Straßenreinigungsgebühren: Nichtigkeit der Satzung wegen fehlerhafter Schuldnerbestimmung
KI-Zusammenfassung
Die Klägerin wandte sich gegen ihre Heranziehung zu Straßenreinigungsgebühren durch Grundbesitzabgabenbescheid. Das Gericht hob die Bescheide auf, weil es an einer wirksamen Gebührenrechtsgrundlage fehlte. § 5 Abs. 1 der städtischen Straßenreinigungs- und Gebührensatzung verknüpfe den Kreis der Gebührenpflichtigen unzulässig mit dem Fälligkeitszeitpunkt und verfehle damit die gesetzlich gebotene Bestimmung der Abgabenschuldner. Der Mangel führe zur Nichtigkeit der gesamten Satzung, sodass Gebühren nicht erhoben werden durften.
Ausgang: Heranziehungs- und Widerspruchsbescheid werden hinsichtlich Straßenreinigungsgebühren wegen nichtiger Gebührensatzung aufgehoben.
Abstrakte Rechtssätze
Straßenreinigungsgebühren dürfen nur auf Grundlage einer wirksamen Satzung erhoben werden, die insbesondere den Kreis der Abgabenschuldner hinreichend bestimmt.
Eine Satzungsregelung, die den Kreis der Gebührenpflichtigen an den Zeitpunkt der Fälligkeit anknüpft, genügt den Anforderungen an die Bestimmtheit der Abgabenschuldnerschaft nicht.
Gebührenpflicht entsteht mit der Verwirklichung des Gebührentatbestands; Fälligkeit setzt eine zuvor entstandene Schuld und deren Festsetzung durch Bescheid voraus und kann nicht zur Schuldnerbestimmung herangezogen werden.
Eine satzungsrechtliche Ausgestaltung, die bei Eigentumswechsel zu einer nicht gesetzlich gedeckten Belastung führen kann, verstößt gegen abgabenrechtliche Grundprinzipien (insbesondere Äquivalenzprinzip).
Ist der Kreis der Gebührenpflichtigen nicht wirksam geregelt, fehlt der Satzung ein Mindestinhalt des Kommunalabgabenrechts; dies führt regelmäßig zur Gesamtnichtigkeit, wenn die Satzung ohne diese Regelung nicht sinnvoll fortbestehen kann.
Tenor
Der Grundbesitzabgabenbescheid des Beklagten vom 11. Januar 1980 in der Formung des Berichtigungsbescheides vom 9.April 1980 und der Widerspruchsbescheid des Beklagten, vom 28. März 1980 werden, soweit sie Straßen-reinigungsgebühren betreffen, aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Zwangsvollstreckung durch Zahlung einer Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, es sei denn, die Klägerin leistet zuvor Sicherheit in gleicher Höhe.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
Die Klägerin ist Eigentümerin des in E. gelegenen Grundstückes S.------straße. Dem mit einem Wohnhaus bebauten Grundstück sind zur S.------straße hin mehrere Garagen-grundstücke sowie sechs ebenfalls mit Wohnhäusern bebaute Grundstücke vorgelagert. Zugleich ist die Klägerin auch Anliegerin am T.-------weg .
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Mit Bescheid über Grundbesitzabgaben vom 11. Januar 1980 zog der Beklagte die Klägerin für dieses Grundstück für das Jahr 1980 zu Straßenreinigungsgebühren in Höhe von insgesamt 284,12 DM heran, wobei er davon ausging, daß das Grundstück sowohl von der S.------straße als auch vom T.-------weg erschlossen wurde. In Anwendung der Satzung der Stadt E. über die Straßenreinigung und die Erhebung von Straßenreinigungsgebühren vom 18. Dezember 1979 legte der Beklagte dabei eine Straßenfront bezüglich der S1.------straße von 25 m und einen Gebührensatz von 5,83 DM zu Grunde, wobei er die S.------straße in dem die Klägerin betreffenden Bereich als Autobahnzubringer ansah und als Straße mit innerörtlichem Verkehr klassifizierte. Zugleich zog der Beklagte die Klägerin zu Strassenreinigungsgebühren in Höhe von 113,62 DM für den T1.-------weg heran.
