Eilrechtsschutz gegen Mietwagen-Mindestentgelte: Allgemeinverfügung wegen Unbestimmtheit rechtswidrig

Verwaltungsgericht Gelsenkirchen · 7 L 141/26 · 01.04.2026

KI-Zusammenfassung

Zwei Unternehmen (Mietwagenunternehmerin und Vermittlungsplattform) begehrten die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Widersprüche gegen eine städtische Allgemeinverfügung zu Mindestbeförderungsentgelten. Das VG stellte die aufschiebende Wirkung wieder her. Die Allgemeinverfügung sei wegen Verstoßes gegen das Bestimmtheitsgebot (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW) offensichtlich rechtswidrig, weil die Berechnung des Mindestentgelts bei Fahrten mit Start/Ziel im Stadtgebiet, aber (teilweise) außerhalb verlaufender Strecke bzw. bei grenzüberschreitenden Fahrten unklar bleibe. Mangels Teilbarkeit führe dies zur Gesamtrechtswidrigkeit.

Ausgang: Aufschiebende Wirkung der Widersprüche gegen die Mindestentgelt-Allgemeinverfügung wurde wiederhergestellt.

Abstrakte Rechtssätze

Ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO ist begründet, wenn sich der angegriffene Verwaltungsakt bei summarischer Prüfung als offensichtlich rechtswidrig erweist und das Aussetzungsinteresse überwiegt.

Die Antragsbefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO kann bei Vermittlern von Mietwagenbeförderungen bestehen, wenn eine an Beförderer gerichtete Entgeltregulierung aufgrund objektiv berufsregelnder Tendenz und eingriffsgleicher Wirkung eine mögliche Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG begründet.

Das Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW verlangt, dass Adressaten dem verfügenden Teil eines Verwaltungsakts ohne Weiteres entnehmen können, welches Verhalten gefordert ist; verbleibende, nicht auslegungsfähig zu beseitigende Unklarheiten gehen zu Lasten der Behörde.

Regelt eine Allgemeinverfügung Mindestbeförderungsentgelte durch Verweis auf einen Taxitarif (Grund- und Kilometerpreis), muss die Berechnung auch für Fahrten mit außerhalb des Stadtgebiets liegenden Streckenanteilen bzw. grenzüberschreitendem Start/Ziel eindeutig festgelegt sein; andernfalls ist die Entgeltregelung unbestimmt.

Ist der rechtswidrige Teil einer Regelung mit dem übrigen Regelungskonzept untrennbar verbunden und würde eine Beschränkung den Bedeutungsinhalt wesentlich verändern, scheidet Teilbarkeit aus und die Rechtswidrigkeit erfasst den Verwaltungsakt insgesamt.

Leitsatz

Die streitgegenständliche personenbeförderungsrechtliche Allgemeinverfügung, die Mindestbeförderungsentgelte für Fahrten mit Mietwagen vorgibt, deren Start- und/oder Zielpunkt innerhalb des Stadtgebiets liegt, ist unbestimmt, weil davon auch solche Fahrten erfasst werden, die außerhalb des Stadtgebiets beginnen oder enden oder im Ballungsraum teilweise über Strecken außerhalb des Stadtgebiets führen und damit die Berechnung des Beförderungsentgelts unklar ist.

Tenor

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antrag­stellerinnen vom 12. Januar 2026 gegen die Allgemein­verfügung der Antragsgegnerin vom 13. Oktober 2025 über die Festsetzung von Mindestbeförderungsentgelten für den Verkehr mit Mietwagen innerhalb der Stadt Z. wird wiederhergestellt.

 Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin.

Der Streitwert wird auf 10.000,- EUR festgesetzt.

Gründe

1.

Der Antrag hat Erfolg. Er ist zulässig und begründet.

a)

Der Antrag ist als Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alternative der Verwaltungs­gerichtsordnung (VwGO) auf Wiederherstellung der ausschiebenden Wirkung der Widersprüche der Antragstellerinnen statthaft und auch im Übrigen zulässig.

Insbesondere sind beide Antragstellerinnen analog § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt.

Hierfür müssen die Rechtsschutzsuchenden Tatsachen vorbringen, die es als möglich erscheinen lassen, dass sie durch den Verwaltungsakt in ihren Rechten verletzt sind. Daran fehlt es unter anderem, wenn nicht hinreichend substantiiert dargelegt wurde, dass der angegriffene Verwaltungsakt gerade die eigene Rechtssphäre betrifft. Dem Adressaten eines belastenden Verwaltungsakts steht hierbei regelmäßig eine Klage- bzw. Antragsbefugnis zur Seite (sog. Adressatentheorie). Wenn der Rechtschutz­suchende nicht Adressat des angegriffenen Verwaltungsakts ist, muss geprüft werden, ob subjektive eigene Rechte oder zumindest anderweitig rechtlich geschützte Inte­ressen verletzt sein könnten.

Vgl. Sodan, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 6. Auflage 2025, § 42 Rn. 379.

Daran fehlt es, wenn unter Zugrundelegung des Vorbringens offensichtlich und ein­deutig nach keiner Betrachtungsweise eigene subjektive Rechte verletzt sein können.

Vgl. Schmidt-Kötters/M. Schramm, in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, 76. Edition, Stand: 1. Januar 2026, § 42 Rn. 179.

Gemessen hieran ist die Antragsstellerin zu 1. als Kapitalgesellschaft, die als juristische Person des Privatrechts Gelegenheitsverkehre mit Mietwagen gemäß §§ 49 Abs. 4, 46 Abs. 2 Nr. 3 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) erbringt, Inhaberin der hierfür erforderlichen personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung ist (§ 2 Abs. 1 Nr. 4 PBefG) und glaubhaft darlegt hat, regelmäßig auch im Stadtgebiet der Antragsgegnerin tätig zu sein, als unmittelbar betroffene Adressatin der Allgemein­verfügung vom 13. Oktober 2025 der Stadt Z. über die Festsetzung von Mindest­beförderungsentgelten für den Verkehr mit Mietwagen innerhalb der Stadt Z. (im Folgenden: Allgemeinverfügung) antragsbefugt.

Gleiches gilt für die Antragstellerin zu 2. als Vermittlerin von entgeltlichen Beförde­rungen mit Mietwagen. Zwar ist diese wohl nicht unmittelbare Adressatin der Allgemeinverfügung, es besteht aber dennoch die Möglichkeit, dass sie durch das für bestimmte Beförderungsfahrten angeordnete Mindestbeförderungsentgelt in subjek­tiven eigenen Rechten - hier in Gestalt der Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) - verletzt sein könnte.

