danach verfalle die Sicherheit - außer in Fällen höherer Gewalt - bereits von Gesetzes wegen. Aber auch die Voraussetzungen dieser Norm seien nicht gegeben. Es liege - wie im Verwaltungsverfahren ausgeführt und nachgewiesen - ein Fall höherer Gewalt vor. Insoweit wiederholt und vertieft die Klägerin ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren. Sowohl der Verlust der Hauptlizenz als auch die Weigerung der Beklagten bzw. die fehlende (faktische und rechtliche Möglichkeit), eine Ersatzlizenz auszustellen, erfüllten den Tatbestand der höheren Gewalt. Allein aufgrund dieser Entscheidungen des Unionsgesetzgebers bzw. der Beklagten habe die Klägerin ihre Verpflichtungen nicht erfüllen können. Der Versand per A. mit Sendungsverfolgung sei sicherer als der Transport durch die T. AG via Einschreiben mit Rückschein; seit mehr als 40 Jahren werde A. von der Klägerin als Kurier eingesetzt. Andere Möglichkeiten hätten der Klägerin nicht offen gestanden. Auch die Zahlungsaufforderung sei rechtswidrig. Eine Befugnis dazu ergebe sich nicht aus dem seitens der Beklagten genannten Art. 7 Abs. 2 der Verordnung (EU) 2016/1239. Vielmehr sei bei Nichterfüllung der Verpflichtung die Sicherheit - hier die Bankbürgschaft der Deutschen Bank - in Anspruch zu nehmen. Insofern bestehe daher wegen der Rechtswidrigkeit der Verfallentscheidung ein Vollzugsfolgenbeseitigungsanspruch nach § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO.

Die Klägerin beantragt,

den Verfallbescheid Nr. N04 der Beklagten vom 14. Fe­bruar 2023 in Gestalt ihres Widerspruchsbescheids vom 22. Januar 2024 aufzuheben,

sowie

die Beklage zu verurteilen, 27.238,16 EUR nebst Zinsen i. H. v. von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit an die Klägerin zu zahlen.

Hilfsweise beantragt die Klägerin,

das Verfahren auszusetzen und dem Europäischen Gerichtshof im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV die Frage vorzulegen,

„Ist Art. 15 Abs. 2 UAbs. 2 der Verordnung (EU) 2016/1239 dahin auszulegen, dass er mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Recht auf gute Verwaltung (Art. 41 GRCh) vereinbar ist, wenn er für den Fall des nachgewiesenen, unverschuldeten Verlusts einer Einfuhr- oder Ausfuhrzollkontingentlizenz keine Ausnahme vorsieht?“

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung bezieht sie sich auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide. Aus dem Regelungsgefüge der Art. 23 bis 25 der Verordnung (EU) 2022/127 i.V.m. Art. 64 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EU) 2021/2116 ergebe sich die Rechtsgrundlage für die Verfallentscheidung. Dies folge insbesondere aus Art. 24 Abs. 3 der Verordnung (EU) 2022/127. Dass u.a. in den Abs. 2 und 3 des Art. 24 der delegierten VO (EU) 2022/127 Sonderfälle aufgezählt seien, in denen darüber hinaus eine besondere Regelung getroffen werden müsse (keine Frist für Pflichterfüllung: Nichterfüllung muss von der Behörde festgestellt werden; Pflichterfüllung nach Ablauf der Frist: trotzdem Verfall der Sicherheit) widerspreche nicht der Feststellung des Verfalls bei einer Nichterfüllung innerhalb der Frist. In diesem Fall liege erst recht ein Sicherheitsverfall vor. Darüber hinaus stelle Art. 64 Abs. 1 der VO (EU) 2021/2116 die Rechtsgrundlage der Zahlung oder Einbehaltung der Sicherheit bei Nichterfüllung der Verpflichtung durch die zuständige Stelle dar. Kurz vor der mündlichen Verhandlung trägt die Beklagte weiter vor, da der Lizenzzeitraum vorliegend der 1. Januar bis 31. Dezember 2022 gewesen sei, sei - wie im Ausgangsbescheid - auf Art. 14 der Verordnung (EU) 2016/1239 abzustellen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die beigezogenen Ver­waltungsvorgänge der Beklag­ten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die als Anfechtungsklage zulässige Klage ist unbegründet. Der Verfallbescheid Nr. N04 der Beklagten vom 14. Februar 2023 in Gestalt ihres Widerspruchsbescheids vom 22. Januar 2024 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Die Beklagte hat die für die Ursprungslizenz geleistete Sicherheit in Höhe von 62.720,00 EUR zu Recht in einer Höhe von 27.238,16 EUR für verfallen erklärt, weil die Klägerin insoweit die ihr obliegende Einfuhrverpflichtung bis zum 31. Dezember 2022 wegen des Verlusts der Papierlizenz bei A. nicht erfüllen konnte.