Nachdem die Klägerin hiergegen Widerspruch eingelegt hatte, teilte der Beklagte mit Schreiben vom 18. März 1980 mit, er werde, die Straßenreinigungsgebühren auf 182,92. DM herabsetzen; wobei er nunmehr bezüglich der S1.------straße eine Front von 34 m zugrundelegen und eine Heranziehung bezüglich des T2.-------weges gänzlich unterlassen werde. Als die Klägerin mit Schreiben vom 24. März 1980 darauf hinwies, sie halte ihren Widerspruch gleichwohl aufrecht, wies dieser mit Widerspruchsbescheid vom 28 . März 1980 den Widerspruch als unbegründet zurück, soweit er den Bescheid nicht aufgehoben habe.Mit Berichtigungsbescheid vom 9. April 1980 setzte der Beklagte die zu zahlenden: Straßenreinigungsgebühren auf 182,92 DM fest.
Zur Begründung ihrer daraufhin am 14. April 1980 erhobenen Klage führt die Klägerin im wesentlichen aus: Es verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 des Grundgesetzes, wenn der Beklagte auch Hinterlieger unter Anwendung des Frontmetermaßstabes zu Straßenreinigungsgebühren
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heranziehe. Während bisher bei der Verteilung der städtischen Straßenreinigungskosten auf der Grundlage der echten Frontlänge jeder Anlieger mit den von der Stadt aufgewendeten Kosten für seinen Straßenanteil einteilig belastet worden, entstehe durch die Heranziehung bei Reiheneigenheimen zu vollen Anteil ein großes Mißverhältnis zwischen den beanspruchten Straßenreinigungsgebühren und den aufgewendeten Kosten für den jeweiligen Straßenanteil. Im übrigen sei auch sonst die Berechnung der Straßenreinigungsgebühren fehlerhaft, denn bei der S.------straße handele es sich um einen Autobahnzubringer, so daß diese Straße als Straße mit überwiegend überörtlichem Verkehr zu klassifizieren sei. Des weiteren habe der Beklagte bei der Berechnung der Straßenreinigungsgebühren eine falsche Straßenbreite der S.------straße zugrundegelegt. Die S.------straße sei nämlich nicht neun Meter, sondern lediglich fünf Meter breit. Dementsprechend habe sie auch nur für eine Straßenbreite von 2,50 DM zu bezahlen, außerdem sei auch die zugrundegelegte Frontmeterlänge von 34 m falsch. Das ergebe sich schon daraus, daß bei den vorgelagerten fünf Grundstücken jeweils nur 25 m Frontlänge als Berechnungsgrundlage herangezogen worden seien.
Die Klägerin beantragt,
den Grundbesitzabgabenbescheid des Beklagten vom 11. Januar 1980 in der Form des Wider-spruchsbescheides vom 18. März 1980 aufzuheben, soweit er Straßenreinigungsgebühren betrifft.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
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Er ist der Auffassung, die Ermittlung der Straßenreini-gungsgebühren sei im Falle der Klägerin rechtmäßig er-folgt, insbesondere sei der Frontmetermaßstab auch beiHeranziehung von Hinterliegern ein zulässiger Wahrschein-lichkeitsmaßstab.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Klage ist zulässig und begründet.
Der Zulässigkeit der Klage steht nicht entgegen, daß gegen den Berichtigungsbescheid vom 9. April 1980 kein Vorverfahren durchgeführt worden ist. Denn nach einhelliger Auffassung bedarf es des gem. § 68 Abs. l durchzuführenden Vorverfahrens dann nicht, wenn der neue Verwaltungsakt (hier: Berichtigungsbescheid} nur einen Verwaltungsakt abändert, gegen den bereits das Widerspruchsverfahren durchgeführt war und der neue Verwaltungsakt im wesentlichen dieselben Sach- und Rechtsfragen zum Gegenstand hat. Vgl hierzu Bundesverwaltungsgericht,
Urteil vom 26. Juni 1969 -VIII C 36.39-, veröffentlicht in Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts, Bd, 32, 243 (247); Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster -OVG Münster-, Urteil vom 13. August 1969 -II A 616/67-, veröffentlicht in Deutsches Verwaltungsblatt -DVBl- 1970, S. 467.
