Rückforderung von Gerichtsvollzieher-Bürokostenentschädigung: zulässige rückwirkende Anpassung
KI-Zusammenfassung
Eine Gerichtsvollzieherin wandte sich gegen die Rückforderung überzahlter Gebührenanteile für 2001 nach rückwirkender Absenkung des Vomhundertsatzes der GVEntschVO. Streitig war insbesondere, ob die rückwirkende Festsetzung eine unzulässige echte Rückwirkung darstellt und ob Vertrauensschutz greift. Das VG Düsseldorf hielt die Jahresabrechnung für eine endgültige Schlussabrechnung vorläufiger Monatszahlungen und verneinte deshalb eine belastende echte Rückwirkung. Nach teilweiser Erledigung wegen Herabsetzung des Rückforderungsbetrags wurde die Klage im Übrigen abgewiesen; die Kosten trägt die Klägerin.
Ausgang: Verfahren nach übereinstimmender Erledigungserklärung teilweise eingestellt, im Übrigen Klage gegen Rückforderungsbescheide abgewiesen.
Abstrakte Rechtssätze
Die auf § 49 Abs. 3 BBesG beruhende Bürokostenabgeltung für Gerichtsvollzieher ist ihrem Wesen nach eine Aufwandsentschädigung und keine leistungsbezogene Vergütung.
Monatliche Zahlungen von Gebührenanteilen nach der GVEntschVO stehen unter dem Vorbehalt der jährlichen Schlussabrechnung; erst die Jahresnachweisung legt den endgültigen Entschädigungsanspruch fest.
Eine rückwirkende Anpassung des Vomhundertsatzes nach § 2 Abs. 2 GVEntschVO kann auch im Folgejahr erfolgen, wenn sie der realitätsnahen, typisierenden Ermittlung der Aufwandsentschädigung dient.
Eine belastende echte Rückwirkung liegt nicht vor, wenn der Abrechnungszeitraum hinsichtlich der endgültigen Festsetzung der Aufwandsentschädigung erst mit der Jahresnachweisung abgeschlossen ist.
Die Rückforderung überzahlter Gebührenanteile findet ihre Grundlage im beamtenrechtlichen Dienst- und Treueverhältnis, soweit nur die gesetzlich zustehenden Anteile einbehalten werden dürfen.
Tenor
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Verfahrensbeteiligten die Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung des Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Tatbestand
Die Klägerin steht als Gerichtsvollzieherin im Dienst des beklagten Landes. Sie ist im Außendienst beim Amtsgericht L beschäftigt. Sie erhält eine laufende Besoldung nach der Besoldungsordnung A Besoldungsgruppe 8. Zur Abgeltung des ihr durch die Verpflichtung zur Einrichtung und Unterhaltung des Büros entstehenden Aufwands erhält die Klägerin neben ihrem Grundgehalt als Entschädigung die von ihr erhobenen Schreibauslagen und einen Anteil der von ihr für die Erledigung ihrer Aufträge vereinnahmten Gebühren, sog. Gebührenanteil (§ 49 Abs. 3 Bundesbesoldungsgesetz - BBesG - i.V.m. §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 der Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten der Gerichtsvollzieher - GVEntschVO -). Diese Nebenbezüge werden monatlich abgerechnet und die Lohnsteuer wird für jeden Monat gesondert einbehalten. Der Gebührenanteil gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 GVEntschVO 1976 und der Höchstbetrag gemäß § 3 Abs. 2 GVEntschVO 1976 wurden jährlich - und zwar bis einschließlich 1990 jeweils Ende (meist November) des laufenden Jahres - durch Änderungsverordnung festgesetzt und zwar jeweils mit Rückwirkung vom 1. Januar des entsprechenden Jahres (§ 2 Abs. 2 GVEntschVO). Für die Jahre 1991 - 1997 erfolgte die Änderung rückwirkend Anfang des folgenden Jahres - mit Ausnahme eines Jahres -.