Gemäß Art. 41 der Verordnung (EU) 2020/761,

Durchführungsverordnung (EU) 2020/761 der Kommission vom 17. Dezember 2019 mit Durchführungsbestimmungen zu den Verordnungen (EU) 1306/2013, (EU) 1308/2013 und (EU) 510/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf das Verwaltungssystem für Zollkontingente mit Lizenzen, ABl. L 185 vom 12. Juni 2020, S. 24,

sind für Einfuhren von Konserven von Pilzen der Gattung Agaricus (= Champignons) in die Union unter den in der Verordnung festgelegten Bedingungen Zollkontingente eröffnet mit der Nummer N01 (vgl. S. 213 ff. der Verordnung (EU) 2020/761).

Nach Art. 4 Buchstabe a der Verordnung (EU) 2020/760,

Delegierte Verordnung (EU) 2020/760 der Kommission vom 17. Dezember 2019 zur Ergänzung der Verordnung (EU) 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich der Vorschriften für die Verwaltung von Einfuhr- und Ausfuhrzollkontingenten, für die eine Lizenzregelung gilt, sowie zur Ergänzung der Verordnung (EU) 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich der Leistung von Sicherheiten im Rahmen der Verwaltung von Zollkontingenten, ABl. L 185 vom 12. Juni 2020, S. 1, - Verordnung (EU) 2020/760,

ist für die notwendige Einfuhrlizenz eine Sicherheitsleistung erforderlich. Die Sicherheitsleistung ist nach Art. 9 der Verordnung (EU) 2020/761 vor Ablauf des Antragszeitraums zu leisten.

Eine solche Lizenz berechtigt und verpflichtet gemäß Art. 5 Abs. 1 der Verordnung (EU) 2016/1237

der Kommission vom 18. Mai 2016 zur Ergänzung der Verordnung (EU) 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf die Durchführungsbestimmungen für die Regelung über Ein- und Ausfuhrlizenzen und zur Ergänzung der Verordnung (EU) 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf die Vorschriften über die Freigabe und den Verfall der für solche Lizenzen geleisteten Sicherheiten sowie zur Änderung der Verordnungen (EG) 2535/2001, (EG) 1342/2003, (EG) 2336/2003, (EG) 951/2006, (EG) 341/2007 und (EG) 382/2008 der Kommission und zur Aufhebung der Verordnungen (EG) 2390/98, (EG) 1345/2005, (EG) 376/2008 und (EG) 507/2008 der Kommission (ABl. L S. 206) - Verordnung (EU) 2016/1237 -

(die nach Art. 2 der Verordnung 2020/760 ebenso Anwendung findet wie die Verordnung 2016/1239 und die Verordnung 907/2014) dazu, die unter die Lizenz fallende Erzeugnismenge innerhalb ihrer Gültigkeitsdauer in den zollrechtlich freien Verkehr zu überführen. Die Gültigkeitsdauer bestimmt sich nach Art. 7 der Durchführungsverordnung (EU) 2016/1239

der Kommission vom 18. Mai 2016 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf die Regelung über Ein- und Ausfuhrlizenzen (ABl. L 206 S. 44) - Verordnung (EU) 2016/1239.