Das ist hier der Fall. In dem Vorverfahren bezüglich des Heranziehungsbescheides vom 11. Januar 1980 sind dieselben sachlichen und rechtlichen Fragen erörtert worden, die
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auch für den Berichtigungsbescheid vom 9. April 1980 von Bedeutung sind. Da der Beklagte in dem Schreiben vom 24. März 1980 und dem Widerspruchsbescheid vom 28. März 1980 zu erkennen gegeben hat, daß er an seiner Entscheidung festhalte, hätte die nochmalige Durchführung eines Vorverfahrens eine nach Sinn und Zweck des § 68 VwGO entbehrliche Förmelei bedeutet.
Die Klage ist auch begründet.
Der angefochtene Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 11. Januar 1980 hinsichtlich der darin festgesetzten Stras-senreinigungsgebühren und der Widerspruchsbescheid vom 28.
März 1980 sind aufzuheben, denn sie sind rechtswidrig undverletzen den Kläger dadurch in seinen Rechten (§ 113 Abs.1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung -VwGO-). Mangelseiner gültigen Straßenreinigungsgebührensatzung war derBeklagte nicht befugt den Kläger mit Bescheid vom 11.Januar 1980 für das Jahr 1980 zu Straßenreinigungsgebührenheranzuziehen.
Nach § 2 Abs. l des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen -KAG- vom 21. Oktober 1969 (GV NW S. 712) in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Reinigung öffentlicher Straßen -StrReinG NW- vom 18. Dezember 1975 (GV NW S. 706 ber. in GV NW 76 S. 12) in der Fassung der Änderung vom 11. Dezember 1979 (GV. NW S. 914) dürfen Straßenreinigungsbebühren nur auf Grund einer- wirksamen - Satzung erhoben werden. Die Satzung mus den Kreis der Abgabenschuldner, den die Abgabe begründenden Tatbestand, den Maßstab und den Satz der Abgabe sowie den Zeitpunkt der Fälligkeit angeben (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG iVm § 3 Abs. 1 Satz 1 StrReinG NW).
Die Satzung über die Straßenreinigung und die Erhebung von Straßenreinigungsgebühren in der Stadt E. (Straßen-reinigungs- und Gebührensatzung) vom 18. Dezember 1979,
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auf die die angefochtenen Bescheide gestützt sind, ist
zwar formell ordnungsgemäß zustandegekommen. Sie ist vom
Rat der Stadt E. in seiner Sitzung vom 13. Dezember 1979 formell ordnungsgemäß beschlossen worden. Am 14. Dezember 1979 hat der Beklagte schriftlich bestätigt, daß der Wortlaut der Satzung mit dem entsprechenden Ratsbeschluß übereinstimme und daß die Verfahrensvorschriften gem. § 2 Abs. 2 und 1 der Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von kommunalem Ortsrecht -BekanntmVO- vom 12. September 1969 (GV NW S. 684) eingehalten worden seien. Der Oberbürgermeister der Stadt E. hat sodann am 18. Dezember 1979 die den Anforderungen des § 2 Abs. 4 BekanntmVO und § 4 Abs. 6 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen -GO- entsprechende Bekanntmachungsanordnung unterzeichnet. Am 28. Dezember 1979 ist die Satzung im amtlichen Organ der Stadt E1. den "E2. Bekanntmachungen“, veröffentlicht worden.
Die in Rede stehende Straßenreinigungs- und Gebührensatzung
kann aber nicht die nach § 2 Abs.l Satz 1 KAG erforderliche Rechtsgrundlage abgeben, weil sie materiell rechtswidrig und damit nichtig ist. Die in § 5 Abs. 1 der Satzung enthaltene Regelung des Kreises der Abgabenschuldner genügt den gesetzlichen Anforderungen nicht.