Nach der GVEntschVO vom 28. Mai 1998 (GVBl. 1998 S. 434) betrug der Gebührenanteil für das Jahr 1998 66 v.H. und der Höchstbetrag 35500 DM, rückwirkend im September 1998 festgesetzt auf 66,5 v.H. und 35000 DM. Für das Jahr 2000 wurden der Gebührenanteil auf 79,2 v.H. und der Höchstbetrag auf 55900 DM festgesetzt.
Mit Erlass des Justizministeriums des beklagten Landes vom 8. Oktober 2001 an die Präsidenten der Oberlandesgerichte des beklagten Landes teilte dieses mit, dass eine Regelung zur endgültigen Höhe der Bürokostenentschädigung wegen des zum 1. Mai 2001 in Kraft getretenen neuen Gerichtsvollzieherkostengesetzes erst zu Beginn des Jahres 2002 an Hand der dann konkret ermittelten Gebühreneinnahmen und des festgestellten Jahreskostenbetrages für 2001 erfolgen werde und zwar rückwirkend für 2001. Ferner wies es darauf hin, dass sich nach der Schlussabrechnung für das Jahr 2001 bei einzelnen Gerichtsvollziehern Rückzahlungen in nicht unerheblichem Umfang ergeben könnten. Dieser Erlass wurde den Gerichtsvollziehern und Gerichtsvollzieherinnen bekannt gegeben.
Mit der 4. Verordnung zur Änderung der GVEntschVO vom 14. Juni 2002 (GVBl. 2002 S. 188) wurden der Gebührenanteil rückwirkend für das Jahr 2001 auf 63,6 und der Höchstbetrag auf 52600 DM herabgesetzt.
Die Klägerin hatte den Gebührenanteil für das Jahr 2001 monatlich auf der Grundlage von 79,2 v.H. abgerechnet. Da der Gebührenanteil mit Rückwirkung zum 1. Januar 2001 durch die 4. Änderungsverordnung herabgesetzt worden war, berechnete der Direktor des Amtsgerichts L eine neue Jahresnachweisung für das Jahr 2001 und errechnete gegen die Klägerin eine Forderung in Höhe von 8356,01 Euro (entspricht 16342,93 DM). Mit Bescheid 2. Juli 2002, ergänzt durch Bescheid vom 19. September 2002 forderte der Direktor des Amtsgerichts von der Klägerin die Erstattung des Betrages an die Landeskasse. Den Widerspruch der Klägerin vom 16. September 2002 wies die Präsidentin des Oberlandesgerichts E mit Widerspruchsbescheid vom 29. November 2002, der Klägerin am 11. Dezember 2002 zugestellt, zurück.
Ihre am 7. Januar 2003 erhobene Klage begründet die Klägerin wie folgt: Die Justizverwaltung habe bei der Festsetzung der sog. Bürokostenentschädigung 2001 nicht - wie üblich - die Gebühreneinnahme des Vorjahres, also für das Jahr 2000, sondern die des laufenden Jahres 2001 zu Grunde gelegt. Diese Festsetzung unter Verwendung der Belastungs- und Einnahmestatistiken aus dem Jahre 2001 sei wegen Widerspruchs gegen die GVEntschVO unzulässig. Sie - die Klägerin - habe auf die bisherige Verwaltungspraxis, die jeweils die durchschnittlichen Einnahmen und die durchschnittliche Belastung des Vorjahres (Nauheimer Schlüssel) zu Grunde gelegt habe, auch für das Jahr 2001 vertrauen dürfen. Darüberhinaus seien die für 2001 ermittelten Daten für die Festsetzung des Gebührenanteils ungeeignet, da nach Inkrafttreten des GVKostG zum 1. Mai 2001 im beklagten Land regional eine unterschiedliche Gebührenerhebung stattgefunden habe, so dass für das Jahr 2001 nicht von einem einheitlichen Durchschnittswert der vereinnahmten Gebühren ausgegangen werden könne und die entsprechende Statistik des Jahres 2000 hätte herangezogen werden müssen. Die Rückwirkung der Verordnung verletze das Rechtsstaatsprinzip. Die Änderung der Verordnung habe im Laufe des Jahres zu erfolgen und nicht im nächsten Jahr für das abgelaufene Jahr. Auch die Ankündigung des Ministeriums vom 8. Oktober 2001 habe ihren Vertrauensschutz nicht beseitigen können.