Der Grundrechtsschutz ist nicht auf Eingriffe im herkömmlichen Sinne beschränkt, wonach unter einem Grundrechtseingriff im Allgemeinen ein rechtsförmiger Vorgang verstanden wird, der unmittelbar und gezielt (final) durch ein vom Staat verfügtes, erforderlichenfalls zwangsweise durchzusetzendes Ge- oder Verbot, also imperativ, zu einer Verkürzung grundrechtlicher Freiheiten führt. Vielmehr kann der Abwehr­gehalt der Grundrechte auch bei faktischen und/oder mittelbaren Beeinträchtigungen betroffen sein, wenn diese in der Zielsetzung und in ihren Wirkungen Eingriffen gleich­kommen. An der für die Grundrechtsbindung maßgebenden eingriffsgleichen Wirkung einer staatlichen Maßnahme fehlt es jedoch, wenn mittelbare Folge ein bloßer Reflex einer nicht entsprechend ausgerichteten gesetzlichen Regelung oder einer staatlichen Maßnahme ist. Ob mittelbare und faktische Beeinträchtigungen, die auf staatliche Maßnahmen zurückführbar sind, als Grundrechtseingriffe anzusehen sind, hängt von der Intensität der auf Seiten des Grundrechtsträgers eintretenden Belastung ab. Rele­vant sind ferner die Finalität der Beeinträchtigung sowie die Unmittelbarkeit der den Grundrechtsträger treffenden Nachteile. Kommen die mittelbaren bzw. faktischen Folgen in ihrer belastenden Wirkung einem unmittelbaren, finalen (zielgerichteten) Gebot oder Verbot gleich, so ist die Eingriffsqualität zu bejahen. In Bezug auf faktische und mittelbare Beeinträchtigungen bedarf es sorgfältiger Prüfung, ob das sachlich ein­schlägige Grundrecht nach seinem Schutzzweck und damit seiner Funktion darauf gerichtet ist, auch eine Beeinträchtigung dieser Qualität abzuwehren

Vgl. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 2. Dezember 2021 - 11 LC 84/20 -, juris Rn. 28 ff., sowie Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 27. April 2021 - 2 BvR 206/14 -, juris Rn. 53 f.

Ein finaler Eingriff in die Berufsfreiheit ist bei Regelungen gegeben, die sich gerade auf die berufliche Betätigung beziehen und diese unmittelbar zum Gegenstand haben. Daneben können auch nicht unmittelbar auf die berufliche Betätigung abzielende Maß­nahmen infolge ihrer spürbaren tatsächlichen Auswirkungen geeignet sein, den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG mittelbar erheblich zu beeinträchtigen. Voraus­setzung für die Anerkennung solcher faktischen Beeinträchtigungen der Berufsfreiheit ist aber, dass ein enger Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs besteht und dass nicht nur vom Staat ausgehende Veränderungen der Marktdaten oder allge­meinen Rahmenbedingungen eintreten, sondern eine objektiv berufsregelnde Tendenz erkennbar ist. Das ist dann der Fall, wenn der Staat zielgerichtet gewisse Rahmenbedingungen verändert, um zulasten bestimmter Unternehmen einen im öffentlichen Interesse erwünschten Erfolg herbeizuführen. Anderenfalls handelt es sich - als Rechtsreflex - um gesellschaftliche Rahmenbedingungen, deren Dynamik der Unternehmer stets in Rechnung stellen muss.

Vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. Februar 2025 - 10 S 5/25 -, juris Rn. 16 ff.

Nach diesen Maßstäben ist im vorliegenden Fall davon auszugehen, dass die gegen­über Beförderern, die Gelegenheitsverkehre mit Mietwagen selbst erbringen, angeord­neten Mindestbeförderungsentgelte hinsichtlich der Zielsetzung und ihren Wirkungen sowie ihrer Gewichtigkeit einem imperativen, unmittelbaren und finalen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Antragstellerin zu 2. gleichkommen und damit die Möglichkeit einer Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG besteht.

Die Antragstellerin zu 2. ist eine Vermittlerin von entgeltlichen Beförderungen mit Miet­wagen, für die das PBefG Anwendung findet, vgl. § 1 Abs. 3 Satz 1 PBefG. Nach § 1 Abs. 3 Satz 2 PBefG umfasst eine solche vom PBefG erfasste Vermittlung die Tätigkeit von Betreibern von Mobilitätsplattformen, deren Hauptgeschäftszweck auf den Abschluss eines Vertrages über eine gemäß § 2 PBefG genehmigungspflichtige Beförderung ausgerichtet ist, und die nicht selbst Beförderer nach § 1 Abs. 1 Satz 1 PBefG sind. So verhält es sich bei der Antragstellerin zu 2. Sie vermittelt als Haupt­geschäftsweck über ihre Onlineplattform entgeltliche Beförderungsdienstleistungen mit Mietwagen, die durch Dritte - wie unter anderem die Antragstellerin zu 1. -, die Inhaber der hierfür erforderlichen personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung sind, durchgeführt werden.

Es liegt ein zielgerichteter Eingriff in die freie Gestaltung des Beförderungsentgelts durch Vermittler von entgeltlichen Beförderungen mit Mietwagen - zu denen auch die Antragstellerin zu 2. zählt - und damit auch in die Berufsausübungsfreiheit vor, der mit dem Eingriff in die freie Gestaltung des Beförderungsentgelts durch diejenigen, die die Beförderungsleistung direkt erbringen, vergleichbar ist.

Die Antragsgegnerin wollte mit der Anordnung von Mindestbeförderungsentgelten erkennbar und sogar im Besonderen die Berufsausübung in Form der freien Entgelt­gestaltung der Vermittler von entgeltlichen Beförderungen mit Mietwagen reglemen­tieren. Sie nennt die Betreiber von Plattformen, die Mietwagenverkehr vermitteln, als maßgebliche Verursacher für „Dumping-Preise“, die es zu verhindern gelte, da Taxen­unternehmer aufgrund der festgesetzten Beförderungsentgelte sich nur begrenzt der Marktlage anpassen könnten. Ferner geht die Antragsgegnerin davon aus, dass die Beförderer überwiegend mit Plattformbetreibern zusammenarbeiteten und so ihre Auf­träge erhielten. So führt sie in der Begründung zur Allgemeinverfügung im Einzelnen aus: „Das Geschäftsmodell der Betreiber von Plattformen, die Mietwagenverkehr ver­mitteln, besteht darin, durch niedrige, von ihnen subventionierte Preise in relativ kurzer Zeit zahlreiche Kunden vom Taxen- auf den Mietwagenverkehr umzulenken. Dieser Effekt würde auch bei einzelnen Mietwagenunternehmern entstehen, wenn sie ein ähnliches Preismodell umsetzen würden, ohne mit einer Vermittlungsplattform zu kooperieren. Daher soll die Verfügung dazu dienen, für jeglichen Mietwagenverkehr in Z., unabhängig davon, ob plattformbasiert oder nicht, die Bildung von Dumping­preisen und damit eine Gefährdung des Personennahverkehrs zu unterbinden. (…) Die entsprechenden Unternehmen kooperieren nach eigenen Angaben bei der Antrag­stellung für die Mietwagenerlaubnis dabei ganz oder überwiegend mit der Fa. J., über deren Vermittlungsplattform die Fahrtaufträge an sie vermittelt werden. Dies haben auch Betriebskontrollen bestätigt, bei denen die bei den Betrieben überprüften Aufzeichnungen aus der von J. betriebenen Vermittlungsplattform heraus abge­rufen wurden bzw. grundsätzlich abrufbar sind. In der Praxis zeigt sich somit, dass derzeit die Plattform von J. in Z. bzgl. der Dumpingpreis-Bildung bei Miet­wagen vorherrschender Marktteilnehmer ist.“ (Seite 2 der Allgemeinverfügung am Ende). Damit entspricht die mittelbar-faktische Wirkung auf die Plattformbetreiber - wie es auch die Antragstellerin zu 2. ist - der originären Zielsetzung der Antrags­gegnerin und ist kein bloßer Reflex.

