Heimversorgungsvertrag: Genehmigungspflicht bei Erweiterung auf weitere Wohnbereiche (§ 12a ApoG)
KI-Zusammenfassung
Der Apothekeninhaber begehrte die Feststellung, dass die Erweiterung eines genehmigten Heimversorgungsvertrags auf weitere Wohnbereiche keiner Genehmigung bedarf, hilfsweise die Verpflichtung zur Genehmigung. Das VG verneinte Genehmigungsfreiheit: Genehmigungspflicht besteht bei wesentlichen Änderungen, die einem Neuabschluss gleichkommen. Die Einbeziehung weiterer Wohnbereiche (22 auf 80 Bewohner) tausche den Vertragsgegenstand aus und stelle die Genehmigungsfrage neu. Der Hilfsantrag war mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig, weil die Behörde die Genehmigung schriftlich zugesichert hatte.
Ausgang: Klage abgewiesen; Erweiterung des Heimversorgungsvertrags ist genehmigungspflichtig, Hilfsantrag mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig.
Abstrakte Rechtssätze
Änderungen eines nach § 12a Abs. 1 Satz 2 ApoG genehmigten Heimversorgungsvertrags sind nur dann erneut genehmigungspflichtig, wenn sie wesentlicher Art sind und die Genehmigungsfrage bei wertender Betrachtung vollständig neu aufwerfen.
Eine wesentliche Vertragsänderung im Sinne des § 12a Abs. 1 Satz 2 ApoG liegt vor, wenn die Änderung dem Abschluss eines neuen Heimversorgungsvertrags gleichkommt und deshalb eine Vollprüfung des gesamten Vertragsgefüges erforderlich wird.
Die bloße Berührung einzelner Genehmigungsvoraussetzungen des § 12a Abs. 1 Satz 3 ApoG durch eine Vertragsänderung begründet für sich genommen keine erneute Genehmigungspflicht; insoweit genügt regelmäßig die Anzeigepflicht nach § 12a Abs. 1 Satz 4 ApoG mit nachfolgender Aufsichtsbefugnis der Behörde.
Die Einbeziehung weiterer Wohnbereiche eines Heims in einen Heimversorgungsvertrag kann einer Neuvergabe gleichkommen, wenn dadurch der Vertragsgegenstand (das zu versorgende Heim) in seinem Umfang qualitativ ausgetauscht wird.
Eine Verpflichtungsklage auf Erlass eines Verwaltungsakts ist unzulässig, wenn die Behörde den begehrten Verwaltungsakt wirksam schriftlich nach § 38 Abs. 1 VwVfG NRW zugesichert hat und dem Kläger dadurch kein zusätzlicher rechtlicher Vorteil mehr zukommt.
Leitsatz
1. Die Änderung von Heimversorgungsverträgen ist nur dann genehmigungspflichtig nach § 12a Abs. 1 Satz 2 ApoG, wenn es sich um eine wesentliche Änderung des bereits genehmigten Vertrages handelt, die dazu führt, dass sich die Genehmigungsfrage völlig neu stellt. Die Änderung muss von solcher Qualität sein, dass eine Vollprüfung des gesamten Vertragsgefüges erforderlich wird, weil bei wertender Betrachtung die Änderung dem Abschluss eines neuen, anderen Vertrages gleichkommt.
2. Die Änderung eines Heimversorgungsvertrages in Form einer Einbeziehung weiterer Wohnbereiche in den Versorgungsvertrag kann dem Abschluss eines neuen Heimversorgungsvertrags gleichkommen, wenn der Vertragsgegenstand des Heimversorgungsvertrages nach § 12a Abs. 1 ApoG bei wertender Betrachtung ausgewechselt wird.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, falls nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Tatbestand
Der Kläger ist Inhaber und Betreiber der Q. Apotheke unter der Adresse J. P. 4, D. -S. .
Mit Bescheid vom 28. November 2005 genehmigte der Beklagte den Vertrag des Klägers mit dem Evangelischen K. e.V. vom 20. Oktober 2005 zur Versorgung der Bewohner des Wohnbereichs 1 des Heims „I. H.------weg “ in D. -S. mit Arzneimitteln und apothekenpflichtigen Medikamenten gemäß § 12a des Apothekengesetzes – ApoG – (im Folgenden Heimversorgungsvertrag).
Mit Schreiben vom 17. Februar 2006 übersandte der Kläger einen Ergänzungsvertrag mit dem Träger des Heims vom 14. Februar 2006. In diesem war in Ziffer 1 geregelt, dass es der Kläger übernehme, die von Ärzten für einzelne Bewohner jeweils verordneten Fertigarzneimittel entsprechend dem ihm übermittelten ärztlichen Therapieplan für die einzelnen Heimbewohner für die Dauer einer Kalenderwoche jeweils individuell nach Tages- bzw. Tageszeitdosen zu verblistern. Der Kläger werde nach Ziffer 2 verpflichtet, die Verblisterung von Arzneimitteln bezogen auf den einzelnen Patienten zu dokumentieren und diese Dokumentation sowie die ärztlich übermittelten Therapiepläne für die Dauer von 24 Monaten aufzubewahren. Die Verblisterung solle vorerst nur für den Wohnbereich 4a erfolgen, eine eventuelle Ausweitung würde zu einem späteren Zeitpunkt vereinbart.
Mit Schreiben vom 21. Mai 2012 teilte der Beklagte dem Kläger mit, eine Besichtigung des Heims „I. am H.------weg “ habe ergeben, dass dieser mittlerweile das gesamte Heim mit Arzneimitteln und apothekenpflichtigen Medizinprodukten versorge, obwohl ihm, dem Beklagten, lediglich ein genehmigter Vertrag zur Versorgung der Bewohner des Wohnbereichs 1 vorliege. Er fordere daher den Kläger auf, unverzüglich einen Vertrag zur Versorgung auch der Bewohner der weiteren Wohnbereiche 2, E sowie des Gerontopsychiatrischen Bereichs F.----weg des Heims „I. am H.------weg “ vorzulegen.
Der Kläger übersandte daraufhin mit Schreiben vom 6. Juni 2012 eine Anlage 3 zum Versorgungsvertrag vom 20. Oktober 2005 mit dem Träger des Heims „I. am H.------weg “ vom 30. Dezember 2006, wonach der Kläger ab dem 1. Januar 2007 die Versorgung aller Wohnbereiche des Heims übernehme.
Unter dem 2. Juli 2013 lehnte der Beklagte die Genehmigung der Änderung des Heimversorgungsvertrages vom 20. Oktober 2005 in der Fassung vom 30. Dezember 2006 bezüglich der Versorgung aller Wohnbereiche des Heims „I. am H.------weg “ ab. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, die ordnungsgemäße Arzneimittelversorgung der Heimbewohner sei nicht gewährleistet. Eine Heimversorgung dürfe nur aus genehmigten Apothekenbetriebsräumen erfolgen. Diese Voraussetzung werde vom Kläger nicht erfüllt, da die Heimversorgung mit Ausnahme von Betäubungsmitteln, Rezepturen und besonderen Einzelfällen aus nicht genehmigten Räumlichkeiten der T.----weg N. GmbH unter der Adresse F1.----- 14, D. -S. erfolge.
Der Kläger hat am 5. Juli 2013 Klage erhoben.
Mit Schriftsatz vom 9. Mai 2017 hat der Beklagte mitgeteilt, dass er den Heimversorgungsvertrag genehmigen werde.
Zur Begründung seiner Klage trägt der Kläger vor, die Änderung eines Heimversorgungsvertrages sei nicht genehmigungs-, sondern nach § 12a Abs. 1 Satz 4 ApoG nur anzeigepflichtig. Die Genehmigungspflicht nach § 12a Abs. 1 Satz 2 ApoG beziehe sich nach dem Wortlaut sowie Sinn und Zweck der Regelung nur auf die Begründung neuer Heimversorgungsverträge. Die Befugnisse der Behörde im Hinblick auf angezeigte Änderungen beschränkten sich auf eine bloße Prüfpflicht, welche die Wirksamkeit der Verträge nicht tangiere. Hätte der Gesetzgeber bestimmte Änderungen eines Heimversorgungsvertrages einer erneuten Genehmigungspflicht unterstellen wollen, wäre zu erwarten gewesen, dass er dies ausdrücklich im Gesetz geregelt hätte. Zudem bestehe kein Bedürfnis für einen präventiven Genehmigungsvorbehalt. Wenn die Behörde mit den Änderungen nicht einverstanden sei, könne sie im Anschluss an die Prüfung im Rahmen ihrer Aufsichtsbefugnis eingreifen und ggf. Ordnungsverfügungen erlassen.
Sollte dennoch eine Genehmigung erforderlich sein, so habe der Beklagte mit seiner Prozesserklärung vom 9. Mai 2017 ein Anerkenntnis hinsichtlich der begehrten Genehmigung abgegeben. Vor diesem Hintergrund beantrage er insoweit den Erlass eines Anerkenntnisurteils.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass er für die Änderung des Heimversorgungsvertrages gemäß Änderungsvertrag vom 30. Dezember 2006 keiner Genehmigung nach § 12a ApoG bedarf,
hilfsweise,
den Beklagten zu verpflichten, die Genehmigung zum geänderten Heimversorgungsvertrag zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt er vor, die Änderung von Heimversorgungsverträgen sei nach § 12a Abs. 1 Satz 2 ApoG genehmigungspflichtig, sofern durch sie eine Genehmigungsvoraussetzung nach § 12a Abs. 1 Satz 3 ApoG berührt sei. Die Anzeigepflicht aus Satz 4 bedeute nämlich nicht, dass die Änderung gegen diese Genehmigungsvoraussetzungen verstoßen dürfe. Würden die Anzeigen nur ohne (erneute) Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen entgegengenommen, könnten sonst insbesondere die notwendigen Voraussetzungen für die Versorgung größerer Heime umgangen werden, indem zunächst die Versorgung einer kleineren Anzahl Bewohner genehmigt werde, um dann die Erhöhung der Bewohnerzahl lediglich anzuzeigen. Vor diesem Hintergrund habe er auch in der Vergangenheit Änderungen von Heimversorgungsverträgen stets genehmigt, wenn die Voraussetzungen vorgelegen hätten, ohne dass diese Vorgehensweise vom Kläger beanstandet worden sei. Zudem sehe die Allgemeine Verwaltungsgebührenordnung für die Entscheidung über die Genehmigung der Änderung von Heimversorgungsverträgen gemäß § 12a ApoG eine Gebühr von 50,- bis 750,- Euro vor. Demnach gehe auch der Gesetzgeber davon aus, dass bestimmte Änderungen von Heimversorgungsverträgen nicht nur anzeige,- sondern genehmigungspflichtig seien.
Die Beteiligten haben im Erörterungstermin vom 24. Januar 2017 jeweils ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.
Entscheidungsgründe
Die Kammer kann gemäß § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil sich die Beteiligten hiermit einverstanden erklärt haben.
Die Klage hat sowohl mit dem Haupt- als auch mit dem Hilfsantrag keinen Erfolg.
Das Gericht versteht dabei den Feststellungsantrag des Klägers dahingehend, dass lediglich die Frage der Genehmigungspflicht der Änderung des Heimversorgungsvertrages vom 20. Dezember 2005 durch Anlage 3 vom 30. Dezember 2006 betreffend die Erweiterung der Versorgung auf alle Wohnbereiche des Heims Streitgegenstand dieses Antrags sein soll. Nicht umfasst vom Hauptantrag ist dagegen der Ergänzungsvertrag vom 14. Februar 2006 hinsichtlich der Belieferung der Bewohner mit verblisterten Medikamenten. Dies ergibt sich aus der eindeutigen Formulierung des Antrags des anwaltlich vertretenen Klägers im Erörterungstermin vom 24. Januar 2017. In diesem ist nur von der Änderung des Heimversorgungsvertrags durch Änderungsvertrag vom 30. Dezember 2006 die Rede, nicht aber auch von dem Ergänzungsvertrag vom 14. Februar 2006. Zudem spricht der Kläger nur von einer Änderung des Heimversorgungsvertrages, nicht aber von Änderungen im Plural.