Während des Klageverfahrens wurden mit der 6. Verordnung zur Änderung der GVEntschVO vom 9. Oktober 2003 (GV. NRW. 2003 S. 605) der den Gerichtsvollziehern zustehende Gebührenanteil auf 65,8 vom Hundert der im Kalenderjahr 2001 eingenommenen Gebühren und auf 51,6 vom Hundert der im Kalenderjahr 2002 eingenommenen Gebühren sowie der Höchstbetrag der für das Kalenderjahr 2001 zu überlassenden Gebührenanteile auf 54.400,- DM erhöht (vgl. § 1 Nrn. 1 und 2). Die 6. Verordnung trat gemäß deren § 2 mit sofortiger Wirkung in Kraft.
Mit Berichtigungsbescheid vom 24. November 2003, der Klägerin am 26. November 2003 bekannt gegeben, setzte der Direktor des Amtsgerichts L den Rückforderungsbetrag auf 7.477,06 Euro herab. Insoweit haben die Beteiligten das Verfahren in der mündlichen Verhandlung vom 12. Dezember 2003 hinsichtlich des Betrages in Höhe von 878,95 Euro übereinstimmend für erledigt erklärt.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Direktors des Amtsgerichts L vom 19. September 2002 in Verbindung mit den Jahresnachweisungen vom 2. Juli 2002 und 24. November 2003 und den Widerspruchsbescheid der Präsidentin des Oberlandesgerichts E vom 29. November 2002 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wird ausgeführt: Die frühere Praxis der endgültigen Festsetzung der Bürokostenentschädigung im Laufe des Abrechnungsjahres habe nicht beibehalten werden können. Die Bürokostenentschädigung sei Bestandteil der Besoldung und solle die durchschnittlich entstehenden Sach- und Personalkosten des Gerichtsvollziehers abdecken. Sie werde als prozentualer Anteil an der tatsächlichen Gebühreneinnahme des Gerichtsvollziehers gewährt. Diese stehe erst nach Ablauf des Geschäftsjahres fest. Die frühere Praxis habe auch deshalb aufgegeben werden müssen, weil der Jahreskostengrundbetrag, eine weitere Berechnungsgrundlage der Bürokostenentschädigung, bundesweit erst im Laufe des Jahres 2002 festgestellt worden sei. Eine unzulässige Rückwirkung liege nicht vor. Es liege eine bloße nachträgliche Abrechnung einer unter dem Vorbehalt dieser Abrechnung gewährten Vorauszahlung vor. Ein schutzwürdiges Vertrauen auf den Fortbestand der Verwaltungspraxis sei bereits deshalb zu verneinen, weil allen betroffenen Gerichtsvollziehern und Gerichtsvollzieherinnen der Erlass des Justizministeriums vom 8. Oktober 2001 zur Kenntnis gebracht worden sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte.
Entscheidungsgründe
Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war es einzustellen.
Im Übrigen ist die Klage unbegründet.
Die angefochtenen Bescheide in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Präsidentin des Oberlandesgerichts E sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung [VwGO]).
Die Berechnung der der Klägerin zustehenden Gebührenanteile in der berichtigten Jahresnachweisung 2001 beruht auf § 49 Abs. 3 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) und der auf Grund dieser Ermächtigungsnorm erlassenen Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten der Gerichtsvollzieherinnen und Gerichtsvollzieher (GVEntschVO) vom 28. Mai 1998 in der Fassung der 6. Änderungsverordnung vom 9. Oktober 2003. Die auf Grundlage dieser Jahresnachweisung an die Klägerin gerichtete Aufforderung zur Zurückzahlung eines Betrages in Höhe von 7.477,06 Euro findet ihre Rechtsgrundlage in dem zwischen dem jeweiligen Gerichtsvollzieher und seinem Dienstherrn bestehenden allgemeinen Dienst- und Treueverhältnis, dem zu Folge die Klägerin als Beamtin im Verhältnis zum Dienstherrn nur zur Einbehaltung der ihr gesetzlich zustehenden Gebührenanteile befugt ist.
Die Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung in der Fassung der 4. und nachfolgend 6. Änderungsverordnung ist formell ordnungsgemäß durch den Justizminister des Landes Nordrhein-Westfalen (im Einvernehmen mit dem Finanzminister) erlassen worden. Denn nach § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG werden zunächst die Landesregierungen ermächtigt, durch Rechtsverordnung die Abgeltung der den Gerichtsvollziehern für die Verpflichtung zur Einrichtung und Unterhaltung eines Büros entstehenden Kosten zu regeln. Diese Ermächtigung kann nach § 49 Abs. 3 Satz 2 BBesG auf das zuständige Ministerium übertragen werden. Im Land Nordrhein-Westfalen ist durch § 1 Ziffer 3 der Verordnung zur Übertragung besoldungsrechtlicher Zuständigkeiten vom 2. September 1975 hinsichtlich Rechtsverordnungen nach § 49 Abs. 3 BBesG die Ermächtigung von der Landesregierung auf den Justizminister übertragen worden, der allerdings des - hier erteilten - Einvernehmens des Finanzministers bedarf.
Die Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung in der Fassung der hier streitigen 4. Änderungsverordnung ist auch materiell rechtmäßig. Insbesondere verstößt sie nicht gegen das verfassungsrechtliche Verbot einer (echten) Rückwirkung.
Auf Grund der Ermächtigung in § 49 Abs. 3 BBesG bestimmt § 1 Abs. 1 GVEntschVO, dass derjenige, der im Gerichtsvollzieheraußendienst beschäftigt ist, zur Abgeltung des durch die Verpflichtung zur Einrichtung und Unterhaltung eines Büros entstehenden Aufwands eine Entschädigung erhält. Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 GVEntschVO werden als Entschädigung die erhobenen Schreibauslagen und ein Anteil der für die Erledigung der Aufträge eingenommenen Gebühren (Gebührenanteil) gewährt. Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 der GVEntschVO i.d.F. der 4. Änderungsverordnung vom 14. Juni 2002 wurde der prozentuale Gebührenanteil von 79,2 vom Hundert gemäß der 3. Änderungsverordnung vom 20. September 2000 durch den neuen niedrigeren Vomhundertsatz 63,6" ersetzt. Allerdings führt das Inkrafttreten der 4. Änderungsverordnung vom 14. Juni 2002 rückwirkend zum 1. Januar 2001 gemäß deren § 2 nicht zur Annahme einer (echten) Rückwirkung zu Lasten des Klägers. Wenn in § 2 Abs. 2 GVEntschVO bestimmt ist:
Ergibt sich im Laufe eines Jahres die Notwendigkeit, den Vomhundertsatz nach Abs. 1 Satz 2 zu ändern, so geschieht dies jeweils mit Rückwirkung vom 1. Januar des entsprechenden Jahres.",
verbietet jedenfalls der Wortlaut dieser Vorschrift nicht die Änderung des jeweiligen Vomhundersatzes (hier für das Jahr 2001) im nachfolgenden Jahr (hier 2002). Unabhängig von der tatsächlichen Handhabung der Änderung des Vomhundertsatzes in den Vorjahren ermöglicht § 2 Abs. 2 GVEntschVO eine rückwirkende Änderung bei ihrer festgestellten Notwendigkeit im Laufe eines Jahres mit Rückwirkung vom 1. Januar eben dieses Jahres. Dies ergibt eine teleologische Auslegung dieser Vorschrift, das heisst eine Auslegung nach ihrem Sinn und Zweck. Denn ausgehend von § 49 Abs. 3 BBesG ist der Dienstherr verpflichtet, die Abgeltung der den Gerichtsvollziehern durch die Einrichtung und Unterhaltung eines Büros entstehenden Kosten und Aufwendungen zu regeln. Hieraus ergibt sich eine Verpflichtung, den Gerichtsvollziehern die tatsächlich angefallenen Unkosten regelmäßig zu erstatten. Denn den Gerichtsvollziehern soll nicht zugemutet werden, Aufwendungen, die ihnen gerade auf Grund ihrer Tätigkeit als Gerichtsvollzieher entstehen, selbst tragen zu müssen. Eine Entschädigung ihrer dienstlich veranlassten Aufwendungen ist an den angefallenen notwendigen Sach- und Personalkosten auszurichten und realitätsnah festzusetzen, wobei der jeweilige Dienstherr zur Pauschalierung und Typisierung berechtigt ist.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 4. Juli 2002 - 2 C 13.01 -, DGVZ 2003, 151, 152.