Die Auswirkungen der Anordnung des Mindestbeförderungsentgelts auf die Antrag­stellerin zu 2. ist ferner in der Intensität und der Unmittelbarkeit vergleichbar mit der Wirkung auf den unmittelbaren Beförderer. Die Preisgestaltung erfolgt maßgeblich über die Betreiber von Mobilitätsplattformen. Diese vermitteln nicht nur die Beförde­rungsdienstleistung, sondern benennen dem Fahrgast im Rahmen ihres Online­angebots im Vorfeld des Vertragsschlusses bereits das für die gesamte Fahrt zu berechnende, fixe Beförderungsentgelt, welches der Kunde oftmals direkt an den Platt­formbetreiber entrichtet. Dem durchführenden Beförderer verbleibt bei Annahme der über die Mobilitätsplattform vermittelten Beförderung regelmäßig kein Raum mehr für eine eigene Preisgestaltung.

b)

Der Antrag ist auch begründet.

Die Antragsgegnerin hat zwar zunächst in formeller Hinsicht die Anordnung der sofortigen Vollziehung in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügen­den Weise begründet. Sie hat sich nicht auf eine den Wortlaut der Ermächti­gungsgrundlage lediglich wiederholende oder bloß formelhafte Begrün­dung beschränkt, sondern bezogen auf den Einzelfall das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung der Ziffer 1 und 2 der Allgemeinverfügung hinreichend begrün­det. Insbeson­dere hat sie ausgeführt, dass in den letzten beiden Jahren eine massive Verlagerung des Gelegenheitsverkehrs vom Taxen- zum Mietwagenverkehr statt­gefunden habe, die die Funktionalität des zum Öffentlichen Personennahverkehr zählenden Taxenverkehrs massiv bedrohe. Es müsse verhindert werden, dass das über die Subventionierung entstandene Preisgefälle über eine längere Zeit bestehen bleibe und es so zu einem unwiederbringlichen Schaden bzw. Substanzverlust bei den Taxibetrieben komme. Damit wird deutlich, dass der Antragsgegnerin der Ausnahme­charakter der Anord­nung der sofor­tigen Vollziehung vor Augen stand und sie aufgrund der besonderen Umstände des Falles einen solchen Ausnahmetatbestand als gegeben angesehen hat. Mehr verlangt das Gesetz nicht; insbeson­dere kommt es in diesem Zusammenhang nicht darauf an, ob die Begründung inhalt­lich zutrifft.

Die in materieller Hinsicht im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vom Gericht vorzunehmende Interessenabwägung fällt aber zu Lasten der Antragsgegnerin aus. Vorliegend ergibt die Abwägung der Interessen der Antragstellerinnen mit dem widerstreitenden öffentlichen Interesse, dass dem privaten Aussetzungsinteresse Vorrang einzuräumen ist. Denn bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen und nur möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage erweisen sich die mit dem Widerspruch angegriffenen Regelungen der Allgemeinverfügung als offensichtlich rechtswidrig.

Die Allgemeinverfügung verstößt teilweise gegen das Bestimmtheitserfordernis des § 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsverfahrensgesetz NRW - VwVfG NRW), was zu ihrer Gesamtrechts­widrigkeit führt. Der Anwendungsbereich des unter Ziffer 1 Satz 1 der Allgemein­verfügung verfügten Mindestbeförderungsentgelts ist zwar eindeutig, aber die unter Ziffer 2 der Allgemeinverfügung geregelte Höhe des konkret zu erhebenden Mindest­beförderungsentgelts ist nicht hinreichend bestimmt. Im Einzelnen:

Der Regelungsgehalt der Allgemeinverfügung ist im Hinblick auf ihren Anwendungs­bereich, nämlich die Frage, für welche Beförderungsfahrten Mindestbeförderungs­entgelte gelten (Ziffer 1 Satz 1), eindeutig.

Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist entsprechend §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen; daher kann neben dem zuvörderst zu betrachtenden Wortlaut insbesondere auch die Begründung des Ver­waltungsakts in den Blick zu nehmen sein. Die Begründung steht nämlich in einem unmittelbaren Zusammenhang mit dem Regelungsgehalt. Sie ist die Erläuterung der Behörde, warum sie den verfügenden Teil - den Tenor - ihres Verwaltungsakts so und nicht anders erlassen hat und ist damit für die Bestimmung des Inhalts der getroffenen Regelung als Auslegungskriterium von Bedeutung. Indes verbietet es sich, bei einem klaren, keinen Auslegungsspielraum eröffnenden Tenor eines Verwaltungsakts dessen Begründung heranzuziehen, um von einem weitergehenden, mit dem Tenor nicht in Einklang zu bringenden Regelungsgehalt auszugehen.

Auszugehen ist daher bei der Bestimmung von Regelungsinhalt und -umfang eines Verwaltungsakts vom Wortlaut seines verfügenden Teils. Die Begründung des Ver­waltungsakts ist (nur) als Auslegungskriterium heranzuziehen, wenn der verfügende Teil für sich genommen nicht eindeutig oder nicht aussagekräftig ist. Die Regelung selbst kommt nämlich im verfügenden Teil des Verwaltungsakts zum Ausdruck. Nur auf diesen Teil bezieht sich auch das Bestimmtheitserfordernis des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW.

Vgl. zum Ganzen: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 2. März 2021 - 9 B 1469/20 -, juris Rn. 14 ff.

Etwaige Zweifel und Unklarheiten bei der Auslegung gehen zu Lasten der Behörde.

Vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. Oktober 2025 - OVG 7 A 5/25 -, juris Rn. 20.

Gemessen hieran folgt aus Ziffer 1 Satz 1 der Allgemeinverfügung ein eindeutiger Regelungsgehalt, bei welchen Beförderungsfahrten mit Mietwagen das unter Ziffer 2 der Allgemeinverfügung festgelegte Mindestbeförderungsentgelt zu erheben ist.

Ziffer 1 Satz 1 der Allgemeinverfügung lautet:

„Für jede Beförderungsfahrt mit Mietwagen (§ 49 Absatz 4 PBefG), deren Start- und / oder Zielpunkt innerhalb des Stadt­gebiets Z. liegt, gelten die unter Nummer 2 festgelegten Mindestbeförderungsentgelte.“

Dieser Wortlaut ist eindeutig. Damit ist der Regelungsgehalt hinreichend bestimmt. Der Erklärungsinhalt eröffnet keinen Auslegungsspielraum und damit kein Bedürfnis für eine Auslegung anhand der Begründung der Allgemeinverfügung.