Vorliegend war die Lizenz vom 1. Januar 2022 bis zum 31. Dezember 2022 gültig. Die Klägerin konnte die Einfuhrverpflichtung nur teil­weise erfüllen, weil die Hauptlizenz bei A. verloren gegangen ist und die Beklagte sich - zu Recht - an der Erteilung einer zur Einfuhr berechtigenden bzw. abschreibungsfähigen Ersatzlizenz durch Art. 15 Abs. 2 UAbs. 2 und Abs. 4 der Verordnung (EU) 2016/1239 gehindert sah.

Nach Art. 64 Abs. 2 der Verordnung (EU) 2021/2116

Verordnung (EU) 2021/2116 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 2. Dezember 2021 über die Finanzierung, Verwaltung und Überwachung der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EU) 1306/2013, ABl. L 435 vom 6.12.2021, S. 187, - Verordnung (EU) 2021/2116,

verfällt die Sicherheit außer in Fällen höherer Gewalt ganz oder teilweise, wenn einer bestimmten Verpflichtung nicht oder nur teilweise nachgekommen wird.

Letztlich nichts anderes gilt nach Art. 16 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a Alt. 1 der Verordnung (EU) 2016/1239. Die zuständige Behörde des Mitgliedstaats, der die Lizenz erteilt hat, kann hiernach Fälle höherer Gewalt im Sinne von Art. 50 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 908/2014

der Kommission vom 6. August 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich der Zahlstellen und anderen Einrichtungen, der Mittelverwaltung, des Rechnungsabschlusses und der Bestimmungen für Kontrollen, Sicherheiten und Transparenz (ABl. L 255 S. 59) - Verordnung (EU) 908/2014 -

anerkennen und beschließen, unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls die Verpflichtung gemäß Art. 14 Abs. 1 der Verordnung (EU) 2016/1239, die in der Lizenz angegebenen Erzeugnisse und Mengen während der Gültigkeitsdauer der Lizenz in den zollrechtlich freien Verkehr zu überführen oder auszuführen, zu annullieren und die Sicherheit freizugeben. Macht eine Person, der eine durch eine Sicherheit gedeckte Verpflichtung obliegt, hiernach geltend, dass die Verpflichtung wegen höherer Gewalt nicht eingehalten werden konnte, so muss sie den zuständigen Behörden nachweisen, dass es sich um höhere Gewalt handelt.

Vor diesem Hintergrund kann offenbleiben, ob wegen des Lizenzzeitraums vom 1. Januar bis 31. Dezember 2022 auf die letztgenannten Normen für die Frage der höheren Gewalt abzustellen ist, oder ob nach allgemeinen Grundsätzen für das Verwaltungsverfahren die jüngere Vorschrift für den maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides gilt. In beiden Fällen erweist sich der teil­weise Lizenzverfall als rechtmäßig, weil es bereits an der objektiven Komponente höherer Gewalt fehlt.

Der Nachweis der Erfüllung der Verpflichtung war nach Art. 14 Abs. 3 der Verordnung (EU) 2016/1239 in der für den hier maßgeblichen Zeitraum geltenden Fassung durch die fristgemäße Rückgabe der ausgenutzten Einfuhrlizenz zu erbringen. Vorliegend hat die Klägerin unstreitig ihre Einfuhrverpflichtung nicht erfüllt. Sie hat ihre Lizenz teilweise nicht genutzt. Abgeschrieben nachgewiesen von den genehmigten 1.568.000 kg wurden 808.646 kg, sodass die nicht genutzte Menge 759.354 kg betrug. Abzüglich der Toleranz von 78.400 kg (Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EU) 2016/1239 i.V.m. Art. 5 Abs. 4 der Verordnung (EU) 2016/1237 = 5 % von 1.568.000 kg) demnach 680.954 kg. Daraus ergibt sich der rechnerisch richtig ermittelte Betrag von 27.238,16 EUR (Verfallberechnung Beiakte I 211).