Diese Vorschrift der Satzung verknüpft in unzulässiger Weise den Kreis der Gebührenpflichtigen mit dem Zeitpunkt der Fälligkeit der Gebührenzahlung. Gem. § 3 Abs. 1 Satz 1 StrReinG NW erheben die Gemeinden von den Eigentümern der durch die Straße erschlossenen Grundstücke für die Kosten der Straßenreinigung eine Benutzungsgebühr nach den Vorschriften des KAG. Demgemäß können nur diejenigen gebührenpflichtig sein, die im Erhebungszeitraum Eigentümer oder Erbbaube-rechtigter des durch eine öffentliche Straße erschlossenen Grundstückes sind, somit den Gebührentatbestand erfüllen und damit als Benutzer der gemeindlichen Anlage
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im Sinne des § 6 KAG gelten. Daraus folgt, daß z.B. für den Monat Januar des Jahres 1980 nur derjenige zum Kreis der Gebührenschuldner zählt, der auch in diesem Monat Eigentümer oder Erbbauberechtigter des betroffenen Grundstückes ist, nicht aber derjenige, der im Februar 1980 den Gebühr-entatbeständ verwirklicht. Soll nach dem Willen des Ortsgesetzgebers die Fälligkeit für z.B das erste Quartal eines Jahres am 15. Februar eintreten (vgl. § 8 Abs. 4 der Straßenreinigungs- und Gebührensatzung) und die Gebührenpflicht für das gesamte erste Quartal an diesen Zeitpunkt anknüpfen, so wäre auch derjenige gebührenpflichtig, der erst im Laufe des Monats Februar Eigentümer ober Erbbau-berechtigter eines Grundstückes geworden ist. Letztlich würde damit die Regelung des § 5 Abs. 1 der Straßenreini-gungs- und Gebührensatzung im Falle eines Eigentumswechsels oder Wechsels des Erbbauberechtigten zu einem nicht durch das StrReinG und das KAG gedeckten, weil gegen dasÄquivalenzprinzip verstoßenden Ergebnis führen.
Die Bestimmung des Kreises der Abgabenpflicht in § 5 Abs. 1 ist durch die Koppelung mit dem Fälligkeitszeitpunkt auch noch aus einem anderen Gesichtspunkt rechtswidrig. Grundsätzlich kann eine Forderung nur fällig werden, wenn sie zuvor in der Person eines Schuldners entstanden ist. Damit kann der Fälligkeitszeitpunkt kein Kriterium sein, mit dessen Hilfe man überhaupt erst den Gebührenpflichtigen bestimmen will. Insoweit hat der Satzungsgeber die Bedeutung der Gebührenpflicht, der Gebührenzahlungspflicht und der Fälligkeit nicht in dem erforderlichen Maße beachtet, Während die Gebührenpflicht mit der Verwirklichung des Gebührentatbestandes entsteht (vgl.§ 38 der Abgabenordnung -AO- iVm § 12 Abs. 1 Nr. 2 b KAG), setzt die Ver- pflichtung zur Zahlung der entstandenen Gebühren den Erlaß eines Gebührenbescheides (vgl. §§ 155 ff AO iVm § 12 Abs. 1 Nr. 4 b KAG, § 218 AO iVm § 12 Abs. 1 Nr. 5 a KAG) mit der autoritativen Feststellung, daß der Gebührenanspruch ge-
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vgl. hierzu Oberverwaltungsgericht für das
Land Mordrhein-Westfalen in Münster, Urteil vom 8. Mai 1968 -III A 956/66, veröffentlicht in Kommunale Steuerzeitschrift 1969,S. 38, zum Beitragsrecht.
Der Eintritt der Fälligkeit eines Anspruches aus dem Ge-bührenschuldverhältnis bedeutet schließlich die Verpflich-tung des Anspruchschuldners, den Anspruch zu einem bestimmten Zeitpunkt zu erfüllen. Dem Festsetzungsbescheid (hier: Grund-besitzabgabenbescheid) kommt damit nicht lediglich die Funktion eines Leistungsgebotes als Voraussetzung für die Vollstreckung zu, sondern er macht die durch die Verwirklichung des Gebührentatbestandes erst abstrakt begründete Schuld zu einer konkreten zahlbaren Schuld.