Beförderungsfahrten mit Mietwagen werden hiernach in drei Konstellationen erfasst: Beförderungsfahrten, die sowohl innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin beginnen als auch enden (Start- und Zielpunkt liegen innerhalb des Stadtgebietes), darüber hinaus Beförderungsfahrten, die innerhalb des Stadtgebiets der Antrags­gegnerin beginnen, aber außerhalb enden, sowie Beförderungsfahrten, die außerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin beginnen, aber innerhalb enden (Start- oder Zielpunkt liegen innerhalb des Stadtgebietes). Ausgenommen von den Mindest­beförderungsentgelten sind lediglich reine „Durchfahrten“ durch das Stadtgebiet, die also weder im Stadtgebiet der Antragsgegnerin beginnen noch enden.

Die Formulierung „und / oder“ lässt nach dem allgemeinen Sprachgebrauch nur die Auslegung zu, dass die Bedingungen „Start- und / oder Zielpunkt“ sowohl kumulativ als auch alternativ vorliegen können, damit eine Beförderungsfahrt unter den Anwendungsbereich des Mindestbeförderungsentgelts fällt. Soweit die Antrags­gegnerin nunmehr im Rahmen der Antragserwiderung vorträgt, dass lediglich Beförderungsfahrten, die sowohl innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin beginnen als auch enden und nicht auch die beiden weiteren Konstellationen von der Allgemeinverfügung erfasst sein sollen, findet sich hierfür kein Anhaltspunkt im Wort­laut des unmissverständlichen Verfügungstenors. Einer Heranziehung der Begrün­dung zur Auslegung des Regelungsgehalts bedarf es daher vorliegend nicht. Der Verfügungsteil der Allgemeinverfügung ist insoweit für sich genommen eindeutig und aussagekräftig.

Folglich kommt es nicht darauf an, dass es in der Begründung der Allgemeinverfügung - konträr zum Wortlaut des Tenors - heißt:

„Von den Mindestentgelten ausgenommen sind Fahrten, die nicht im Stadtgebiet Z. beginnen oder enden.“ (Seite 4 der Allgemeinverfügung oben erster Satz)“.

Dieser klare Widerspruch zum Verfügungssatz der Allgemeinverfügung ist insoweit unschädlich, da er nur in der Begründung des Verwaltungsakts zu finden ist und die getroffene Regelung als solche - wie dargelegt - hinreichend klar und eindeutig ist. Deshalb bestehen weder die Möglichkeit noch ein Bedürfnis nach einer Auslegung unter Rückgriff auf die mangelhafte bzw. widersprüchliche Begründung.

Vgl. hierzu: Tiedemann, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, 70. Edition, Stand: 1. Januar 2026, § 37 Rn. 20.

Einen Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz ergibt sich aber mit Blick auf die Regelung der Berechnung der konkreten Höhe des Mindestbeförderungsentgelts (Ziffer 2 der Allgemeinverfügung). Dies gilt für Beförderungsfahrten, die innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin beginnen und außerhalb enden, sowie solchen, die nicht innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin beginnen, aber dort enden, und ferner solchen, die zwar im Stadtgebiet der Antragsgegnerin beginnen und enden, aber während der Beförderungsfahrt das Stadtgebiet der Antragsgegnerin verlassen. Im Einzelnen:

Nach § 37 Abs. 1 VwVfG NRW muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das Gebot der hinreichenden Bestimmtheit soll das unabdingbare Minimum an Rechtsklarheit gewährleisten, das notwendig ist, damit das Verhalten von Bürgern und Behörden am Recht ausgerichtet werden kann. Das setzt voraus, dass die Adressaten eines Verwaltungsakts erkennen können, an wen er sich richtet und was er verlangt, welche Handlungsoptionen er eröffnet, welches Verhalten von wem Vollstreckungsmaßnahmen erwarten lässt und worauf diese gerichtet sein werden. Dem Bestimmtheitserfordernis wird also nur Genüge getan, wenn der Entscheidungs­inhalt so gefasst ist, dass der Adressat ohne weiteres erkennen kann, was genau von ihm gefordert wird bzw. was in der ihn betreffenden Angelegenheit geregelt worden ist.

Vgl. Tiedemann, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, 70. Edition, Stand: 1. Januar 2026, § 37 Rn. 3 und 19.

Die Erkennbarkeit des geforderten Verhaltens setzt voraus, dass der Inhalt des Ver­waltungsakts aus sich heraus verständlich ist und keine mehrdeutige Auslegung mehr zulässt. Erkennbar sein müssen der Sachverhalt, auf den sich die Regelung bezieht, und die getroffene Rechtsfolge. Auch nicht durch Auslegung aufzulösende Wider­sprüche innerhalb der Regelung führen zur Unbestimmtheit, nicht hingegen offensicht­liche Unrichtigkeiten. Hat die Regelung einen intensiven Grundrechtsbezug, ist strafbewehrt und kann zwangsweise durchgesetzt werden, gelten besonders hohe Anforderungen an die Bestimmtheit.

Vgl. Schröder, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht - VwVfG, Werkstand: 7. EL Mai 2025, § 37 Rn. 36.

Das Bestimmtheitsgebot bezieht sich hierbei nur auf den verfügenden Teil des Ver­waltungsakts.

Vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfah-rensgesetz, 10. Auflage 2023, § 37 Rn. 2 f. und 7.

Der Regelungsgehalt des verfügenden Teils muss sich nicht unmittelbar und allein aus dem Entscheidungssatz ergeben. Er ist vielmehr - soweit der Auslegung zugänglich und bedürftig - nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung des Empfänger­horizonts und der speziellen Sachkunde des adressierten Fachkreises in entsprechen­der Anwendung der §§ 133, 157 BGB zu ermitteln (s.o.). Verbleiben nicht durch Auslegung aufzulösende Unklarheiten oder Widersprüche, ist der Verwaltungsakt unbestimmt.

Vgl. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 9. Februar 2026 - 2 ME 176/25 -, juris Rn. 7.

Dies zugrunde gelegt erweist sich die Regelung zur Berechnung des Mindest­beförderungsentgelts nach Ziffer 2 der Allgemeinverfügung als unbestimmt. Es ist nicht in sämtlichen aufgezeigten Beförderungsvarianten klar, in welcher Höhe das Beförderungsentgelt dem Fahrgast zu berechnen ist. Die Regelungen lassen eine mehrdeutige Auslegung zu. Es ist damit nicht ohne weiteres erkennbar, was von den Beförderern (und mittelbar auch den Mobilitätsplattformen) gefordert ist.

