Kein nachträglicher Austausch der Rechtsgrundlage der Zurruhesetzung wegen Schwerbehinderung
KI-Zusammenfassung
Die Klägerin begehrte, ihre bestandskräftige Zurruhesetzung wegen Dienstunfähigkeit rückwirkend auf eine Zurruhesetzung wegen Schwerbehinderung umzustellen, um Versorgungsabschläge zu vermeiden. Das VG Düsseldorf wies die Verpflichtungsklage ab. Ein Wiederaufgreifen nach § 51 VwVfG NRW scheidet aus, weil § 50 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 LBG als Spezialregel eine Rücknahme nur bis zum Beginn des Ruhestands zulässt. Etwaige Fürsorgepflichtverstöße seien hierfür unerheblich und allenfalls schadensersatzrechtlich relevant.
Ausgang: Verpflichtung auf rückwirkende Zurruhesetzung wegen Schwerbehinderung mangels Wiederaufgreifensmöglichkeit abgewiesen.
Abstrakte Rechtssätze
Eine bestandskräftige Versetzung in den Ruhestand kann nach landesbeamtenrechtlicher Spezialregelung nur bis zum Beginn des Ruhestands zurückgenommen werden; danach ist ein nachträglicher Austausch der Rechtsgrundlage ausgeschlossen.
§ 50 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 LBG verdrängt als entgegenstehende landesrechtliche Bestimmung die allgemeinen Vorschriften über Rücknahme/Widerruf und Wiederaufgreifen des Verwaltungsverfahrens nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz.
Zu den durch die beamtenrechtliche Spezialregelung ausgeschlossenen allgemeinen Aufhebungsinstrumenten zählt auch das Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 VwVfG.
Für die Unanwendbarkeit der allgemeinen Wiederaufgreifensvorschriften ist unerheblich, ob die Zurruhesetzung auf Antrag oder von Amts wegen erfolgt ist.
Ein behaupteter Verstoß gegen beamtenrechtliche Fürsorgepflichten begründet im Verfahren auf nachträgliche Änderung der Zurruhesetzung keine Durchbrechung der Statusbestandskraft, sondern kommt allenfalls in einem Schadensersatzprozess in Betracht.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Be-klagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand
Die am 00.0.1945 geborene Klägerin begehrt den rückwirkenden Austausch der Rechtsgrundlage für ihre Versetzung in den Ruhestand.
Sie stand als beamtete Lehrerin im öffentlichen Schuldienst des beklagten Landes und war zuletzt an der Gemeinschaftsgrundschule Gstraße in M tätig.
Seit dem 2. Dezember 2004 blieb sie krankheitsbedingt dem Dienst fern. Ausweislich des amtsärztlichen Gutachtens des Gesundheitsamtes des Kreises N vom 13. Juli 2005 litt sie an einem depressiven Syndrom, einer Somatisierungsstörung und einer Panikstörung bei einer kombinierten Persönlichkeitsstörung. Auf das Anhörungsschreiben der Bezirksregierung E (Bezirksregierung) zur beabsichtigten Zurruhesetzung teilte sie unter dem 10. Juli 2005 mit, sie habe einen Antrag auf Feststellung ihrer Schwerbehinderteneigenschaft gestellt und bitte um Beteiligung der Schwerbehindertenvertretung.
Nach Beteiligung des Bezirkspersonalrates und der Schwerbehindertenvertretung versetzte die Bezirksregierung die Klägerin mit Bescheid vom 4. Oktober 2005, zugestellt am 5. Oktober 2005, mit dem Ende des Monats, in dem der Bescheid zugestellt wurde, gemäß §§ 45 Abs. 1, 47 Abs. 2 LBG wegen dauernder Dienstunfähigkeit in den Ruhestand.
Das Landesamt für Besoldung und Versorgung (LBV) teilte ihr später mit Bescheid vom 25. Oktober 2005 im Zusammenhang mit der Festsetzung ihrer Versorgungsbezüge mit, sie sei vor Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze in den Ruhestand versetzt worden, sodass ihr Ruhegehalt um einen Versorgungsabschlag (10,8 % = 173,15 Euro mntl.) zu mindern sei.