Der so verstandene Hauptantrag ist als allgemeine Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Der Kläger begehrt die Feststellung, dass ein Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 Var. 2 VwGO nicht besteht. Die negative Feststellungsklage betrifft das feststellungsfähige Rechtsverhältnis, dass die streitgegenständliche Änderung des Heimversorgungsvertrages keiner Genehmigung durch den Beklagten bedarf, welches durch besondere Umstände hinreichend konkretisiert ist und einen bestimmten, bereits überschaubaren Sachverhalt betrifft. Das Feststellungsbegehren dient dem berechtigten Interesse des Klägers, da die Rechtslage unklar ist und der Beklagte vorliegend von einer Genehmigungspflichtigkeit der Änderung ausgeht. Auf einen – von ihm nur hilfsweise gestellten – Verpflichtungsantrag kann der Kläger nicht gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO verwiesen werden, weil er die Änderung als genehmigungsfrei ansieht und daher in erster Linie gerade keine Genehmigung begehrt.
Vgl. nur BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1974 – VII C 36.72 –, BVerwGE 45, 224-235.
Die Klage ist aber unbegründet. Die Änderung des Heimversorgungsvertrages vom 20. Dezember 2005 durch Anlage 3 vom 30. Dezember 2006 bedarf der Genehmigung durch den Beklagten als zuständige Behörde nach § 12a Abs. 1 Satz 2 ApoG.
Die Genehmigung der Änderung von Heimversorgungsverträgen unterfällt dieser Bestimmung, wenn es sich um eine wesentliche Änderung des bereits genehmigten Vertrages handelt, die dazu führt, dass sich die Genehmigungsfrage völlig neu stellt. Die Änderung muss von solcher Qualität sein, dass eine Vollprüfung des gesamten Vertragsgefüges erforderlich wird, weil bei wertender Betrachtung die Änderung dem Abschluss eines neuen, anderen Vertrages gleichkommt. Dies kann etwa bei Einbeziehung weiterer Wohnbereiche eines Heims in den Versorgungsvertrag zutreffen, da dies eine Auswechslung des Vertragsgegenstands des Heimversorgungsvertrages nach § 12a Abs. 1 ApoG – des zu versorgenden Heims – bedeuten kann. Nicht ausreichend sind dagegen Änderungen, die lediglich einzelne Genehmigungsvoraussetzungen des § 12a Abs. 1 Satz 3 ApoG betreffen. Insofern konkretisiert die Kammer die zur Genehmigungspflichtigkeit der Änderungen von Heimversorgungsverträgen im Urteil vom 14. Juni 2016 – 19 K 8/15 – formulierten Anforderungen.
Diese Maßgaben folgen daraus, dass Gegenstand der Genehmigungspflicht in § 12a Abs. 1 Satz 2 ApoG „der Vertrag“ ist, von einem solchen Gegenstand bei Änderung eines Vertrages aber nur ausgegangen werden kann, wenn die Änderung bei wertender Betrachtung eine Ersetzung des bisherigen Vertrags durch einen neuen Vertrag bedeutet.
Nur in diesen Fällen ist in Abgrenzung zu den lediglich anzeigepflichtigen Änderungen nach § 12a Abs. 1 Satz 4 ApoG eine Genehmigungspflicht veranlasst. Bei Änderungen, die lediglich einzelne Genehmigungsvoraussetzungen des § 12a Abs. 1 Satz 3 ApoG berühren, genügt zur Wahrung dieser Anforderungen die der zuständigen Behörde durch die Anzeige eröffnete Möglichkeit, bestimmte durch die Änderung aufgeworfene Fragen zu prüfen und ggf. zielgerichtete Ordnungsmaßnahmen bis hin zum Widerruf der erteilten Genehmigung des Heimversorgungsvertrages zu ergreifen.