Unter Ziffer 1 Sätze 1 und 2 und Ziffer 2 der Allgemeinverfügung heißt es:

„1. Für jede Beförderungsfahrt mit Mietwagen (§ 49 Absatz 4 PBefG), deren Start- und / oder Zielpunkt innerhalb des Stadt­gebiets Z. liegt, gelten die unter Nummer 2 festgelegten Mindestbeförderungsentgelte. Diese dürfen unter Berück­sichtigung etwaiger Nachlässe (Rabatt-, Sonderpreis-, Cash­back- und ähnliche Aktionen) sowie der gesetzlichen Mehrwert­steuer überschritten, jedoch nicht unterschritten werden. (…)

2. Die Mindestbeförderungsentgelte errechnen sich aus dem Fahrpreis im Sinne des § 2 Absatz 1 Nr. 1.1 (Grundpreis) und 1.2 bis 1.4 (Kilometerpreis) der Verordnung zur Änderung der Ver­ordnung über die Beförderungsentgelte und Beförderungs­bedingungen für die von der Stadt Z. als Genehmigungs­behörde zugelassenen Taxis (Taxitarif) vom 30. Juni 2008 in der jeweils aktuellen Fassung abzüglich eines Abschlags in Höhe von 7 Prozent, gerundet auf volle Cent-Beträge.

Dem Kilometerpreis im Sinne des § 2 Absatz 1 Nr. 1.2 bis 1.4 der Verordnung ist die laut dem Wegestreckenzähler gem. § 30 Absatz 1 der Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunter­nehmen im Personenverkehr (BOKraft) zurückgelegte Fahrt­strecke zugrunde zu legen. Ist nach § 43 Absatz 1 BOKraft eine Ausnahme von der Anbringung eines Wegstreckenzählers genehmigt, so hat die Bemessung der Fahrstrecke anhand eines gängigen Verfahrens (beispielsweise über eine App oder einen Routenplaner) zu erfolgen, wobei die kürzeste Entfernung zugrunde zu legen ist.“

Daraus folgt, dass das für jede Beförderungsfahrt mit Mietwagen, deren Start- und / oder Zielpunkt innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin liegt (zum Regelungs­gehalt hinsichtlich der erfassten Fahrten bereits oben), zu erhebende Mindest­beförderungsentgelt sich aus einem Grundpreis und einem Kilometerpreis ent­sprechend den tariflichen Vorgaben für den Verkehr mit Taxen berechnet, und dass ein maximaler Abschlag hiervon in Höhe von 7 Prozent, gerundet auf volle Cent-Beträge, zulässig ist.

Mit Blick auf sämtliche vom Regelungsgehalt der Allgemeinverfügung erfassten drei Beförderungskonstellationen ist unklar, wie sich das jeweils einzelne Mindestbeförde­rungsentgelt bei stadtgebietsübergreifenden Beförderungsfahrten berechnet. Es sind mehrere Berechnungsmethoden denkbar. Konkrete Vorgaben ergeben sich aus der Allgemeinverfügung nicht.

Dies gilt schon für Beförderungsfahrten, die sowohl innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin beginnen als auch enden. Denn es handelt stich hierbei - anders als die Antragsgegnerin meint - nicht zwingend um Beförderungsfahrten, die vollständig innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin durchgeführt werden. Auch stadt­gebietsübergreifende Beförderungsfahrten sind hiervon erfasst. Nach dem ein­deutigen Wortlaut der Regelung (und überdies auch der Begründung der Allgemein­verfügung) ist - wovon auch die Antragsgegnerin ausgeht - allein auf den Start- und Zielpunkt der Beförderungsfahrt abzustellen. Damit sind auch solche Beförderungs­fahrten erfasst, deren Start- und Zielpunkt innerhalb des Stadtgebiets der Antrags­gegnerin liegen, deren Wegstrecke aber zwischenzeitlich teilweise über andere Stadt­gebiete führt. Dies ist angesichts der fließenden Stadtgrenzen im Ruhrgebiet je nach Start- oder Zielpunkt der Fahrt durchaus regelmäßiger zu erwarten. In solchen Fällen ist offen, wie die Berechnung des Mindestbeförderungsentgelts erfolgen soll. Denkbar wäre zum einen, diesem Umstand keinerlei Rechnung zu tragen und den Kilometer­preis durchgängig zu berechnen. Zum anderen könnte die Wegstrecke außerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin aus der Berechnung „ausgeklammert“ werden. Wenn der Kilometerpreis ausschließlich für den sich im Stadtgebiet der Antrags­gegnerin befindlichen Fahrtabschnitt zu berechnen sein sollte - wofür mit Blick auf die Zuständigkeit der Antragsgegnerin Einiges sprechen dürfte, was aber nicht hin­reichend klar zu Tage tritt (dazu unten) -, ist zudem nicht erkennbar, welche Tarifstelle der Verordnung über Beförderungsentgelte und Beförderungsbedingungen für die von der Stadt Z. als Genehmigungsbehörde zugelassenen Taxis (Taxitarif) vom 30. Juni 2008 (zuletzt geändert durch Verordnung vom 13. Oktober 2025),

https://media.essen.de/media/wwwessende/aemter/15/SR105neu.pdf, zuletzt abgerufen am 1. April 2026,

Anwendung finden soll, wenn die Beförderungsfahrt wieder in das Stadtgebiet der Antragsgegnerin zurückkehrt. Der Taxitarif, der im Übrigen in ein anderes - im Verordnungswege erlassenes - in sich stimmiges Regelungssystem eingebettet ist, sieht in § 2 Abs. 1 Nr. 1.2 bis 1.4 verschiedene Kilometerpreise je nach Länge der bereits zurückgelegten Wegstrecke vor. Ob bei einer (Wieder-)Einfahrt in das Stadt­gebiet der Antragsgegnerin die Zählung der gefahrenen Kilometer von vorne beginnt oder mit dem Kilometerstand, der beim Verlassen dieses Stadtgebiets zu verzeichnen war, fortgesetzt wird, oder ob auch die außerhalb dieses Stadtgebiets zurückgelegte Kilometer mitzuberücksichtigen sind, ist völlig unklar.

Es liegt zudem im Dunkeln, ob bei Beförderungsfahrten, die außerhalb des Stadt­gebiets der Antragsgegnerin beginnen, aber dort enden, auch für die (Teil)-Fahrt­strecke, die außerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin liegt, ein Kilometerpreis in der angeordneten Höhe zu erheben ist, oder ob die Wegstrecke in einen - vorbehaltlich anderweitiger Regelungen - preislich frei gestaltbaren Abschnitt außer­halb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin und einen durch die Allgemeinverfügung determinierten Abschnitt innerhalb dieses Stadtgebiets unterteilt werden muss. Wenn ein Kilometerpreis ausschließlich für den sich im Stadtgebiet der Antragsgegnerin befindlichen Fahrtabschnitt zu berechnen sein sollte - wofür mit Blick auf ihre Zustän­digkeit Einiges sprechen dürfte, was aber ebenfalls nicht hinreichend klar zu Tage tritt (dazu unten) -, ist erneut nicht erkennbar, welche Tarifstelle des Taxitarifs Anwendung finden soll, wenn die Beförderungsfahrt außerhalb des Stadtgebiets der Antrags­gegnerin begonnen hat. Ob nun bei einer Einfahrt in das Stadtgebiet der Antrags­gegnerin die Zählung der gefahrenen Kilometer von vorne beginnt oder bereits außer­halb dieses Stadtgebiets zurückgelegte Kilometer mitzuberücksichtigen sind, ist unklar. Zudem ist nicht hinreichend klar, ob der Grundpreis, der ein Bestandteil des Mindestbeförderungsentgelts sein soll, stets zu erheben ist, also auch dann, wenn die Beförderungsfahrt nicht im Stadtgebiet der Antragsgegnerin beginnt. Der Grundpreis fällt üblicherweise sofort mit Beginn einer Beförderungsfahrt an. Ferner ist es durchaus möglich, dass die Beförderungsfahrt in einem Stadtgebiet begonnen hat, für dessen Hoheitsgebiet die zuständige (andere) Gebietskörperschaft ihrerseits ein Mindest­beförderungsentgelt mit einem Grundpreis angeordnet hat.

Hinsichtlich der Beförderungsfahrten, die zwar ihren Startpunkt im Stadtgebiet der Antragsgegnerin haben, aber andernorts enden, gilt ähnliches: Hier ist ebenfalls unklar, ob auch für außerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin zurückgelegte Kilometer weiter ein Kilometerpreis zu berechnen ist.

Die Begründung der Allgemeinverfügung, die hier zur Auslegung der unklaren Rege­lung im Tenor der Verfügung herangezogen werden durfte, trägt nicht zur Klärung dieser Unklarheiten bei. Sie rekurriert (unvollständig) auf ein völlig anderes Regelungs­system, nämlich den im Verordnungswege erlassenen Taxitarif, verhält sich aber nicht näher zu den konkreten Berechnungsweisen des sich aus einem Grundpreis und einem Kilometerpreis zusammensetzenden Beförderungsentgelts. Vielmehr führt sie lediglich allgemein aus (Seite 4 zweiter Absatz Satz 3 ff.):

„Die Stadt Z. hat sich aufgrund der Zielsetzung, ein Level-Playing-Field zu begünstigen, entschlossen, die Höhe der fest­gesetzten Mindestbeförderungsentgelte an die Höhe der fest­gesetzten Beförderungsentgelte für den Verkehr mit Taxen anzulehnen. (…)

Auch für den Verkehr mit Mietwagen kann die Berechnungs­methode der Beförderungsentgelte aus einer Kombination von Grundgebühr und Kilometerpreis angewandt werden.

Für Mietwagen ist hierbei die Grundgebühr sowie der Kilometer­preis im Sinne des § 2 Absatz 1 Nr. 1.1 bis 1.4 der Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Beförderungsentgelte und Beförderungsbedingungen für die von der Stadt Z. als Genehmigungsbehörde zugelassenen Taxis (Taxitarif) vom 30. Juni 2008 in der jeweils aktuellen Fassung zugrunde zu legen.

(…) Dabei werden die Wartezeitbestandteile des Tarifs sowie die für Taxen obligatorischen Zuschläge nicht berechnet. (…)

Die Stadt Z. folgt hier dem Vorschlag des Gutachters, der das Mindestbeförderungsentgelt für Mietwagen 7 % unterhalb des Taxitarif ansetzt.“

Aus dem Umstand, dass es der Antragsgegnerin außerhalb ihres Hoheitsgebiets an der Zuständigkeit für die Regelung eines Mindestbeförderungsentgelts für den Miet­wagenverkehr fehlen dürfte, wird ebenfalls nicht hinreichend klar, dass sich die Erhe­bung eines Kilometerpreises stets auf die in ihrem Stadtgebiet zurückgelegte Wegstrecken beziehen soll.

§ 51a Abs. 1 PBefG ermächtigt die Genehmigungsbehörde nur in „in ihrem Bezirk“ Mindestbeförderungsentgelte festzulegen. Genehmigungsbehörde ist hierbei nach § 11 Abs. 1 PBefG i.V.m. § 3 Nr. 1 der Verordnung über die Zuständigkeiten auf den Gebieten des öffentlichen Straßenpersonenverkehrs und Eisenbahnwesens für den Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen (Taxi/Mietwagen) die unteren Straßen­verkehrsbehörde, mithin auch kreisfreie Städte wie die Antragsgegnerin. Es spricht daher und mit Blick auf die Gesetzessystematik des PBefG (vgl. etwa §§ 11 Abs. 1 Nr. 1 und 2 und Abs. 3, 13 Abs. 4 Satz 2, 20 Abs. 1 Satz 1, 39 Abs. 6 Satz 5, 51a Abs. 3 Satz 1 PBefG) Einiges dafür, dass unter dem „Bezirk“ der Antragsgegnerin ihr Hoheitsgebiet als Zuständigkeitsgebiet der Genehmigungsbehörde zu verstehen ist.

Die Allgemeinverfügung bietet aber Anknüpfungspunkte für ein anderes Zuständig­keitsverständnis, so dass mit Blick auf die Regelung des § 51a Abs. 1 PBefG keine Klarheit hinsichtlich der Berechnung des Kilometerpreises hergestellt werden kann. Die Allgemeinverfügung nimmt § 2 Abs. 1 Nr. 1.1 bis 1.4 des Taxitarifs in Bezug. Dort werden Entgelte für die Beförderung von Personen mit Taxis im Pflichtfahrgebiet fest­gelegt. Nach § 1 Abs. 2 des Taxistarifs umfasst das Pflichtfahrgebiet die Gebiete der Gemeinden Z., Gelsenkirchen, Bochum, Hattingen, Velbert, Heiligenhaus, Ratingen, Mülheim, Oberhausen, Bottrop, Gladbeck sowie die Verbindung(en) zwischen diesen Gemeinden. Dies lässt es möglich erscheinen, dass sich auch das aus Grundpreis und Kilometerpreis nach § 2 Abs. 1 Nr. 1.1 bis 1.4 des Taxitarifs zusammensetzende Mindestbeförderungsentgelt an einem über die Stadtgrenzen der Antragsgegnerin hinausgehenden Gebiet orientieren könnte und der Kilometerpreis etwa auch für Fahrten innerhalb des Pflichtfahrgebiets angeordnet werden soll.

Im Übrigen weist die Kammer darauf hin, dass selbst bei Klarheit darüber, wie der Kilometerpreis bei außerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin zurückgelegte Kilometer zu berechnen wäre, nicht sämtliche - oben in Einzelnen dargelegten - Unklarheiten beseitigt werden würden. Mit Blick darauf, dass ein Verstoß gegen das Mindestbeförderungsentgelt nach Ziffer 4 der Allgemeinverfügung eine Ordnungs­widrigkeit darstellt, die mit einem Bußgeld von bis zu 10.000.- EUR geahndet werden kann, ist ein strenger Maßstab hinsichtlich der Bestimmtheit von Verwaltungsakten zwingend geboten.

Zudem weist die Kammer darauf hin, dass sich an diesem Ergebnis, nämlich der Unbestimmtheit der Allgemeinverfügung, nichts ändern würde, wenn man entgegen der oben aufgezeigten, zu einem eindeutigen Ergebnis führenden Auslegung der Ziffer 1 der Allgemeinverfügung - mit der Antragsgegnerin - davon ausginge, dass aufgrund von Unklarheiten die Notwendigkeit einer Auslegung des Regelungsgehalts der Ziffer 1 Satz 1 der Allgemeinverfügung unter Zuhilfenahme der Begründung bestünde. In einem solchen Fall wäre Ziffer 1 Satz 1 der Allgemeinverfügung nach § 37 Abs. 1 VwVfG NRW inhaltlich nicht hinreichend bestimmt.

Es läge dann ein unauflösbarer Widerspruch zwischen dem Verfügungstenor in Ziffer 1 Satz 1 der Allgemeinverfügung einerseits und der bereits zitierten Begründung („Von den Mindestentgelten ausgenommen sind Fahrten, die nicht im Stadtgebiet Z. beginnen oder enden.“) andererseits vor.

Denn aus der doppelten negativen Formulierung („ausgenommen“ und „nicht“) in der Begründung folgt, dass von dem Mindestbeförderungsentgelt bei positiver Formulie­rung nur Beförderungsfahrten erfasst sein sollen, die im Stadtgebiet der Antrags­gegnerin beginnen und enden. Dies legt auch die sogleich erfolgende Begründung dieser Beschränkung nahe. „Grund für diese Beschränkung ist, dass bei Fahrten, die von außerhalb nach Z. oder umgekehrt führen, das Level-Playing-Field bereits jetzt gegeben ist, da auch der Taxenverkehr hier nicht an tarifliche Vorgaben gebunden ist.“, so dass in diesen beiden Konstellationen kein Bedürfnis mehr für ein Mindest­beförderungsentgelt besteht.

Dieser deutliche Widerspruch mit dem Wortlaut der Ziffer 1 würde zur Unbestimmtheit des Tenors der Allgemeinverfügung führen. Ist der Regelungsgehalt eines Ver­waltungsakts auch durch Auslegung nicht eindeutig feststellbar, ist er wegen eines Verstoßes gegen § 37 Abs. 1 VwVfG NRW rechtswidrig.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 23. Juli 2024 - 4 B 20.23 -, juris Rn. 14.

Die Unbestimmtheit eines „an sich“ klar formulierten verfügenden Teils eines Ver­waltungsakts kann sich unter anderem daraus ergeben, dass er nicht zur Begründung „passt“, so dass daraus Unklarheiten über das tatsächlich Angeordnete entstehen.

Vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfah-rensgesetz, 10. Auflage 2023, § 37 Rn. 3.

So verhält es sich auch hier. Es liegt ein unauflösbarerer Widerspruch zwischen dem Verfügungssatz und der inhaltlichen Begründung der Allgemeinverfügung vor. Es ist für die davon betroffenen Adressaten völlig unklar, welcher Regelungsgehalt angeord­net werden sollte. Es ist nicht hinreichend deutlich verfügt, ob - wie die Begründung nahelegt - nur Beförderungsfahrten, die sowohl innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin beginnen als auch enden, erfasst sein sollen oder - wie der Tenor nahelegt - zudem Beförderungsfahrten, die innerhalb des Stadtgebiets der Antrags­gegnerin beginnen und außerhalb enden sowie Beförderungsfahrten, die zwar nicht innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin beginnen, aber dort enden, geregelt werden. Es kann damit Beliebiges abgeleitet werden. Dies wird dadurch verstärkt, dass im Entscheidungsfindungsprozess der Antragsgegnerin (im August 2025) eine sprachlich sogar noch weitreichendere Regelungsvariante im Gespräch stand, die auch Durchfahrten durch das Stadtgebiet der Antragsgegnerin umfassen sollte („auch wenn diese nicht in Z. beginnen oder enden“), und welche auf der Homepage der Antragsgegnerin,

https://media.essen.de/media/wwwessende/aemter/15/SR1_40neu_bf.pdf, zuletzt aufgerufen am 1. April 2026,

als vermeintlich beschlossene Fassung der Allgemeinverfügung abrufbar (gewesen) ist, wobei die Kammer darauf hinweist, dass die im Amtsblatt der Stadt Z. Nr. 52/2025, ausgegeben am 28. November 2025, Eintrag Nr. 247/2025, veröffent­lichte Version die rechtlich relevante Fassung ist.

Der aufgezeigte Bestimmtheitsmangel führt zur materiellen Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung insgesamt. Das Vorliegen der in Ziffer 1 normierten Merkmale ist Voraussetzung für das in Ziffer 2 unbestimmt geregelte Mindestbeförderungsentgelt. Der Verstoß gegen ein unbestimmtes Handlungsgebot kann nicht - wie in Ziffer 4 des Verfügungssatzes der Allgemeinverfügung ausgesprochen - als Ordnungswidrigkeit geahndet werden.

Zwar erstreckt sich der aufgezeigte Bestimmtheitsmangel mit Blick auf die Berechnung des Mindestbeförderungsentgelts nur auf einen Teil der mit der Allgemeinverfügung geregelten Beförderungsfahrten. Es kommt aber dennoch nur eine Gesamtrechts­widrigkeit der Allgemeinverfügung als Rechtsfolge in Betracht. Eine geltungs­erhaltende, nur den mangelbehafteten Teil erfassende Rechtswidrigkeit der Allge­meinverfügung in der Gestalt, dass eine Rechtswidrigkeit nur insoweit vorliegt, als dass deren Ziffer 1 Satz 1 auch Beförderungsfahrten erfasst, die innerhalb des Stadt­gebiets der Antragsgegnerin beginnen, aber außerhalb enden, oder die nicht innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin beginnen, aber dort enden, oder die zwar innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin beginnen und enden, aber im Laufe der Beförderungsfahrt das Stadtgebiet der Antragsgegnerin verlassen, scheidet hier aus. Es fehlt an einer Teilbarkeit des Regelungsgehalts von Ziffer 1 Satz 1 des Ver­fügungssatzes. Damit kann der Regelungsgehalt mit Blick auf rein innerstädtische Beförderungsfahrten - unabhängig von möglichen anderen rechtlichen Bedenken - nicht allein aufrechterhalten werden.

Teilbar ist ein Verwaltungsakt nur, wenn die rechtlich unbedenklichen Teile nicht in einem untrennbaren inneren Zusammenhang mit dem rechtswidrigen Teil stehen; der rechtswidrige Teil des Verwaltungsakts muss in der Weise selbständig abtrennbar sein, dass der Verwaltungsakt im Übrigen ohne Änderung seines Inhalts in sinnvoller und rechtmäßiger Weise bestehen bleiben kann. Ob diese Voraussetzungen gegeben sind, bedarf - so auch hier - einer Bewertung im jeweiligen Einzelfall.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 16. Juli 2008 - 6 C 2.07 -, juris Rn. 36, und Beschluss vom 30. Mai 2006 - 6 B 28.06 -, juris Rn. 6.

Daraus folgt unmittelbar, dass allein der Umstand, dass eine selbständig wirkende Anordnung bestehen bleiben würde, noch nicht die Annahme der Teilbarkeit eines Verwaltungsakts rechtfertigt. In den Blick zu nehmen ist darüber hinaus noch der Bedeutungsinhalt, der der Gesamtregelung zukommen soll.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 1. Juli 2020 - 3 B 1.20 -, juris Rn. 14.

Unter Zugrundelegung dieses Maßstabes fehlt es an den Voraussetzungen für eine Teilbarkeit des unter Ziffer 1 Satz 1 der Allgemeinverfügung verfügten Reglungs­gehalts. Die dort erfassten (oben bereits dargestellten) drei Beförderungsvarianten mit Mietwagenverkehr stehen in einem untrennbaren inneren Zusammenhang. Die Anord­nung eines Mindestbeförderungsentgelts für diese Beförderungsvarianten im Miet­wagenverkehr ist - nach der Begründung der Allgemeinverfügung - Ausdruck eines Gesamtreglungskonzepts der Antragsgegnerin zum Schutz des öffentlichen Verkehrs­interesses nach § 51a Abs. 1 PBefG. Sie sollte den Mietwagenverkehr als Teil des Gelegenheitsverkehrs regulieren, um gleiche und faire Wettbewerbsbedingungen für die Teilnehmer des Öffentlichen Personennahverkehrs („Level-Playing-Field“) zu gewährleisten, um dadurch die Funktionsfähigkeit des zum Öffentlichen Personen­nahverkehrs zählenden Verkehrs mit Taxen aufrechterhalten. Würden nun zwei der geregelten Beförderungsvarianten und Teile der dritten Beförderungsvariante im nun­mehr regulierten Mietwagenverkehr aus dem Regelungskonzept ausgenommen, würde der Bedeutungsinhalt der Gesamtregelung wesentlich verändert werden. Es ist überdies nicht klar, ob in dem Fall des begrenzten Anwendungsbereichs auf rein innerstädtische Mietwagenbeförderungen das von der Antragsgegnerin in Ziffer 2 fest­gelegte Mindestbeförderungsentgelt in derselben Höhe angeordnet worden wäre.

Ob die nach alledem rechtswidrige Allgemeinverfügung darüber hinaus sogar nichtig im Sinne des § 44 Abs. 2 VwVfG NRW ist, kann offenbleiben, da vorliegend keine Heilung durch einen „Klarstellungsbescheid“ im Raum steht. Der bloße Hinweis in der Antragserwiderung auf den Verfügungswillen der Antragsgegnerin - der sich im Übrigen auch auf eine Fallkonstellation bezieht, auf die sich der Bestimmtheitsmangel erstreckt -, reicht dafür nicht aus. Ein „Klarstellungsbescheid“ muss zudem grundsätz­lich in der Form des zu heilenden Verwaltungsakts - also hier in der Form einer Allge­meinverfügung - ergehen,

vgl. hierzu: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 27. April 2023 - 8 D 368/21.AK -, juris Rn. 74 ff.; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungs-verfahrensgesetz, 10. Auflage 2023, § 37 Rn. 43.

woran es vorliegend fehlt.

Mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen bedarf es keiner Entscheidung mehr, ob die Allgemeinverfügung mit unionsrechtlichen Vorgaben, insbesondere zur Nieder­lassungsfreiheit nach Art. 49 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union und den hierzu statuierten Vorgaben des Europäischen Gerichtshofes, verein­bar sind. Zu beachten ist, dass Beschränkungen der Neiderlassungsfreiheit nur aus einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein können, zu denen rein wirtschaftliche Motive nicht zählen.

Vgl. dazu Europäischer Gerichtshof, Urteil vom 8. Juni 2023 - C-50/​21 -, juris Rn. 70 ff.

Diese unionsrechtlichen Vorgaben dürften im Falle einer erneuten Anordnung eines Mindestbeförderungsentgelts für den Mietwagenverkehr durch die Antragsgegnerin zu berücksichtigen sein.

2.

Die Streitwertfestsetzung ergeht nach §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1, und 2 des Gerichtkostengesetzes (GKG). Hierbei legt die Kammer mangels konkreter Anhaltspunkte für das wirtschaftliche Interesse den der Bedeutung entsprechenden doppelten Auffangstreitwert von 10.000,- EUR zugrunde. Aufgrund des einstweiligen Charakters des Eilverfahrens wird die Hälfte dieses Streitwertes der Hauptsache, also 5.000,- EUR, in Ansatz gebracht. Da es sich mit Blick auf die beiden Antragstellerinnen bei der hier vorliegenden einfachen Streitgenossenschaft (§ 64 VwGO i.V.m. § 60 der Zivilprozessordnung) um einen Fall der subjektiven Antragshäufung handelt und die Anträge eine eigenständige Bedeutung haben, waren die für die beiden Antrag­stellerinnen anzusetzenden Streitwerte nach der Grundregel des § 39 Abs. 1 GKG zusammenzurechnen. Die Antragstellerinnen wenden sich jeweils aus eigenem Recht gegen eine personenbezogene Allgemeinverfügung, die rechtlich - mit Blick auf den Adressatenkreis - teilbar ist.

Vgl. Ziffer 1.1.3 des Streitwertkataloges für die Verwaltungs-gerichtsbarkeit in der Fassung der am 21. Februar 2025 beschlossenen Änderungen und Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 4. Mai 2006 - 1 S 2525/05 -, juris Rn. 4.; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 11. März 2008 - 11 C 07.3223 -, juris Rn. 4.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen die Entscheidung über den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Entscheidung bei dem Ver­waltungs­gericht Gelsenkirchen (Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen oder Postfach 10 01 55, 45801 Gelsenkirchen) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Ober­verwal­tungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster ent­scheidet. Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist ein­geht bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegi­dii­kirch­platz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster. Die Be­schwerde ist in­nerhalb eines Mo­nats nach Be­kanntgabe der Ent­scheidung zu be­gründen. Die Be­gründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Be­schwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzu­reichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung ab­zuändern oder auf­zuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung aus­einander setzen.

Die Beschwerde ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Perso­nen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentli­chen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens ist nicht selbstständig anfechtbar.

Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nach­­dem diese Ent­scheidung Rechtskraft erlangt oder das Ver­fahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen oder Postfach 10 01 55, 45801 Gelsenkirchen) schrift­lich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Ge­schäfts­stelle Beschwerde ein­gelegt werden, über die das Ober­ver­wal­tungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster ent­scheidet, falls das Ver­wal­tungs­ge­richt ihr nicht abhilft. Hierfür be­steht kein Vertretungszwang. Ist der Streitwert später als ei­nen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde inner­halb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbe­schlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes in Rechtsstreitigkeiten, die vor dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, zweihundert Euro übersteigt und in Rechtsstreitigkeiten, die ab dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, dreihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Ge­richt, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grund­sätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.