Zu Recht rügt der Prozessbevollmächtigte der Klägerin, dass die Beklagte durchgängig Art. 24 Abs. 2 und 3 der Verordnung (EU) 2022/127,

Delegierte Verordnung (EU) 2022/127 der Kommission vom 7. Dezember 2021 zur Ergänzung der Verordnung (EU) 2021/2116 des Europäischen Parlaments und des Rates mit Vorschriften für die Zahlstellen und anderen Einrichtungen, die Finanzverwaltung, den Rechnungsabschluss, Sicherheiten und die Verwendung des Euro, ABl. L 020 vom 31.1.2022, S. 95, - Verordnung (EU) 2022/127,

als Rechtsgrundlage für die Verfallentscheidung heranzieht. Dies gibt der Wortlaut der Norm jedoch nicht her, hier ist eine Frist bestimmt (also greift Art. 24 Abs. 2 der Verordnung 2022/127 nicht) und die Verpflichtung wurde auch nicht nach Ablauf der Frist erfüllt (also ebenso nicht Art. 24 Abs. 3 der Verordnung 2022/127). Rechts-/Ermächtigungsgrundlage für die Verfallentscheidung ist daher allein Art. 64 Abs. 2 der Verordnung (EU) 2021/2116 bzw. die Verfallbestimmung des Art. 7 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EU) 2016/1237. Beide Bestimmungen regeln zwar den Verfall der Sicherheit von Gesetzes wegen. Damit geben sie jedoch gleichzeitig der Beklagten als zuständiger Behörde die Befugnis, den Verfall qua feststellendem Verwaltungsakt regelnd festzuschreiben, was schon wegen der Höhe des Verfallbetrages erforderlich ist. Weiter würde daraus auch die Befugnis zur Zahlungsaufforderung im Wege der Annexkompetenz folgen, wobei dies letztlich offenbleiben kann: Denn die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass die „Zahlungsaufforderung“ letztlich nur einen Hinweis an den Lizenzinhaber darstellt, um eine Inanspruchnahme der gestellten Sicherheit (hier eine Bankbürgschaft) zu vermeiden. Eine solche Inanspruchnahme ist für den Lizenznehmer nicht nur teurer, sondern sie hat auch Einfluss auf dessen Bonität.

Der Verfallbescheid erweist sich auch nicht ausnahmsweise aufgrund des Art. 51 Abs. 2 der Verordnung (EU) 2022/128,

Durchführungsverordnung (EU) 2022/128 der Kommission vom 21. Dezember 2021 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) 2021/2116 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich der Zahlstellen und anderen Einrichtungen, der Finanzverwaltung, des Rechnungsabschlusses, der Kontrollen, der Sicherheiten und der Transparenz, ABl. L 020 vom 31.1.2022, S. 131, - Verordnung (EU) 2022/128,

der dem (ehemaligen) Art. 16 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a Alt. 1 der Verordnung (EU) 2016/1239 entspricht, als rechtswidrig.

Der Begriff der höheren Gewalt wird von der Rechtsordnung der Europäischen Union grundsätzlich nicht in Anlehnung an eine oder mehrere nationale Rechtsordnungen definiert. Vielmehr ist dieser Begriff autonom unionsrechtlich auszulegen; es muss entsprechend dem Grundsatz des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts gewährleistet werden, dass er in allen Mitgliedstaaten einheitlich ausgelegt wird,

Europäischer Gerichtshof (EuGH), Urteil vom 18. Dezember 2007 - C 314/06 -, juris Ziffer 21.

Der Begriff der höheren Gewalt hat nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs auf den verschiedenen Anwendungsgebieten des Unionsrechts nicht notwendig den gleichen Inhalt. Daher ist seine Bedeutung anhand des rechtlichen Rahmens zu bestimmen, innerhalb dessen er seine Wirkungen entfalten soll. Es ist deshalb zu prüfen, ob der Aufbau und der Zweck des Rechtsakts dazu Anlass geben, die Tatbestandsmerkmale der höheren Gewalt in besonderer Weise auszulegen und anzuwenden,

vgl. EuGH, Urteil vom 27. Oktober 1987 - C 109/86 -, juris Ziffer 6; Urteil vom 7. Mai 1991 - C 338/89 -, juris Ziffer 15; Urteil vom 18. Juli 2013 - C 99/12 -, juris Ziffer 32.

