NRW-Corona-Soforthilfe: Rückmelde-E-Mails sind keine Verwaltungsakte
KI-Zusammenfassung
Der Kläger griff im Wege der Anfechtungsklage mehrere E-Mails im Rückmeldeverfahren zur NRW-Corona-Soforthilfe an und sah darin „verdeckte Änderungsbescheide“. Das VG Gelsenkirchen wertete die Klage als gegen die E-Mails gerichtet, hielt sie aber für unstatthaft. Die E-Mails enthielten weder Tenor, Begründung noch Rechtsbehelfsbelehrung und seien ihrem objektiven Erklärungswert nach nur als Information/Erinnerung bzw. Fristmitteilung formuliert. Mangels Regelungswirkung seien sie keine Verwaltungsakte i.S.d. § 35 VwVfG NRW; die Klage wurde abgewiesen.
Ausgang: Klage gegen Rückmelde-E-Mails zur Corona-Soforthilfe als unstatthaft abgewiesen, da kein Verwaltungsakt vorliegt.
Abstrakte Rechtssätze
Eine behördliche E-Mail ist nur dann als Verwaltungsakt i.S.d. § 35 VwVfG NRW anzusehen, wenn sie nach ihrem objektiven Empfängerhorizont eine verbindliche Regelung mit Außenwirkung trifft.
Bei der Bestimmung des Regelungscharakters sind Inhalt, Kontext und äußere Form der Erklärung zu würdigen; bei belastenden Maßnahmen gelten wegen des Gebots der Formenklarheit strenge Anforderungen.
Fehlen von Tenor, auf eine konkrete Regelung bezogener Begründung und Rechtsbehelfsbelehrung ist ein gewichtiges Indiz gegen das Vorliegen eines (elektronisch bekanntgegebenen) Verwaltungsakts.
Formulierungen wie „Information“, „Erinnerung“ oder „Bitte“ sprechen regelmäßig gegen einen imperativen Regelungswillen und begründen für sich genommen keine verbindliche Verpflichtung.
Verfahrensvorbereitende Mitteilungen zur Abwicklung eines Förderprogramms, die lediglich an Mitwirkung erinnern oder Fristen kommunizieren, sind grundsätzlich nicht isoliert mit der Anfechtungsklage angreifbar (vgl. § 44a Satz 1 VwGO).
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Gerichtsbescheid ist wegen der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund dieses Gerichtsbescheides vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn der Beklagte nicht vor Beginn der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Tatbestand
Der Kläger betreibt in E. nach seiner Darstellung ein „Designer Outlet“ . Mit Beginn der SARS-CoV-2-Pandemie und der anlässlich dessen auch in Nordrhein-Westfalen erlassenen infektionsschutzrechtlichen Maßnahmen zur Eindämmung des Ansteckungsgeschehens (sogenannter „Harter Lockdown“) wurden die Möglichkeiten zur wirtschaftlichen Betätigung und Umsatzerzielung erheblicher Teile der Bevölkerung, namentlich im Dienstleistungssektor, in massiver Weise eingeschränkt. Hiervon war auch der Kläger betroffen. Zur Milderung der hiermit einhergehenden wirtschaftlichen Notlage der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer legte der Bund das Hilfsprogramm „Corona-Soforthilfe für Kleinstunternehmen und Soloselbstständige“ auf. Auf Grundlage einer entsprechenden Verwaltungsvereinbarung zwischen dem Bund und dem beklagten Land übernahm Letzteres die eigenverantwortliche Organisation, Bewilligung und Auszahlung der Soforthilfen.