Mit Schreiben vom 8. Februar 2006 übersandte die Klägerin der Bezirksregierung eine Ablichtung ihres Schwerbehindertenausweises vom 25. Januar 2006, wonach sie rückwirkend seit dem 1. November 2000 mit einem Grad der Behinderung von 50 schwerbehindert ist. Gleichzeitig bat sie, beim LBV den Wegfall ihrer Versorgungsabschläge zu erwirken, da sie krankheitsbedingt zur Ruhe gesetzt worden sei. Auf telefonische Nachfrage erklärte sie, sie wolle, dass ihre Zurruhesetzung wegen Dienstunfähigkeit in eine solche wegen Schwerbehinderung (§ 45 Abs. 4 Nr. 2 LBG) abgeändert werde, weil dadurch ihre Versorgungsbezüge ohne Abschläge gezahlt würden.
Nachdem die Klägerin in dieser Angelegenheit zunächst an das LBV verwiesen worden und dort nicht weitergekommen war, wandte sie sich unter dem 28. Dezember 2006 erneut an die Bezirksregierung und wies unter anderem darauf hin, sie habe gegen die Zurruhesetzungsverfügung deshalb keinen Widerspruch eingelegt, da es für sie richtig gewesen sei, sich aus gesundheitlichen Gründen im Ruhestand zu befinden. Es habe sie niemand darauf hingewiesen, dass sie Widerspruch hätte einlegen müssen, damit der Feststellungsbescheid des Versorgungsamtes hätte abgewartet werden können. Sie bitte daher, die Modalitäten ihrer Zurruhesetzung zu ändern und als Grund "Antrag auf Versetzung in den Ruhestand auf Grund nachgewiesener Schwerbehinderung" anzunehmen.
Mit Bescheid vom 2. April 2007 teilte die Bezirksregierung der Klägerin mit, die Rechtsgrundlage für ihre Zurruhesetzung könne nicht nachträglich geändert werden. Sie sei wegen Dienstunfähigkeit gemäß § 45 Abs. 1 LBG zur Ruhe gesetzt worden. Hiergegen habe sie keine Einwände erhoben. Eine Versetzung in den Ruhestand als Schwerbehinderte im Sinne von § 2 Abs. 2 SGB IX sei nur auf Antrag möglich. Einen solchen Antrag habe sie aber nicht gestellt.
Dem widersprach die Klägerin mit Schreiben vom 27. April 2007 und wies darauf hin, dass sie die Bezirksregierung bereits am 10. Juli 2005 über ihren Antrag auf Feststellung ihrer Schwerbehinderteneigenschaft informiert habe. Aus der Fürsorgepflicht ihr gegenüber habe sich für die Bezirksregierung ergeben, sie darüber zu informieren, dass ein Antrag auf Zurruhesetzung wegen Schwerbehinderung zu stellen sei. Dem sei sie aber nicht nachgekommen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 5. Juli 2007 wies die Bezirksregierung den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung berief sie sich auf die Bestandskraft des Zurruhesetzungsbescheides vom 4. Oktober 2005, der auch der Grund für die Zurruhesetzung unterliege. Einer nachträglichen Änderung nach Beginn des Ruhestandes stehe § 50 Abs. 1 Satz 2 LBG entgegen, der als speziellere Vorschrift die allgemeinen Regelungen im VwVfG NRW verdränge. Damit habe der Gesetzgeber eine klare Wertentscheidung zu Gunsten der Rechtssicherheit der statusrechtlichen Entscheidung getroffen, und zwar unabhängig von einer möglichen Rechtswidrigkeit dieser Entscheidung. Im übrigen sei die Zurruhesetzung vorliegend rechtmäßig erfolgt. Eine Zurruhesetzung wegen der Schwerbehinderung der Klägerin sei schon deshalb ausgeschieden, weil es an einem entsprechenden Antrag gefehlt habe. Auf die Notwendigkeit einer solchen Antragstellung habe sie, die Bezirksregierung, auch nicht hinweisen müssen. Es habe sich insoweit um die Frage gehandelt, welche Form der Zurruhesetzung versorgungsrechtlich günstiger für die Klägerin sei. Für die Prüfung von Versorgungsfragen sei sie, die Bezirksregierung, aber nicht zuständig gewesen. Die Klägerin selbst sei dafür verantwortlich gewesen, sich über die versorgungsrechtlichen Konsequenzen zu informieren und die dementsprechend sachdienlichen Anträge zu stellen.
Die Klägerin hat am 3. August 2007 die vorliegende Klage erhoben, mit der sie ihr Begehren weiterverfolgt. Sie macht im Wesentlichen geltend, die Klage sei zulässig, weil die Voraussetzungen über den Widerruf (§ 49 Abs. 2 VwVfG NRW) bzw. für ein Wiederaufgreifen (§ 51 Abs. 1 VwVfG NRW) vorlägen. Der Sachverhalt habe sich nachträglich zu ihren Gunsten geändert, weil sie mittlerweile als Schwerbehinderte anerkannt worden sei. Dies könne sie nunmehr durch Vorlage ihres Schwerbehindertenausweises nachweisen. Es sei hier von Belang, dass sie nicht auf eigenen Antrag, sondern auf Veranlassung des Dienstherrn zur Ruhe gesetzt worden sei. Auf ein entsprechendes Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover (2. Juli 2004 – 13 A 5643/03 –) werde hingewiesen. Zu entscheiden sei auf der Grundlage der zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung bestehenden Sach- und Rechtslage, sodass ihr Antrag auf Zurruhesetzung wegen ihrer Schwerbehinderung zu berücksichtigen sei. Die Zurruhesetzung müsse zu dem Zeitpunkt erfolgen, zu dem der Beklagte sie wegen Dienstunfähigkeit zur Ruhe gesetzt habe. Ihr Status ändere sich dadurch nicht, sondern lediglich die versorgungsrechtlichen Konsequenzen. Dem stehe § 51 Abs. 1 Satz 2 LBG nicht entgegen. Die zu dieser Vorschrift ergangene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Oktober 2007 – 2 C 22.06 – sei vorliegend nicht anwendbar, weil ihr ein Fall zu Grund gelegen habe, bei dem der Kläger auf seinen Antrag hin wegen Erreichens der Altersgrenze zur Ruhe gesetzt worden sei, während dies bei ihr, der Klägerin, wegen Dienstunfähigkeit unabhängig von einer Antragstellung erfolgt sei. Außerdem habe der Kläger die Behörde in dem dort entschiedenen Fall – anders als hier – nicht darauf hingewiesen, dass er einen Antrag auf Anerkennung als Schwerbehinderter gestellt habe. Vorliegend habe es die Bezirksregierung in der Folge unterlassen, auf die Notwendigkeit eines ausdrücklichen Zurruhesetzungsantrages hinzuweisen und damit gegen ihre Fürsorgepflicht verstoßen. Deshalb komme den Gründen, die hier für eine Wiederaufnahme sprächen, ein größeres Gewicht zu als in dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Verfahren. Im übrigen ergebe sich aus einer Entscheidung des Bundessozialgerichts vom 29. November 2007 – B 13 L 44/07 R –, dass ein Antrag eines Versicherten auf Leistung vorzeitiger Altersrente grundsätzlich auf die ihm günstigste Altersrentenart gerichtet sei
Die Klägerin beantragt schriftsätzlich sinngemäß,
das beklagte Land unter Aufhebung der Zurruhesetzungsverfügung der Bezirksregierung E sowie der Verfügung vom 2. April 2007 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. Juli 2007 zu verpflichten, sie, die Klägerin, auf der Grundlage des § 45 Abs. 4 Nr. 2 LBG mit Ende des Monats Oktober 2005 in den Ruhestand zu versetzen.
Der Beklagte beantragt schriftsätzlich,
die Klage abzuweisen.