Die Anerkennung eines Falles von höherer Gewalt ist als Ausnahme von der jeweils zu erfüllenden Verpflichtung ausgestaltet worden. Dies rechtfertigt und gebietet es nach autonom unionsrechtlicher Auslegung, den Begriff der höheren Gewalt eng auszulegen,

vgl. dazu EuGH, Urteil vom 18. Dezember 2007 - C 314/06 -, juris Ziffer 30; Urteil vom 18. Juli 2013 - C 99/12 -, juris Ziffer 37.

Der Begriff der höheren Gewalt ist nicht auf eine absolute Unmöglichkeit beschränkt. Er verlangt jedoch, dass der Nichteintritt der in Rede stehenden Tatsache auf Umstände zurückzuführen ist, die derjenige, der sich darauf beruft, nicht zu vertreten hat, die ungewöhnlich und unvorhersehbar sind und deren Folgen trotz aller aufgewandten Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können,

stRspr, vgl. EuGH, Urteile vom 22. Januar 1986 - 266/84 -, juris Ziffer 27; vom 18. März 1993 - C-50/92 -, juris Ziffer 11; vom 11. Juli 2002 - C-210/00 -, juris Ziffer 79; vom 18. März 2010 - C-218/09 -, juris Rn. 44; vom 28. April 2022 - C-804/21 PPU -, juris Rn. 44.

Zusammengefasst umgreift die Definition demgemäß einen objektiven Teil, der sich auf nicht in der Sphäre des Betroffenen liegende unvorhersehbare und ungewöhnliche Umstände bezieht, und einen subjektiven Teil, der mit der Verpflichtung des Betroffenen zusammenhängt, sich gegen die Folgen ungewöhnlicher Ereignisse zu wappnen, indem er, ohne übermäßige Opfer zu bringen, geeignete Maßnahmen trifft. Nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs sind daher unter „höherer Gewalt“ ungewöhnliche und unvorhersehbare Ereignisse zu verstehen, auf die derjenige, der sich auf höhere Gewalt beruft, keinen Einfluss hat und deren Folgen trotz Anwendung der gebotenen Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können,

EuGH, Urteil vom 18. Juli 2023 - C-99/12 -, juris Ziffer 31.

Als ungewöhnlich ist ein Ereignis zu betrachten, das von einem umsichtigen und mit der Sorgfalt eines ordentlichen Kaufmanns handelnden Unternehmer als unwahrscheinlich angesehen werden muss,

EuGH, Urteil vom 7. Mai 1991 - C 338/89 -, juris Ziffer 21.

Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Der Verlust einer Sendung bei der Post oder - wie hier - bei einem Kurierdienst wie A. ist kein derart unwahrscheinlicher oder unvorhersehbarer Fall, der die Annahme höherer Gewalt rechtfertigt. Dies folgt schon aus den umfassenden Regelungen, die A. für „Haftung für Verlust oder Beschädigung“ vorsieht. Der Verlust einer Lizenzurkunde bei der Beförderung durch einen Kurierdienst ist kein „Blitzschlag“, sondern kommt vor - was auch gerichtsbekannt ist. Dies gilt auch, wenn es 40 Jahre gut gegangen ist. Dass ein Antrag auf dem Postweg verloren geht, ist vom Willen des Postkunden unabhängig. Es ist ihm auch nicht zuzurechnen. Allerdings obliegt dem Antragsteller, seinen Antrag bei der Behörde einzureichen; insofern liegt eine „Bringschuld“ und keine „Schickschuld“ vor, und wenn er sich eines Dritten für die Übermittlung bedient, so wird dieser Dritte in seiner Sphäre tätig. Der Verlust des Antrags beim Übermittler ist dem Antragsteller deshalb dann zuzurechnen, wenn er sich eines individuellen Boten oder Kuriers bedient,

Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 29. April 2004 - 3 C 27.03 - juris Rn. 18.

Dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag war daher nicht nachzugehen. Die unter Beweis zu stellenden Tatsachen können als wahr unterstellt werden. Sie betreffen die subjektive Seite der hier in Rede stehenden höheren Gewalt, es ist aber bereits der objektive Tatbestand nicht gegeben.

Auch soweit sich die Klägerin auf die Ablehnung der Ausstellung einer Ersatzlizenz durch die Beklagte beruft, liegt kein Fall höherer Gewalt vor, auch insoweit mangelt es an der objektiven Komponente. Abgesehen von dem Umstand, dass der den Antrag auf Ausstellung einer Ersatzlizenz ablehnende Bescheid vom 8. Dezember 2022 mangels Widerspruchseinlegung bestandskräftig geworden ist, ist auch insoweit kein Ereignis gegeben, das von einem umsichtigen und mit der Sorgfalt eines ordentlichen Kaufmanns handelnden Unternehmer als unwahrscheinlich angesehen werden muss. Denn in Art. 15 Abs. 2 UAbs. 2 der Verordnung (EU) 2016/1239 heißt es ausdrücklich, „Eine Ersatzlizenz oder Ersatzteillizenz darf nicht ausgestellt werden, wenn die Erteilung von Lizenzen oder Teillizenzen für das betreffende Erzeugnis ausgesetzt ist oder wenn die Lizenz ein Einfuhr- oder Ausfuhrzollkontingent betrifft.“ Auch in den übrigen Regelungen der Norm wird zwischen den Konstellationen differenziert, in denen auch bei Verlust einer Lizenz eine Ersatzlizenz ausgestellt werden kann, und denjenigen - wie für die hier in Rede stehende Lizenz - nur bei nachgewiesener Vernichtung die Ausstellung eines Ersatzdokuments in Frage kommt. Eine Vernichtung konnte die Klägerin - unabhängig davon, dass der Ausstellung Art. 15 Abs. 2 UAbs. 2 der Verordnung (EU) 2016/1239 im Wege steht - ebenfalls nicht nachweisen. Vor dem Hintergrund, dass es sich bei Art. 15 (Abs. 2 UAbs. 2) der Verordnung (EU) 2016/1239 um eine im Amtsblatt veröffentlichte Norm handelt, deren Wortlaut zudem eindeutig ist, ist die Einordnung der (bestandskräftigen) Ablehnung der Ausstellung einer Ersatzlizenz kein unvorhersehbares Ereignis, keine Anomalie.

Eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens - zu der das erkennende Gericht ohnehin nicht verpflichtet ist - kam vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen nicht in Betracht. Die Frage, ob Art. 15 Abs. 2 UAbs. 2 der Verordnung (EU) 2016/1239 verhältnismäßig ist, ist schon nicht entscheidungserheblich. Denn insoweit war schon die objektive Seite der höheren Gewalt zu verneinen, ohne dass es auf die Wirksamkeit der Norm ankommt.

Auch der Antrag, mit dem die Klägerin die Rückzahlung des geleisteten Verfallbetrages begehrt, bleibt ohne Erfolg. Dieses Begehren ist auf den allgemein anerkannten öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch zu stützen und über § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO prozessual geltend zu machen. Der Anspruch setzt eine Vermögensverschiebung ohne rechtlichen Grund voraus. Mit dem nach den vorstehenden Ausführungen rechtmäßigen Verfallbescheid vom 14. Februar 2023 liegt jedoch ein Rechtsgrund für das Behaltendürfen des Betrages vor.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Ent­schei­dung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Anlass, die Berufung zuzulassen, bestand nicht, § 124a Abs. 1 VwGO.

Gründe

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 3 GKT. Der festgesetzte Wert entspricht der beantragten Geldleistung.

Rechtsmittelbelehrung

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungs­gericht Köln schriftlich beantragt werden, dass das Ober­verwaltungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefoch­tene Urteil be­zeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungs­gericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzurei­chen.

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Ferner ergeht ohne Mitwirkung der ehrenamtlichen Richter der

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

27.238,16 Euro

festgesetzt.

Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdege­genstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.