Der Kläger beantragte am 27. März 2020 die Bewilligung einer entsprechenden Soforthilfe. Die Bezirksregierung B. bewilligte ihm daraufhin noch am selben Tag mittels entsprechenden Bescheides eine Soforthilfe in Höhe von 9.000,- Euro. Der Bewilligungsbescheid enthielt u.a. nachfolgende Nebenbestimmungen: Nr. 3: Sollten Sie am Ende des dreimonatigen Bewilligungszeitraums feststellen, dass diese Finanzhilfe höher ist als Ihr Umsatzausfall abzüglich eventuell eingesparter Kosten (z.B. Mietminderung) und Sie die Mittel nicht (vollständig) zur Sicherung Ihrer wirtschaftlichen Existenz bzw. Ausgleich Ihres Liquiditätsengpasses benötigen, sind die zu viel gezahlten Mittel auf das Konto der Landeskasse […] unter Angabe des Aktenzeichens zurückzuzahlen. […] Nr. 8: Der Nachweis der Verwendung der Soforthilfe erfolgt unter Zuhilfenahme des Vordrucks im Internet auf https://soforthilfe-corona-nrw.de bei Ihrem zuständigen Finanzamt und ist der nächsten Steuererklärung beizufügen. Dazugehörige Unterlagen sind vorzuhalten, jedoch nicht mitzusenden.“
Am 3. Juli 2020 erhielt der Kläger im Rahmen des sog. Rückmeldeverfahrens zur NRW-Soforthilfe – eine erste E-Mail, welche mit „Ihr Team der NRW-Soforthilfe 2020“ unterzeichnet war. In dieser hieß es auszugsweise:
Bei der Antragstellung und im Bewilligungsbescheid haben wir Sie informiert, dass gemäß den Vorgaben des Bundes die Soforthilfe zweckgebunden ist. Mit dieser Mail möchten wir daran erinnern, dass zu viel ausgezahltes Geld an die Landeshauptkasse zurückerstattet werden muss, wobei der vom Bund vorgegebene Liquiditätsengpass zugrunde zu legen ist.
1. Was muss ich tun?
Bitte bestimmen Sie den von Ihnen gewählten Förderzeitraum und berechnen Sie Ihren tatsächlichen Liquiditätsengpass in diesem Zeitraum. Als Hilfestellung verwende Sie dazu bitte den in der Anlage beigefügten Vordruck „Ermittlung des Liquiditätsengpasses -NRW-Soforthilfe 2020". So finden Sie heraus: ob und gegebenenfalls wie viel der erhaltenen Soforthilfe Sie zurück überweisen müssen. Den Förderzeitraum aus Meldefeld 1 des Vordrucks sowie das Gesamtergebnis des Liquiditätsengpasses aus Meldefeld 2 des Vordrucks müssen Sie spätestens bis zum 30. September 2020 übermitteln. […]
5. Wie geht es weiter?
Das Förderverfahren ist abgeschossen, wenn Sie das ordnungsgemäß ausgefüllte Rückmelde-Formularabgeschickt und eventuell zu viel erhaltene Soforthilfe zurückgezahlt haben. Auf mögliche rechtliche Konsequenzen haben wir bereits im Antrag und Bewilligungsbescheid hingewiesen. Diese ergeben sich auch, wenn das Rückmeldeformular nicht zurückgesandt wird.
Am 5. Oktober 2020 erhielt der Kläger eine zweite E-Mail. Darin wurde er unter Bezugnahme auf die erste E-Mail vom 3. Juli 2020 über geänderte Fristen informiert: Die Rückmelde-Frist sei einheitlich auf den 30. November 2020 verlängert worden. Eventuelle Rückzahlungen der Soforthilfe müssten bis zum 31. März 2021 erfolgen. Auch diese E-Mail war mit „Ihr Team der NRW-Soforthilfe 2020“ unterzeichnet.
Am 2. Dezember 2020 erhielt der Kläger eine dritte E-Mail des Teams der NRWSoforthilfe 2020. Darin wurde der Kläger darüber informiert, dass nun erst im kommenden Jahr (2021) die Soforthilfe abgerechnet werden solle. Er könne gleichwohl eine vorgezogene freiwillige Abrechnung vornehmen oder aber erst im darauffolgenden Jahr abrechnen, sobald ihn eine entsprechende Abrechnungsaufforderung erreicht. Der Kläger sah nachfolgend von einer freiwilligen, vorzeitigen Abrechnung der Soforthilfe ab.
Mit E-Mail vom 14. Juni 2021 erhielt der Kläger schließlich die in der Email vom 2. Dezember 2020 angekündigte Aufforderung, die Rückmeldung zur Soforthilfe nunmehr bis zum 31. Oktober 2021 vorzunehmen. Etwaige Rückzahlungen sollten bis zum 31. Oktober 2022 erfolgen. In dieser E-Mail wurde erneut auf die Maßgeblichkeit der Höhe des Liquiditätsengpasses hingewiesen.
Der Kläger hat am 26. Juni 2021 Klage „gegen den Bescheid vom 27.03.2020 in den Fassungen vom 03.07.2020 & 05.10.2020 & 02.12.2020 sowie vom 14.06.2021“ erhoben.
Er hat keinen klaren Antrag gestellt und die Klage auch nicht weiter begründet. Er verweist auf die hinter der Klage stehenden IG-Soforthilfe-NRW.
Der Beklagte hat ebenfalls keinen ausdrücklichen Antrag gestellt. Er ist der Klage schriftsätzlich entgegengegentreten und geht davon aus, dass die angegriffenen E-Mails keine hoheitlichen Maßnahmen darstellen.
Entscheidungsgründe
Die Entscheidung ergeht gemäß § 84 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO – nach Anhörung der Beteiligten durch Gerichtsbescheid. Das Gericht legt das Klagebegehren des Klägers als Anfechtungsklage gegen die von ihm angeführten E-Mails des Beklagten aus. Diese Auslegung entspricht dem von verschienden Klägern in vergleichbaren Verfahren, hinter denen die sogenannten IG-Soforthilfe-NRW stand, zum Ausdruck gebrachten Klagebegehren. Diese sehen in den genannten E-Mails offensichtlich „verdeckte Änderungsbescheide“.
Die Klage ist unzulässig, da sie unstatthaft.
Die streitigen E-Mails sind keine Verwaltungsakte i. S. d. § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen – VwVfG NRW -, da sie keine gegenüber dem Kläger verbindlichen Regelungen treffen. Ob eine behördliche Verlautbarung ein Verwaltungsakt ist und ihr entsprechend Regelungscharakter zukommt, bemisst sich nach dem aus der Sicht eines objektiven Empfängers zu ermittelnden Erklärungswert der behördlichen Verlautbarung. Für die Ermittlung des Erklärungswertes ist zum einem der Inhalt der Verlautbarung und der Kontext, in dem diese ergangen ist, von Bedeutung. Darüber hinaus kommt aber auch deren äußerer Form starke Indizwirkung zu. Denn es kann in der Regel erwartet werden, dass eine Behörde, wenn sie in schriftlicher oder elektronischer Form eine Regelung treffen will, sie sich hierfür der üblichen, teilweise durch das Verwaltungsverfahrensgesetz vorgegebenen Form bedient. Dies gilt unter dem Gesichtspunkt der Formenklarheit bei belastenden Maßnahmen umso mehr. Insoweit sind strenge Anforderungen für das Vorliegen eines Verwaltungsaktes aufzustellen: Es muss unmissverständlich erkennbar werden, dass die Behörde eine belastende Regelung treffen und damit das Verwaltungsverfahren abschließen will.
Vgl. Stelkens in:Bonk/Sachs/Stelkens, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 35 Rn. 73 m. w. N.
Ein schriftlicher bzw. elektronischer Verwaltungsakt besteht regelmäßig aus einem verfügenden (Tenor) und einem begründenden Teil. Letztere Anforderung ergibt sich aus § 39 VwVfG NRW. Zudem ist einem Verwaltungsakt eine Rechtsmittelbelehrung beizufügen, § 37 Abs. 6 VwVfG NRW.
Vgl. zur Form eines Verwaltungsaktes insgesamt: Stelkens a.a.O.
Das Fehlen einzelner Bestandteile, gerade eines Tenors und / oder einer Begründung, schließt die Annahme eines Verwaltungsaktes zwar nicht aus, kann allerdings ein deutliches Gegenanzeichen hierfür darstellen. Beim Fehlen einer Rechtsmittelbelehrung kann zudem nach den Gesamtumständen danach unterschieden werden, ob eine solche versehentlich unterblieben ist oder die Behörde bewusst auf eine solche verzichtet hat, weil sie ihrer Erklärung selbst keinen Regelungscharakter beigemessen hat und mit dieser auch kein Verwaltungsverfahren abschließen wollte.
Nach diesen Maßgaben stellen die streitigen E-Mails evident keine Verwaltungsakte
dar. Bereits die äußere Form der E-Mails gibt nicht im Mindesten etwas für das Vorliegen eines Verwaltungsaktes her. Die in Rede stehenden E-Mails lassen keine der genannten Bestandteile eines Verwaltungsaktes erkennen. Sie enthalten weder einen besonders hervorgehobenen oder sonst wie eindeutig formulierten Tenor noch eine (im Bescheidstill gefasste) auf bestimmte Regelungen bezogene Begründung. Auch eine Rechtsbehelfsbelehrung ist den E-Mails nicht beigefügt. Bezogen auf die äußere Form ist die Annahme, dass die E-Mails Verwaltungsakte darstellen, daher fernliegend. Aus dem Inhalt der E-Mails, gerade der vom 7. Juli 2020, folgt nichts Gegenteiliges. Die im Tatbestand wiedergegebenen Passagen der E-Mail vom 3. Juli 2020 sind als „Information“, „Erinnerung“ oder „Bitte“ formuliert. Diesen Begriffen kommt schon ihrem natürlichen Sinngehalt allenfalls ein appellativer, keinesfalls aber zwingender Charakter zu. Für eine Regelung typische einseitig imperative Formulierung, wie z.B. „auffordern, aufgeben, festsetzen“ etc., finden sich in den E-Mails hingegen an keiner Stelle. Auch von Klägerin in vergleichbaren Verfahren besonders hervorgehobene Passage:
„Mit dieser Mail möchten wir daran erinnern, dass zu viel ausgezahltes Geld an die Landeshauptkasse zurückerstattet werden muss, wobei der vom Bund vorgegebene Liquiditätsengpass zugrunde zu legen ist “,
lässt eine verbindliche Regelung nicht einmal ansatzweise erkennen. Der hervorgehobene Passus bezieht sich als Nebensatz auf einen Hauptsatz, nach dem der Beklagte daran „erinnern möchte“, zu viel gezahlte Hilfen zurückzuerstatten. Mit dieser „Erinnerung“ beabsichtigt der Beklagte eindeutig nicht, eine Regelung zu treffen. Dem angehängten Nebensatz aber einen über den Hauptsatz hinausgehenden Erklärungsgehalt im Rechtssinne beizumessen, läge schon aus grammatikalischer Sicht neben der Sache. Eine teilweise als solche bezeichnete „verdeckte“ Regelung kann dem Passus zudem auch deshalb nicht entnommen werde, weil eine solche eindeutig gegen das Bestimmtheits- und Klarheitsgebot verstieße. Dass der Beklagte mit dem Passus keine Rechtsfolge bewirken wollte, wird zudem noch aus dessen Zusammenschau mit dem vorangehenden Satz deutlich. Hiernach sei der Kläger im Bewilligungsbescheid bereits „informiert“ worden, dass „gemäß den Vorgaben des Bundes die Soforthilfe zweckgebunden ist.“ Der in Rede stehende Passus greift damit sprachlich nur eine angeblich dem Bewilligungsbescheid bereits zugrundeliegende Rechtslage auf, die er als gegeben voraus setzt. Nichts Anderes folgt aus der Zusammenschau mit den weiteren von Kläger angeführten E-Mails. Diese greifen ihrem wesentlichen Inhalt nach alleine die erste E-Mail vom 7. Juli 2020 auf und erinnern an deren Erledigung bzw. setzten neue Fristen hierzu. Schließlich spricht auch nichts dafür, dass der Beklagte mit den E-Mails ein Verwaltungsverfahren i. S. d. § 9 VwVfG NRW abschließen wollte. Das Fehlen einer Rechtsmittelbelehrung unter den E-Mails ist in der Gesamtschau bereits ein deutliches Zeichen hierfür. Untermauer wird diese Annahme zudem durch den unter Ziffer 5. der E-Mail vom 7. Juli 2020 enthaltenen Hinweis, dass „das Förderverfahren […] abgeschlossen (sei), wenn […] das ordnungsgemäß ausgefüllte Rückmelde- Formular abgeschickt und eventuell zu viel erhaltene Soforthilfen zurückgezahlt“. Hiernach sollten die E-Mails nämlich geraden nicht den „Schlusspunkt“ innerhalb des Förderverfahrens darstellen. Vielmehr diente diese der Ermittlung des (angeblich) für die Höhe der Soforthilfe maßgeblichen Liquiditätsengpasses, und damit der – nach ohnehin § 44a Satz 1 VwGO nicht isoliert angreifbaren - Vorbereitung zum Erlass eines (verfahrensbeendenden) Schlussbescheides.
Die Kostentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 der Zivilprozessordnung.
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Gerichtsbescheid können die Beteiligten die Zulassung der Berufung oder mündliche Verhandlung beantragen; wird von beiden Rechtsbehelfen Gebrauch gemacht, findet mündliche Verhandlung statt.
Belehrung für den Fall, dass die Zulassung der Berufung beantragt wird:
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Gerichtsbescheids schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, zu beantragen. Über den Antrag, der den angefochtenen Gerichtsbescheid bezeichnen muss, entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Gerichtsbescheides sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich einzureichen.
Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Gerichtsbescheids bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. der Gerichtsbescheid von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.
Im Berufungsverfahren muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag auf Zulassung der Berufung. Der Kreis der als Prozessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs. 4 VwGO.
Belehrung für den Fall, dass mündliche Verhandlung beantragt wird:
Der Antrag auf mündliche Verhandlung ist bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, innerhalb eines Monats nach Zustellung des Gerichtsbescheids schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle zu stellen. Wird der Antrag rechtzeitig gestellt, gilt der Gerichtsbescheid als nicht ergangen; sonst wirkt er als rechtskräftiges Urteil.
Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.