Ausgehend von diesen abgabenrechtlichen Grundsätzen konnte der Beklagte wegen der Bestimmung des § 5 Abs. 1 der Stras-senreinigungs- und Gebührensatzung keinen rechtmäßigen Feststellungsbescheid, die Straßenreinigungsgebühren betreffend, erlassen. Denn vor der Entscheidung über den Gebührenanspruch durch Gebührenbescheid, nach dessen Bekanntgabe erst Fälligkeit eintritt und die Bestimmung des Gebührenpflichtigen möglich sein soll, hat die den Bescheid erlassende Behörde den Sachverhalt aufzuklären, um festzustellen, ob der Gebührentatbestand verwirklicht ist und wer ihn verwirklicht hat.
vgl. Tipke/Kruse, Abgabenordnung, 1o. Aufl. 36. Lieferung 1980, § 155 Rdnr. 1; Thiem,
aaO, S. 180.
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Zu diesem Zeitpunkt der Sachaufklärung gibt es gem. § 5 Abs. 1 der Straßenreinigungs- und Gebührensatzung aber keine feststellbaren Gebührenpflichtigen, da der Anspruch noch nicht fällig ist. Läßt sich ein Abgabenschuldner nicht ermitteln, so ist der gleichwohl erfolgte Erlaß eines Abgabenbescheides rechtsfehlerhaft.
Die rechtswidrige Bestimmung- des Kreises der Gebührenpflichtigen in § 5 Abs. 1 der Straßenreinigungs- und Gebührensatzung führt zur Nichtigkeit der gesamten Satzung, nicht lediglich zur Teilnichtigkeit. Teilnichtigkeit tritt nämlich nur dann ein, wenn die Satzung auch ohne die nichtigen Teile sinnvoll bleibt und angenommen werden darf, daß sie auch ohne diese erlassen worden wäre,
vgl. hierzu Bundesverfassungsgericht, Beschluß vom 12. November 1958 -2 BvL 4, 26. 40/56-, veröffentlicht in Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (amtliche Sammlung) Bd. 8, S. 274 (301); Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsgerichts, Band 1, 10. Auflage 1973, S. 138.
Beide Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Eine Gebühren-Satzung, die den Kreis der Gebührenpflichtigen nicht regelt ist nicht sinnvoll, da niemand zu Zahlungen von Gebühren herangezogen werden kann. Aus dem gleichen Grunde kann auch nicht angenommen werden, daß die Stadt E. eine derartige Satzung erlassen hätte. Im übrigen ist eine abgabenrechtliche Satzung, die eine Regelung über den Kreis der Abgabenschuldner nicht enthält, auch schon deshalb nichtig, weil in ihr nicht der Mindestinhalt gem. § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG enthalten ist und so gegen das dem Rechtsstaatsprinzip innewohnenden Prinzip der Rechtssicherheit und Normklarheit verstößt.
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Vgl. hierzu Bundesverfassungsgericht, Beschluß vom 7. April 1964 -1 BvL 12/63- veröffentlicht in Die öffentliche Verwaltung 1964, S, 417Dahmen in Dahmen/Driehaus/Küffmann/Wiese, Kommentar zum Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, 2. Auflage 1977,§ 2 Rdnr. 31.
Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs.1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 708 Nr.11, 711 der Zivilprozeßordnung iVm§ 167 VwGO.
Die Berufung ist zuzulassen, weil die Rechtssache über den Einzelfall hinaus grundsätzliche Bedeutung hat (vgl. § 131 Abs. 2 Nr. 1 VwGO iVmArt. 2 § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 2 und Art. 5 und 7 des Gesetzes zur Entlastung der Gerichtein der Verwaltungs- und Finanzgerichtsbarkeit vom 31. März 1978 (BGBI I S. 446)).
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Berufung beim Verwaltungsge-richt Gelsenkirchen, Vattmannstr. 11, eingelegt werden.
Über die Berufung entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster.