Öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch nach teilnichtigem Kanalbenutzungsvertrag
KI-Zusammenfassung
Die Klägerin verlangte Rückzahlung eines aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung geleisteten Betrags zur Nutzung kommunaler Kanalisationsanlagen, nachdem eine Gebührenverzichtsklausel (unentgeltliche/gebührenfreie Einleitung) als nichtig erkannt war. Das Gericht verneinte einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch, weil die Zahlung trotz Nichtigkeit der Klausel durch den im Übrigen wirksamen Vertrag gedeckt sei. Der Vertrag sei objektiv teilbar; nach mutmaßlichem Parteiwillen wäre er auch ohne den nichtigen Gebührenverzicht geschlossen worden. Statt Rückabwicklung komme als Folge der Teilnichtigkeit grundsätzlich ein Vertragsanpassungsverfahren nach § 60 VwVfG NRW in Betracht.
Ausgang: Klage auf Rückzahlung der geleisteten Kostenbeteiligung aus öffentlich-rechtlichem Erstattungsanspruch abgewiesen.
Abstrakte Rechtssätze
Ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch setzt eine unmittelbare Vermögensverschiebung voraus, die nicht durch öffentlich-rechtliche Vorschriften oder einen wirksamen öffentlich-rechtlichen Vertrag gedeckt ist.
Ist ein Teil eines öffentlich-rechtlichen Vertrags wegen Gesetzesverstoßes nichtig, bleibt der Vertrag nach § 59 Abs. 3 VwVfG NRW im Übrigen wirksam, wenn der verbleibende Teil objektiv teilbar ist und anzunehmen ist, dass er auch ohne den nichtigen Teil vorgenommen worden wäre.
Die objektive Teilbarkeit liegt vor, wenn der verbleibende Vertragsteil selbstständige und sinnvolle Regelungen enthält und nicht notwendig mit dem nichtigen Teil „steht und fällt“.
Ob der nichtige Vertragsteil zur Gesamtnichtigkeit führt, bestimmt sich nach dem mutmaßlichen Parteiwillen, der aus Vertragszweck und den Umständen des Einzelfalls in objektivierter Betrachtung zu ermitteln ist.
Führt die Teilnichtigkeit eines öffentlich-rechtlichen Dauerschuldverhältnisses zu einer Unzumutbarkeit des Festhaltens am unveränderten Vertrag, ist vorrangig eine Vertragsanpassung nach § 60 Abs. 1 VwVfG NRW (entsprechend) in Betracht zu ziehen.
Vorinstanzen
Oberverwaltungsgericht NRW, 15 A 2622/18 [NACHINSTANZ]
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Leistung einer Sicherheit oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Tatbestand
Die Klägerin und das Land Nordrhein-Westfalen schlossen mit der Beklagten am 21./24. Juni 2010 eine sogenannte „öffentlich-rechtliche Vereinbarung zur Regelung der Kostenbeteiligung wegen Inanspruchnahme von Kanalisationsanlagen der Stadt L. “. Darin wird in Ziffer 1. der „Finanziellen Regelung“ festgehalten, dass im Hinblick auf die Inanspruchnahme der Kanalanlagen der Beklagten durch die Klägerin und das Land, die bisher nicht abschließend geregelt seien, ein einmaliger Betrag von 642.200,- Euro an die Beklagte gezahlt werde. Auf die Beklagte entfielen dabei aufgrund nachträglicher Rechnung 334.417,- Euro. In Ziffer 1. der „Ausgleichsklausel“ erklärte sich die Beklagte einverstanden, dass sie für die Vergangenheit und die Zukunft gegenüber der Klägerin und dem Land kleine regelmäßig wiederkehrenden Gebühren, Beiträge oder Abgaben aufgrund gemeindlicher Satzung oder des Kommunalabgabenrechts, Abwasserabgabenrechts oder Wasserrechts erheben werde. Unter Ziffer 2. wird ausgeführt, dass mit der Zahlung des o.g. Betrages sämtliche Ansprüche der Beklagten für Vergangenheit oder Zukunft auf Kostenbeteiligung und Unterhaltsablösung abgegolten seien, die sich auf bislang mitbenutzte Kanalisations- und Kläranlagen der Beklagten bezögen. In Ziffer 3 heißt es dann wörtlich: „Die Stadt verpflichtet sich unwiderruflich, das Straßenoberflächenwasser der Bundesfernstraßen in der Baulast des Bundes und der Landstraßen in der Baulast des Landes Nordrhein-Westfalen unentgeltlich und gebührenfrei in ihre Kanalisation aufzunehmen und schadlos abzuführen. (…).“ Bei den betroffenen Straßen handelt es sich um Straßen, die im Zusammenhang bebauter Ortsteile liegen.
Nachdem das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen im Jahr 2013 abschließend geklärt hatte, dass Vereinbarungen über den Gebührenverzicht wie in Ziffer 3. nichtig sind
vgl. z.B. Beschluss des OVG NRW vom 08.10.2013 – 9 A 2083/12 - ,
hat die Klägerin am 29. Dezember 2016 Klage erhoben mit dem Ziel, die Beklagte zu verurteilen, an sie 334.417,- Euro nebst Zinsen aus einem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch zu zahlen.
Sie führt dabei aus, dass es sich bei dem eingeforderten Betrag um diejenigen Zahlungen handele, die sie aufgrund der Vereinbarung aus dem Jahr 2010 an die Beklagte geleistet habe. Da die Kostenbeteiligungsvereinbarung nichtig sei, sei die damals in Vertragserfüllungsabsicht und in Unkenntnis der Nichtigkeit geleistete Zahlung an die Beklagte rechtsgrundlos erfolgt und sei rückabzuwickeln. Es läge auch kein Fall der Teilnichtigkeit vor, da nicht angenommen werden könne, dass die Vereinbarung so am Ende auch ohne die nichtige „Unentgeltlichkeitsklausel“ geschlossen worden wäre. Wenn die Vertragsparteien im Zeitpunkt des Vertragsabschlusses gewusst hätten, dass die vereinbarte Verpflichtung der Beklagten, das Straßenoberflächenwasser unwiderruflich und unentgeltlich in ihre Kanalanlagen aufzunehmen und schadlos abzuführen, einen nichtigen Gebührenverzicht darstellt, dann hätte sie die 334.417,- Euro nicht gezahlt.
Dass die streitgegenständliche Vereinbarung hinsichtlich der Unentgeltlichkeitsklausel einerseits und der Kostenbeteiligungsregelung andererseits in einem untrennbaren Zusammenhang stehe, verdeutliche vorliegend auch die Regelung in Ziffer 1 und 2 der „Ausgleichsklausel“ der Vereinbarung. Danach hätten mit der Zahlung sämtliche Ansprüche der Beklagten, die sich v.a. aus der Einleitung des Straßenoberflächenwassers ergeben, abgegolten werden sollen. Aufgrund dieser Abgeltungswirkung hätte ihre Zahlung einerseits und die dauerhafte Unentgeltlichkeit der Aufnehme des Straßenabwassers durch die Beklagte andererseits nach dem objektiv erkennbar gewordenen Parteiwillen in einem quasi-synallagmatischen Verhältnis stehen sollen, das nicht ohne weiteres teilbar sei.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte zu verurteilen, an sie 334.417 Euro nebst Zinsen seit Rechtshängigkeit zu zahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Auffassung, dass die geschlossene Vereinbarung nur insoweit (teil)nichtig sei, als dass sie einen unzulässigen Gebührenverzicht beinhalte, sie sei aber nicht insgesamt nichtig.
Abgesehen davon bestehe auch deshalb kein Anspruch der Klägerin, weil der Geldleistung adäquate Leistungen ihrerseits in Form der Ableitung und Beseitigung des Straßenoberflächenwassers von einer Bundesstraße über die öffentliche Kanalisation gegenüberstünden. Es bestehe ein Gegenanspruch u.a. aus Geschäftsführung ohne Auftrag oder dem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verwaltungs- und Gerichtsakten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Zahlung von 334.417,- Euro gegen die Beklagte aufgrund eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs.
Der Anspruch ist nicht entstanden. Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch ist ein Rechtsinstitut eigener Art, das nicht an §§ 812 ff. BGB angelehnt ist und zu seiner Begründetheit nicht das Vorliegen der Voraussetzungen des § 812 Abs. 1 BGB verlangt. Erforderlich ist eine unmittelbare Vermögensverschiebung von der Behörde zu dem Anspruchsgegner, die nicht von den öffentlich-rechtlichen Vorschriften gedeckt ist
vgl. BVerwG, Urteil vom 12.3.1985 - 7 C 48.82 -, BVerwGE 71, 85 ff; OVG NRW, Urteil vom 12.11.1991 - 15 A 1046/90 -, juris.
Die Vermögensverschiebung ist hier in der Zahlung der 334.417,- Euro der Klägerin an die Beklagte zu sehen. Diese Vermögensverschiebung ist aber von den als öffentlich-rechtlichen Vertrag zu qualifizierender Vereinbarungen zwischen den Beteiligten aus dem Jahr 2010 gedeckt. Zwar ist die Vereinbarung in diesem Vertrag über den Gebührenverzicht unter Ziffer 3. nichtig
vgl. dazu u.a. Beschluss des OVG NRW vom 08.10.2013 – 9 A 2083/12 - ,
es ist aber davon auszugehen, dass der Vertrag im Übrigen wirksam ist
vgl. dazu auch S. 10 (unten) des amtlichen Abdrucks des Beschlusses des OVG NRW vom 08.10.2013 – 9 A 2083/12 .
Ist ein Teil eines Rechtsgeschäfts – wie hier wegen § § 59 Abs. 1 VwVfG NRW i.V.m. § 134 Satz BGB) – nichtig, so ist gemäß § 59 Abs. 3 VwVfG NRW das ganze Rechtsgeschäft nichtig, wenn nicht anzunehmen ist, dass es auch ohne den nichtigen Teil vorgenommen sein würde. Letzteres ist hier jedoch der Fall.
Eine Aufrechterhaltung kommt dabei zunächst nur in Betracht, wenn und soweit der Vertrag überhaupt (objektiv) teilbar ist. Entscheidend ist insoweit, dass der restliche (nicht nichtige) Vertragsteil selbstständige und sinnvolle Regelungen enthält, der gesamte Vertrag also nicht notwendigerweise mit dem nichtigen Teil „steht und fällt“
vgl. Thiele in Pautsch/Hoffmann, VwVfG, 1. Aufl. 2016, § 59 Rdnr. 43.
Diese Teilbarkeit ist vorliegend gegeben. Da die Zahlung der Klägerin an die Beklagten keine unentgeltliche Abnahme des Straßenabwassers seitens der Beklagten voraussetzt, kann nach Wegfall des nichtigen Teils der übrige Vertrag als selbständiges Rechtsgeschäft bestehen bleiben.
Besteht eine Teilbarkeit in diesem Sinne, hängt es vom mutmaßlichen Parteiwillen ab, ob der nicht von der Nichtigkeit betroffene Teil des Vertrages (ausnahmsweise) aufrechterhalten werden kann. Insoweit kommt es darauf an, ob eine verständige Vertragspartei den Vertrag auch ohne den nichtigen Vertragsteil getroffen hätte. Zu berücksichtigen sind dabei alle relevanten Umstände des Einzelfalls, wobei nachträgliche Stellungnahmen der Parteien - da es sich um eine objektivierte Betrachtung handelt
vgl. Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 5. Aufl. 2018, 59 Rdnr. 95ff
- allerdings nur von untergeordneter Bedeutung sind
vgl. Ziekow, VwVfG, 4. Aufl. 2013, § 59 Rdnr. 16.
Es ist davon auszugehen, dass die Vertragsparteien im Übrigen an dem Vertrag festgehalten hätten, wenn sie zur Zeit des Vertragsabschlusses erfahren hätten, dass ein Gebührenverzicht nicht wirksam begründet worden sei. Da vorliegend ein ausdrücklich geäußerter Wille nicht feststellbar ist – die widersprüchlichen Ausführungen der Beteiligten in der mündlichen Verhandlungen lassen nur diesen Schluss zu - , ist der mutmaßliche Wille beider Vertragsparteien zu erforschen unter dem Gesichtspunkt, welche Entscheidung bei Berücksichtigung des Vertragszwecks unter objektiven Gesichtspunkten am vernünftigsten gewesen wäre
vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 02.05.1977 – 6 A 52/75 –, DÖV 1978, 444, 445.
Unter Anlegung dieses Maßstabes dürfte davon auszugehen sein, dass die Vertragsparteien an dem Vertrag und insbesondere der Möglichkeit des Einleitens des Niederschlagswassers in die gemeindliche Kanalisation auch in Kenntnis der Unwirksamkeit des Gebührenverzichts festgehalten haben würden.
Nach § 53 Abs. 3 LWG NRW a.F. war die Klägerin als Straßenbaulastträger zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses (nur) zur Beseitigung von Niederschlagswasser verpflichtet, welches von Straßenoberflächen außerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile anfiel. Wie sich dazu im Umkehrschluss ergibt, lag die Niederschlagswasserbeseitigungspflicht innerhalb der wie hier im Zusammenhang bebauten Ortsteile bei der Beklagten.
Vgl. Queitsch/Koll-Saarfeld/Wallbaum - Kommentar LWG - § 53 Rn. 122.
Dementsprechend war die Klägerin - soweit die Voraussetzungen des § 53 Abs. 3 LWG NRW a.F. vorliegen - nicht selbst zur Niederschlagswasserbeseitigung verpflichtet und musste als Nutzungsberechtigter gemäß § 53 Abs. 1 LWG NRW a.F. das Niederschlagswassers der Gemeinde überlassen. Dies entsprach auch der Rechtslage bzgl. der anderen Grundstückseigentümer in einer Gemeinde. Damit kam die Klägerin mit der erfolgenden willentlichen Einleitung des Niederschlagswassers in den gemeindlichen Kanal ihrer gesetzlichen Verpflichtung zur Niederschlagswasserüberlassung nach. Da dieses „Loswerden“ des Niederschlagswassers den gesetzlichen Vorgaben entsprach, ist der mutmaßliche Wille der Klägerin bei Vertragsschluss dahingehend anzunehmen, dass sie die Regelungen über die Einleitung des Niederschlagswassers auch ohne den nichtigen Teil über den Gebührenverzicht getroffen hätte.
Die Konsequenz der Teilnichtigkeit wäre die Einleitung eines Vetragsanpassungsverfahrens nach § 60 VwVfG NRW, der entsprechend anwendbar ist (vgl. insoweit § 1 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW) , weil er den für Dauerschuldverhältnisse allgemein geltenden Rechtsgedanken zum Ausdruck bringt, dass die sich aus einer vorbehaltlosen und unbeschränkten Vereinbarung ergebenden Rechte und Pflichten unter dem Vorbehalt gleichbleibender Verhältnisse stehen (clausula rebus sic stantibus)
vgl. Bonk in Stelkens u.a., Kommentar zum VwVfG, 8. Auflage, 2018, zu § 60, Rdnr. 1.
Haben Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhaltes maßgebend gewesen sind, sich seit Abschluss des Vertrages so wesentlich geändert, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist, so kann nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW (entsprechend) diese Vertragspartei eine Anpassung des Vertragsinhaltes an die geänderten Verhältnisse verlangen oder, sofern die Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zumutbar ist, den Vertrag kündigen.
Da – wie dargelegt - der Anspruch der Klägerin schon nicht entstanden ist, stellt sich die Frage einer möglichen Aufrechnung mit einen Anspruch der Beklagten wegen Geschäftsführung ohne Auftrag oder eines etwaigen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs hier nicht.
Vgl. dazu aber BVerwG, Beschluss vom 22. Februar 2018 – 9 B 6/17.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124 a Abs. 1 VwGO).
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 334.417,- Euro festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 3 GKG erfolgt.