Mithin handelt es sich bei der Bürokostenabgeltung ihrer Natur nach um eine Aufwandsentschädigung und nicht um eine sogenannte Anspornvergütung".
Vgl. Schwegmann/Summer, Kommentar zum Bundesbesoldungsgesetz, Stand April 2002, § 49 Rdnr. 6.
Vor diesem Hintergrund wird eine entsprechende Aufwandsentschädigung von den Gerichtsvollziehern (monatlich) bei der jeweiligen Gerichtskasse beantragt und von der Kasse vorläufig berechnet (vgl. auch § 4 Abs. 2 Satz 1 GVEntschVO). Erst mit der jeweiligen Jahresnachweisung für das gesamte abgelaufene Kalenderjahr kann endgültig bestimmt und festgesetzt werden, in welchem Umfang dem jeweiligen Gerichtsvollzieher eine Entschädigung für seine tatsächlichen Kosten zusteht. Demgegenüber enthalten die monatlichen Abrechnungen lediglich vorläufige Entschädigungszahlungen vorbehaltlich der Schlussabrechnung auf Grund der Jahresnachweisung. Denn der einem Gerichtsvollzieher endgültig zustehende Entschädigungsanspruch kann naturgemäß erst dann berechnet und festgesetzt werden, wenn alle für die Entschädigung maßgeblichen Faktoren bekannt sind. Mithin wird vorliegend durch die 4. Änderungsverordnung auch nicht in einen bereits abgeschlossenen Lebenssachverhalt mit der Folge einer belastenden (echten) Rückwirkung eingegriffen, da eben das in Rede stehende Jahr 2001 hinsichtlich der Schlussabrechnung auf Grund der vorstehenden Ausführungen gerade nicht als abgeschlossen anzusehen ist. Die von der Klägerin aufgeworfene Frage des Vertrauensschutzes stellt sich nach alledem nicht.
Vgl. zu den Voraussetzungen einer echten Rückwirkung nur: Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 25. Mai 1993 - 1 BvR 1509, 1648/91 -, BVerfGE 88, 384, 403 f; Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44, 48/92 -; BVerfGE 95, 64, 86 f.; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 3. Juli 2002 - 2 C 36.02 -.
Auch die 6. Änderungsverordnung vom 9. Oktober 2003 enthält keine unzulässige Rückwirkung, da sie auf Grund des höheren Vomhundertsatzes und des erhöhten Höchstbetrages für das Kalenderjahr 2001 gegenüber der 4. Änderungsverordnung (ebenfalls) zu keiner hier die Klägerin belastenden Rückwirkung führt, sondern diese im Verhältnis zu den von ihr ursprünglich angefochtenen Bescheiden besser stellt.
Die Kosten des in der Hauptsache erledigten Verfahrens waren gemäß § 161 Abs. 2 VwGO ebenfalls der Klägerin aufzuerlegen, da sie - ohne Erlass der 6. Änderungsverordnung mit deren Besserstellung - mit der Klage ganz unterlegen wäre. Im Übrigen beruht die Kostenentscheidung auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.