Nach diesen Maßstäben bedarf die streitgegenständliche Änderung des Versorgungsvertrages vom 20. Dezember 2005 durch Anlage 3 vom 30. Dezember 2006 einer Genehmigung durch den Beklagten. Denn die Änderung in Form einer Einbeziehung weiterer Wohnbereiche in den Versorgungsvertrag kommt dem Abschluss eines neuen Heimversorgungsvertrags gleich, da der Vertragsgegenstand des Heimversorgungsvertrages nach § 12a Abs. 1 ApoG – das zu versorgende Heim – ausgewechselt wird. Die Vertragsänderung führte zu einer erheblichen Erhöhung der Anzahl der potentiell zu versorgenden Heimbewohner von einem Wohnbereich mit 22 Bewohnern auf vier Wohnbereiche mit insgesamt 80 zu versorgenden Bewohnern. Diese Erhöhung entspricht in etwa dem Umfang der Versorgung eines kleineren bis mittleren Pflegeheimes, sodass nunmehr ein gänzlich anderes Heim versorgt wird, als dasjenige, dessen Versorgung ursprünglich genehmigt worden ist. Insofern stellt sich die Genehmigungsfrage nach den Maßgaben des § 12a Abs. 1 Satz 3 ApoG für den geänderten Vertrag völlig neu.
Soweit der Kläger hilfsweise die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung „einer Genehmigung zum geänderten Heimversorgungsvertrag“ begehrt, hat die Klage ebenfalls keinen Erfolg. Die erhobene Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO ist bereits unzulässig. Angesichts der Zusicherung des Beklagten bezüglich der Erteilung der begehrten Genehmigung für den geänderten Heimversorgungsvertrag mit Schriftsatz vom 9. Mai 2017 ist kein Rechtsschutzbedürfnis des Klägers hinsichtlich der begehrten gerichtlichen Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung dieser Genehmigung ersichtlich.
Ein Rechtschutzbedürfnis fehlt, wenn auch ein Obsiegen dem Kläger keinen rechtlichen Vorteil bringt oder ihm einfachere und effektivere Möglichkeiten des Rechtsschutzes zur Verfügung stehen. Ersteres ist hier der Fall. Auch ein rechtliches Obsiegen des Klägers in diesem Verfahren würde ihm keine Besserstellung in materiell-rechtlicher Hinsicht bringen. Der Beklagte hat sich zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nämlich bereits verbindlich selbst zum Erlass der mit dem gerichtlichen Antrag begehrten Genehmigung verpflichtet, indem er eine Zusicherung nach § 38 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen – VwVfG NRW – abgegeben hat. Eine Zusicherung ist danach definiert als eine von der zuständigen Behörde erteilte Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen. Es handelt sich dabei um eine einseitige öffentlich-rechtliche Selbstverpflichtung der Behörde im Hinblick auf ein bestimmtes künftiges Verhalten, bei der Zusicherung in Bezug auf einen bestimmten Verwaltungsakt. Diese bedarf zu ihrer Wirksamkeit der schriftlichen Form. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Der Beklagte als zuständige Behörde hat am 9. Mai 2017 eine schriftliche Erklärung mit dem Inhalt abgegeben, einen bestimmten Verwaltungsakt – die Genehmigung der Änderung des Heimversorgungsvertrages – zu erlassen. Dabei ist der Wille der Behörde, sich zum Erlass des Verwaltungsakts zu verpflichten und nicht nur eine unverbindliche Absichtserklärung zu erteilen, in der betreffenden Erklärung unzweifelhaft zum Ausdruck gekommen. Vor diesem Hintergrund besteht keine Veranlassung, den Beklagten gerichtlich zum Erlass der zugesicherten Genehmigung zu verpflichten.
Ohne dass es darauf für die Entscheidung ankommen würde, weist die Kammer ergänzend darauf hin, dass die unter dem 9. Mai 2017 übersandte Zusicherung kein Anerkenntnis im Sinne von § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 307 der Zivilprozessordnung – ZPO – ist. Ein Anerkenntnis nach diesen Vorschriften meint eine eindeutige und bedingungslose prozessuale Erklärung des Beklagten an das Gericht, dass der vom Kläger geltend gemachte prozessuale Anspruch besteht und die aufgestellte Rechtsbehauptung richtig ist; es ist ein Ausdruck von Rechtseinsicht. Davon kann bei einer bloßen Zusicherung der Gewährung der begehrten Genehmigung bei gleichzeitiger Aufrechterhaltung des Klageabweisungsantrags hinsichtlich der gesamten Klage durch den Beklagten keine Rede sein, zumal der Beklagte nicht mitgeteilt hat, warum er nunmehr die begehrte Genehmigung erteilen wird.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.