Er weist darauf hin, dass eine Zurruhesetzung als Schwerbehinderte nur auf Antrag möglich sei, den die Klägerin jedoch zu keinem Zeitpunkt gestellt habe. Das in Bezug genommene Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover sei zu der entscheidenden Frage, ob die Versetzung in den Ruhestand nachträglich auf einer anderen Rechtsgrundlage hätte erfolgen müssen, nicht aussagekräftig. Vielmehr ist vorliegend die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Oktober 2007 zu Grunde zu legen, wonach ein Wiederaufgreifen nicht möglich sei. Die dortigen rechtssystematischen Überlegungen seien hier übertragbar, auch wenn die Klägerin nicht auf Antrag zur Ruhe gesetzt worden sei. Maßgebend sei, dass die Argumentation nicht an einen bestimmten Grund der Versetzung in den Ruhestand anknüpfe, sondern für jegliche Versetzung in den Ruhestand gelte.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen des Sach- und Streitstandes im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Entscheidung konnte im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (vgl. § 101 Abs. 2 VwGO) durch den Berichterstatter (vgl. § 87a Abs. 2 und 3 VwGO) ergehen.
Die Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist zwar als Verpflichtungsklage zulässig, jedoch nicht begründet.
Der Bescheid der Bezirksregierung vom 2. April 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. Juli 2007, in dem der Klägerin mitgeteilt wurde, die Rechtsgrundlage für die Versetzung in den Ruhestand könne nachträglich nicht geändert werden, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 5 VwGO. Sie hat keinen Anspruch darauf, rückwirkend mit Ablauf des Monats Oktober 2005 gemäß § 45 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 LBG als schwerbehinderter Mensch in den Ruhestand versetzt zu werden.
Der Bescheid vom 4. Oktober 2005, mit dem sie gemäß §§ 45 Abs. 1, 47 Abs. 2 LBG wegen dauernder Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt worden war, ist bestandskräftig. Ein Anspruch auf Wiederaufgreifen des Zurruhesetzungsverfahrens mit dem Ziel, rückwirkend wegen ihrer Schwerbehinderung in den Ruhestand versetzt zu werden, steht der Klägerin nicht zu. Sie kann sich hierbei nicht auf die allgemeine Regelung in § 51 VwVfG NRW berufen. Diese ist gemäß § 1 Abs. 1 VwVfG NRW nicht anwendbar, weil es mit § 50 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 LBG eine entgegenstehende landesrechtliche Bestimmung gibt. Danach kann die Versetzung in den Ruhestand nur bis zum Beginn des Ruhestandes zurückgenommen werden, vorliegend also bis zum Ende des Monats Oktober 2005. Dieser Zeitpunkt ist aber verstrichen.
§ 50 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 LBG dient zum einen dem Vertrauensschutz des in den Ruhestand versetzten Beamten, zum anderen im allgemeinen Interesse der Rechtsbeständigkeit der Statusentscheidung und der Rechtsklarheit. Damit erweist sich diese Bestimmung als das Gegenstück der Ämterstabilität, die aus ähnlichen Gründen den Widerruf und die Rücknahme der Ernennung von den allgemeinen Vorschriften ausnimmt und an spezielle, im Beamtengesetz selbst geregelte Voraussetzungen knüpft. Dem insoweit inhaltsgleichen § 47 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 BBG hat die Rechtsprechung deshalb entnommen, dass die Versetzung in den Ruhestand nicht nach den allgemeinen Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes widerrufen oder zurückgenommen werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2007 – 2 C 22.06 –, NVwZ-RR 2008, 193 ff. m.w.N.
Zu diesen allgemeinen Vorschriften zählen nicht nur die in den §§ 48 und 49 VwVfG NRW geregelten Tatbestände, sondern ebenso die in § 51 VwVfG NRW geregelte Wiederaufnahme des Verwaltungsverfahrens. Für die dort genannten beiden Möglichkeiten der Aufhebung und der Änderung des Verwaltungsaktes folgt dies aus dem Sinn und Zweck des § 50 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 LBG, die einmal verfügte Versetzung des Beamten in den Ruhestand nicht wieder in Frage zu stellen, auch nicht, wenn sich die Versetzung als rechtswidrig erweisen sollte. Aus diesem Grund kann die Versetzung in den Ruhestand auch nicht an Bedingungen geknüpft oder mit Auflagen versehen werden. Dass § 50 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 LBG nur von der Rücknahme spricht, steht dieser Auslegung nicht entgegen. Die Bestimmung ist seit dem Erlass des Landesbeamtengesetzes vom 15. Juni 1954 (GVBl. S. 237, 243; damals: § 58 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2) inhaltlich unverändert geblieben und berücksichtigt deshalb nicht die differenziertere Terminologie des erst später (1976) erlassenen Verwaltungsverfahrensgesetzes des Landes. Selbst die Reaktivierung eines wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzten Beamten gemäß § 48 LBG stellt keine Durchbrechung dieses Grundsatzes dar; vielmehr hat das Gesetz diese Möglichkeit als eine erneute Berufung in das Beamtenverhältnis ausgestaltet.
So BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2007, a.a.O., zu den inhaltsgleichen Regelungen des BBG.
Die hiergegen vorgebrachten Einwendungen der Klägerin greifen nicht durch.
Soweit sie sich darauf beruft, in dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall habe der Kläger einen Antrag auf Zurruhesetzung gestellt, während sie von Amts wegen zur Ruhe gesetzt worden sei, verkennt sie, dass es auf diesen Umstand für die Frage, ob auf die allgemeinen Wiederaufgreifensvorschriften (hier: § 51 VwVfG NRW) zurückgegriffen werden kann, nicht ankommt. Wie bereits in der gerichtlichen Verfügung vom 28. April 2008 ausgeführt, hat sich das Bundesverwaltungsgericht nur deshalb mit der Ausgestaltung des Antrages des dortigen Klägers befasst, weil es im ersten Teil der Entscheidung dessen Anspruch auf Neufestsetzung der Versorgungsbezüge geprüft hat. Das ist jedoch nicht der Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens, in dem es allein darauf ankommt, ob die Klägerin das Wiederaufgreifen des Zurruhesetzungsverfahrens verlangen kann. Bei den zu diesem Thema erfolgten Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts kam es auf den Umstand, ob die bestandskräftige Zurruhesetzung auf Antrag oder von Amts wegen geschah und ob der Kläger die Behörde darauf hingewiesen hat, dass er einen Antrag auf Anerkennung als schwerbehindert gestellt hat, in keiner Weise an.
Auch der Hinweis auf die Entscheidung des Bundessozialgerichts vom 29. November 2007 – B 13 L 44/07 R –, wonach ein Antrag eines Versicherten auf Leistung vorzeitiger Altersrente grundsätzlich auf die ihm günstigste Altersrentenart gerichtet sei, führt nicht weiter. Diese zum Sozialversicherungsrecht ergangene Entscheidung berücksichtigt – naturgemäß – nicht die Besonderheiten des in speziellen Rechtsvorschriften geregelten Beamtenverhältnisses und insbesondere nicht die besondere Bedeutung, die der Rechtsbeständigkeit des beamtenrechtlichen Status’ zukommt.
Schließlich ist der Einwand, die Bezirksregierung habe die Klägerin nicht über die Notwendigkeit eines Antrages nach § 45 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 LBG aufgeklärt und damit gegen ihre Fürsorgepflicht verstoßen, für das vorliegende Verfahren bedeutungslos. Er könnte allenfalls im Rahmen eines Schadensersatzprozesses vorgebracht werden. Inwieweit hier angesichts der Argumentation der Bezirksregierung im Widerspruchsbescheid überhaupt der Nachweis gelingen kann, ein handelnder bzw. nicht handelnder Beamter habe schuldhaft die weitere Aufklärung der Klägerin unterlassen, mag dahinstehen.
Auf die Frage, ob in dem Schreiben der Klägerin vom 10. Juli 2005, in dem sie mitteilt, sie habe einen Antrag auf Feststellung ihrer Schwerbehinderteneigenschaft gestellt und bitte um Beteiligung der Schwerbehindertenvertretung, gleichzeitig auch der für eine Zurruhesetzung nach § 45 Abs. 4 Nr. 2 LBG erforderliche Antrag gesehen werden kann, kommt es nach alledem ebenfalls nicht an.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Das Gericht lässt die Berufung nicht gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil es die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO nicht für gegeben erachtet.